Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы правового института государственной гражданской службы С. 18
1. Сущность правового института государственной гражданской службы С. 18
2. Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ законодательства о государственной гражданской службе С. 36
3. Концептуальные основы реформирования законодательства о государственной гражданской службе С. 62
Глава II. Формирование законодательства о государственной гражданской службе на современном этапе С. 85
1. Разграничение предметов ведения в регулировании института государственной гражданской службы С. 85
2. Соотношение публичного и частного в правовом регулировании института государственной гражданской службы С. 107
3. Формирование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе С. 129
Заключение С. 150
Использованные источники С. 157
Приложение 1. Компетенция субъектов Российской Федерации в правовом регулировании государственной гражданской службы
Приложение 2. Перечень федеральных нормативных правовых актов, подлежащих принятию
- Сущность правового института государственной гражданской службы
- Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ законодательства о государственной гражданской службе
- Разграничение предметов ведения в регулировании института государственной гражданской службы
- Соотношение публичного и частного в правовом регулировании института государственной гражданской службы
Введение к работе
Организация и функционирование системы государственной службы, соответствующей конституционной модели демократического правового социального светского федеративного государства с республиканской формой правления, находится в прямой зависимости от формирования законодательства в данной сфере общественных отношений. Эффективная государственная служба является одним из важнейших приоритетных направлений государственного строительства и стратегической целью проводимых административных реформ.
Процесс правового обеспечения организации и реформирования государственной службы длится уже более десяти лет. В нем могут быть выделены определенные этапы, характеризуемые наиболее значимыми законопроектами и нормативными правовыми актами, посредством которых формировался институт государственной службы Российской Федерации. Потребность в исследовании проблем формирования комплекса административно-правовых норм института государственной гражданской службы актуализируется принятием Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"1, который заменил устаревший и не отвечавший потребностям современного государственного развития Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" . Принятие Закона о государственной гражданской службе знаменует собой новейший этап формирования института государственной гражданской службы и законодательства о нем.
Актуальность рассмотрения процесса формирования
государственной гражданской службы Российской Федерации как института административного права и сопровождающих данный процесс
1 См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
2 См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
проблем, определяется большой социальной значимостью этого вида государственной службы, являющегося составной частью ее системы и одновременно системы российского административного законодательства. Эффективно организованная и исчерпывающе нормативно урегулированная государственная гражданская служба — ключ к решению многих современных проблем, стоящих перед российским государством.
Особенную актуальность на современном этапе проводимых реформ приобретает вопрос о структурном составе и нормативном содержании законодательства о государственной гражданской службе. Представляется, что ни проводимые реформы в области структуры органов исполнительной власти, ни изменения, направленные на оптимизацию функционального содержания деятельности государственного аппарата, не обретут максимально возможную эффективность без сопутствующего обновления законодательства о государственной гражданской службе. В первую очередь, это обусловлено дисбалансом правового регулирования государственной гражданской службы, возникшим вследствие длительного отсутствия в предыдущий период специального законодательства для данного вида государственной службы, в то время как военная служба и служба в ряде правоохранительных органов имела обширную законодательную базу специального административно-правового регулирования.
Актуализация решаемой обществом масштабной задачи построения социально ответственного государства, основанного на принципе "вертикали власти", не может не затрагивать проблемы построения эффективного института государственной гражданской службы. Очевидно, что процесс становления такого института в современной России должен иметь достаточную научную обоснованность и поддержку. Следует согласиться с тем, что "... лишь в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить опыт нормативного регулирования государственно-
служебных отношений в Российской Федерации" . Тематику настоящего исследования актуализирует насущная необходимость в научном обобщении и прогнозировании процессов развития государственной гражданской службы как института административного законодательства, вызванная проведением административной реформы.
Актуальность проведенного исследования предопределяется новизной не только института государственной гражданской службы для современной России, но и процессом формирования системы российского права и законодательства в целом в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Современное административное законодательство, традиционно являясь одной из фундаментальных отраслей системы российского законодательства, отныне включает в себя институт государственной гражданской службы. Незначительное количество комплексных научных работ, посвященных данной проблематике, не способствует развитию законодательных основ данного института и решению возникающих практических проблем в правоприменительной сфере государственно-служебных отношений.
Таким образом, создание единой законодательной базы, регулирующей современную государственную гражданскую службу, только начинается, обуславливая объективную потребность в проведении комплексного административно-правового исследования, направленного на изучение и научное обобщение процесса и проблем формирования нормативно-правовой базы, являющейся составной частью административного законодательства Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Институт государственной гражданской службы Российской империи был хорошо развит и
См.: Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. — Воронеж. ВГУ, 2003. С. 15.
достаточно полно изучен учеными-юристами того времен4. В праве Российской империи данный институт находился в составе государственного права5, что не позволяло говорить о нем как об институте административного законодательства. Лишь в начале XX века надлежащее внимание исследованию данного института стали уделять ученые-административисты, характеризуя его административно-правовую сущность и особенности6.
