Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Определение государственного финансового контроля и финансового мониторинга в Российской Федерации
1. Понятие и принципы государственного финансового контроля 16
2. Определение понятия и принципов мониторинга в сфере финансов 37
3. Соотношение государственного финансового контроля и финансового мониторинга 70
4. Зарубежный опыт организации государственного финансового контроля и финансового мониторинга 94
Глава 2. Правовые основы формирования финансового мониторинга в системе государственного финансового контроля Российской Федерации
1. Субъекты осуществления финансового мониторинга 109
2. Контрольные полномочия федеральной службы по финансовому мониторингу 133
3. Основные направления совершенствования законодательства о государственном финансовом контроле и финансовом мониторинге 163
Заключение 186
Библиография 202
- Понятие и принципы государственного финансового контроля
- Определение понятия и принципов мониторинга в сфере финансов
- Субъекты осуществления финансового мониторинга
- Контрольные полномочия федеральной службы по финансовому мониторингу
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Экономические реформы последних лет, происходящие в России, направлены на создание новой экономической системы, основанной на рыночных отношениях. Изменение экономической системы предопределяет и качественные преобразования в управленческой, финансовой, правовой сфере, где особое место принадлежит контролю. На нынешнем этапе развития экономики с появлением в финансовой деятельности государства различных форм собственности одним из важнейших звеньев системы финансового контроля стал финансовый мониторинг, чьим функциональным назначением является постоянное, систематическое наблюдение в сфере образования, распределения и использования фондов денежных средств государства, органов местного самоуправления и иных хозяйствующих субъектов с целью рационального использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики для ее безопасности и стабильного развития.
Эффективное и ответственное управление финансами лежит в основе усилий любой страны по обеспечению стабильных и благоприятных условий для устойчивого развития и повышения благосостояния ее граждан. В условиях глобализации экономики, подверженной действию множества непредсказуемых факторов, финансовый мониторинг, может внести существенный вклад в управление финансами и обеспечение всеобщей безопасности, как на национальном, так и на международном уровне.
В условиях глобализации экономики организация финансового мониторинга имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста.
Кризисные явления в экономике и нестабильность мировой финансовой системы, а также недостаточная эффективность управления финансовыми средствами на современном этапе, не позволяют
4 государственным и местным бюджетам выполнить в полной мере свое предназначение. В области бюджета проявлялись такие, в определенной мере преодоленные, негативные факторы, как бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджета, несобираемость доходов в намеченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др.
В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике на 2008 - 2010 годы, начиная с 2000 года федеральный бюджет исполняется с превышением доходов над расходами. Объем ВВП России, по данным официальной статистики, впервые за достаточно длительный период времени приобрел тенденцию стабилизации по отношению к предыдущим периодам. Во ,1 многом на это повлияла динамика производства в промышленности, где в ряде отраслей наблюдается его рост (в частности, топливно-сырьевого > экспорта). Но наметившиеся в российской экономике позитивные процессы не охватывают все ее сферы.
Слабое развитие форм самоорганизации и саморегулирования бизнеса и общества, в сочетании с низким уровнем эффективности государственного управления, сохранение нереформированных структур на уровне отдельных предприятий, неэффективность финансового контроля, высокий уровень социального неравенства и региональной дифференциации, сохранение высокого уровня рисков ведения предпринимательской деятельности в России, в том числе, высокий уровень коррупции, административных барьеров и отмывание денег, являются сегодня главным препятствием для роста экономики России.
Потери ресурсов в результате «отмывания» денег признаются в качестве фактора, серьезно дестабилизирующего процесс управления финансами. «Отмывание» денег является поведенческой проблемой, и этот ее аспект совершенно справедливо привлекает большое внимание. Поэтому,
5 необходимы строгие и прозрачные процедуры функционирования системы финансового мониторинга, которые препятствуют проявлению данного явления на практике.
