Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственные и муниципальные закупки в системе бюджетно-правового регулирования 12
1.1. Место правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки в системе бюджетного права 12
1.2. Соотношение правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы 38
1.3. Финансово-правовой статус участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок 60
Глава 2. Правовые проблемы, возникающие в сфере государственных и муниципальных закупок 83
2.1. Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки 83
2.2. Правовое регулирование проведения финансового контроля при осуществлении государственных и муниципальных закупок 99
2.3. Ответственность за нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок 124
Заключение 144
Библиографический список использованных источников 153
- Место правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки в системе бюджетного права
- Финансово-правовой статус участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок
- Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки
- Ответственность за нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях оценка деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в системе финансового обеспечения их деятельности преломляется через призму публичных интересов и государственных нужд. Важная роль в данных отношениях отводится государственным и муниципальным закупкам, позволяющим обеспечивать выполнение органами государственной власти и местного самоуправления своих функций во взаимодействии с субъектами предпринимательства, что в свою очередь актуализирует вопросы бюджетного финансирования, урегулирования правовыми нормами процесса предоставления государственных и муниципальных денежных средств из государственной (местной) казны. В связи с этим приобретает значение научное осмысление соотношения правовых норм, регулирующих государственные (муниципальные) расходы и государственные и местные закупки, научное определение финансово-правового статуса участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок.
С позиции формирования научных знаний о государственных и муниципальных закупках как института бюджетного права, становится значимым выработка теоретических положений о публичных расходах при осуществлении госзакупок. Наличие согласованных между собой норм, регулирующих формирование государственных расходов, расходные обязательства, бюджетные ассигнования и государственные и муниципальные закупки, зависит от степени разработанности соответствующих научных положений. В связи с этим нуждаются в научном осмыслении вопросы взаимодействия бюджетного законодательства и законодательства, регулирующего государственные и муниципальные закупки.
Кроме того, в связи с продолжающимися научными дискуссиями об ответственности за нецелевое, неэффективное расходование бюджетных средств, приобретают значение научные выводы о государственном регулировании и контроле бюджетной, расчетной, ценовой и других видов финансовой дисциплины при осуществлении государственных и муниципальных закупок. Так, нуждаются в теоретическом осмыслении положения науки финансового права об ответственности за нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.
Достичь наибольших результатов при научном исследовании обозначенных актуальных проблем позволяет изучение государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права, поскольку определение государственных нужд, формирование заказов на поставку товаров (работ, услуг), размещение заказов и заключение государственных контрактов через призму бюджетно-правового регулирования актуализируют вопросы эффективного и целевого расходования бюджетных средств.
Изучение бюджетно-правового регулирования государственных и муниципальных закупок содействует дополнению науки финансового, бюджетного права положениями, раскрывающими содержание государственных расходов на публичные нужды и сочетающими в себе проблемы, относящиеся к различным институтам бюджетного права. Результаты исследования углубляют имеющиеся научные познания в области бюджетного процесса, касающиеся осуществления расходов, санкционирования оплаты денежных обязательств, государственного финансового контроля; ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Решение обозначенных теоретических и практических вопросов позволит гарантировать реализацию одного из основополагающих принципов бюджетной системы – принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, устранит возможность злоупотреблений со стороны получателей бюджетных средств при осуществлении госзакупок, обеспечит соблюдение ими финансовой дисциплины, снизит риск нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.
Приведенные положения свидетельствуют об актуальности темы диссертационной работы, результаты которой могут быть использованы в дальнейших исследованиях, а также при установлении соответствующих норм бюджетного и финансового законодательства.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с финансово-правовым регулированием государственных и муниципальных закупок представляют собой малоисследованную область бюджетного права. В отличие от исследования гражданско-правовых конструкций осуществления госзакупок, освещение проблем реализации норм бюджетного права в механизме осуществления государственных и муниципальных закупок в финансово-правовой науке осуществляется значительно реже. Так, в работах И.В. Кузнецова и А.Б. Золоторевой не затрагивались современные аспекты финансово-правого режима осуществления госзакупок. В настоящее время отсутствуют монографические исследования, посвященные комплексному теоретическому изучению проблем правового регулирования государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права.