В советское время институт государственной гражданской службы не имел законодательного регулирования и не был достаточно изучен, что во многом было обусловлено политическими причинами. Вместе с тем стоит отметить ряд значимых работ по вопросам института государственной службы в целом . В них получили всестороннее освещение наиболее общие проблемы организации и функционирования государственной службы советского типа.
Проблемам института государственной службы безотносительно его видового деления посвящено множество работ ученых-административистов постсоветского времени, которые были использованы при подготовке настоящего исследования. В их числе, прежде всего, работы Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, И.И.Веремеенко, А.Ф.Ноздрачева, Н.М.Казанцева, В.А.Козбаненко, М.А.Краснова Б.М.Лазарева, В.М. Манохина, А.В.Оболонского, Д.М. Овсянко, В.А.Прокошина, Ю.А.Розенбаума, Ю.Н. Старилова, Ю.Н. Тихомирова,
См.: Нелидов Н.К. Юридические и политические основания государственной службы. -Ярославль, 1874.
5 См.: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки в 3-х томах. Часть 1. - М., 1894;
Ивановский В.В. Русское государственное право. Вып. 7. Государственная служба. - Казань.
1885; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2.: Особенная часть.— СПб., 1893.
6 См.: Елистратов А.И. Административное право. - М., 1911; Он же. Основные начала
административного права. — М., 1914.
7 См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. - М., 1966; Фаянс Н.И. Советская
государственная служба на современном этапе. Автореф.... канд. юрид. наук. - М., 1955; Петров
Г.И. Советское административное право. Общая часть. - Л., 1970; Пахомов Н. И.
Административно-правовые вопросы государственной службы в СССР. — Киев, 1971 и др..
внесших большой вклад в развитие и исследование проблематики государственной службы8.
Существенный вклад в разработку общей проблематики государственной службы внесли ученые-управленцы смежных областей научного знания: В.Г.Игнатов, B.C. Нечипоренко, Е.В. Охотский, А.И.Турчинов, В.А. Сулемов и др.
Различные аспекты государственной службы и отдельных ее видов были предметом исследования ряда диссертационных работ последнего времени 9 . Вместе с тем, комплексного анализа государственной гражданской службы как института административного законодательства, а также проблем формирования законодательства о государственной гражданской службе проделано не было.
В настоящее время в юридической науке высказываются точки зрения о том, что новейшие законы закладывают основу "новой подотрасли права"10. Фактически подтверждается высказанная ранее Ю.Н. Стариловым
См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М., 2002; Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. — Екатеринбург, 1995; Бельский К.С. Феноменология административного права. — Смоленск, 1995; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. - М., 1999; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. — М., 1999; Козбаненко В.А. Статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. - М., 2003; Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М., 1997; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М., 2002; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. - М., 2002; Прокошин В.А. Право, власть и жизнеобеспечение народа: основы новейшей камералистики. — М., 2000; Старилов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996 и др.
9 См.: Бурда Л.Е. Законодательство о государственной службе субъекта Российской Федерации. Автореф. ... канд. юрид. наук. — М., 2001; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражаднских служащих (теоретико-административные аспекты). Автореф. ... докт. юрид. наук. — М., МГИМО(У) МИД РФ. 2003; Морхат П.М. Взаимодействие правовых и моральных норм в сфере государственной службы России. Автореф. ... канд. юрид. наук. — М., 2003; Туркова Ю.В. Организационно-правовой механизм регулирования федеральной государственной службы России. Автореф. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2003; Федотов А.Л. Правовое регулирование дипломатической службы в Российской Федерации. Автореф. ... канд. юрид. наук. - М., МГИМО(У) МИД России 2002; Шаров А.В. Правовые и организационные проблемы регулирования государственной службы. Автореф. ... канд. юрид. наук. - М., РАГС. 1997; Юрченко В.Н. Организационно-правовое и социальное обеспечение государственной службы в Российской Федерации. Автореф. ... канд. юрид. наук. - М., 2003, и др.
10См.: Карлин А. Государственной службе - новое качество // Государственная служба. 2004. № 6 С.7.
идея о выделении в составе административного права "служебного права" и . Еще до вступления в силу федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" появился научно- практический комментарий, подготовленный коллективом ученых специалистов смежных отраслей российского права: административного и трудового . Учитывая большую видовую разрозненность государственной службы и вытекающую из этого очевидную сложность исследования данного института в целом, область исследования ограничена проблематикой федерального законодательства о государственной гражданской службе. Выбор области исследования обусловлен приоритетностью данного направления в ходе проводимой в настоящих условиях административной реформы, неотъемлемой частью которой является модернизация и обновление правового регулирования системы и видов государственной службы Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступает комплекс правовых норм, образующих институт государственной гражданской службы, и формирующее его законодательство, складывающееся в процессе становления российской государственности современного типа.