Таким образом, легализация преступных доходов стала глобальной угрозой экономической и политической безопасности, в связи с чем данный вид преступной деятельности находится в центре внимания правоохранительных и финансовых органов большинства государств мирового сообщества. Последние, в свою очередь, нуждаются в принятии согласованных мер по противодействию данному явлению как на национальном, так и на международном уровне. Учитывая возрастающие масштабы феномена легализации преступных доходов, наносящего ощутимый ущерб не только отдельным странам, но и мировой экономике в целом, в решение вопросов противодействия разрастанию отмывания включились Организация Объединенных Наций, Совет Европы и другие региональные объединения государств.
В последние годы масштабная и впечатляющая работа была проделана международными организациями, заинтересованными в ответственном и эффективном организации системы финансового мониторинга,-Международным валютным фондом , Всемирным банком" и ОЭСР, а также на региональном уровне, например, Азиатским банком развития (АзБР).
Россия не является исключением из общемировой практики и здесь, преступниками используется весь арсенал сложных и изощренных схем и способов легализации. В целом ситуация в сфере легализации преступных доходов в Российской Федерации характерна для большинства стран мира.
1 Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ
(пересмотренный 28 февраля 2001 г.) является одним из принятых на международном уровне Стандартов и
кодексов, мониторинг которых осуществляет Форум по финансовой стабильности. Благодаря этому он
пользуется широкой международной поддержкой.
* Руководство по управлению государственными расходами Всемирного банка (1998 г.), содержащее
всеобъемлющие рекомендации в отношении большинства аспектов управления общественными финансами
и реализации бюджетных реформ в странах с переходной и развивающейся экономикой.
J Оптимальная практика по обеспечению прозрачности бюджета ОЭСР (обновлена в 2001 г.) была
формально одобрена странами - членами ОЭСР и является общедоступным документом о надлежащей
практике по обеспечению прозрачности бюджета.
Проведение рыночных реформ обусловило возникновение свободы предпринимательской деятельности. Появление в экономике новых финансовых институтов (коммерческих банков, бирж и др.), бурное развитие банковской системы, акционерных обществ, фондовых рынков наряду с отсутствием надлежащей законодательной базы, регламентирующей деятельность этих рыночных институтов, создали все условия для возникновения и активного роста целого ряда новых видов преступлений в сфере экономической деятельности.
Очевидно, что решение всех этих проблем без улучшения состояния государственного финансового контроля предприятий и организаций реального сектора экономики невозможно. А оно, как показывает практика, остается одной из основных проблем российской экономики.
Выход из сложившейся ситуации может осуществляться лишь в условиях формирования' новой системы государственного управления, посредством внедрения современных методов и механизмов осуществления государственного финансового контроля, опирающиеся на нормативно урегулированные принципы проведения финансового мониторинга в условиях рыночной экономики. Такая необходимость обуславливается многими факторами, и прежде всего непрерывным возрастанием потока информации, вследствие которого обеспечивать контрольные функции традиционными приемами и способами практически невозможно, т.к., принципиально изменяется не только система сбора и обработки данных, но и порядок выполнения контрольных функций. Финансовый контроль такого объема информации немыслим без применения при его осуществления мониторинга.
Актуальность темы исследования определяется тем, что трансформация экономики Российской Федерации в рыночную усилила значение контроля за соблюдением законности в использовании средств государственного бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Это связано с усложнениями функций государства, ростом числа
7 пользователей бюджетными средствами, увеличением количества хозяйственных операций с экономическим риском и другими обстоятельствами. Глобализация международных экономических связей потребовала знания сути и реализации контрольных функций в развитых странах мира, а также развития этой функции, ее организации и методов в России. Отсутствие соответствующей, организованной государством системы финансового контроля отрицательно сказывается на функционировании экономики в условиях рыночных отношений. Наличие финансового мониторинга способствует организации и функционировании действенной системы финансового контроля и финансовой политики и поэтому создание единых критериев проведения, обобщения и планирования финансового мониторинга для всех субъектов государственного управления и контроля является необходимым условием повышения его эффективности.
Разработка вопросов соотношения правового регулирования теоретического и практического характера государственного финансового контроля и финансового мониторинга дает возможность совершенствовать и повысить контрольные функции органов государственного управления, усилить роль контроля в борьбе с недостатками, хищениями, расточительством и бесхозяйственностью, в борьбе за максимальное использование внутренних резервов.