Цели диссертационного исследования состоят в выработке научных положений о правовой природе государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права, а также в обосновании положений, которые способствуют разрешению спорных вопросов теории бюджетного права в сфере государственных расходов и могут быть учтены при совершенствовании бюджетного законодательства.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- выявить место правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки в системе бюджетного права;
- проанализировать соотношения правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы;
- определить содержание финансовой правосубъектности участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок;
- обобщить научные знания и практические рекомендации по бюджетно-правовому регулированию государственных и муниципальных закупок;
- установить и проанализировать теоретические проблемы, возникающие в сфере государственных и муниципальных закупок;
- проанализировать систему финансового контроля при осуществлении государственных и муниципальных закупок;
- проанализировать правоотношения, развитие которых обеспечивается нормами, составляющими институт бюджетно-правовой ответственности, возникающие при осуществлении государственных и муниципальных закупок;
- выработать рекомендации прикладного характера по совершенствованию правового регулирования государственных и муниципальных закупок.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе бюджетно-правового регулирования государственных и муниципальных закупок.
Предмет исследования составляет правовые нормы, регламентирующие механизм осуществления государственных и муниципальных закупок в системе правового регулирования государственных расходов, а также практика их применения.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы (описание, сравнение, анализ, синтез, аналогия, обобщение, классификация) и частнонаучные методы (историко-правовой, формально-юридический, анализ документов, сравнительно-правовой).
Эмпирической основой исследования стали результаты проведенного в 2008 – 2011 гг. анализа документов о порядке осуществления государственных и муниципальных закупок (23); Указов Президента РФ, Постановлений и Распоряжений Правительства Российской Федерации (15); нормативных правовых актов Минфина России, ФНС России, Банка России, Росстата России (21); судебных актов Конституционного Суда РФ (6); постановлений арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций РФ (12); судебных актов Высшего Арбитражного Суда РФ (9).
Теоретическую основу исследования составляют научные положения, выработанные по проблемам финансового, бюджетного права в том числе финансового контроля, ответственности за нарушения бюджетного законодательства, системы и правового положения участников отношений, складывающиеся в сфере государственных и муниципальных закупок.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что выявлена правовая природа государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права; обоснованы научные положения о соотношении норм права, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные расходы, финансово-правовом статусе участников отношений, складывающихся в сфере госзакупок, об их ответственности за нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.
Положения, выносимые на защиту:
1. Сложность и неоднородность отношений по определению государственных нужд, формирования заказов на поставку товаров (работ, услуг), размещения заказов, заключения государственных контрактов и исполнения обязательств по ним, обусловливают юридическую регламентацию двух видов отношений: 1) отношений, опосредованных внутренними правовыми связями институтов бюджетного права и 2) отношений обусловленых правовыми связями, выходящими за пределы правового регулирования институтов бюджетного права.
Доказано, что правовая природа государственных закупок, которая объединяет в себе такие элементы как публичные нужды, бюджетное финансирование реализации функций органов государственной власти и местного самоуправления в целях удовлетворения публичного интереса, входит в систему правового регулирования публичных расходов, обладает высокой степенью отражения государственных (муниципальных) нужд, финансируемых из государственных (муниципальных) бюджетов.
2. Обосновано научное положение о том, что особенности правового статуса участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок – органов государственной власти и местного самоуправления, заключаются в реализации одновременно двух видов полномочий: по планированию, обоснованию, направлению (выделению и доведению до конкретного получателя) средств из бюджета и по непосредственному получению средств из бюджетов бюджетной системы РФ.
3. Выявлено, что одновременно с отношениями по финансированию т.е. отношениями типа «расходование - получение» бюджетных средств, регулируемых нормами финансового права, возникают отношения третьего вида – гражданско-правового характера (типа «получение-расходование» бюджетных средств), опосредующие правовое положение иных получателей бюджетных средств, не обладающих финансово-правовым статусом.
4. Доказана необходимость аутентичного толкования оценочного понятия «бюджетная заявка» в ст.6 Бюджетного кодекса РФ. В диссертации выработано определение бюджетной заявки как основы разработки расходной части федерального бюджета. Бюджетная заявка – это документ, который составляется государственными (муниципальными) заказчиками, указывающий проектируемые объемы бюджетных ассигнований для осуществления закупок и поставок продукции, товаров и выполнения работ, услуг в целях удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.
5. Для обеспечения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств целесообразно включение в Бюджетный кодекс по аналогии с Налоговым кодексом положения по установлению принципов и критериев определения цены товаров, работ или услуг для публичных нужд. Сформулировано положение о возможности нормативного закрепления в Бюджетном кодексе правовых основ государственного регулирования ценообразования в сфере государственных и муниципальных закупок.
