Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Гражданская служба как правовой и социально политический институт 13
1. Понятие и становление института гражданской службы 13
2. Цели и правовая природа гражданской службы 31
Глава II. Институт гражданской службы в Великобритании 51
1. Правовое регулирование гражданской службы 51
2. Классификация гражданских служащих и должностей гражданской службы 63
3. Поступление на гражданскую службу и прохождение гражданской службы 67
4. Правовой статус гражданских служащих 79
5. Органы управления гражданской службой 92
Глава III. Институт федеральной гражданской службы в США 100
1. Правовое регулирование и становление федеральной гражданской службы 100
2. Классификация должностей гражданской службы 114
3. Поступление на гражданскую службу и прохождение гражданской службы 123
4. Правовой статус федеральных гражданских служащих 135
5. Органы управления гражданской службой 145
Заключение 161
Библиографический список использованной литературы
- Цели и правовая природа гражданской службы
- Классификация гражданских служащих и должностей гражданской службы
- Правовой статус гражданских служащих
- Поступление на гражданскую службу и прохождение гражданской службы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена реформированием института гражданской службы во многих странах мира, в том числе и в Российской Федерации.
Институт гражданской службы занимает центральное место в обеспечении функционирования государства и его взаимодействия с обществом. Изменение общественных отношений, регулируемых законодательством о гражданской службе, влечет за собой изменение требований, предъявляемых к гражданской службе как правовому институту. В настоящее время в большинстве государств мира предпринимаются попытки совершенствования не только организационной структуры гражданской службы, но и механизмов осуществления властных полномочий служащих. Проблемными с точки зрения административно-правовой науки остаются вопросы принципов и методов регулирования гражданской службы, определения приоритетных направлений ее развития и эффективности законодательства о гражданской службе.
В связи с тем, что в настоящее время происходят активные преобразования системы государственного управления, все большую значимость приобретает изучение мирового опыта организации и функционирования гражданской службы как правового и социально-политического института. Задачи оптимизации системы гражданской службы и предоставления государственных услуг населению, сохранения и повышения профессионального уровня служащих ставятся в большинстве стран мира, но лишь в некоторых из них решаются успешно. Высокую степень эффективности институт гражданской службы демонстрирует в странах англосаксонской правовой семьи, и поэтому при изучении проблем оптимизации гражданской службы обращение к опыту Великобритании и США представляется целесообразным.
С 1970-х годов Великобритания осуществляла последовательное реформирование традиционалистской гражданской службы, создав прогрессивную, основанную на свободной конкуренции с частным сектором эффективную гражданскую службу. Успешными оказались и реформы гражданской службы в США, в результате которых был повышен уровень профессионализма и стабильности гражданской службы, уменьшен формализм, повышена ответственность гражданских служащих перед обществом.
В связи с этим исследование правового института гражданской службы Великобритании и США обусловлено как его значимостью в системе функционирования современного государства и общества, так и особенностями подхода динамично развивающегося права англосаксонских стран к урегулированию гражданской службы, а также необходимостью формирования эффективных подходов к реформированию государственной службы Российской Федерации.
Степень научной разработанности диссертационного исследования. Вопросы реализации государственной власти с учетом особенностей национальных систем права, конституционного строя США и Великобритании разрабатывались в исследованиях российских ученых - И.Ю. Богдановской, И.С. Вайль, В.А. Власихина, С.Ю. Данилова, Я.А. Иванченко, Н.С. Крыловой, В.В. Лазарева, В.И. Лафитского, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, Г.И. Никерова, А.К. Романова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, В.М. Шумилова и др.
Вопросы реализации государственной власти, специфика правовых семей и национальных систем права освещаются в трудах иностранных ученых Дж. Адлера, Т. Бокля, Ж. Веделя, Р. Давида, Э. Дженкса, Джейкоба Дж. К. Жоффре-Спинози, Ф. Кохена, Дж. Л. Ландиса, де Лобардера, С. Моррисона, Р. Скотта, Филлипса, Д. Харвея, Ц. Хилла, К. Худа, Х.Уэйда,. А.М. Шлизенгера.
Институт гражданской службы в контексте изучения государственного управления и исполнительной власти рассматривается трудах представителей административно-правовой науки и науки государственного управления В.А. Алехина, А.Г. Барабашева, И. А. Василенко, Е.К. Глушко, А.А. Демина, А.А. Кармолицкого, Г.И. Никерова, Е. В. Овчаровой, О.Е. Петруниной, С.В. Пронкина, Е.П. Казбана, А.Н. Козырина, Н.А. Омельченко, Н.Ю. Хаманевой, Т.В. Щукиной.