Систематическое наблюдение за финансовым состоянием хозяйствующих субъектов во многом предопределяет дальнейший успех финансовой деятельности и его финансовую устойчивость. Финансовый план хозяйствующих субъектов, главным из которых является, бюджет государства представляет собой открытую систему, на развитие которой воздействуют как внутренние факторы, так и внешняя среда, оказывающая влияние на его текущее и будущее развитие. В этой связи бюджет должен постоянно реагировать на изменения макроэкономической среды, конъюнктурные колебания рыночных параметров, реальные и потенциальные риски, сопровождающие их деятельность. Адекватное
8 реагирование в значительной мере зависит от своевременного предвидения перемен, определения оптимальных путей развития, предполагающих снижение рисков, устранение негативных тенденций и внутренних противоречий, и напротив, укрепление сильных сторон и реализацию вновь открывающихся возможностей.
С учетом этого, успешное функционирование финансовой системы в значительной мере зависит не только от текущих тенденций, но и перспектив развития. Прогнозные исследования в рамках финансового мониторинга позволяют получить в укрупненном виде оценку будущих результатов и перспектив финансовой деятельности.
Актуальность проблемы дальнейшего совершенствования системы государственного финансового контроля, с применением финансового мониторинга и повышения его эффективности, ее несомненная теоретическая и практическая значимость, и недостаточная степень разработанности определили выбор темы диссертационного исследования, объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.
Степень научной разработанности темы исследования.
Вопрос о соотношении финансового контроля и финансового мониторинга заслуживает особого рассмотрения в связи с тем, что теория финансового мониторинга, в отличие от теории финансового контроля, не имеет богатую литературу и прочные традиции.
Теоретической базой исследования Государственного финансового контроля являются труды следующих специалистов: И.А. Белобжецкого, Н.Т. Белухи, В.В. Бурцева, Э.А. Вознесенского, И.Н. Герчиковой, А.Н. Козырина, Е.А. Кочерина, В.М. Родионовой, Р.Г. Сомоева, А.Д. Шеремета, В.И. Шлейникова, В.З. Шевлокова, М.С. Шидловской, Т.А. Башкатовой, Е.Ю. Грачевой, Т.В. Конюховой, Н.С. Малеина, В.И. Бенедиктовой, Л.Н. Овсянникова, В.А. Воронова, Н.И. Химичевой, СО. Шохина, СВ. Степашина и др.
В отличие от финансового контроля, научно-теоретические исследования, посвященные вопросам организации и развития финансового мониторинга в России в соответствии с современным этапом и с учетом развития рыночных отношений, находятся только в стадии изучения и разработки.
В числе российских специалистов, уделивших внимание данной тематике, можно назвать таких авторов, как Горбунова О.Н, Грачева Е.Ю, Степашин С.В, Шохин СО.
Исследованию теоретических и финансово-правовых основ функционирования, а также совершенствования государственного финансового контроля посвящены монографии и статьи ученых: Грачевой Е.Ю, Белоусовой С, Крохиной Ю., Лазаревой Н., Ларионова А., Степашина СВ., Сазонова С, Шохина СО. и др.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования указанной работы являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти и управления по контролю за формированием, распределением и использованием фондов денежных средств, с использованием финансового мониторинга.
Предметом исследования - теоретические и практические вопросы соотношения правового регулирования организации государственного финансового контроля и финансового мониторинга в условиях рыночной экономики.
Цель и задачи исследования.
Основной целью настоящей работы является комплексное теоретическое исследование соотношения финансово-правового регулирования государственного финансового контроля и финансового мониторинга, теоретическое обоснование необходимости совершенствования государственного финансового контроля, посредством организации и развития финансового мониторинга, с использованием зарубежной практики
10 государственного финансового контроля как необходимого инструмента, обеспечивающего развитие и функционирование любого государства и, особенно, в период проведения социально-экономических преобразований. Для достижения обозначенной цели необходимо решить следующие задачи:
определить сущность и функции государственного финансового контроля;
раскрыть содержание понятия «мониторинг» применительно к финансовой сфере, определить место финансового мониторинга в системе государственного финансового контроля;
выделить системообразующие признаки и элементы финансового мониторинга;
определить соотношение государственного финансового контроля и финансового мониторинга;
разработать рекомендации по организации финансового мониторинга;
обосновать и аргументировать необходимость внедрения финансового мониторинга в деятельность органов государственного финансового контроля;
разработать предложения, направленные на, повышение эффективности государственного финансового контроля и систематизировать факторы, ее определяющие;
Методология и методика исследования.
