Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Фонд как финансово-правовая категория 14
1.1. История (эволюция) возникновения фондов 14
1.2. Правовое понятие и виды фондов денежных средств 35
1.3. Источники формирования фондов и направления их расходования... 59
1.4. Соотношение фондов и бюджетов 73
Глава 2. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных фондов 96
2.1. Бюджетные фонды в механизме финансирования 96
2.2. Финансово-правовое значение фондов, формируемых в составе расходов бюджетов 115
2.3. Правовой режим Резервных фондов государства 132
Заключение 162
Список использованной литературы 167
Приложение 183
- История (эволюция) возникновения фондов
- Правовое понятие и виды фондов денежных средств
- Бюджетные фонды в механизме финансирования
- Финансово-правовое значение фондов, формируемых в составе расходов бюджетов
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования определяется тем, что, в условиях реформирования финансовой системы Российской Федерации эффективность правового регулирования финансовых отношений достигается не только путем совершенствования российского законодательства, но и за счет совершенствования системы права, уровня ее развития и познания, зависящей от удачной структуры взаимодействующих элементов, и, в частности, правовых институтов.
Состояние ныне действующей системы финансового права характеризуется крайне сложными и противоречивыми процессами, это отчасти объясняется тем, что политические, экономические и социальные реформы, проводимые в Российской Федерации, требуют интенсивного правотворчества, его всестороннего и эффективного воздействия на происходящие в стране преобразования. В связи с этим особую значимость приобретают формирование института фондов в финансовом праве, соответствующего реальным условиям рыночной экономики, критериям правового государства.
В настоящее время в Российской Федерации для финансирования отдельных направлений деятельности государства существует целая система фондов, которые обеспечивают выполнение задач общего для них назначения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.
Традиционной формой организации финансовых ресурсов в масштабе страны является бюджет. Ограниченность финансовых ресурсов в любой момент может вызвать необходимость в их перераспределении. Бюджет позволяет мобильно перераспределять финансовые ресурсы благодаря «незакрепленности» источников дохода бюджета за конкретными статьями расходов (ст.35 Бюджетного кодекса РФ, далее БК РФ). Однако это преимущество бюджета в отдельных случаях превращается в его недостаток,
так как расходы на некоторые конкретные программы оказываются, как правило, урезанными. Поэтому значение денежных фондов возрастает в условиях нестабильности экономических отношений, низкой собираемости бюджетных доходов, возрастания социальных расходов государства.
Анализ исторического и зарубежного опыта формирования фондов денежных средств в составе финансовой системы государства, является одним из основных источников для заимствования опыта, который действительно способен повысить эффективность создания аналогичных механизмов в Российской Федерации, устранить имеющиеся недостатки и слабые стороны российской фондовой системы. Это должно способствовать общему оздоровлению экономической ситуации, а также построению качественно иного уровня взаимоотношений, как в системе государственного управления, так и в общей категории взаимодействия государства и гражданина.
Вместе с тем, общая система фондов в составе финансовой системы Российской Федерации пока еще находится на стадии формирования. Это связано с происходящим в современных условиях процессом унификации финансового законодательства.
В российском законодательстве термин «фонд» многозначен, поскольку используется в нескольких аспектах, и в частности в гражданско-правовом и финансово-правовом. В связи с этим в правоприменительной деятельности возникают серьезные проблемы, обусловленные коллизиями между гражданским и финансовым законодательством. Названные обстоятельства свидетельствуют о необходимости исследования государственных фондов как финансового института и как некоммерческих организаций.
Недостаточное освещение в юридической литературе специальных научных подходов к выявлению сущности фондов, аккумулированных в составе бюджетной системы и выделенных за ее пределы, потребовали рассмотреть различные аспекты их существования в финансовой деятельности государства.