6. Финансовый контроль за осуществлением государственных и муниципальных закупок, как элемент бюджетного контроля охватывает практически все стадии бюджетного процесса. Выявлено, что 1) формирование государственного и муниципального заказа входит в систему формирования расходов бюджетов; 2) исполнение бюджета предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных расходов, в том числе и на осуществление государственных и муниципальных закупок; 3) анализ результатов размещения заказа, отчет об использовании бюджетных средств проводится после завершения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгалтерской и финансовой документации. Данный этап государственных и муниципальных закупок входит в систему бюджетной отчетности исполнения соответствующего бюджета.
7. Сформулировано положение о необходимости самостоятельного обеспечения и осуществления внутреннего финансового контроля казенным учреждением в целях оценки экономичности и эффективности действий по использованию бюджетных средств, позволившее выработать предложение о возможности законодательного закрепления данного положения в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ.
8. Обоснован вывод о возможности изменения части четвертой Бюджетного кодекса РФ посредством включения глав, определяющих общие положения об ответственности за бюджетные правонарушения, виды бюджетных правонарушений и ответственность за их совершение, а также порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Выработано предложение о внесении изменений в ст.301 Бюджетного кодекса РФ и включении абзаца следующего содержания: «В случае осуществления государственных и муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного настоящим Кодексом, повлекшее неэффективное использование бюджетных средств, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления и государственных (муниципальных) учреждений средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Теоретическая значимость состоит в том, что разработаны теоретические положения о соотношении правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (муниципальные) расходы, о правовом регулировании государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования полученных в нем результатов в процессе совершенствования бюджетного законодательства в части финансово-правового регулирования механизма государственных и муниципальных закупок.
Содержащиеся теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в правоприменительной деятельности, в ходе дальнейших научных исследований в рассматриваемой области, а также в процессе преподавания курсов «Бюджетное право», «Финансовое право», спецкурсов «Финансовый контроль», «Финансово-правовая ответственность» и др.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, обсуждены и одобрены на заседании кафедры финансового права Российской академии правосудия. Результаты исследования нашли отражение в докладах на YI межрегиональной научно-практической конференции (Казань, 2 июня 2011г.). Отдельные результаты исследования были апробированы в нормотворческой деятельности муниципального образования муниципального района «Печора» при разработке методических рекомендаций по вопросам правового обеспечения мероприятий по соблюдению бюджетного законодательства при осуществлении муниципальных закупок, а также используются в процессе преподавания в Частном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Институт экономики, управления и права (г. Казань)».
Структура диссертации определена целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение.
Место правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки в системе бюджетного права
Целью исследования в данном параграфе является анализ норм бюджетного права, регулирующих государственные и муниципальные закупки на основе общей теории права. Полученные выводы будут использованы применительно к теме настоящего диссертационного исследования. В свою очередь анализ правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки в системе бюджетно-правового регулирования, требует предварительного рассмотрения вопросов систематизации и правовых институтов бюджетного права.
Норма права есть первоначальный, основной элемент содержания права1, простейший элемент, «клеточка» права , частица содержания, исходный структурный элемент системы права , правила поведения, которые устанавливаются и охраняются государством4.
Отдельно взятые правовая норма или группа норм еще не есть право. Право - это система юридических норм, которая в наиболее полно и общем виде выражает в этих нормах государственную волю общества, ее общечеловеческий и классовый характер, пронизана едиными закономерностями и принципами, обусловленными экономической, политической и духовной структурой общества. Любая единичная правовая норма приобретает качество, свойственное праву в целом, лишь будучи включенной в его общую систему1.
Нормы права функционируют не сами по себе, а в рамках единой системы, на основе которой осуществляется правовое регулирование поведения участников общественных отношений. При этом, как указывают ученые, следует различать систему права и систему норм права.
Система права состоит из правовых норм и возникающих на их основе правовых отношений. В своем социологическом ракурсе система права представляет собой единство функционирующих в данном обществе нормативно определенных правовых отношений. В отличие от системы права система норм права - это совокупность взаимосвязанных между собой правовых норм. Основные элементы такой системы - нормы права - в зависимости от своего функционального предназначения объединяются в более общие структурные подразделения системы - институты, подотрасли и отрасли норм права2.
Под отраслью права принято понимать совокупность действующих правовых норм, специфическим образом регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Причем общепризнано, что деление совокупности действующих правовых норм на отрасли права осуществляется в соответствии с двумя основными критериями: предметом правового регулирования и методом правового регулирования.