При написании работы были использованы различные методы познания: диалектический, формально-логический, исторический, нормативный, метод сравнительного правоведения, единства теории и практики.
В процессе исследования вопросов сущности государственного финансового контроля и финансового мониторинга использован системный подход к рассмотрению указанных вопросов. Необходимость осуществления финансового мониторинга, определение его сущности и структуры, этапы его
проведения обосновываются с позиции диалектической логики. Осуществление финансового мониторинга за предприятиями и финансовой системой страны в целом со стороны уполномоченных органов рассматривается как целостная система.
Теоретико-правовая основа исследования.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили законодательные акты, регулирующие деятельность государственного финансового контроля и финансового мониторинга в России и в ведущих зарубежных странах, современные научные монографии, статьи в юридической и экономической периодике («Финансовое право», «Право и безопасность», «Финансы», «Главбух», «Финансовый контроль», «Банковское дело», «Вопросы экономики», «Финансовая газета», Российский экономический журнал, «Бизнес и банки» и др.). В диссертаций широко использованы современные взгляды специалистов в области финансового права и представителей общей теории управления.
Информационной базой работы послужили статистические материалы Госкомстат РФ, Счетной палаты РФ, Минфин РФ, МЭРТ, Федеральной службы финансового мониторинга, Банка России, вторичная информация из периодической печати и всемирной сети информационных ресурсов Интернет.
Эмпирическая база исследования.
Автором изучены и использованы в ходе исследования фундаментальная и специальная отечественная и зарубежная литература, отечественные нормативно-правовые акты в области финансового контроля и финансового мониторинга, что в целом составило теоретическую базу исследуемой темы. Концептуальной основой исследования являются содержание и сущность финансового мониторинга как интегрирующей системы неразрывно связанных между собой элементов, неотъемлемой органической части государственного финансового контроля в условиях рыночной экономики. В ходе исследования автор стремился обеспечить
12 комплексный подход к проблеме организации и развития финансового мониторинга как составной части государственного финансового контроля в условиях трансформации экономики.
Научная новизна диссертационного исследования и положения, выносимые на защиту.
Автором в работе предпринята попытка проведения комплексного исследования системы финансового мониторинга. Выявляются проблемы и недостатки действующего законодательства в сфере государственного финансового контроля и финансового мониторинга и высказываются предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства о государственном финансовом контроле и финансовом мониторинге.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
Государственный финансовый контроль и финансовый мониторинг представляют собой единую кибернетическую систему, основу которого составляют урегулированные нормами финансового права прямые и обратные связи. Благодаря которым, как отмечает Горбунова О.Н., через финансовую систему не только осуществляется распределение (прямые связи), но и реализуется система обратной связи - постоянного контроля, мониторинга (слежения) рублем за ходом выполнения финансовых планов (бюджетов) и социально-экономических программ, их взаимоувязки по горизонтали и по вертикали в рамках всего механизма государственного управления, включая федеральный и региональный уровни.4
Государственный финансовый контроль, в современных условиях рыночной экономики не может отслеживать все значимые социально - экономические процессы, в динамике и
Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг. М 2003. С 27
13 взаимосвязи, поскольку контроль, в традиционном его понимании, процесс прерываемый (предварительный, текущий и последующий). Следовательно, для повышения эффективности функционирования финансовых отношений предлагается организовать урегулированный нормами финансового права, постоянный финансовый контроль-мониторинг, определяющих своевременные изменения состояния финансовой системы.
Увеличение количества финансовых операций с экономическим риском в условиях глобализации, в том числе высокий уровень коррупции и отмывания денег требуют осуществления постоянного наблюдения финансовой деятельности, т.е., финансового мониторинга, который следует определить как систематическое наблюдение за образованием распределением и использованием фондов денежных средств, осуществляемое посредством урегулированного нормами финансового права, системы прямых и обратных связей, которые обеспечивают прозрачность финансовой деятельности и дают возможность осуществлять постоянное слежение рублем за всеми финансовыми процессами в государстве и обществе.
