Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа административного договора 15
1.1. Сущность, структура и функции административного договора 15
1.2. Понятие и юридические признаки административного договора 52
1.3. Административный договор в зарубежных странах: особенности и тенденции развития 73
Глава II. Административный договор как правовой институт административного права 102
2.1. Проблемы классификации административных договоров 102
2.2. Нормативный договор как источник административного права 126
2.3. Индивидуальные административные договоры 151
Заключение 165
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 171
- Сущность, структура и функции административного договора
- Понятие и юридические признаки административного договора
- Проблемы классификации административных договоров
- Нормативный договор как источник административного права
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Перемены, произошедшие в российском обществе в связи с принятием и вступлением в действие Конституции Российской Федерации 1993 г., повлекли за собой заметное изменение роли административного права Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации и его влияния на систему организации государственного и муниципального управления в целом. Которое заключается в следующем: изменился субъектный состав административно-правовых отношений; отмечается широкое использование дозволений, рекомендаций, стимулов; произошло перенесение тяжести государственного воздействия с прямого администрирования на координацию деятельности субъектами управления, а также применение договорных методов регулирования в ряде важнейших сфер конституционных и административных правоотношений (ч. 3 ст. И, ч. 4 и 5 ст. 66, ч. 2 и 3 ст. 78, ч.1 ст. 85 Конституции Российской Федерации).
Реформирование системы государственного управления в России, появление новых форм и методов государственного управления, расширение сферы использования административного договора в политической, экономической, социальной сферах общественных отношений, позволяют выявить проблемы в сфере правовой регламентации административных отношений, обозначить место и роль административного договора в системе регулирования общественных отношений, предложить пути решения проблем, возникающих при заключении, изменении, исполнении и прекращении административных договоров в правоприменительной практике.
Административный договор — правовое явление, степень изученности которого в теории административного права не высока. В юридической науке преобладают работы, посвященные частноправовому, гражданско-правовому договору, что вполне оправданно и объяснимо. Вызывает неудовлетворенность слабая разработка проблем договора и договорных отношений в публичных отраслях права, в том числе, и в административном праве Российской
Федерации. В связи с этим назрела необходимость наметить новые научные подходы в теории административного договора, переосмыслить его правовую природу, разработать модель правового института административного договора, теоретической основой которого может стать концепция рассмотрения нормативного административного договора как источника административного права и метода правового регулирования, индивидуального административного договора как демократической формы государственного управления.
Договор как правовой институт известен с древнейших времен, из римского права берут свое начало определение договора через категорию «соглашение» и понимание «государственного договора» в сфере публичного права как «соглашения, устанавливающего мир между людьми его заключившими».
В административно-правовой доктрине традиционно административные договоры рассматривались как одна из форм управления. В юридической литературе XX века в 20-е годы административные договоры рассматривались как побочная форма управленческой деятельности, в 60-е годы -административные договоры начинают восприниматься в качестве проявления демократизации. Возросший в 90-е годы интерес к административным договорам как методу правового регулирования обусловлен объективными причинами увеличения роли договорного регулирования в сфере управления общественными отношениями. Изменившиеся цели и функции управления и правового воздействия привели к переменам в правовом статусе исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также методах их деятельности. Объекты управления стали приобретать в большей степени саморегулирующиеся свойства, а договор восприниматься как средство саморегуляции отношений партнеров.
Несмотря на широкое использование договорной терминологии в различных сферах общественной жизни, изучение договора средствами юридических наук, восприятие административного договора как феномена
административно-правовой науки на категориальном уровне продолжает оставаться достаточно «размытым» и неточным, отдельные аспекты в теории административного договора остаются до настоящего времени дискуссионными и не изученными. Требуется выявление правовой природы административного договора, его сущности, структуры и функций, присущих ему конститутивных (основных) и специфических признаков, с учетом зарубежных административно-договорных теорий. Существует необходимость предложить определение административного договора, исследовать проблемы классификации административных договоров.
Трансформации, произошедшие в сфере государственного и муниципального управления, предоставляют возможность выйти на новый уровень осмысления административного договора как универсального средства управления общественными отношениями, способного приводить к достижению компромиссов и разрешению возникающих конфликтов между субъектами административно-правовых отношений. Расширение круга субъектов правотворчества приводит к тому, что в механизме правового регулирования нормативный административный договор используется как источник права, а представителей административно-правовой науки начинают интересовать проблемы правовой природы нормативного административного договора.