Правовой институт государственной и гражданской службы изучается в работах российских ученых Г.В. Атаманчука, Е.К. Глушко, А.А. Гришковца, А.А. Демина, Н.М. Касаткиной, В.А. Козбаненко А.В. Оболонского, Н.Н. Тарасовой, В.А. Туманова, С.Е. Чаннова, М.А. Штатиной.
Правовое регулирование публичной и гражданской службы исследуется в работах представителей зарубежной науки Дж. Вильсона, П. Инграхама, Д. Кеттла, Р. Келлсала, У. Нисканена, Х. Уэйда, Г. Питерса, Р. Сандерса, Г.К. Фрая, С. Хорнера, Б. Шварца.
Научная проблема правового регулирования и организации государственной и гражданской службы неоднократно являлась предметом диссертационных исследований. Так, в период с 1995 по 2012 г. были защищены посвященные государственной службе докторские диссертации Ю.Н. Стариловым, Н.М. Казанцевым, А.В. Гусевым, С.Е. Чанновым, Т. Айнуром, кандидатские диссертации Л.Е. Бурдой, В.В. Волошиной, Н.В. Новоселовой, А.В. Шаровым, А.А. Шевелевичем.
Однако самостоятельного исследования института гражданской службы в странах англосаксонской правовой семьи в последнее время проведено не было.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и функционированием института гражданской службы в Великобритании и США.
Предмет диссертационного исследования составляет совокупность правовых норм, регулирующих организацию и функционирование института гражданской службы в странах англосаксонской правовой семьи, а также научные положения проведенных исследований, посвященных изучению гражданской службы.
Целью исследования является уточнение категориального аппарата институтов государственной и гражданской службы; выявление эффективных правовых конструкций в сфере регулирования гражданской службы в Великобритании и США, а также тех доктринальных подходов, которые могут быть учтены в процессе реформирования гражданской службы в Российской Федерации.
В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования:
выявить подходы к определению гражданской службы в различных странах и на разных этапах становления, а также сходства и различия этих подходов;
определить цели и правовую природу гражданской службы;
обосновать особенности правового регулирования гражданской службы, характерные для Великобритании и США, и определить обеспечивающие эффективность функционирования гражданской службы методы правового регулирования;
раскрыть специфику классификации гражданской службы в Великобритании и США;
отразить особенности регулирования правового статуса служащих в Великобритании и США;
выявить особенности правовой регламентации и организации системы органов управления британской и американской гражданской службой.
Теоретическую основу исследования составили научные положения в сфере теории и истории государства и права, содержащиеся в работах российских ученых И.Ю. Богдановской, М.Н. Марченко, В.В. Лазарева, А.К. Романова, Ю.А. Тихомирова и др., а также в трудах зарубежных ученых Дж. Адлера, Т. Бокля, Ж. Веделя, Р. Давида, Э. Дженкса, Джейкоба Дж. К. Жоффре-Спинози, Ф. Кохена, Дж. Л. Ландиса, де Лобардера, С. Моррисона, Р. Скотта, Д. Харвея, Ц. Хилла, К. Худа, Х.Уэйда, Филлипса и др.
При изучении вопросов организации и правового регулирования государственной службы в целом и гражданской службы в частности основой исследования стали труды ученых-административистов Г.В. Атаманчука, Е.К. Глушко, А.А. Гришковца, А.А. Демина, Н.М. Касаткиной, А.В. Оболонского, Н.Н. Тарасовой, В.А. Туманова, М.А. Штатиной, Т.В. Щукиной, а также иностранных правоведов Дж. Адлера, Д. Бодде, Дж. Вилсона, Д. Гарнера, Л. Дженнингса, Дж. Джейкоба, П. Инграхама, Р. Келлсала, Д. Кеттла, У. Нисканена, Г. Питерса, Э. Пейджа, Д. Розенблюма, Р. Сандерса, Э. Семпсона, Г.К. Фрая, С. Хорнера, Л. Уайта, Б. Шварца.
Эмпирическую основу исследования составили результаты изучения более 30 актов Парламента и 80 подзаконных актов и официальных документов рекомендательного характера Великобритании, более 50 актов Конгресса США и законов штатов, 60 подзаконных актов США, а также более 50 нормативных актов других стран в сфере регулирования гражданской службы. В ходе работы было проанализировано более 50 решений Верховного суда США, а также более 50 решений Высокого и Апелляционного судов Великобритании, а также решений Палаты лордов.