Предметом исследования являются теоретико-правовые положения и подходы к формированию административного законодательства о государственной гражданской службе, эволюция его правовых форм и правовое обеспечение института государственной гражданской службы в современных условиях.
Целью настоящей работы является выявление на основе комплексного проблемно-правового анализа современного российского законодательства о государственной службе тенденций и особенностей формирования института государственной гражданской службы в
11 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. -М., 1996. С 46.
Российской Федерации и определение возможных перспектив его совершенствования.
Исходя из цели диссертационного исследования определены следующие его задачи:
- изучить особенности государственной гражданской службы как
самостоятельного правового института;
- на основе исторического анализа выявить этапы развития
законодательства о государственной гражданской службе;
- определить место института государственной гражданской службы в
системе административного законодательства Российской Федерации;
- на основе сравнительно-правового анализа выявить общие и
отличительные черты института государственной гражданской службы
различных государств, учитывая особенности его развития с учетом
применимости в российских условиях;
исследовать систему современного законодательства о государственной гражданской службе, выявить особенности и возможные тенденции формирования законодательства различного уровня (федерального и субъектов Российской Федерации);
выявить и обобщить основные проблемы формирования законодательства о государственной гражданской службе на современном этапе;
выявить особенности разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в правовом регулировании государственной гражданской службы;
с учетом сущности государственной гражданской службы как института административного законодательства выявить соотношение публичного и частного в его правовом регулировании;
12 См.: Комментарий к Федеральному закону о «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств // А.Ф.Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова и др. - М.: МЦФЭР, 2005.
обосновать перспективы развития и совершенствования законодательства о государственной гражданской службе с учетом осуществляемого реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
Методологической основой диссертации является общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать институт государственной гражданской службы как динамическую категорию, зависящую от экономических, правовых и социально-политических факторов в определенную историческую эпоху. Также были использованы методы анализа, синтеза, аналогии и обобщения, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой и формально-логический методы.
При написании работы наряду с общедоступными опубликованными источниками были использованы документы, находящиеся в ограниченном доступе. Для детального и полного рассмотрения процесса формирования федерального законодательства о государственной гражданской службе применялись ресурсы Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Нормативной правовой основой диссертации являются Конституция Российской Федерации 1993 г., законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как общего характера (Трудовой кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая), Уголовный кодекс Российской Федерации и др.), так и специального характера (Федеральный закон "О
1 "X
системе государственной службы Российской Федерации" , Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и др.), нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и
13 См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
иные подзаконные акты федерального уровня, законодательные и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования. Настоящее исследование является одной из первых современных попыток комплексного рассмотрения института государственной гражданской службы как части административного законодательства, во всей полноте его видовой специфики, с учетом отечественного и зарубежного опыта, динамики изменения законодательства как федерального, так и регионального уровней. Прослеживается развитие института государственной гражданской службы с момента его возникновения до наших дней, дана периодизация законодательства о государственной гражданской службе. Выявлены проблемы и перспективы дальнейшего развития законодательства о государственной гражданской службе. На основе проведенного анализа соотношения частноправовых и публично-правовых элементов в регулировании государственной гражданской службы сделаны выводы об оптимальном соотношении императивного и диспозитивного методов применительно к правовому регулированию института государственной гражданской службы. В процессе исследования найдены новые аргументы в пользу утверждения, согласно которому институт государственной гражданской службы являет собой самостоятельный комплекс норм в системе административного законодательства Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Институт государственной гражданской службы, являясь частью института государственной службы, обладает специфическими чертами, предопределяющими его сущность: двухуровневое правовое регулирование, наличие подвидов службы; использование преимущественно административно-правового метода регулирования; субсидиарное регулирование нормами трудового права.
Законодательство о государственной гражданской службе является частью административного законодательства Российской Федерации, чем определяются требования к его структурному построению и нормативному содержанию.
Институт государственной гражданской службы в Российской империи к рубежу XIX-XX вв. организационно сформировался и получил надлежащее закрепление в специальном законодательстве, имевшем кодифицированный характер. Историко-правовой анализ правовых норм, которыми регламентировался институт государственной гражданской службы, позволил сделать обоснованный вывод о том, что некоторые из них достигали довольно высокой степени юридико-технического совершенства и не утратили своего практического значения для современного нормативно-правового массива. Проведенный анализ позволяет заявить о частичной преемственности накопленного отечественного исторического опыта в ходе проводимой в настоящее время реформы государственной службы. В первую очередь это касается вопросов материального стимулирования государственных гражданских служащих, а также установления правоограничений, отвечающих сущности данного правового института (например, конкретные административно-правовые меры, вытекающие из запретов на осуществление предпринимательской деятельности, на совмещение должностей и пр.).