Обращение к административному договору как правовому институту предоставляет возможность для системного анализа и осмысленного научного обоснования сущности и нормативного, и индивидуального административных договоров, выявления их отраслевой специфики, классификации существующего массива административных договоров, внесения предложений по созданию и совершенствованию административно-правовых норм об административных договорах.
Степень научной разработанности темы. Концептуальные идеи административного права сформулированы в трудах ученых дореволюционного, советского и современного периода: Г.В.Атаманчука,
6
И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, В.Н.Григорьева, Ю.А.Дмитриева,
А.И.Елистратова, Р.Ф.Идрисова, В.Б.Исакова, Л.М.Колодкина,
Ф.Е.Колонтаевского, Б.П.Кондрашова, Ф.Д.Кожурина, Б.М.Лазарева,
В.В.Лозбинева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, В.И.Новоселова,
Д.В.Осинцева, Г.И.Петрова, С.М.Петрова, К.Сперанской, С.В.Тихомирова, Б.Б.Хангельдыева, Ц.А.Ямполъской и ряда других ученых и практиков.
Заслуживают внимания по административно-договорной теории
современного периода научные труды такие ученых, как А.А.Абдурахманов,
Д.Н.Бахрах, А.В.Демин, А.П.Коренев, А.Н.Козырин, А.Н.Колокольцев,
И.В.Котелевская, Б.П.Курашвили, А.А.Савостин, Ю.Н.Старилов,
Ю.А.Тихомиров, Ю.Г.Черепанов, М.А. Штатина, В.А. Юсупов.
В настоящем диссертационном исследовании использован теоретико-правовой опыт развития административных договоров таких зарубежных государств, как Франция и Германия, научные труды немецких и французских ученые, стоящих у истоков учения об административном договоре, а именно: Г.Брэбан, Ж.Ведель, В. Гильтер, И.Рихтер, Г.Маурер, С.Попович, Г.Хилл, Г.Ф.Шупперт и других.
Недостаточная изученность и актуальность исследуемой проблемы, ее большая практическая значимость для современного этапа развития административного права России определяют необходимость дальнейших исследований в этой области и обуславливают выбор темы диссертационного исследования.
Существующие научные труды в большинстве своем имеют отраслевую специфику. В отечественной цивилистике исследованию проблем теории договора посвящено достаточно большое количество научных работ, среди которых особого внимания заслуживают: М.М.Агаков, М.И.Брагинский, В.В.Витрянский, О.С.Иоффе, О.А.Красавчиков, Л.А.Лунц, И.Б. Новицкий, Н.В.Рабинович, Р.О.Халфина и другие.
Осмысление договора как универсального регулятора общественных отношений начинается в юридической науке с 90-х годов XX века, обращается
внимание на его- межотраслевой характер, появляются работы; содержащие комплексный теоретико-правовой подход к исследованию договора как теоретико-правовой1 категории, в том числе В.В.Иванова, А.Д.Корецкого, Ш:В.Калабекова, М.Е.Некрасовой и других.
Основой диссертационного исследования также являются фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах теоретико-правового характера, С.С.Алексеева, Н.Л.Граната, В.М.Горшенева, Д.А.Керимова, С.Ф.Кечекьяна, В.В. Лазарева, А.В.Малько, М.Н. Марченко, Г.В. Мальцева, А.В; Мицкевича, Н.И>. Матузова, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, Н.Н. Разумовича, Р.О.Халфиной и других, ряд работ по социологии, права В.П.Казимирчука, Ж.Карбонье, В.А.Ойгензихта, по философии — Г.В.Ф.Гегеля, И.Канта.
Целью диссертационного исследования является комплексное
административно-правовое исследование правовой природы
административного; договора, рассмотрения административного договора- в качестве правового института административного права, изучение проблем' классификации' административных договоров и систематизации их видов, проблем правового регулирования административных договоров и^ внесение предложений по і совершенствованию законодательства Российской Федерации об административных договорах.