Внимание и интерес к вопросу о соотношении правового регулирования государственного финансового контроля и финансового мониторинга объясняется тем, что данные категории являются двумя сходными по целям процессами, которые в то же время имеют свою специфику:
финансовый контроль фиксирует преимущественно лишь результаты финансовой деятельности, выражаемые в показателях финансовой отчетности, за определенный период времени.
финансовый мониторинг же направлен на процессуальные характеристики финансовых операций, т.е. на особенности
14 течения самой деятельности (ее трудности, препятствия, искажения), т.е., фиксирует те промежуточные результаты финансовой деятельности, которые не учитываются финансовым контролем в силу ограниченности во времени. В этой связи предлагается определить роль и место финансового мониторинга в системе государственного финансового контроля, так, как сам по себе финансовый мониторинг не является отдельной управленческой функцией, а скорее выступает как составляющая компонента финансового контроля, которая, выявляя и устраняя нарушения в текущей.фазе финансовой деятельности, способствует оперативному осуществлению финансового контроля.
Государственный финансовый контроль и финансовый мониторинг имеют единую информационную базу, которая находит свое проявление в том, что в условиях совершенствования учетной документации, применяется взаимосвязанная система финансовых показателей, действуют единые методологические принципы построения системы бухгалтерского учета и отчетности.
Поддерживая, высказываемые в юридической литературе мнения о необходимости принятия законопроекта о государственном финансовом контроле, предлагается внесение в него соответствующего раздела, регулирующий финансовый мониторинг.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Содержащиеся в диссертационной работе концептуальные положения могут служить основанием для дальнейших теоретических изысканий в сфере Государственного финансового контроля. Выводы, изложенные в работе, можно использовать при подготовке проектов законов, вносящих
15 изменения и дополнения в российское законодательство, предусматривающее систему мер финансового мониторинга.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в доведении ряда теоретических положений и выводов до конкретных рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование организации системы государственного финансового контроля, посредством финансового мониторинга в условиях рыночной экономики, на повышение качества принимаемых решений по эффективному использованию бюджетных средств.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, были предметом обсуждения и докладывались на заседании кафедры финансового права и бухгалтерского учета МГЮА. Они также нашли отражение в научных публикациях автора.
Понятие и принципы государственного финансового контроля
Динамичное развитие рыночных отношений в условиях жесткой конкурентной среды и нарастающих негативных тенденций в финансовой сфере формирует особые требования к организации эффективной системы управления финансовыми ресурсами.
Факторы неопределенности экономической ситуации, как на международной арене, так и внутри страны, вызывает потерю управляемости и контроля за движением финансовых потоков, средств в приемлемом для общества направлении. В этих условиях усиливаются тенденции нарушения финансового законодательства, учащаются злоупотребления по поводу использования государственной собственности. Поэтому финансовый контроль должен явиться надежным заслоном всяческих, негативных проявлений в хозяйственной жизни. Следует отметить, что эффективность финансового контроля в стране остается достаточно низкой. Одной из причин сложившегося положения является отсутствие единых правовых и методологических основ осуществления контрольных мероприятий. Не однозначна трактовка вопросов теории и организации контроля, существуют различные терминологические расхождения, в сфере государственного финансового контроля не приняты соответствующие законы («О государственном финансовом контроле в Российской Федерации», «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации»).
На сегодняшний день написано много эффективных и обоснованных работ определяющее место финансового контроля как основной функции системы управления экономикой. Однако, в экономической и юридической литературе, посвященной вопросам финансового контроля, нет единого общепринятого определения понятия "финансовый контроль". Но прежде чем перейти к рассмотрению теоретических проблем финансового контроля, следует остановиться на рассмотрении этимологии самого слова "контроль".