Систематизацию государственно-служебных норм в процессе совершенствования законодательства о государственной гражданской службе следует проводить с учетом российских исторических особенностей на основе выявленного опыта развития исследуемого института в государствах континентальной правовой системы. Это касается как принципов построения законодательства о государственной гражданской службе (в частности, по примеру ФРГ, усиление роли федерального центра в правовом регулировании института), так и
содержания самого института. Важным является использование опыта стран и англосаксонской правовой системы: особую актуальность имеет рецепция опыта регулирования новых для России, но уже сформировавшихся и успешно действующих в зарубежных странах институтов — конфликта интересов, индивидуальных служебных споров, служебных контрактов, должностных регламентов и других институтов с целью их совершенствования в отечественном законодательстве.
4. Научно обоснованные принципы организации и
функционирования правового института государственной гражданской
службы должны найти не только формальное отражение в
административном законодательстве, но и сама система законодательства о
государственной гражданской службе должна строиться на их основе.
Предложенная классификация таких принципов проводится по двум
основным группам:
1. Организационно-функциональные: а) организационные
(например, федерализм, единства правовых и организационных основ); б)
функциональные (например, законность, открытость).
2. Системно-видовые:
а) общесистемные (ч. 4 ст. 32, п. "т" 71, ч. 3 ст. 97 Конституции
Российской Федерации, ч. 1 ст. 3 ФЗ "О системе государственной службы
Российской Федерации");
б) видовые (п. 2, 6, 7 ст. 6 ФЗ "О государственной гражданской службе
Российской Федерации").
5. Предлагается концептуальное положение, согласно которого
система законодательства, как федерального, так и субфедерального
уровня, должна быть четко соподчинена, т.е. любой нормативный
правовой акт по вопросам государственной гражданской службы должен
приниматься только в силу прямого указания нормативного акта,
имеющего большую юридическую силу. Из этого следует, что
упреждающее и восполняющее правотворчество при регулировании вопросов государственной гражданской службы невозможно для субъектов Российской Федерации подзаконных актов ни одного из двух уровней: федерального и субъектов Российской Федерации.
6. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией
и ее субъектами в правовом регулировании государственной гражданской
службы является принципиальным вопросом, ответ на который отчасти
предопределяет как внутреннее содержание самого института, так и
систему законодательства о нем. Выдвигается доктринальное положение о
том, что, обеспечивая единство правового регулирования государственной
гражданской службы в условиях федеративной формы устройства России,
необходимо учитывать приоритет общефедеральных интересов над
региональными, что позволит построить новый эффективный институт
государственной гражданской службы. Исходя из данного теоретико-
правового положения, предлагается реализовать новый подход в процессе
построения системы законодательства о государственной гражданской
службе. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
должны приниматься только по тем вопросам, решение которых прямо
отнесено федеральным законом о виде государственной службы к их
компетенции. При этом компетенция субъектов Российской Федерации
должна быть ограничена только теми вопросами, регулирование которых
невозможно на уровне федеральном.
7. Проблема соотношения публичного и частного в правовом
регулировании института государственной гражданской службы
проистекает из сущности самого института и его социального
предназначения в системе государственного управления. Сделаны выводы
об оптимальном соотношении публично-правовых и частноправовых
методов в правовом регулировании исследуемого института, которые
позволят добиться построения эффективной государственной гражданской
службы. Выдвигается тезис о том, что с учетом стоящих общегосударственных задач, диспозитивные начала в регулировании государственной гражданской службы должны постепенно вымещаться регулированием императивным. Нормы трудового права в настоящее время рецепируются институтом государственной гражданской службы и под воздействием административно-правового метода претерпевают изменения, позволяющие наиболее адекватно регулировать государственные гражданско-служебные отношения. Преобладание административно-правового метода в правовом регулировании института государственной гражданской службы оправдано и соответствует его сущности и социальной значимости. Данный тезис подтверждается различием самих понятий "служба" и "труд" - первое характерно для публичных отношений, тогда как второе — для частных. При этом государственные гражданские служащие, являясь проводниками государственной власти, в интересах соблюдения прав и свобод граждан должны действовать в рамках четких императивных указаний закона. Должны быть разработаны императивные процедурные нормы, упорядочивающие применение субъективного усмотрения в ходе реализации государственными гражданскими служащими властных полномочий.
8. Обосновывается вывод о том, что система законодательства о государственной гражданской службе имеет четко выраженную иерархическую структуру, построенную по принципу "общее - особенное -частное" и соответственно состоящую из нормативных правовых актов следующих уровней и видов: 1) федеральное законодательство о системе государственной службы; 2) федеральное законодательство межвидового характера; 3) федеральное законодательство о государственной гражданской службе; 4) федеральное законодательство о подвидах государственной гражданской службы (в возможной перспективе); 5)
законодательство субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе. Большая часть вопросов института государственной гражданской службы должна быть урегулирована на уровне федерации. Формулируется вывод о том, что федеральные законы должны регулировать лишь те наиболее общие вопросы, которые определяют основы организации и функционирования самого института государственной гражданской службы (общие принципы, статус государственных гражданских служащих, порядок прохождения службы, дисциплинарное производство и ряд других вопросов). Указы Президента Российской Федерации как главы государства должны регулировать вопросы, конкретизирующие положения федеральных законов. Постановления Правительства Российской Федерации должны регулировать отдельные вопросы преимущественно материально-бытового характера. Подзаконными актами субъектов Российской Федерации могут регулироваться аналогичные вопросы при условии соблюдения принципа единства системы государственной гражданской службы и статуса государственных гражданских служащих.