Поставленная цель достигается*посредством решения ряда задач:'
- исследовать особенности правового регулирования административных
договоров;
- уточнить и дополнить категориальный аппарат административной
науки;
определить, мест административного договора в науке административного права;
- уяснить сущность и структуру, общие и специальные признаки
административного договора; выявить свойственных ему функций;
- выявить тенденции развития административного договора в теории
административного права зарубежных стран и в законодательстве Франции и
Германии;
осуществить классификацию административных договоров и систематизации их видов;
- изучить нормативный административный договор как источника
административного права, выделить присущие ему специфические признаки;
- рассмотреть административный договор как одну из форм государственного и муниципального управления;
- внести предложения по совершенствованию законодательства,
устанавливающего порядок заключения, исполнения, изменения и
прекращения, требования к форме и содержанию административного договора.
Нормативную правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.; федеральные законы, указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты Российской Федерации.
При написании диссертационной работы проанализированы такие виды договоров, имеющих административно-правовую природу, как договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры об обмене информацией между федеральными органами государственной власти; договоры о финансировании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о дружбе и сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; соглашения о разделе продукции; служебный контракт и другие.
Использованы также нормативные правовые акты Франции и Германии: Закон об административном производстве Германии от 25 мая 1976 г. и Германское гражданское уложение от 18 августа 1896 г., Гражданский кодекс Франции 1804 г.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в результате заключения, изменения, исполнения и прекращения административных договоров.
Предметом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих условия и порядок заключения административных договоров, административно-договорные теории о правовой природе и развитии административного договора в качестве правового института административного права, а также различные виды административных договоров, встречающиеся в правоприменительной деятельности.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет
совокупность методов научного познания, используемых как на эмпирическом,
так и на теоретическом уровне. В ходе исследования были применены
диалектико-логический, структурно-функциональный, конкретно-
исторический, системный методы научного познания, институцианализма и другие, а также частно-научные методы - сравнительно-правовой и формально-юридический.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, системном исследовании правовой природы административного договора, определении административного договора в качестве правового института административного права Российской Федерации. В работе рассмотрены общетеоретические и методологические основы данной темы. Результатом обобщения и систематизации исследуемых вопросов выполненной работы явилось формирование целостной концепции рассмотрения нормативного административного договора как источника административного права и метода правового регулирования, а индивидуального
административного договора как демократической формы государственного управления. А также внесение предложений о принятии федерального закона «Об административных договорах», устанавливающего порядок его заключения, изменения и прекращения, содержащего требования к его форме и содержанию, правовой статус его субъектов.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
1. В работе выделено несколько самостоятельных, но все же взаимосвязанных, уровней анализа административного договора:
а) Административный договор как правовой институт административного
права представляет собой совокупность административно-правовых норм,
регулирующих общественные отношения в сфере заключения, изменения,
исполнения и прекращения нормативных и индивидуальных административных
договоров.
б) Административный договор (нормативный) как источник
административного права — это формально определенное соглашение,
возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений
субъектов административного права, обладающих правотворческими
полномочиями, устанавливающее административно-правовые нормы.
Ценность нормативного административного договора определена тем, что это свободная форма, основанная на добровольном принятии административно-правовых норм субъектами, участвующими в правотворческой деятельности.
в) Административный договор (нормативный) как метод правового
регулирования, отличающийся от методов прямых предписаний закона
(дозволений, запретов, ограничений и т.д.). В настоящее время сфера
применения договорного метода правового регулирования расширяется за счет
введения новых согласительных процедур, контрактных институтов,
и позволяющих участникам административных правоотношений договариваться между собой.
г) Административный договор как форма государственного управления позволяет урегулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления субъектов административного права, добровольно согласившихся установить определенный порядок или выполнить взаимные действия, направленные на обеспечение и удовлетворение публичных интересов, поддерживаемых участниками соглашения.
Будучи непосредственным выражением воль и интересов сторон, договор в качестве акта управления реализует интересы «третьих лиц», способствует проведению коллективных, групповых, государственных и общественных интересов.
2. Предложена авторская дефиниция административного договора, под
которым понимается основанное на административно-правовых нормах
соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и
волеизъявлений равноправных двух или более субъектов административного
права, один из которых государственно-властный субъект; устанавливающее
договорные условия, исполнение которых обязательно и направлено на
удовлетворение публично-правовых интересов.