«Отрасль права представляет собой обособившуюся внутри данной системы совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений... Для образования самостоятельной отрасли права имеют значение следующие условия: а) степень своеобразия тех или иных отношений; б) их удельный вес; в) невозможность урегулировать возникшие отношения с помощью норм других отраслей; г) необходимость применения особого метода регулирования»1.
В рамках крупных отраслей права выделяют подотрасли, которые регулируют отдельные группы общественных отношений, характеризующихся своей спецификой и известной родовой обособленностью.
Для определения понятия института права следует обратиться к этимологии понятия «институт», широко применяемого как в общественных, так и в технических науках, что в ряде случаев лишает его необходимой определенности . Слово «институт» означает установление, и поэтому с точки зрения обычного словоупотребления «все в области права можно назвать институтом, начиная от самого права и кончая его единичными нормами»3, тем более, что рассматриваемый термин употребляется для обозначения и иных социально-политических явлений (например, принято говорить об институтах демократии, парламентаризма); и нередко такое значение термина переносится в область права . СИ. Ожегов дает определение института как совокупности норм права в какой-нибудь области общественных отношений, той или иной формы общественного устройства .
«Правовой институт - это основанная на законе совокупность норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенное, обладающее относительной самостоятельностью общественное отношение, а также связанные с ним производные отношения», - утверждает В.С. Якушев .
Правовой институт - это группа норм, объективно сложившаяся внутри отрасли права. Степень тяготения норм к друг другу не планируется заранее, новые правовые институты не выделяются искусственно, а складываются объективно. Юридические нормы составляют гармоничные группы, подчиняющиеся внутренним закономерностям, которые в то же время являются закономерностями, объединяющими конкретные общественные отношения1. Институт права - сравнительно небольшая, устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений . Институт в праве - основная после нормы системообразующая единица .
Французский теоретик права Жан-Луи Бержель поддерживает точку зрения относительно трактовки юридических институтов как комплекса «юридических правил, который охватывает ряд отношений социального плана, служащих одним и тем же целям» . Правовой институт - это группа, комплекс взаимосвязанных юридических норм, регулирующих определенный вид схожих, близких по содержанию, родственных общественных отношений, указывает М.И. Байтин .
М.И. Байтин также отмечает, что правовой институт включает в себя не только непосредственно регулятивные нормы права (правила поведения), но и отправные нормы, которые через него могут быть совместно задействованы в процессе правового регулирования. Объективной материальной предпосылкой интеграции правовых норм в институты является наличие соответствующей разновидности общественных отношений.
Между тем, С.А. Авакьян полагает, что ограничиваться трактовкой института только как совокупности норм права вряд ли целесообразно\. По мнению ученого, в содержании правового института всегда надо видеть воплощение правовых принципов (идей), в соответствии с которыми происходит воздействие права на соответствующую область общественных отношений.
С.С. Алексеев исследуя право как институционное образование указывает на его особенности, «которые свидетельствуют о том, что среди юридических явлений намного большее значение, чем принято считать, должно быть придано внешней форме права - источникам права, т.е. законам, иным нормативным юридическим актам, всей признаваемой государством совокупности юридических письменных документов, в которых выражаются юридические нормы» . «Не любое произвольное сочетание правовых норм создает новое качественное образование -правовой институт, а совокупность норм, связанных между собой своим юридическим содержанием и непосредственным отношением к регулируемым ими общественным отношениям. Именно это последнее качество и определяет принадлежность правовой нормы к конкретному правовому институту...Поэтому нельзя признавать правовыми институтами лишь правовые образования, состоящие из комплекса «равноправных» нормативных предписаний»3.
Следовательно, можно указать на то, что в рамках правового института собраны не случайные группы норм, а те, которые направлены на регулирование отношений в рамках решения конкретных задач в определенной деятельности человека.
Финансово-правовой статус участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок
Важность отношений по государственным и муниципальным закупкам обусловливает необходимость систематизации правоотношений по финансированию поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд, что в свою очередь обусловливает необходимость исследования финансово-правового статуса их участников. Анализ точек зрения, высказанных по данным вопросам, позволит раскрыть особенности финансово-правового статуса участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок.
Не углубляясь в исследование структуры финансовых правоотношений отметим, что основные положения теории финансового права относительно сущности и содержания указанного правоотношения следующие.