Методологическая основа исследования.
В диссертации использовались общенаучные методы: анализ и синтез, сравнение, описание, обобщение, классификация, дедукция и индукция (способствовали выявлению специфики подходов к правовому регулированию гражданской службы в англосаксонских странах), логический (при раскрытии содержания правовых процессов); а также частно-научные: формально-юридический (при анализе нормативных документов, определении содержания и объема юридических понятий), историко-правовой (с целью выявления корреляций между социально-политической ситуацией и состоянием гражданской службы), сравнительно-правовой (при исследовании сходства и различий в регулировании тех или иных правовых явлений в рамках национального права различных государств).
Научная новизна работы. Научная новизна диссертации состоит в уточнении содержания, объема и условий применения понятий «публичная служба», «государственная служба», «гражданская служба»; в выявлении правовых конструкций принципов, этических стандартов и гарантий гражданской службы, а также доктринальных подходов целеполагания, профессионализма и эффективности гражданской службы.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Установлено, что при определении гражданской службы в российском законодательстве преобладает организационно-деятельностный подход (гражданская служба определяется как профессиональная служебная деятельность), в англосаксонских странах применяется материально-организационный подход (гражданскими служащими считаются лица, нанятые департаментами), а в странах континентальной Европы материально-организационный, деятельностный и функциональный критерии являются основой для формирования комплексного подхода к определению гражданской службы.
Независимо от избранного подхода к определению, гражданская служба характеризуется сущностными чертами, признаваемыми во всех странах: она ориентирована на обеспечение баланса частных и публичных интересов, носит публично-правовой, профессиональный и обеспечительный характер.
-
Обоснована необходимость разграничения целей гражданской службы как института и целей ее правового регулирования.
Гражданская служба как комплексный административный, социальный и правовой институт реализует стратегические цели обеспечения профессионализма публичного управления и тактические цели решения политических, социальных и экономических задач в сферах общественного развития.
Целями административно-правового регулирования гражданской службы признано установление специального статуса гражданской службы, позволяющего обеспечить гармонизацию публичных, корпоративных и частных интересов, стабильность и преемственность публичного управления, а также создать организационные условия реализации полномочий государства.
-
Установлено, что особенностями правового регулирования гражданской службы в Великобритании, обеспечивающими эффективность правоприменения, стали главенствующая роль норм-принципов, закрепляющих стандарты и общие цели гражданской службы, а также их прямое обеспечение решениями судов и ответственностью глав департаментов и агентств.
-
Выявлено, что особенностью правового регулирования гражданской службы в США является, с одной стороны, его очевидная демократическая направленность, допускающая прямое воздействие граждан на процесс принятия управленческих решений служащими, а с другой - казуистичная и жесткая регламентация полномочий и ответственности гражданских служащих.
Спецификой правового регулирования гражданской службы в США является наличие особого законодательно закрепленного блока гарантий прав гражданских служащих, призванного защитить их от неправомерных действий начальства – запрещенных кадровых практик.
-
Выявлено, что четкой организации и последовательной кадровой политике в сфере гражданской службы Великобритании и США способствуют классификации гражданских служащих по способу получения полномочий и по характеру выполняемых ими обязанностей.
Создание службы старших руководителей в США и наделение ее широкими полномочиями позволило достичь высокого качества государственного управления, оперативного реагирования на динамично изменяющуюся ситуацию и четкого проведения государственной политики.
-
Установлено, что привлекательность гражданской службы для населения в США и Великобритании обеспечивается тем, что преобладание обязанностей гражданских служащих над их правами, наличие жестких ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, компенсируются существенными льготами и гарантиями служащих, предоставляемыми законодательно.
-
Менеджериальные реформы, осуществленные в результате проведения программ "Следующее шаги" в Великобритании и "Национальное партнерство для обновления правительства" в США, с одной стороны, привели к повышению профессионализма служащих, а с другой - существенно понизили порог служебной этики. Приостановить проявившиеся негативные тенденции позволили закрепленные в законах и актах делегированного законодательства Великобритании и США принципы организации и функционирования гражданской службы, обеспечивающие рамочное регулирование кадровой политики департаментов и агентств и сформировавшие единый стандарт корпоративной этики гражданских служащих.
-
Выявлено, что эффективность системы органов управления гражданской службой в США обеспечена четким законодательным разграничением компетенции и жесткой процессуальной регламентацией деятельности независимых агентств, контролирующих набор на гражданскую службу и ее прохождение, а также осуществляющих защиту гражданских служащих.