3. Выделены следующие юридические признаки административного
договора: наличие двух или более субъектов, обладающих административной
правосубъектностью, один из которых государственно-властный субъект;
основу составляют нормы административного права; равноправие (формально-
юридическое равенство) субъектов; определенная административно-правовыми
нормами форма административного договора; цель - публично-правовые
интересы; обязательность исполнения договорных условий субъектами
административного договора.
4. Обозначена система общеправовых функций, присущих
административному договору, а именно: регулятивная (статическая,
динамическая), информационная, коммуникативная, охранительная,
правореализующая, распределительная или дистрибутивная, воспитательная, познавательная, а также специальные функции: контрольная, стимулирующая; структурно-организационная, демократизации управления, обеспечительная.
5. Представлена классификация, административных договоров по
следующим основаниям: в зависимости от цели и наличия у субъекта,
заключающего административный договор, полномочий на правотворчество: на
нормативные и индивидуальные; по субъектному составу: на равностатусные,
неравностатусные; от количества субъектов — на двусторонние,
многосторонние; от обязательности исполнения условий административного
договора: добровольно исполненные или принудительно исполненные; от
определенной административно-правовыми нормами формы
административного договора: письменные, устные и специальные; в
зависимости от предмета: договоры о компетенции; договоры о сотрудничестве
(например, о совместной деятельности, об обмене информацией); договоры о
поступлении граждан на государственную службу (или служебный контракт).
6. На основе анализа французского и германского законодательства
сделан вывод о том, что административным договорам во Франции и Германии
присущ особый административно-правовой, режим в сфере правового
регулирования. Во Франции публичное юридическое лицо (администрация),
являясь, субъектом административного договора, обладает исключительными
полномочиями: правом, одностороннего расторжения договора в пользу
администрации; давать инструкции в ходе исполнения договора, налагать
санкции в одностороннем порядке, а другой субъект административного
договора обладает правом на «финансовое равновесие», что, безусловно, может
найти отражение в Российской Федерации при создании правовых норм об'
административных договорах.
Исследование' правовой природы административных договоров во Франции и Германии, позволило сформулировать вывод о том, что зарубежные и российские административные договоры имеют единую правовую природу, им присущи общие юридические признаки, а опыт развития законодательства
об административных договорах Франции и Германии может быть использован в Российской Федерации при создании правовых норм об административных договорах.
7. Обоснована необходимость принятия федерального закона «Об административных договорах», закрепляющего понятие и признаки административного договора, правовой статус его субъектов (в том числе и исключительные полномочия государственно-властного субъекта), порядок заключения, изменения и прекращения административных договоров, требования к их форме и содержанию, основания и процедуру признания административных договоров недействительными, особенности правового регулирования исполнения отдельных видов административных договоров.
Практическая значимость исследования. Детальная разработка данной темы позволяет определить административный договор как правовой институт административного права, рассматривать нормативный административный договор как источник административного права, а индивидуальный административный договор как демократическую форму государственного управления. Исследование правовой природы административного договора способствует повышению качества договорной практики.
Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы для совершенствования административного законодательства Российской Федерации в сфере договорных отношений, в качестве теоретической базы в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право Российской Федерации», «Система государственного и муниципального управления» и специальных курсов по государственному управлению.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования
«Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», а также отражены в научных публикациях автора и его выступлениях на конференциях, диссертация рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Сущность, структура и функции административного договора
В настоящее время легальное определение административного договора в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено. Теоретические разработки административного договора были начаты еще в начале прошлого века учеными из Западной Европы, а некоторые задатки предметного применения административного договора были известны еще в отношениях республиканского управления между князем и вечевым собранием в Новгороде1.
Традиционно административные договоры рассматривались как одна из форм управления, встречавшаяся на практике. В юридической литературе XX века в 20-е гг. административные договоры рассматривались как побочная форма управленческой деятельности, в 60-е гг. — административные договоры изучались такими российскими учеными, как А.И.Елистратов, К.Сперанская, В.И.Новоселов, Ц.А. Ямпольская в качестве проявлений ее демократизации, основанных на равенстве «неравных сторон»2. Интерес к административным договорам как методу правового регулирования возрос в 90-е годы-3, который обусловлен объективными причинами увеличения роли договорного регулирования в различных сферах общественных отношений: экономической, политической, социальной и др. «Объекты управления приобретают в большей степени свойства саморегулирующихся организаций. Меняющиеся цели и функции управления и регулирования приводят к переменам в статусе исполнительных органов и методах их деятельности. Договор приобретает смысл важного средства саморегуляции отношений партнеров»1. Но, отдельные аспекты в теории административного договора остаются до настоящего времени не изученными и дискуссионными, поэтому возникла научная необходимость исследовать сущность и структуру административного договора, выявить функции, отражающие его реальное применение в обществе, определить конститутивные (основные) признаки; присущие любому административному договору, предложить определение административного договора.