Научное и практическое значение исследования. Результаты проведенного исследования имеют определенное значение для дальнейшей разработки теоретико-правовых подходов к формированию специального законодательства о государственной службе. Разработанные в диссертации выводы могут быть использованы в процессе совершенствования действующего и при разработке нового российского законодательства, а также в учебном процессе преподавания дисциплины административного права и специального учебного курса "Правовое регулирование государственной службы". На этой основе может быть разработана новая учебная дисциплина "Правовое обеспечение государственной гражданской службы". Кроме того, некоторые положения диссертации могут быть востребованы в правоприменительной деятельности, связанной с
поступлением на государственную гражданскую службу и с ее прохождением.
Реализация обоснованных перспектив развития правового института государственной гражданской службы и решение проблем, возникших при формировании законодательства о нем, будет способствовать повышению эффективности функционирования государственного аппарата. Следствием этих процессов должно стать значительно большее доверие населения к публичной власти, чем это можно наблюдать в настоящий момент.
Основные выводы и результаты исследования изложены в публикациях автора и в выступлениях на научных конференциях. В частности, на Всероссийских конференциях в РАГС при Президенте Российской Федерации (октябрь 2004 г.), Нижнем Новгороде (май 2004). Материалы исследования использовались для информационно-аналитического обеспечения законотворческой деятельности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в процессе формирования законодательства о государственной гражданской службе Республики Мордовия.
Отдельные выводы исследования послужили основой для подготовки депутатских поправок ко второму чтению к проекту федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Сущность правового института государственной гражданской службы
В начальный период становления российской государственности по Конституции РФ 1993 года отечественные исследователи нередко обращались к проблеме изучения государственной службы как правового института. В ряде работ содержатся цельные научно-правовые положения, характеризующие институт государственной службы в целом. 14 С принятием Закона об основах 1995 года отдельные ученые предложили концепцию создания служебного права как подотрасли административного права. 15 Однако авторитетными учеными-административистами были выдвинуты и другие концепции формирования правовой основы государственной службы.16 Законодательство о государственной службе развивалось не во всем согласуясь с концептуально обоснованными положениями административно-правовой науки. Проводимая в настоящее время административная реформа привела к созданию нового законодательства о государственной гражданской службе. В этой связи, возникла настоятельная необходимость с должной глубиной специально-научного исследования, основываясь на достижениях отечественной административистики, уяснить сущность правового института государственной гражданской службы, его место в административном законодательстве Российской Федерации.
Для определения государственной гражданской службы как института права следует в первую очередь обратиться к общетеоретическим вопросам систематики права.
Традиционно категория правового института изучается теорией права в рамках рассмотрения вопроса системы права. Действительно, в сложившемся понимании системы права как "обусловленное характером общественных отношений внутреннее строение (или структура) права, выраженное в объединении его норм в институты, подотрасли и отрасли права"17 институт права выступает в качестве "второго уровня системности права". Сложившееся в юридической науке представление об институте права заключается в том, что под ним понимается «совокупность юридических норм, регулирующих группу однородных общественных отношений» Существует множество различных определений правового института, каждое из которых в той или иной степени отражает сущностное содержание данной правовой категории. Известный теоретик А.Б. Венгеров определяет институт права как "объединение правовых норм по общему предмету регулирования".20 Данное определение признает в качестве основания для деления права на институты предмет правового регулирования. Вместе с тем еще в ходе дискуссии 1956 - 1958 гг. по проблемам системы права было признано, что критерием для подразделения права на отрасли и институты должен служить не только предмет, но и метод правового регулирования.
Под предметом правового регулирования понимаются определенные виды общественных отношений. При этом ряд ученых отмечают, что такие отношения "требуют специфического метода их правового регулирования"22, тем самым показывая подчиненность метода предмету правового регулирования. Действительно, предмет, являясь материальным, объективно обусловленным критерием, "диктует необходимость выделения той или иной отрасли" тогда как метод (юридический критерий) в значительной мере зависит от воли законодателя и детерминирован спецификой общественных отношений24, т.е. предметом.
Методом правового регулирования признаются определенные способы, средства воздействия права на общественные отношения. "Каждая правовая отрасль имеет свой, характерный для нее способ воздействия на поведение субъектов (либо их сочетание)". Конкретными методами регулирования являются: императивный и диспозитивныи. В той или иной мере использование этих методов предполагает наличие дозволений, обязываний, запретов, субординации, автономии и равенства сторон (координации), поощрений, убеждений, принуждений, рекомендаций.