Стабильность британской гражданской службы во многом обеспечивается системой рассмотрения жалоб гражданских служащих, допускающей различные варианты разрешения служебных конфликтов – от рассмотрения их в административном и судебном порядке до урегулирования в ходе диалога сторон при посредничестве государственного органа.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в приращении знаний о гражданской службе как о правовом институте; в выявлении специфики подходов к определению гражданской службы в странах англосаксонской правовой семьи и России, к классификации служащих и определению их правового статуса в Великобритании и США.
Сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы в нормотворческой деятельности с целью оптимизации правоприменительной практики в области организации государственной службы и реализации полномочий государственных служащих.
Результаты исследования могут быть использованы в преподавании учебных курсов «Административное право» и «Государственное управление», а также специальных курсов по государственной службе, административному праву и государственному управлению в зарубежных странах.
Апробация результатов исследования была осуществлена в различных формах, включающих доклады на научных конференциях, публикации научных статей, отражающих положения диссертации, доклады на заседаниях кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Диссертация прошла обсуждение и была рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права РУДН.
Диссертация состоит из трех глав, включающих 12 параграфов, введения, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Цели и правовая природа гражданской службы
Современная правоприменительная и научно-исследовательская практика сталкивается с целым рядом препятствий, существенно усложняющих работу как в области правоприменения, так и в области теоретических изысканий. Одна из таких проблем - отсутствие единой терминологической базы. По принципу действия это препятствие схоже с неким языковым барьером не только в рамках юридической практики представителей различных государств и правовых семей, но и порою внутри правовой системы отдельно взятого государства. Точное, соответствующее действительности значение нормативных понятий и юридических терминов имеет первостепенное значение для сравнительного правоведения. Несовпадение юридических терминов затрудняет адекватное понимание и сопоставление правовых явлений, которые определяются с их помощью.
В отличие от Российской Федерации, во многих зарубежных странах термин «государственная служба» не получил широкого распространения, и в качестве родового употребляется термин «публичная служба». Система связанных с этим понятием категорий своеобразна в каждом государстве. В странах континентальной правовой семьи (Франция, Германия, Италия, Испания, Швейцария и др.) используется термин «публичная служба», а понятие «государственная служба» (fonction de l etat) стало его составной частью. В странах англосаксонской правовой семьи (Великобритания, США, Канада, Новая Зеландия и др.) используется термин «публичные службы», включающий в себя такие виды служб, как служба в публичных учреждениях, служба в военизированных организациях (uniformed services), военная и иные виды. Например, параграф 2101 титула 5 Свода законов США включает в публичные службы гражданскую службу, вооруженные силы и военизированные (uniformed) службы. Понятие публичных служб объединяет две основные категории: публичные службы во благо публичных интересов и службу в публичных институтах - армии, полиции.
В правовой практике англосаксонских стран понятие «государственная служба» не применяется. Его заменяет комплекс понятий: понятия «служба Короне» в Великобритании и странах Содружества, «гражданская служба» (Civil Service), «внутренняя служба Ее Величества» (Her Majesty s Home Civil Service), «гражданская служба государства» (Civil Service of the State), служба в военных и военизированных организациях.
Понятие гражданской службы формировалось по мере становления политических, социальных и правовых явлений, связанных с осуществлением деятельности по обеспечению исполнения функций государства.
Изначально служба в государственном аппарате существовала только как административный институт, то есть как фактическое исполнение функций государства лицами, служащими в государственном аппарате. Так, в IX-XII вв., в период становления феодального общества в Англии, функции по администрированию и подавлению осуществлялись, прежде всего, землевладельцами-феодалами. В английском государстве данная социальная страта не была замкнутой, и феодалом теоретически мог стать любой свободный человек, получивший земельный надел от короля1. В период феодализма многие административные полномочия осуществлялись землевладельцами. В силу того что юридически вся земля принадлежала королю, управленческие полномочия землевладельцев можно было считать переданными, дарованными. Целостной правовой базы государственной службы в тот период не существовало. Деятельность
По мере фактического признания исполнения функций государства особым видом деятельности к государственным служащим стали относить лиц, исполняющих административные функции, то есть функции по осуществлению управления в рамках вверенной им компетенции, а также лиц, входящих в состав военных и военизированных формирований. Категория людей, осуществлявших функции государства, выделилась в особый социальный слой, из которого впоследствии и производилось пополнение рядов государственной администрации. Постепенно сформировался социальный институт государственной службы, объединивший категорию людей, которые, в силу принадлежности к соответствующей страте общества, осуществляли государственно-властные функции либо включались в эту страту при занятии соответствующей должности.