Изучение проблем договора традиционно относилось к числу проблем, исследуемых отдельными отраслями права. В последнее время перемены в российском обществе повлекли за собой переоценку роли нормативных регуляторов социального поведения, заставили) переосмыслить проблему понимания договора, взглянуть на договор в общетеоретическом аспекте. Еще Г.Кельсен. обращал внимание на то, что «договор есть не понятие исключительно частного (гражданского) права, а универсальный феномен чисто формального качества, единое понятие общей правовой науки» . Е.Б.Пашуканис считал, что «договор является составной частью идеи права»3. По мнению К. Сперанской, договор является организатором и хранителем всех вообще юридических сношений, а, следовательно, и общеправовой формой4. Целесообразность обращения к общеправовой теории договора обосновывает A.M. Васильев: «правовые понятия, первоначально разработанные в одной из специальных юридических наук и трансформировавшиеся благодаря своей общенаучной значимости в категории теории права, распространяются и на другие; правовые: науки,, включаются как: особый вариант общей1 правовой категории в их понятийный аппарат»1.
При:исследовании сущности административного договора,, целесообразно? использовать общую теорию договора; учитывая: прш этом отраслевые особенности, присущие административному договору, поскольку в теории административного правам отсутствует единый подход ю, пониманию сущности административного» договора,, а также: в, первую? очередь, разобраться: с исследуемыми терминами, а именно: «административный- договор», «административное соглашение» и «административный правовойїакт»І
А.И. Елистратов і использовал термин» не «административный договор»; а: договорный административный акт. Однако« изложенная: система1 понятий;, ближайшим: образом; связанная с договорными административными;: актами; и место вшей; последних позволяет утверждать, что административный?договор в= современном; его понимании большинством» ученых: и; административный договорный, акт А.И: Елистратова есть одно и то же".
А.А.Єавостин- считает, что в административно-правовой» литературе термин «административный договор» обычно употребляется: для? обозначения; соответствующих отношений; между органом: исполнительной, властш и гражданином,, термин же «административное- соглашение» используется? для обозначения, такого рода отношений между двумя коллективными субъектамш административного права . Из чего следует, помнению.А.АіЄавостина налицої очевидные противоречия вупотребленииуказанныхтерминов, поскольку слова «договор»: и «соглашение» являются синонимами;.термин «контракт» является синонимом термина «договор», которые всфере частного права употребляются? как равнозначные. Поэтому в области публичных отношений термины «договор» и «соглашение» следует употреблять как равнозначные по примеру международного права, где они используются как синонимы.
Однако не все исследователи могут с этим согласиться, т.к. объем понятий - «договор» и «соглашение» - не всегда совпадают. М.И.Брагинский, В.В.Витрянский считают, что «если договор — это соглашение, то не всякое соглашение представляет собой договор»1. Понятие «соглашение» значительно шире понятия «договор». Основное отличие заключается в том, что «договором является лишь такое соглашение, которое порождает правовые последствия»2. Следовательно, только такой вид соглашения как договор порождает правовые последствия.
На наш взгляд, термины, «административный правовой акт», «административный договор», «административное соглашение» имеют различные1 смысловые значения.
Понятие и юридические признаки административного договора
Исследуя правовую природу административного договора, необходимо учитывать и юридические (формальные), и материальные признаки, присущие административному договору и при правовом регулировании, и при реальном его заключении и исполнении, поскольку любое правовое явление обладает как юридическим (формальным), так и материальным содержанием. «Признаки, характеризующие его юридическое содержание, закрепляются в законе»1. Но наряду с юридическими признаками существуют и материальные факторы, которые цементируют его глубинное содержание и служат объективной основой его правового конструирования.