В своей фундаментальной работе «Финансовое правоотношение» М.В. Карасева указывает, что финансовое правоотношение представляет собой разновидность правового отношения. Отсюда сущность финансового правоотношения выводится из взаимосвязи с теми же явлениями, что и сущность любого другого правоотношения. К числу таких явлений относятся: правовые нормы, на базе которых возникают правоотношения, государственная воля, которой обусловлено правоотношение, и т.д1.
Финансовые правоотношения - это являющиеся по сути экономико-правовые общественные отношения, урегулированные нормами финансового права, имеющие властно-имущественный характер и выражающие публичные интересы ; урегулированное нормами финансового права общественные отношения, складывающееся в сфере финансовой деятельности ; разновидность публично-правовых отношений, складывающихся в области осуществления финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления ; урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных денежных фондов .
Из приведенных определений можно сделать вывод, что финансовые правоотношения: 1) функционируют в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований; 2) поведение участников данной деятельности регулируются нормами финансового права; 3) права и обязанности участников финансовых правоотношений направлены на реализацию публичных интересов.
В данном аспекте отметим, что субъективные права и обязанности являются сторонами неразрывного единства , частями юридического содержания правоотношения6.
Далее следует обратиться к вопросу о сущности финансово-правового статуса. Как правильно отметила Р.О. Халфина «прежде всего важно подчеркнуть, что правовой статус как таковой есть объективная реальность» .
«Определяя правосубъектность, мы оцениваем способность лица или организации быть субъектом права. Понятие же «правовой статус» означает конкретно содержание и объем тех или иных прав и обязанностей и ответственности субъекта права»\.
Характеристика финансово-правового статуса у Ю.А. Крохиной сводится к совокупности прав и обязанностей физических лиц и организаций, предметов ведения и полномочий государственно-территориалъных образований и их органов, непосредственно закрепляемых за конкретными субъектами финансового права .
Ю.Л. Смирникова, изучая финансово-правовой статус субъекта РФ пришла к выводу о непосредственной взаимосвязи и взаимообусловленности финансовой правосубъектности государственно-территориалъных образований с конституционной правосубъектностью. «Наличие конституционной правосубъектности государственно-территориалъных образований определяет их способность (возможность) участвовать в различного рода правовых отношениях, в том числе и в финансовых правоотношениях»3.
Отмечая, что публичная финансовая деятельность есть сфера реализации финансово-правового статуса субъекта, Л.Н. Древалъ, ссылаясь на мнения ученых, пишет, что «статус субъекта права - это юридический феномен, играющий важную роль в формировании нормативной основы любой отрасли права4, определенной предметом и методом регулирования. Российское финансовое право исключением их этого правила не является. Так как его предметом являются общественные отношения, связанные с образованием, распределением и использованием фондов денежных средств Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований (по-другому - финансовой деятельностью государства и муниципальных образований), то реализация прав и обязанностей субъектов финансового права происходит в этой области»1. Например, переход (трансформация) субъекта права в субъект правоотношения связан с процессом превращения возможности в действительность, показывает диалектическую природу названных понятий и отражает материальные и процессуальные аспекты установления, введения и взимания налогов в доход государства (муниципального образования), осуществления налогового контроля и привлечения к ответетвенности за совершение налогового правонарушения2.
Раскрытие сущности финансово-правового статуса является одной из базисных, но не единственной задачей данного исследования. Анализ бюджетной составляющей финансово-правового статуса должно стать основой в понимании сущности и значения правовых основ отношений, складывающихся по поводу государственных и муниципальных закупок в системе государственных расходов.
Бюджетно-правовой статус как вид финансово-правового определяется особенностью и сущностью бюджетного правоотношения.
Авторы учебника «Финансовое право» выделяют определенные особенности бюджетных правоотношений, обусловленные государственным устройством Российской Федерации; «а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории; б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования; в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государство, государственное или муниципальное образование или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы»1.
По мнению Н.Ю. Кармишина признаками бюджетных отношений являются: 1) множественность субъектов и их юридическая иерархия; 2) субъекты имеют «связь» с бюджетом и друг с другом по поводу бюджета; 3) у управляющего субъекта строго определенный объем полномочий; 4) отношения субъектов регулируются отдельно и подробно - непосредственно законом или договором между ними; 5) действия управляющего субъекта ограничены заданием собственника или его интересами (изначальная целевая заданность управления); 6) деятельность управляющего субъекта контролируется и оценивается собственником или органом финансового контроля; 7) за неэффективность управленческой деятельности устанавливаются публично-правовые санкции .