Ряд авторов небезосновательно полагают, что "принципы, т.е. специфические для данной отрасли идеи, общие моменты, которые характеризуют ее с точки зрения содержания" входят наряду с предметом и методом в состав критериев систематизации права. Следует отметить, что данный критерий носит факультативный характер и полностью зависим от первых двух.
Существует точка зрения, согласно которой институт права является составной системообразующей частью отрасли права.27 Данный подход справедлив лишь отчасти, т.к. не в полной мере отражает правовые реалии. Более полное определение правового института предложено Сенякиным И.Н.: "институт права — это объективно обособившаяся внутри одной отрасли или нескольких отраслей права совокупность взаимосвязанных юридических норм, регулирующих небольшую группу видовых родственных отношений". В наиболее общем виде институты права подразделяются на институты публичного и частного права. По отраслям права на институты конституционного, административного, гражданского и т.д. Можно выделить также материальные и процессуальные институты. Как уже отмечалось, институты могут быть отраслевыми и межотраслевыми2 . По степени сложности можно выделить простые и комплексные институты. В соответствии с функциональным признаком выделяют регулятивные, учредительные и охранительные институты.
Таким образом, институт права можно определить как объективно обособившуюся внутри одной или нескольких отраслей права устойчивую систему норм, регулирующих небольшую группу общественных отношений определенным методом.
Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ законодательства о государственной гражданской службе
Для выявления общих закономерностей развития общественных явлений, построения прогнозов о тенденциях их развития в науке используется исторический и сравнительный методы. Применительно к
задачам настоящей работы использование данных общенаучных методов означает исследование становления института государственной гражданской службы в историко-правовом и сравнительно-правовом аспектах. При этом приходится опираться на имеющиеся разработки отечественно историко-правовой науки, т.к. специальных историко-административно-правовых исследований не проводилось. "До сих пор (почти за три века) мало кто удосужился исследовать развитие государственной службы Российской империи".63
В России накоплен обширный исторический опыт регулирования государственной службы, изучение которого представляется важным в свете проводимых преобразований. "Применение в России зарубежного опыта ... возможно только с учетом как имеющихся реалий, так и культурно-исторических традиций" .64
Формирование государственной службы России шло параллельно становлению самой государственности. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих княжеским двором (хозяйством) была зависима, то есть это были не вольные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. На княжескую дружину нельзя распространять современное понимание отношений государственной службы, так как князь считался в дружине "первым среди равных" и в данном образовании присутствовали отношения отличающиеся от отношений "службы". В Древней Руси складывались отношения, которые можно сравнить с западноевропейским институтом вассалитета, хотя и подразумевающим неравенство сторон, но включающим понятие свободы для вассала. Нормативное регулирование государственной службы в данный период обеспечивалось обычным правом. В западноевропейских странах в данный период наличествовала дворцово-вотчинная система управления. При этом в Германии центральный аппарат, подчиненный королю выполнял важнейшие функции государственного управления, тогда как во Франции центральная власть была ослаблена и основные управленческие полномочия принадлежали феодалам.
Развитие законодательства о государственной службе активизировалось в период образования Московского централизованного государства с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную, так и гражданскую земельный надел на прокорм.65 Надел давался на срок службы. К XV веку происходит сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.
Формируется принцип местничества, связывающий возможность занятия государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XV века продолжают развиваться и укрепляться отношения местничества. В данный период в Германии происходит ослабление центрального государственного. Реальная власть переходит к коллегии курфюрстов. Профессиональная бюрократия отсутствовала. Во Франции идет обратный процесс - усиление центрального аппарата, создание профессиональных государственных чиновников: клерков, секретарей, нотариусов и пр. Происходит централизация управления на местах. Создаются специальные государственные органы, например, счетная палата.
В середине XVI века была предпринята первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения дворянин обязывался выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов как центральных органов с жестким подчинением по вертикали.6 На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления со своим штатом служащих.
К XVII веку в России развилась приказно - воеводская система управления. Для дворян и иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. К основным источникам законодательства о государственной службе в данный период относятся Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.
Начиная с периода воцарения Петра I, происходит кардинальное реформирование системы государственного управления и, как следствие, государственной службы. В ходе реформы правовой статус дворянства был существенно изменен. Принятие Указа о единонаследии 1714 года закрепило наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были поступать на военную или гражданскую службу и служить за жалование.67 Логическим продолжением Указа о единонаследии стал Табель о рангах (1722 г.). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей.