Управление общественно значимыми делами протекает под воздействием различных, в том числе неконтролируемых факторов, что приводит к нарушению фактического процесса управления от желаемого и необходимого, предусмотренного законами и нормативными актами, а также программами, планами, проектами и соглашениями. Для выявления этих отклонений и нужен общефедеральный, повседневный и повсеместный контроль - проверка обоснованности, законности и эффективности действий государственных органов, учреждений, организаций, а так же граждан. Содержанием контроля как одного из видов социальной деятельности является сравнение фактического состояния управляемых процессов и объектов с нормативным для установления соответствия либо отклонения от заданного режима. При этом мы рассматриваем контроль как самостоятельный вид государственной деятельности, охватывающий своим содержанием все стадии осуществления власти; это - неотъемлимая функция власти по упорядочению общественных отношений, возникающих в процессе управления делами государства и общества.
В современном русском языке слово "контроль" сохранило многозначность. Так, в словаре СИ. Ожегова выделяются три его значения: 1) проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; 2) система органов контроля; 3) лица, осуществляющие контроль, т.е. контролеры.5 Большой вклад в толкование понятия «контроль» внесли следующие авторы: И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, И.Н. Герчикова, А.Н. Козырин, Е.А. Кочерин, А.Г. Поршнев, Э.М Короткое, Казанцев А.К., Русинов Ф.М., В.М. Родионова, Грачева Е.Ю., Шохин CO., Р.Г. Сомоев, А.Д. Шеремет, В.И. Шлейников, В.З. Шевлоков и другие. На сегодняшний день многие авторы, выделяют контроль как важнейшую функцию управления.
Так, И.А Белобжецкий определяет контроль как составную часть деятельности людей по управлению экономикой - представляет собой надстроечную категорию. Он выступает как внутренне присущая социалистической экономике функция управления.6
По утверждению Э.А Вознесенского контроль при социализме представляет собой одну из основных функций органов руководства и управления хозяйственным и культурным строительством, состоящую в систематической проверке объектов контроля и направленную на успешное решение задач коммунистического строительства.7
По мнению Е.А Кочерина контроль - это систематическая, конструктивная деятельность руководителей, органов управления, направленная на приближение фактического исполнения к запланированному результату.
Определение понятия и принципов мониторинга в сфере финансов
Мониторинг занимает важное место в системе управления, имеющий целью, успешной реализации поставленных перед государством социально-экономических задач. Благодаря мониторингу отражаются основные направления развития системы управления экономикой, с учетом постоянных сдвигов в масштабе и условиях функционирования. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2010 годах, говорится о необходимости, внедрения системы мониторинга качества финансового менеджмента. В этой связи возрастает потребность более тщательного изучения данного явления.
Понятие мониторинг представляет интерес с точки зрения его теоретического анализа, так как не имеет точного однозначного толкования, ибо изучается и используется в рамках различных сфер научно-практической деятельности. Сложность формулировки определения понятия мониторинг связана также с принадлежностью его как сфере науки, так и сфере практики. Он может рассматриваться и как способ исследования реальности, используемый в различных науках, и как способ обеспечения сферы управления различными видами деятельности посредством представления своевременной и качественной информации.
Термин "мониторинг" не так нов в английском языке, как в русском.
На Западе, в сущности, мониторинг не является термином, используемый в статистическом контексте, как это имеет место в русском языке( во многих публикациях в России этот термин употребляется в значении подборки большого числа переменных без пояснения конкретных целей, которым служит сбор именно этих переменных).
Раньше он употреблялся в смысле "надзора". Если обратиться к современным глоссариям, то мы увидим, что этому термину приписываются следующие значения: 1. наблюдение 2. отслеживание 3. надзор 4. управление
Сам термин "мониторинг" впервые появился в рекомендациях специальной комиссии СКОПЕ29 (научный комитет по проблемам окружающей среды) при ЮНЕСКО в 1971 году, где отмечено, что система контроля над окружающей средой должна включать три основных вида деятельности: а) систематические наблюдения за состоянием окружающей среды; б) определение возможных изменений природы и контроль над ними; в) мероприятия по регулированию окружающей среды.
Получение информации о состоянии природы связано, прежде всего, с первыми двумя видами деятельности - наблюдением и контролем. Систему повторных наблюдений одного и более элементов окружающей среды в пространстве и во времени с определенными целями и в соответствии с заранее подготовленной программой канадский исследователь Р. Манн предложил называть мониторингом.