Г.В.Ф. Гегель считал, что, «следуя формальному, обычно ищут и требуют, прежде всего, дефиницию ради сохранения, по крайне мере, внешней научной формы»". Поэтому необходимо выявить исследовать юридические признаки административного договора (общие и специфические), а на основе сущности и юридических признаков предложить авторское определение административного договора.
Следует согласиться с Д.Н.Бахрахом, что административный договор всегда содержит и то общее (в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые последствия, общие принципы), что является основой любого договора и регулируется нормами обязательственного права. Нормы соответствующих отраслей соотносятся здесь как общее к частному, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм1.
В современной юридической науке изучением общей теории договора занимаются такие ученые, как Н.Г.Александров, Ю.А.Тихомиров, В.В. Иванов, А. Д. Корецкий, Ш.В.Калабеков, М.Е.Некрасова", ими исследованы юридические признаки, присущие любому договору, и предложены универсальные определения договора, которые следует учесть при выявлении юридических признаков административного договора, что позволит разграничить общие признаки, характерные для любого договора, и специфические признаки, присущие административному договору.
Еще Н.Г. Александров замечал, что в отечественной юридической литературе встречаются различные значения термина «договор»: договор как вид источника права; договор как вид юридической нормы или нормативного акта; договор как вид юридического факта (сделки); договор как форма автономного регулирования взаимоотношений на основе бланкетных или диспозитивных норм права; договор (договорное отношение) как вид юридического отношения3.
Н.Г. Александров определяет договор в широком смысле, как «согласованное волеизъявление двух или нескольких формально равных (в момент заключения договора) субъектов, совершаемое с целью вызвать юридические последствия»4. Из определения Н.Г. Александрова следует, что договору, присущи следующие признаки, а именно: 1) согласованное волеизъявление двух или нескольких субъектов, т.е. соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели; 2) заключение договора с целью наступления юридических последствий (достижение правового результата); 3) формальное равенство сторон.
Ю.А. Тихомиров определяет договор как «соглашение сторон, выражающее их согласованную волю, к установлению, изменению1 и прекращению их прав и обязанностей, к совершению или воздержанию от юридических действи Й» .
Ю.А. Тихомиров выделяет следующие присущие договору признаки": 1) добровольность заключения, т.е. свободное волеизъявление; 2) равенство сторон; 3) согласие сторон по всем существенным аспектам договора; 4) эквивалентный, возмездный характер действий сторон; 5) взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств; 6) законодательное обеспечение договоров, придающее им юридическую силу.
Безусловно, что такие правовые свойства как свободное волеизъявление и согласие сторон, присущи договору, но, на наш взгляд, составляют сущности договора, а не являются юридическими признаками договора.
Следует обратить внимание на эквивалентный, возмездный характер. На эквивалентность как на признак административного договора указывают, например, Д.Н. Бахрах, А.В. Демин , хотя при этом обращают внимание на то, что это общий принцип договорного регулирования.
На наш взгляд, эквивалентный, возмездный характер свойственен в основном лишь гражданско-правовым договорам, причем даже в гражданском праве можно обнаружить договоры, которые не содержат элементов эквивалентности или возмездности (например, договор дарения).
По мнению А.П. Коренева, А.А. Абдурахманова, при выяснении правовой природы договоров органов государственного управления следует исходить из содержания договора, его предмета и цели. Если стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные с управлением (в том числе управлением имуществом), договор всегда имеет административно-правовую природу1.
В теории административного права под административными договорами понимают управленческие соглашения между субъектами административного права, одной стороной в которых выступает орган власти, по поводу и в целях реализации публичных полномочий, с элементами регулирования, выходящими за пределы частного права". К числу административно-правовых форм относят управленческие связи различного рода, основанные на соглашениях с участием органов исполнительной власти.
Целью административных договоров всегда является регулирование управленческих отношений, посредством заключения такого договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления 5.
Кроме того, Д.Н. Бахрах, выделяя возмездность в качестве одного из общих принципов административного договора, отмечает, что «многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь. Административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с государственной исполнительной властью. В предмет административных договоров входят действия административного, организационного характера»4.
Проблемы классификации административных договоров
Проблемы классификации объектов возникают в различных науках, которые исследуют разнородные по своему составу множества объектов, а также занимаются решением задачи упорядоченного описания и объяснения этих множеств. В философском понимании классификация - это «разбиение множества (класса) объектов на подмножества (подклассы) по определенным признакам» .