Ю.А. Крохина, исследуя принцип федерализма в бюджетных правоотношениях, пишет, что бюджетные отношения охватывают совокупность денежных отношений, связанных с аккумуляцией, распределением и использованием централизованных денежных фондов соответствующего территориального уровня в целях финансового обеспечения задач и функций конкретной территории3.
Бюджетная правосубъектность является непременным условием установления правовых связей между участниками бюджетной деятельности государства. Следовательно, можно указать, что под бюджетной правоспособностью следует понимать признаваемую законом способность участника бюджетных правоотношений быть самостоятельным субъектом общественных отношений, регулируемых бюджетным правом, иметь и осуществлять субъективные права и обязанности в сфере бюджетной деятельности, в том числе и в сфере государственных расходов.
Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки
Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей отношения по осуществлению государственных и муниципальных закупок, позволяет сделать обоснованный вывод о нахождении ее в последние пять лет в постоянном изменении и дополнении. Эффективной реализации правовых норм регулирующих сферу государственных и муниципальных заказов, закупок, контрактов, по мнению диссертанта, препятствуют отдельные проблемы, требующие глубокой теоретической проработки и всестороннего научного обоснования.
Президент РФ Д. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отметил: «Я не буду сейчас «демонизировать» известный всем 94-й закон, его все критикуют, но ситуация действительно уже вышла за грань разумного. Заложенные в нем цели, к сожалению, во многом остались декларациями. По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и «откаты», и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона рублей»1.
Анализ действующего законодательства и современной литературы относительно осуществления государственных и муниципальных закупок позволяет выделить несколько блоков проблемных вопросов в данной сфере. Часть специалистов указывают на проблемы соотношения норм Гражданского кодекса и Закона № 94-ФЗ , другие выделяют проблемы с бюджетным финансированием1, третьи отмечают отсутствие четкого механизма правового регулирования указанной сферы2, Например, В.И. Смирнов указывает, что в настоящее время наблюдается попытка насильственного внедрения электронных аукционов на базе главы 3.1. Закона № 94-ФЗ. По мнению автора «на первый взгляд может показаться, что в этой главе есть что-то позитивное. Будущему участнику аукциона вначале надо получить аккредитацию, затем статус участника аукциона, т.е. пройти как бы две стадии отбора. Да еще внести обеспечение заявки. Но что это за отбор? Аккредитация проводится исключительно по электронным данным, т.е. на доверии. Вряд ли с 1 июля с.г. все структуры ФНС России, ФССП России и ВАС России были готовы выдавать подтверждающие документы в электронном виде. Допуск к участию в конкретном аукционе производится по первой части аукционной заявки, т.е. даже не по формальной квалификации (эти данные в урезанном виде статьи 11 находятся во второй части заявки), а по обещанию поставить нужное заказчику. После подписания контракта-обещания обеспечение заявки возвращается обещающему. Иными словами глава 3.1. допускает на электронный аукцион всех желающих, что особенно привлекательно для неквалифицированных участников»3.
В свою очередь В.Н. Малиновский отмечает, что если торги будут проводиться по главе 3.1. Закона № 94-ФЗ и Правительство РФ создаст такие условия для бизнеса, когда ему станет выгодно идти в госзаказ - экономия бюджетных средств будет значительна. Экономический эффект от проведения закупок в форме открытых электронных аукционов будет формироваться, с одной стороны, из развития добросовестной конкуренции и, как следствие, снижение цены, по которой станут заключаться государственные контракты, а, с другой - за счет уменьшения коррупционной составляющей в госзаказе\.
Л.В. Слепенкова, исследуя административно-правовое регулирование государственного оборонного заказа, отмечает, что «для решения существующих проблем считаем целесообразным установить новые правила по процедурам размещения и исполнения государственного оборонного заказа. Предлагается повысить уровень авансирования государственного оборонного заказа. Следует ввести графики платежей государственных заказчиков по заключенным государственным контрактам; применять новые методы ценового регулирования на продукцию предприятий оборонно-промышленного комплекса, учитывающие изменения цен на материалы, сырье и комплектующие изделия, необходимые для выполнения государственного оборонного заказа» .