Понятие «мониторинг» (от англ. monitoring в переводе — отслеживание, на базе латинского корня — monitor — напоминающий, предостерегающий) стало общепризнанным как в науке, так и в других областях общественной практики. В широком смысле - специально организованное, систематическое наблюдение за состоянием объектов, явлений, процессов с целью их оценки, контроля или прогноза. Речь идет о постоянном наблюдении за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату. Иначе говоря, если диагностика ситуации осуществляется систематически с определенной заданной периодичностью и с использованием одной и той же (во всяком случае, базовой) системы индикаторов, мы имеем дело с мониторингом.
Мониторинг - понятие общей теории систем и кибернетики. Речь идет о управляющей подсистеме, которое согласно целям исследования производит выделение изучаемой системы, т.е., определяет, какие из ее характеристик (параметров) являются существенными, формирует модель системы, а также оказывает на нее управляющее воздействие.
О мониторинге говорят, когда в процессе какой-либо деятельности, постоянно отслеживаются происходящие в реальной предметной среде процессы и явления, т.е. как бы все время держится рука на пульсе, с тем чтобы тут же, немедленно включать результаты текущих наблюдений в управленческую деятельность, т.е. принятие решений о последующих шагах, как в оперативное регулирование, так и в проектирование развития. Таким образом, мониторинг предполагает выработку особых, текущих знаний о состоянии среды, о конкретных перипетиях осуществления этой деятельности с последующим переводом этих знаний на языки управленческих решений: что означает данное состояние для деятельности оргуправления, что конкретно из этого следует, какие меры должны быть приняты.
Понятие мониторинга в некоторых отношениях близко к таким распространенным общенаучным понятиям, как обратная связь, рефлексия, контроль, текущая аттестация. Анализ их соотношения, нам предстоит выявить в данной исследовательской работе.
Субъекты осуществления финансового мониторинга
В современных условиях рыночной экономики финансовая деятельность государства приобретает все, большее значение, процессы перераспределения и накопления идут только через финансовые ресурсы, поэтому контроль и мониторинг за деятельностью по аккумуляции, перераспределению и использованию денежных фондов играют все большую роль. В результате в период перехода к рыночным механизмам управления появился целый ряд органов, специально занимающихся контролем в области финансовой деятельности государства.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25.07.1996 г. №1095 (в ред. от 25.07.2000 N 1358, от 18.07.2001 N 872) «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ»1 в целях обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием, а также улучшения взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации, устанавливается государственный финансовый контроль, который включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Государственный финансовый контроль „ в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, федеральные службы, контрольно -ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
В настоящее время определены следующие учреждения и организации, осуществляющие отдельные функции государственного финансового контроля: Главное контрольное управление Президента РФ; Счетная палата Российской Федерации; Центральный банк РФ; Министерство финансов Российской Федерации; Федеральная налоговая служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная таможенная служба; Федеральная служба казначейства; Федеральная служба финансового мониторинга; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральная служба по финансовым рынкам, а также иные органы контроля за поступлением, расходованием и использованием средств и имущества государства. Отметим, что государственный финансовый контроль в ряде случаев осуществляют и коммерческие банки.
Наиболее масштабную и разностороннюю деятельность в сфере государственного финансового контроля выполняет Счетная Палата РФ.
Так, по мнению Счетной палаты, Правительству необходимо провести инвентаризацию существующих норм и нормативов, используемых для формирования расходов федерального бюджета, и создать действенную систему управления государственными расходами, основой которой должен стать мониторинг социально-экономической результативности бюджетных расходов.
Контрольные полномочия Счетной Палаты закреплены Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4 - ФЗ «О Счетной Палате РФ».
В соответствии со ст. 101 (п.5) Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную Палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"106, которая определяет ее как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему.
В последние годы проблема противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, стала одной из приоритетных задач государственного финансового контроля, а также предметом интенсивных международных контактов и сотрудничества. Важность этой темы, а также необходимость контроля за указанными процессами имеют непосредственное отношение к деятельности Счетной палаты Российской Федерации, так как отмывание доходов относится к числу тех проблем, которые затрагивают как самые разнообразные сферы общественного развития и государственной политики, так и слабые места в управлении экономикой и финансами, в управлении федеральным бюджетом, а таюке в области их правового обеспечения.