Разграничение предметов ведения в регулировании института государственной гражданской службы
Институт государственной гражданской службы, являясь сложным, двухуровневым образованием, подлежит правовому регулированию как на уровне федерации целиком, так и на уровне ее субъектов, что естественным образом проистекает из федеративного государственного устройства России. Так требует и федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В таком контексте важное значение для построения эффективной системы государственной гражданской службы приобретает проблема разграничения полномочий федерации и ее субъектов в правовом регулировании данного института. Установление сферы "... применения федерального законодательства..." осуществляется для "...защиты государственных интересов, сохранения единого сильного государства, жизнеспособного и успешно развивающегося во всех направлениях".124
Проблема разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами обсуждалась учеными в самом начале становления новой российской государственности. Так известный ученый В.М. Манохин в свое время полагал, что "республики как суверенные государств сами определяют теперь свои государственные структуры и в их компетенции находятся и все вопросы кадровой службы в этих структурах: подготовка, определение требований к кандидатам, порядка прохождения службы, оплаты труда, поощрения и ответственности". Другой точки зрения придерживался Б.М. Лазарев, считавший необходимым издание закона о государственной службе, который бы устанавливал как общие основы государственной службы, так и непосредственно регулировал бы часть данных отношений.126
Законотворчество субъектов федерации в сфере государственной гражданской службы в период 1992 — 2001 годов имело высокие темпы. Законодательные органы в ряде республик, краев, областей уделяли гораздо больше внимания правовому регулированию государственной гражданской службы по сравнению с правотворческими органами федерации в целом. Данному процессу есть ряд объяснений.
Во-первых, обретение субъектами нового статуса привело к появлению у них новых атрибутов государственности, одним из которых является государственная гражданская служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энергичные усилия для упрочения и закрепления приобретенного статуса, наполнения его реальным содержанием. В итоге в 1993—2002 годах законодательные акты в области государственной службы приняли 87 субъектов Российской Федерации 12? . Активное правотворчество субъектов Российской Федерации в области регулирования государственной гражданской службы, зачастую вступавшее в противоречие с федеральными нормами, было обусловлено и политической установкой Президента РФ Б.Н. Ельцина "Берите суверенитета столько, сколько хотите", что привело к бесконтрольному усиление власти в регионах, т.н. "параду суверенитетов".
Во-вторых, региональные элиты стремились дополнить внеконституциональные методы воздействия на региональную бюрократию формально закрепленными.
Существовала еще одна не маловажная причина. Как уже было отмечено выше, развитие федерального законодательства о государственной службе шло медленно. В данной ситуации субъекты федерации были вынуждены восполнять пробел законодательного регулирования собственными силами. Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональное законодательство развивалось опережающими темпами по сравнению с федеральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит неоправданная дифференциация правового регулирования.
Противоречивость федерального и регионального законодательства имело и свою нормативную предпосылку. Рамочный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" относил государственную службу субъектов Российской Федерации к их ведению, тогда как п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации относит административное и трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её субъектов. Из этого противоречия проистекают два подхода к правовому регулированию государственной службы субъектов Российской Федерации.
Сторонники первого ссылались на Конституцию: поскольку регулирование государственной службы субъектов РФ не отнесено ни к исключительному ведению РФ (что сделано по отношению к федеральной государственной службе — п. "т" ст. 71 Конституции Российской Федерации), ни к их совместному ведению (ст. 72), то, следовательно, оно должно быть отнесено к исключительному ведению субъектов РФ (такой вывод подкреплен ст. 2 федерального закона). Подобный подход нашел воплощение в ряде законов о государственной службе субъектов Российской Федерации — Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области. Законодательные акты Башкирии, Татарстана и Якутии представляли собой, по сути, законы о государственной службе суверенных государств (первоначально в них не было даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы).
Однако законодательство о государственной службе — это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового права. Между тем административное и трудовое законодательство (п. "к" ст. 72 Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её субъектов, включая не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76). Возникал вопрос относительно ст. 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", из которой следовало, что к ведению субъектов РФ относится сама государственная служба в них. Очевидную коллизию попытались объяснить известные исследователи В.М. Манохин и А.Ф. Ноздрачёв.
Соотношение публичного и частного в правовом регулировании института государственной гражданской службы
Как уже отмечалось, институт государственной гражданской службы имеет комплексный межотраслевой характер. Его формируют нормы различных отраслей права, относящихся к двум большим блокам — праву публичному и частному. Нормы публично-правовой составляющей института — это нормы, прежде всего, административного, а также конституционного, международного, уголовного, финансового права. Нормы трудового и гражданского права формируют частноправовую составляющую института государственной гражданской службы.
Научная доктрина традиционно относит регулирование государственной гражданской службы к сфере публичного права. В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба рассматривается в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Отнесение государственной гражданской службы к сфере преимущественного регулирования отраслями публичного права, в первую очередь, административного права, не вызывает сомнений. Большинство ученых-административистов придерживаются мнения, что, наиболее активное участие в правовом регулировании государственной службы принимают нормы административного права .
Конституционное регулирование заключается в установлении основ и принципов государственной службы, базовых прав граждан в сфере государственно-служебных отношений. Уголовное право выполняет охранительную функцию. Нормами Уголовного кодекса Российской Федерации139 защищаются интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления, осуществление правосудия, порядок управления, военная служба. Они охватываются разделами X и XI Особенной части УК РФ, где сформулированы составы преступлений, направленных на ущемление данных общественно важных интересов. Нормы финансового права носят факультативный характер и регулируют особенности государственной службы отдельных видов.