В российском государстве нормативное оформление правового института государственной службы можно датировать XVI-XVII веками, когда была закреплена особая категория подданных, «служилых людей». Так, в 1556 г. было принято «Уложение о службе», регулировавшее труд служилых людей2. Нормы, регулировавшее деятельность государственных служащих, закреплялись позже в седьмой главе Соборного Уложения 1649 г. «О службе всяких ратных людей Московского государства» .
Классификация гражданских служащих и должностей гражданской службы
Регулируя перемещение персонала, департаменты и агентства обязаны соблюдать стандартные условия прозрачности политики перемещения кадров. В Кодексе закреплены два типа горизонтального перемещения персонала: мобильность между местами несения службы, находящимися на разумном удалении друг от друга , и командировка - несение службы в удаленном от дома месте на период откомандирования.
Откомандирование служащих определяется как добровольное временное перемещение служащих, не влияющее на их служебный статус134. Откомандирование может производиться в форме временного обмена сотрудниками как между департаментами и агентствами внутри гражданской службы, так и с внешними организациями. Оно осуществляется в случаях, когда есть достаточные основания полагать, что перемещение сотрудника принесет пользу гражданской службе в целом, организациям, производящим обмен, а также самим работникам. Кабинет министров издает «рекомендательное руководство практики для обмена персоналом» (Interchange best practice guide), включающее и практики откомандирования135, а также формы документов, сопутствующих такому кадровому действию136.
Департаменты и агентства, определяя свою политику противодействия низкой эффективности труда, руководствуются документами, которые издает Консультационная, примирительная и арбитражная служба (ACAS) . Данная служба является агентством, предоставляющим услуги по предотвращению и разрешению проблем, возникающих между работниками и нанимателями, осуществляющим консультирование, обучение, посредничество и разрешение споров . Одним из наиболее значимых документов, издаваемых данной службой, является Практический кодекс дисциплины и рассмотрения жалоб (Discipline and Grievance Procedures Code of Practice)139, который регламентирует процессуальные вопросы применения дисциплинарной ответственности, а также защиты прав служащих в форме подачи апелляции на неправомерное применение мер дисциплинарной ответственности и в случае подачи жалобы.
Исторически сложилось подтвержденное судебной практикой140, а с 2011 г. и Кодексом управления гражданской службой1 прерогативное право Короны увольнять служащих без предварительного уведомления. Однако данная прерогатива в настоящее время используется только в тех случаях, когда увольнение осуществляется по взаимному согласию работника и администрации либо когда служащий нанят на основании срочного или возобновляемого контракта, в котором не оговорено условие об уведомлении о преждевременном прекращении данного договора. В иных случаях служащие получают заблаговременное уведомление об увольнении.
Служащий также заранее уведомляется о выходе на пенсию по возрасту, об увольнении на основании служебного несоответствия или неудовлетворительного прохождения испытательного срока.
Причем показательным для британской гражданской службы является тот факт, что сроки уведомления об увольнении варьируются в зависимости от способа оплаты работы (понедельная или помесячная), а также времени, в течение которого служащий работал в данном учреждении. Лица с понедельной оплатой получают уведомление в срок от двух до четырех недель до окончания действия договора. Лица с
помесячной оплатой получают уведомление минимум за пять недель. Обе категории лиц, работающих более четырех лет, получают уведомление раньше: срок уведомления об увольнении увеличивается на количество недель, равное количеству лет, проведенных на службе, вплоть до 13 недель. При увольнении по медицинским показаниям лица получают предупреждение за девять или пять недель до окончания действия договора, в зависимости от статуса работника либо испытуемого. Дифференциация сроков уведомления отражает заботу британского государства о гражданских служащих, прежде всего наиболее профессиональных и опытных из них.
При обязательном прекращении служебных отношений по иным причинам (включая истечение срока контракта) уведомление производится за шесть месяцев либо в срок, равный непрошедшему сроку действия контракта.
Высокая степень дисперсии правовой регламентации в сочетании с четко предписанными по принципу позитивного правового регулирования рамочными нормами, а также с жестким контролем со стороны агентств и Комиссии по делам гражданской службы и Секретариата кабинета министров (в вопросах управления должностями Старшей гражданской службой) обеспечивают гибкую кадровую политику, позволяющую учитывать интересы как самих служащих, так и публичных служб в целом. Нормы, содержащиеся в актах центральной власти, в большинстве случаев представляют собой набор минимальных требований, предъявляемых к актам департаментов и агентств.