Одной из основных проблем, представляется то обстоятельство, что действующее законодательство, регулирующее государственные и муниципальные закупки не в полной мере сформировала понятийный аппарат. Н.В. Витрук определяет понятийный аппарат как систему понятий, адекватно отражающую правовую действительность, объективную логику ее бытия, структуры и функционирования, который позволяет выразить специфические закономерности возникновения, функционирования и развития правового явления. Он полагает, что вводить новый термин необходимо постепенно, что требует научного такта, строгого учета сложившихся в науке традиций относительно терминологии. В то же время следует опасаться и другой крайности - тенденции к консерватизму языка правовой науки, борьба за чистоту языка, по его мнению, не должна превратиться в тормоз развития самой науки1.
В данном аспекте следует отметить, что отсутствие серьезной юридической проработки понятийного аппарата, а также норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки приводят к тому, что современное законодательство в указанной сфере является запутанным и требующим серьезного изучения и доработки. Полагаем, что все недостаточно четко отрегулированные вопросы в сфере госзакупок так или иначе приводят к появлению проблем в сфере их финансирования, а точнее расходования государственных (бюджетных) средств.
Специалисты гражданского права, отмечают, отсутствие таких необходимых определений, как «государственный заказ», «система государетвенного заказа», «эквивалент», «демпинговая цена», не раскрыты понятия «специализированная организация», «функционирующий рынок», «конкретные заявки заказчика», «начальная (максимальная) цена контракта», «участник размещения заказа», «участник конкурса», «участник аукциона». Как указывает В.В. Кикавец, на данном этапе реформирования Закона № 94-ФЗ становится очевидной необходимость введения новых, а также официального толкования уже используемых терминов и понятий и выработки единого мнения и однозначного понимания определении .
Бюджетное законодательство также не лишено указанных недостатков, поскольку в БК отсутствуют базовые понятия, определяющие достойное место государственным (муниципальным) закупкам как институту бюджетного права. Например, А.Б. Золоторева предлагает внедрить в юридический оборот новый термин «бюджетные закупки», под которыми предлагается понимать закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов1.
Соглашаясь с Ю.А. Крохиной отметим, что большинство недоработок текста Бюджетного кодекса РФ обусловлено отсутствием учета имеющихся ко времени его принятия теоретических исследований и обобщения практики бюджетной деятельности. В процессе кодификации необходимо было максимально полно и предельно точно закрепить содержание базисных бюджетно-правовых категорий. Разработка Бюджетного кодекса в тесном контакте с наукой бюджетного права помогла бы восполнить пробелы нормативного регулирования бюджетных отношений, устранить несогласованность между отдельными правовыми нормами . Кроме того, следует указать, что последние изменения в БК РФ не решили полностью обозначенную проблему.
Как пишет СВ. Запольский «нередко создается впечатление, что законодатель вообще не ощущает единства финансового права и ведет противоречивую деятельность «поинститутно». Иначе невозможно объяснить отсутствие сквозных понятий и категорий даже для родственных нормативных актов, разрабатывающихся и принимавшихся в одно и то же время, как, например. Налоговый и Бюджетный кодексы. Еще менее заметны внутриотраслевые связи между удаленными друг от друга институтами, такими как страховое право и, скажем, бюджетное право. В этом аспекте наблюдается полная разинтегрированность, и можно даже сделать вывод; законодатель не считает финансовое законодательство и финансовое право чем-то агрегатированным» .
Ответственность за нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок
Учитывая описываемую природу регулируемых бюджетным правом отношений при осуществлении государственных и муниципальных закупок, особую важность приобретают вопросы юридической ответственности в данной сфере. Так, по мнению специалистов, за трехлетний период правительство Москвы израсходовало на содержание транспортного комплекса 574 млрд, руб., из них по 7 главным бюджетным распорядителям Москвы были выявлены нарушения бюджетного законодательства на 215 млрд. руб. Ранее Счетная Палата РФ называла сумму 232 млрд. руб.1.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства является объектом пристального внимания исследователей. Вопрос об ответственности за нарушение бюджетного законодательства тесно связан с научной дискуссией о возможности выделения финансово - правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, а также о сущности финансового правонарушения как основания финансово -правовой ответственности2.
Не вдаваясь в полемику относительно существования финансово-правовой ответственности, как разновидности юридической ответственности, отметим, что положительный ответ на данный вопрос в доктрине финансового права уже обоснован учеными. По верному представлению А.А. Мусаткиной «финансовая ответственность взаимосвязана со всеми видами юридической ответственности, что обусловлено системностью юридической ответственности. Наиболее тесно прослеживаются взаимосвязи с конституционной, уголовной, административной ответственностью. Во многом взаимосвязи финансовой ответственности с различными видами юридической ответственности носят функциональный характер, заключающийся в регулировании и охране финансовых правоотношений различными видами юридической ответственности»\. В механизме правового регулирования финансовых отношений финансово-правовая ответственность выполняет юридическую и социальную функции. Социальная функция финансовой ответственности выражается в общем предупреждении финансовых правонарушений посредством побуждения субъектов финансового права к соблюдению норм финансового законодательства .