Проблема соотношения публичного (государственного) и частного (людей и их корпораций) интереса и, как производная от этого, проблема соотношения публичного и частного права, занимают умы исследователей с XVII века - появления договорной (естественно-правовой) теории происхождения государства и права. "Пределы государственного воздействия — одна из сложных и недостаточно изученных проблем теории государства" . Установление адекватного соотношения частноправовых и публично-правовых элементов является не только проблемой исследуемого института, но и проблемой общеправовой.
Проблема соотношения публичного и частного в правовом институте государственной гражданской службы имеет как теоретический научный интерес, так и практическую значимость. Недостаточная ясность и урегулированность данной проблемы порождает сложности как в правоприменительной практике судов кадровых служб государственных органов и других компетентных органов, так и вопросы со стороны субъектов использования права — самих государственных служащих.
Основной массив частноправовых норм представлена нормами трудового права. Вместе с тем в институт государственной гражданской службы включены и нормы гражданского права. Так, в соответствии со ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации143 стоимость подарков, которые могут получать государственные служащие в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей ограничена пятью установленными законом минимальных размеров оплаты труда. В соответствии с абз. 2 ст. 5 Федерального закона от 19 июня 2000 № 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда"144 минимальный размер оплаты труда применительно к исчислению платежей по гражданско-правовым обязательствам равен 100 рублям. Таким образом государственные служащие не вправе получать подарки в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей на сумму более 500 рублей. Однако пп. 6 п. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственным гражданским служащим установлен абсолютный запрет на получение таких подарков. В данном случае очевидно наличие коллизии норм. По нашему мнению разрешить такую коллизию можно следующим образом. Последствия нарушения запретов, установленных нормами различных отраслей права, определяются нормами той отрасли, запрет которой нарушен. Так, при получении подарка государственным гражданским служащим в связи с исполнением его обязанностей на сумму свыше 500 рублей в соответствии со ст. 169 ГК РФ такой договор дарения будет ничтожен как совершенный с целью, противной основам правопорядка и нравственности. При этом полученный дар будет обращен в доход государства. Административно-правовым последствием получения такого дара будет наложение на государственного гражданского служащего дисциплинарной ответственности за нарушение служебной дисциплины. В том случае, если стоимость подарка не будет превышать 500 рублей, последствия, предусмотренные ст. 169 ГК РФ применяться не будут. Однако это не исключает наложения дисциплинарной ответственности за должностной проступок.
Наиболее остро стоит проблема соотношения норм административного и трудового права в институте государственной гражданской службы. Предмет и метод правового регулирования указанных отраслей имеют определенное сходство, что на практике затрудняет правильное и законное применение норм к конкретным отношениям. По мнению некоторых ученых указанное сходство особенно явно проявляется при регулировании именно государственно-служебных отношений.14 Того же мнения придерживаются некоторые ученые-административисты. Так, Б.Н. Габричидзе, исследуя место административного права в правовой системе России, заключает, что нормы административного права, регулирующие государственную службу, и нормы трудового права, определяющие порядок приема на государственную службу и прохождение этой службы тесно взаимосвязаны, и провести соответствующие различия между ними сложно. При этом проблема соотношения административного и трудового права при регулировании государственной службы относится в сферу административного права.147
Для получения более глубокого понимания проблемы соотношения трудового и административного права в институте государственной гражданской службы следует обратиться к исследованию взаимосвязи самих понятий "труд", "служба", "государственная служба". Как писал профессор Г.В. Атаманчук понятие "служба" ...всегда употреблялось в ином смысле, чем деятельность либо работа; разница в понятиях кроется в направленности интересов: на удовлетворение собственных интересов при трудовой деятельности и на удовлетворение интересов того, кому служат — в службе.148 Государственные служащие являются субъектами реализации государственных функций и в связи с этим наделены особым статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать государственные задачи. 149 "...сущностным отличием службы (государственной службы — автор) от других видов служебно-трудовой деятельности является ее функциональный признак — осуществление государственного управления". 5 Таким образом, государственная гражданская служба представляет собой деятельность специально уполномоченных субъектов, направленную на удовлетворение потребностей государства и общества, "...трудо-правовая концепция государственной службы...являясь образчиком цивилистической деформации публичного права, она ставит во главу угла публично-правового института госслужбы не общее, не его связь с государством, а индивидуальное - отношение исполнения государственной должности отдельным лицом". "151 Иными словами, сущность государственной гражданской службы обусловлена ее взаимосвязью с государством и обществом, обеспечением в первую очередь их интересов, т.е. интересов публичных. Именно принимая во внимание сущность государственной гражданской службы, и следует подходить к вопросу о соотношении публичного (административного права) и частного (трудового права) в исследуемом правовом институте.