В британском праве отсутствует понятие правового статуса публичных служащих, однако его элементы могут быть выделены из положений нормативных актов, общеправовых принципов, а также норм прецедентного права. Как известно, в правовой статус включаются обязанности, права, ограничения и запреты, а также ответственность публичных служащих.
Ведущим, определяющим элементом статуса служащего являются его служебные обязанности. В Законе о конституционной реформе и управлении установлены базовые, минимальные требования к содержанию кодексов, которые, в свою очередь, служат основой для более развернутой регламентации отдельных элементов правового статуса гражданских служащих. Наиболее полным образом центральные положения, устанавливающие совокупность обязанностей гражданских служащих, отражены в Кодексе гражданской службы и Кодексе управления гражданской службой.
Обязанности институционального характера (связанные с правовым институтом гражданской службы) обеспечивается руководством департамента или агентства. Так, ответственность за соблюдение и обеспечение соблюдения норм закона лежит на главах департаментов и агентств, в то время как основная часть обязанностей самих служащих устанавливается департаментами и агентствами в соответствии с закрепленными в законодательстве принципами и рамочными положениями.
Правовой статус гражданских служащих
В соответствии с нормами титула 5 Свода законов США, отбор кандидатов осуществляется в двух формах - открытой и закрытой. Открытый набор подразумевает сдачу экзамена на занятие вакантной должности всеми лицами, удовлетворяющими установленным требованиям. Закрытая форма предусматривает занятие более высоких постов в порядке карьерного роста лицами, уже находящимися на гражданской службе. Основная доля должностей гражданской службы США является конкурсными, замещаемыми по позиционной системе открытого конкурсного набора - по результатам сдачи экзамена.
По общему правилу, согласно Приказу № 11935 от 2 сентября 1976 г., для поступления на конкурсную гражданскую службу требуется гражданство США. При этом компетентный орган (сейчас это Служба управления персоналом) имеет право в порядке исключения предоставлять такое право негражданам233. Данная практика применяется в редких случаях, когда для требующей заполнения должности отсутствуют кандидаты-граждане, обладающие необходимой для данной должности квалификацией234. На конкурсную службу и исключенную службу иностранцы, как правило, не принимаются. Однако на исключенную службу и службу старших руководителей могут, по усмотрению организации-нанимателя, приниматься и лица, не имеющие гражданства США, но обладающие особыми качествами или особой квалификацией. Отдельные ведомства (например, Государственный департамент) также наделены такими полномочиями. Следует отметить, что нормы, регламентирующие систему конкурсной службы, позволяют Президенту, сенаторам и членами Палаты представителей влиять на процедуру назначения служащих. При этом, согласно пар. 3303 Свода законов США, должностное лицо, решающее вопрос о принятии кандидата на службу, имеет право прислушаться или не прислушаться к подобной рекомендации Президента, сенатора или члена Палаты представителей либо принять ее во внимание в плане характеристики кандидата. Президент, согласно пар. 3301, вправе устанавливать требования и ограничения для кандидатов.
Поступление на гражданскую службу и ее прохождение осуществляется на основании принципов системы заслуг, введенных в действие законом 1978 г. и распространяющихся на служащих исполнительных агентств (executive agencies), которые составляют ядро гражданской службы США, а также некоторых иных агентств, например, Государственного управления печати (Government printing office).
Во-первых, служащие должны отбираться из числа квалифицированных кандидатов, представляющих все слои общества. Отбор и продвижение осуществляются исключительно на основе профессиональных качеств лица. Отбор проводится посредством справедливого, открытого конкурса, обеспечивающего равный доступ к службе. В соответствии с пар. 3304 Свода законов США поступление на конкурсную службу осуществляется либо только по результатам экзамена, либо по особому исключению, право на которое предоставляется Президенту (пар. 3302). Во-вторых, на отношение к кандидатам и служащим не должны влиять такие факторы, как политические взгляды, пол, раса, цвет кожи, религиозные верования, семейное положение, возраст, инвалидность. Должно соблюдаться право кандидатов на конфиденциальность личной информации и иные конституционные права. В-третьих, оплата равнозначного труда должна производиться одинаково, с учетом оплаты на федеральной службе и в частном секторе, а также с учетом личных заслуг и отличий по результатам служебной деятельности. В-четвертых, служащие обязаны поддерживать высокие стандарты морали и нравственности, а также работать на благо общественных интересов.