Исследуя множество административных договоров, необходимо проанализировать и систематизировать административные договоры, встречающиеся в правоприменительной деятельности, осуществить классификационное и терминологическое разграничение существующего договорного массива. Ценность классификации административных договоров можно обосновать, прежде всего, практическим значением для регулирования общественных отношений, поскольку административный договор рассматривается в качестве одного из методов правового регулирования общественных отношений. Однако научное исследование не может ограничиваться констатацией только практического значения той или иной классификации, оно требует определения круга факторов, имеющих значение того или иного основания, т.е. обоснования предложенных критериев (оснований) для выделения видов административных договоров.
Некрасова М.Е., изучая теоретико-правовые аспекты договора, считает, что классификацией договоров традиционно занимались отраслевые правовые науки, которые предлагают в зависимости от критериев (оснований) различные классификации договоров .
Для выделения однородной группы договоров должен быть найден общий для нее признак, являющейся наиболее существенным для правового регулирования данной группы договоров, выражающий как единство договорного вида, так и существенное отличие. Существенным системообразующим признаком будет являться тот, который особо важен для регулирования административных отношений, возникающих при заключении административных договоров. Однако следует отличать классификацию договоров от типологии, поскольку это разные философские категории. «Типология - это метод научного познания, в основе которого лежит расчленение систем объектов и их группировка с помощью обобщенной, идеализированной модели или типа; результат типологического описания и сопоставления»1. Исследователь не претендует на выявление каких-либо «идеальных» моделей или типов административных договоров, а только предлагает их классифицировать.
В теории административного права проблема классификации административных договоров вызывает отдельный научный . интерес, существуют классификации договоров административного характера по различным основаниям, но исследование проблем классификации осуществлялось без учета практики деятельности органов исполнительной власти, что и объясняет определенную утрату их научно-практического значения, следует учитывать проведение административной реформы и кардинальные изменения в административном праве, а равно в и административном законодательстве.
С точки зрения А.П. Коренева, А.А. Абдурахманова, оптимальными критериями классификации являются следующие: юридические свойства; основания заключения; субъекты договора; предмет договора; характер взаимоотношений между сторонами договора. Д.Н. Бахрах считает, что классификация административных;договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спецификой, критериев. На наш взгляд, в данном случае речь идет о признаках административного договора, -общих, свойственных любому договору, и специальных, присущих только административному договору. Следовательно, выявленные (во втором параграфе главы 1 настоящей диссертационной работы) признаки административного договора могут быть положены в основание для классификации административных договоров.
Ф.В. Тарановский противопоставлял договор с нормативным содержанием договору как юридическому факту, договору-сделке и проводил различие между двумя видами договоров по следующим критериям: 1) цель, 2) мотивы сторон и 3) последствия договоров. Договор сделочного вида характеризуется следующими чертами: «1) каждая из сторон желает своего особенного, 2) мотивы у каждой из договаривающихся сторон различны и 3) такой договор создает только конкретное правоотношение»". Следовательно, договору-сделке свойственна индивидуальность целей и мотивов участников, а их следствием являются конкретные права и обязанности. Договорам нормативного вида присущи следующие специфические признаки: «1) договаривающиеся стороны стремятся к единой цели-установлению юридической нормы; 2) мотив у договаривающихся сторон один и то же -сознание потребности в такой норме; 3) договор такого типа создает юридическую норму»3.
Профессор Н.Г.Александров считал, что для разграничения двух указанных видов договоров достаточно одного критерия, а именно: указания на то, что один договор служит основанием возникновения конкретного юридического отношения (в данном случае - административного), а другой -основанием возникновения юридической нормы (административно-правовой).
«И при сделочном, и при нормативном договоре стороны в известном, формальном смысле стремятся к одному и тому же, но в то же время - каждый к своему особенному... Точно также и мотивы у сторон нормативного договора лишь формально одни и те же, а по существу противоположны: каждая из сторон может ощущать потребность в той или иной норме по совершенно различным мотивам»1. Из этого следует, что одним из критериев для классификации административных договоров может служить цель заключения административного договора, т.е. правовой результат. На наш взгляд, употребление термина «договор-сделка» представляется не совсем корректным по отношению к административным договорам, поэтому следует обратить внимание на предложение В.В.Иванова2 использовать по аналогии деление правовых актов на нормативные и индивидуальные для классификации договоров.