Счетная палата играет ключевую роль в повышении демократии и подотчетности, способствуя созданию такой системы государственного контроля, которая позволяет государственным организациям бороться с финансовыми операциями, связанными с международным терроризмом и организованной преступностью, отмыванием денег, коррупцией и предотвращать экономический спад.
Контрольные полномочия федеральной службы по финансовому мониторингу
Возникновение глобального информационно-финансового пространства и практически вышедшее из-под юрисдикции государств, транснациональный оборот капитала кардинально изменили существующие условия экономической деятельности. Данные условия являются плодотворными для процветания теневой экономики, быстро освоившая транснациональные формы. Ее размеры в большинстве стран многократно увеличились, а общий объем достиг уже 8 трлн. долл. и составил более 20% мирового ВВП. По оценкам ООН, международный криминал отмывает ежегодно около 600 млрд. долл.
Проблема отмывания "грязных" денег напрямую связано с осуществлением государством финансово-контрольной деятельности. С помощью отмывания доходам, полученным преступным путем, придается респектабельный вид законных средств, чтобы в дальнейшем внедрить их в экономические и финансовые структуры государств. Поэтому борьба с отмыванием денег признается практически всеми развитыми странами в качестве одного из важнейших задач осуществления государственной финансово-контрольной деятельности.
Россия уже не первый год активно борется с отмыванием денег, и достигла в этой сфере определенных успехов. Опыт, накопленный российскими службами финансового мониторинга и контроля, по словам главы Счетной палаты РФ, С. В Степашина «сократило незаконную утечку капиталов из России. Если к началу 2000 года такая утечка составляла 20 млрд. долл., то сейчас эта цифра снизилась до 2-3 млрд. долл. - сказал он».
Однако очевидно, что борьба с "отмыванием" денег в стране остается актуальной. Она напрямую связана, во-первых, с борьбой с организованной преступностью и финансированием криминала, а во-вторых, оказывает влияние на стабилизацию рынка и привлечение иностранных инвестиций.
История борьбы с "отмыванием" денег в международном сообществе уходит корнями в начало 1980-х гг. Термин "отмывание" денег (money laundering) впервые был использован в США применительно к доходам от наркобизнеса и обозначает процесс преобразования нелегально полученных денег в легальные деньги.
В международном праве определение легализации ("отмывания") доходов от преступной деятельности было дано в Венской конвенции ООН «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» от 19 декабря 1988 года, оказавшей большое влияние на развитие соответствующего законодательства западных стран.
Согласно ст. 3 Конвенции, под легализацией ("отмыванием") доходов от преступной деятельности понимаются: - "конверсия или передача имущества, если известно, что такое имущество получено в результате правонарушения или правонарушений, или в результате участия в таком правонарушении или правонарушениях, в целях сокрытия или утаивания незаконного источника имущества или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении такого правонарушения или правонарушений, с тем, чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои действия; сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, подлинных прав в отношении имущества или его принадлежности, если известно, что такое имущество получено в результате правонарушений или правонарушения, в результате участия в таком правонарушении или правонарушениях; - приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения было известно, что такое имущество получено в результате правонарушения или правонарушений или в результате участия в таком правонарушении или правонарушениях; - участие, соучастие или вступление в преступный сговор с целью совершения любого правонарушения или правонарушений, приведенных выше, покушение на совершение такого правонарушения или правонарушений, а также пособничество, подстрекательство, содействие или консультирование при их совершении".
Венская Конвенция ООН 1988 года признала в качестве преступления "отмывание" денег, полученных от незаконного оборота наркотиков. В то же время развитие организованной преступности привело к росту доходов преступных организаций, получаемых из других сфер преступной деятельности. Часть этих доходов также стала подвергаться "отмыванию" и инвестироваться в легальную экономику.
Конвенция Совета Европы № 141 "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности" от 8 ноября 1990 года признала преступлением действия, связанные с "отмыванием" денег, полученных не только от наркобизнеса, но и от других видов преступной деятельности. Статья 6 Конвенции определяет перечень правонарушений, связанных с "отмыванием" средств.