Закон 1978 г. ввел в действие нормы о запрещенной кадровой практике, определяющие недопустимые к применению формы и методы управления персоналом. В частности, устанавливаются запреты на дискриминацию по отношению к кандидатам и служащим. Принципы системы заслуг и контроля за запрещенной кадровой практикой формируют основные условия поступления и прохождения гражданской службы в США, а также содержат элементы правового статуса служащих.
За соблюдение данных норм ответственны главы исполнительных агентств. При этом, согласно пункту (с) пар. 2301 титула 5, главы агентств, к которым формально данные нормы не относятся, могут отклоняться от указанных норм лишь в пределах служебной необходимости.
Законодательством установлены льготные условия поступления на службу для ряда категорий кандидатов - ветеранов войны, бывших военнослужащих, инвалидов. Представителям национальных меньшинств льготы предоставляются в случае недостаточного или непропорционально малого представительства национальных меньшинств в федеральной гражданской службе. Для устранения подобных диссонансов Совет по охране системы заслуг разрабатывает особые программы для поддержки представителей национальных (этнических) меньшинств.
Важной гарантией права граждан на равный доступ к службе является опубликование списков вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей. Это дает возможность каждому заинтересованному лицу, удовлетворяющему установленным квалификационным требованиям, принять участие в процедуре отбора и поступления на гражданскую службу. Дополнительной гарантией выступает выплата компенсаций соискателям, приезжающим для сдачи экзаменов или собеседования из другой местности. на официальный интернет-сайт . Служба предоставляет услуги по подбору места работы в соответствии с квалификацией и с учетом предпочтений кандидата. Кандидат может самостоятельно найти вакансию и направить свое резюме в соответствующее агентство.
Конкурсные экзамены проводятся в устной и письменной форме и преследуют цель проверки профессиональных знаний и пригодности кандидатов для занятия должности. Экзаменационные требования согласовываются со Службой управления персоналом.
Проверка на благонадежность кандидата осуществляется Федеральным бюро расследований и включает в себя «проверку идентичности» (identification record check), проверку на судимость (criminal record check), а также проверку по базе отпечатков пальцев (fingerprint check)237.
Квалификационные требования, предъявляемые к кандидатам на замещение вакантной должности, устанавливаются главой административного ведомства в соответствии нормами, утвержденными Службой управления персоналом.
Типичные требования, предъявляемые к кандидатам на замещение должностей, предполагают: наличие профессионального образования по дисциплинам, соответствующим роду служебных обязанностей служащего; опыт работы в определенной сфере, причем он нередко "смягчает" требования к образованию, в частности, на инженерно технических должностях; профессиональную регистрацию, осуществляемую по результатам прохождения профессионального теста.
Особенностью процедуры набора кадров в государственный аппарат США, как и ряда иных англосаксонских стран, является одномоментная сдача экзаменов на все вакантные в различных ведомствах должности. Экзамен проводится отделениями Службы управления персоналом (пар. 3305 титула 5 Свода законов США) не реже двух раз в год на всей территории США, а также на территории владений США. Для допуска к экзамену, как правило, не требуется специального образования, кроме случаев, когда претенденты отбираются на замещение ряда технических, специальных и профессиональных должностей, которые, по мнению Службы управления персоналом, требуют наличия такого образования для выполнения кандидатом служебных обязанностей . При этом определенные преимущества в виде увеличения суммы баллов предоставляются лицам, имеющим отношение к воинской службе . Глава органа-нанимателя, в соответствии с параграфом 3307 титула 5 Свода законов США, устанавливает возрастной ценз для претендентов на замещение вакантной должности.
Поступление на гражданскую службу и прохождение гражданской службы
Жалоба может быть отнесена к юрисдикции Совета по охране системы заслуг только при соблюдении двух условий: 1) действие, на которое подается жалоба, должно включаться в область компетенции Совета; 2) служащий, подающий жалобу, должен обладать правом подачи таких обращений. Право служащих подавать заявление в Совет по охране системы заслуг определяется законодательством. В частности, данного права лишены политические назначенцы, ограничены в этом праве работники служб разведки и Генерального счетного управления.
По общему правилу, служащий имеет право подавать жалобы на репрессивные действия и действия, связанные с производительностью труда, если он прошел испытательный срок (в случае конкурсной службы) либо имеет не менее двух лет непрерывного стажа службы (в случае исключенной службы). Работники почтовой службы имеют право подавать соответствующие жалобы, являясь перспективными сотрудниками (preference-eligible) и имея не менее одного года непрерывного стажа службы.