Финансово-правовая ответственность по бюджетному законодательству представляет собой определенные законодательными актами неблагоприятные материальные последствия, которые обязан претерпеть нарушитель бюджетного законодательства .
Бюджетно-правовая ответственность выступает одной из наиболее важных гарантий реализации должного бюджетного обеспечения. С ее помощью решаются задачи строгой регламентации отношений в области финансовых доходов или расходов, обеспечения социальной стабильности в бюджетной сфере, охраны общества от нарушений бюджетного законодательства, защиты прав и свобод граждан, развития и упрочения демократии1.
В юридической литературе в целом определилось понятие ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Однако, имеются некоторые уточнения содержания и сущности института ответственности в бюджетном праве.
Авторы учебного пособия «Бюджетное право» исходя из того, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства является составной частью бюджетно-правового регулирования, указывают, что бюджетно-правовая ответственность представляет собой применение к субъектам бюджетных правоотношений в случае нарушения ими бюджетного законодательства особых мер принуждения в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами2.
Маркелов Ф.В. предлагает «вместо термина «ответственность за нарушения бюджетного законодательства» в научных исследованиях необходимо использовать термин «ответственность за нарушения, связанные с использованием бюджетных средств». Такой подход, по мнению исследователя, будет способствовать более четкому и системному анализу действующего законодательства и, следовательно, станет методологической основой для разработок предложений по внесению изменений в действующее законодательство3.
Под бюджетной ответственностью Е.С. Емельянова понимает правоотношение, в рамках которого компетентные финансовые органы государства применяют меры государственного принуждения, предусмотренные БК РФ, к организациям - получателям бюджетных средств. органам государственной власти или местного самоуправления, кредитным организациям, совершившим бюджетное правонарушение1.
Более развернутое определение дает О.М. Гейхман. По мнению автора бюджетно-правовая ответственность - это нормативная, формально определенная, гарантированная и обеспеченная финансово-правовым принуждением, убеждением или поощрением юридическая обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний норм бюджетного права, реализующаяся в правомерном поведении, влекущем государственное одобрение или поощрение, а в случае совершения бюджетного правонарушения - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение и ограничения имущественного или личного неимущественного характера, реализующиеся в охранительном правоотношении бюджетной ответственности2.
Следует отметить, что ответственность за нарушения бюджетного законодательства представляет собой родовое понятие, в которое законодатель включил такие разновидности юридической ответственности как бюджетная, административная и уголовная.
Установление ответственности за нарушение бюджетного законодательства находится в исключительном ведении Российской Федерации, исходя из ст. 71 Конституции РФ, ст. 7 Бюджетного кодекса РФ. Закрепление в данном случае регулирующих полномочий за Российской Федерацией вызвано необходимостью соблюдения важнейшего принципа бюджетной системы - принципа единства бюджетной системы. Этот принцип означает «единство бюджетного законодательства... санкций за нарушение бюджетного законодательства...» (ст. 29 БК РФ) . Отсюда статус субъектов РФ, а также муниципальных образований не включает правомочие регулировать ответственность за нарушение бюджетного законодательства. В лице органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, публично-правовые образования данного уровня реализуют лишь полномочия применять меры принуждения за соответствующие нарушения. В то же время на практике немало случаев установления оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства субъектами РФ, что рассматривается судом как нарушение требований федерального законодательства к разграничению полномочий органов государственной власти1.
Основанием бюджетной ответственности является бюджетное правонарушение. Необходимо отметить, на что обращают внимание исследователи, что в Бюджетном кодексе РФ используется термин «нарушение бюджетного законодательства», а не «бюджетное правонарушение».
В правовой науке нередко происходит отождествление этих двух понятий, что, на наш взгляд, является не совсем правильным. Думается, содержание понятия «нарушение бюджетного законодательства» шире, чем «бюджетное правонарушение». Как справедливо указывает А.З. Арсланбекова, нарушение бюджетного законодательства влечет не только наступление бюджетной ответственности, которая предусмотрена Бюджетным кодексом РФ, но и административной и уголовной ответственности, которые соответственно предусмотрены Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ.