А.П. Коренев, А.А. Абдурахманов3 в зависимости от юридических свойств выделяют правоустановительные и правоприменительные административные договоры. Д.Н. Бахрах по содержанию выделяет правотворческие и правоприменительные договоры4. С позицией Д.Н.Бахраха трудно согласиться, т.к. в качестве основания этой классификации лежит содержание административного договора, а не его юридические свойства.
Нормативный договор как источник административного права
При изучении нормативной природы административного договора исследователи сталкиваются с вопросом: является ли нормативный договор источником права, какое место занимает нормативный договор среди других источников административного права, а также какова его роль в правовой системе общества. Следует отметить, что в теории административного права глубоко не анализировалась нормативность договорных правил поведения, административное право традиционно не рассматривало категорию «договор» в связи с такими понятиями, как «норма» и «источник права». В связи с этим назрела научная необходимость рассмотреть правовую природу административного договора с нормативным характером.
В современном административном праве существует много споров и дискуссий по поводу понимания нормативного договора как источника административного права, однако в теории административного права существуют противоречивые точки зрения о правовой природе административного права.
Так, например, А.И. Елистратов отмечал, что «сочетаясь с элементами соглашения, договор начинает выполнять, также и нормативную функцию: он приобретает правотворческую силу»1.
В советский период времени применительно к административно-правовой науке главенствовала позиция, согласно которой договоры источником административного права не являются и в качестве юридической формы в процессе государственного управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности государства, не применяются2. Этой позиции поддерживаются сторонники юридического позитивизма, которые в качестве единственной формы объективации права признают только юридическую норму, соответственно, источником права может быть только исходящий от государства нормативный правовой акт. Какая-либо нормативная роль иных источников права, в том числе и договоров, отрицается. Согласно позитивистской концепции договор представляет собой юридический акт индивидуального характера, выполняющий в механизме правового регулирования функцию юридического факта, порождающего конкретные правоотношения, в данном случае административные. Договор рассматривается как результат реализации объективного права, но никак не правотворчества.
Но в то же время Б.Б.Хангельдыев1 подразделяет административные договоры на соглашения нормативного и индивидуального характера с публично-правовым содержанием, считает, что нормы административного права устанавливаются не только нормативными правовыми актами, но и договором, соглашением сторон. Среди источников административного права административный договор встречается и у С. Поповича2.
Б.П. Курашвили, отмечая, что административные договоры по своей организационно-правовой природе выступают как выражение координационной формы организации государственного управления и как акты локального нормотворчества. При этом они выполняют субординационные формы управления и конкретизируют общую нормативно-юридическую основу управленческой деятельности» .
Но произошедшие изменения Bi обществе привели к тому, что в настоящее время в теории административного права имеет место точка зрения, при которой договор признается источником административного права. После принятия Конституции РФ 1993 г. (ч.З ст. 11, ч. 4 и 5 ст. 66, ч. 2 и 3 ст. 78, ч.І ст. 85) договор используется для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ и признается источником административного права. Источниками административного права являются и соглашения о разграничении полномочий по отдельным предметам ведения, заключаемые в рамках внутрифедеральных договоров органами исполнительной власти федерального уровня и органами исполнительной власти субъектов. Административно-правовую направленность могут иметь и некоторые нормативные межведомственные договоры между органами исполнительной власти . Несмотря на то, что заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ приходилось на 1994-1998 годы и в настоящее время не практикуется, часть из них, ранее заключенных, утратила силу в связи с приведением в соответствие с Конституцией 1993 г., указанные договоры все же остаются источниками административного права.
К числу источников административного права относятся следующие виды договоров, имеющих административно-правовую природу: - договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации (например, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы от 16 июня 1998 г.", соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения недрами на территории Ростовской области от 29 мая 1996 г. № 73). - договоры о передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, договор от 31 января 2005 г. между Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Саха (Якутия) и Правительством Республики Саха (Якутия) о передаче функций в области пожарной безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий»1); - договоры о финансировании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, договор от 19 декабря 2007 г. между Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Правительством Астраханской области «О финансировании мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого предпринимательства в 2007 году»2).