Служащие, проходящие испытательный срок, ограничены в правах подачи жалоб. Они вправе обжаловать увольнение в связи с их политическими взглядами или семейным положением, а также по причинам, возникшим до поступления на службу, на основании незаконности такого увольнения. Служащие имеют право подавать апелляцию на решение Службы управления персоналом, которое ограничило их права, связанные с уходом на пенсию. Лица, поступающие на службу, имеют право обжаловать решения Службы о профпригодности. Апеллянт подает жалобу в территориальное отделение Совета по охране системы заслуг, в котором административный судья выносит первоначальное решение. Если данное решение не будет обжаловано любой стороной в Совет в течение 35 дней, то оно становится окончательным. Правом обжаловать решение в Совет обладают стороны спора, а также Управление особого советника и Служба управления персоналом. Решение Совета является окончательным и имеет силу административного акта.
Представляется, что эффективность функционирования федеральной гражданской службы США во многом обеспечивается четкой работой трех указанных независимых агентств, выполняющих регулирующие, контрольные и юрисдикционные функции управления гражданской службой. Так, в 2012 году, через Совет по охране системы заслуг и Управление особого советника прошло около 6000 дел, почти 40% из которых были приняты к рассмотрению и разрешены.
Этический контроль над гражданской службой осуществляет Служба правительственной этики (Office of Government Ethics), сформированная в ходе реформы 1978 г. Формальными целями данной организации являются поддержание высоких этических стандартов гражданских служащих, предотвращение конфликтов интересов и укрепление общественного доверия по отношению к гражданской службе. Данный орган составляет аналитические справки и дает рекомендации в отношении соблюдения этических норм в агентствах, направляет "корректирующие распоряжения" в адрес учреждений и отдельных служащих, а также координирует процедуру обучения служащих по вопросам этики.
Финансовый контроль над гражданской службой осуществляет Административное и бюджетное управление (Office of Management and Budget), созданное в 1939 г. в составе Исполнительного управления Президента и Генеральное счетное управление (General Accounting Office) Конгресса. Административное и бюджетное управление разрабатывает проект федерального бюджета и, кроме того, имеет статус контрольно-консультативного органа, призванного контролировать исполнение бюджета отдельными ведомствами и обеспечивать эффективность работы гражданской службы путем разработки рекомендаций для руководства департаментов и агентств, а также распределения финансирования. Управление визирует все проекты нормативных актов, исходящие от ведомств . Генеральное счетное управление создано в противовес Административному и бюджетному управлению. Подчиняясь Конгрессу, а не Президенту, Генеральное счетное управление является частью системы сдержек и противовесов в системе управления гражданской службой. Изначально Генеральное счетное управление было вправе оценивать лишь законность тех или иных расходов, однако в 60-70-е годы XX в. его полномочия существенно расширились. К его ведению в настоящее время отнесены вопросы анализа принимаемых решений с точки зрения планирования и финансирования; оценки степени соответствия федеральных программ законодательству; эффективности расходования денежных средств и достижения целей, указанных в программных документах, а также соответствия действительности информации, предоставляемой Конгрессу.
Генеральное счетное управление уполномочено проводить расследования в основном на основании запросов Конгресса и его комитетов. Подготовленные по результатам этих расследований обзоры, рекомендации и отчеты направляются в Конгресс и публикуются для всеобщего ознакомления (за исключением информации, составляющей государственную или коммерческую тайну). 74
Таким образом, действующая система органов контроля над гражданской службой США образовала миниатюрную правоохранительную систему государства в государстве. Жесткая регламентация компетенции контрольных органов нормами закона позволяет минимизировать юрисдикционные конфликты, оптимизировать процедуры рассмотрения и разрешения дел, а также процессы управления гражданской службой. Служба управления персоналом обеспечивает осуществление кадровой политики в департаментах и агентствах. Управление особого советника осуществляет функции по выявлению и расследованию случаев нарушения норм права, регулирующих деятельность гражданских служащих. Совет по охране системы заслуг, в свою очередь, выполняет функции квазисудебного административного органа, и обладает правом принимать обязательные для департаментов и агентств решения.
Опыт США может быть использован в корректировке системы управления гражданской службой в Российской Федерации. Представляется, что органы управления, не встроенные в вертикаль субординации, но обладающие прямыми рычагами влияния на контролируемую сферу, имеют больше шансов продемонстрировать эффективную работу и повысить степень эффективности гражданской службы. Узкая специализация, компактность, прозрачность деятельности и доступность для служащих и граждан, дает преимущество перед контролем, осуществляемым через внутрикорпоративные механизмы.