До настоящего времени комплексного исследования фондов в финансовом праве, их сущности и классификации не предпринималось. Вместе с тем, некоторые аспекты финансово-правового статуса государственных внебюджетных фондов были исследованы СЕ. Забарчуком, Л.П. Древаль, AT. Белоусовой, И.Г. Абхазавой и др. Однако, имеющиеся подходы затрагивали лишь отдельные аспекты содержания финансово-правового статуса государственных внебюджетных фондов и системы нормативно-правовых актов, регулирующих финансовые отношения с их участием, и вследствие этого не могли быть интегрированы в целостное, комплексное учение о фондах как институте финансового права, их системе, полном содержании и правовом регулировании.
Следует отметить, что в рамках этой работы исключительно важным является четкое определение понятия бюджетных фондов, их классификации и теоретического осмысления места бюджетных фондов в составе бюджетной системы Российской Федерации. Данный выбор определен и тем обстоятельством, что все фонды, формируемые в составе бюджетной системы Российской Федерации, рассматриваются исключительно как целевые бюджетные фонды, т.е. с точки зрения их целевого назначения. Однако анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что помимо целевых бюджетных фондов, увязывающие доходы данного фонда с какими-либо направлениями расходов, существуют фонды, которые используются для целей, не соответствующих источникам их формирования.
Указанные обстоятельства в основном и обуславливают актуальность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг источников.
Существенное влияние на содержание работы оказали труды русских финансистов: С.А. Котляревского, В.А. Лебедева, А.П. Погребинского, И.Ю. Патлаевского, и др.
Исследование финансово-правового статуса фондов проводилось в связи с изучением таких правовых явлений, как удовлетворение государственных
потребностей, порядок формирования, распределения и использования денежных средств государства, правовой статус личности. В разработке проблем обеспечения финансирования конкретных мероприятий государства и муниципальных образований большая заслуга принадлежит: А.Г. Бирюкову, Е.Б. Коровкиной, О.А. Ногиной, О.В. Павлюковой, И.В. Рукавишниковой.
При работе над настоящим исследование автор обращался к научным трудам ученых, внесших существенный вклад в науку финансового права, бюджетного, налогового права, Среди них: Е.М. Ашмарина, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, СВ. Запольский, М.В. Карасева, И.И. Кучеров, Ю.А. Крохина, Г.В. Петрова, С.Г. Пепеляев, Е.В. Покачалова, Н.И. Химичева, Н.А. Шевелева и др.
Особое внимание было уделено научным трудам экономического характера, посвященным финансам вообще и финансовой деятельности в частности. Среди ученых, к работам которых обращался диссертант, следует назвать: A.M. Бабича, О.В. Врублевской, Л.А. Ермак, С.С. Жуковой, Н.З. Капкаевой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Е.Н. Шутяк и др.
Цели и задачи исследования. Целью работы является определение основных направлений совершенствования норм финансового законодательства, регулирующих финансово-правовой статус фондов как институтов финансового права.
Достижение обозначенной выше цели диссертационного исследования предполагает разрешение следующих научных задач:
проанализировать исходные историко-правовые основы фондов как института финансового права;
определить понятие фондов как финансово-правовой категории;
раскрыть институциональные признаки фондов, исследовать правовую природу и их виды;
рассмотреть основные источники формирования фондов и направления их расходования;
выделить и изучить основные признаки, отражающие сущность фондов в соотношении с бюджетом государства;
уяснить место и роль бюджетных фондов в составе финансирования;
выявить классификацию фондов в составе бюджетной системы Российской Федерации;
изучить закономерности и тенденции развития фондов, формируемых в составе расходов бюджета;
определить правовой статус резервных фондов;
выработать конкретные предложения по совершенствованию действующего финансового законодательства.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, в области финансовой деятельности фондов, их содержание и признаки, закрепляемые нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты финансово-правового статуса фондов, правовые нормы, регулирующие финансовые отношения с участием этих фондов.
Методология и методика исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания, в том числе: сравнительно-правовой, системноструктурный, сравнительно-исторический, формальнологический и другие методы, используемые в ходе правовых исследований. Использование указанных методов познания позволило максимально полно изучить рассматриваемые объекты в целостности, взаимосвязи, всесторонне и объективно. Используемые в диссертации методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов с целью
придания соответствующей аргументации необходимой доказательственной силы.
Методика исследования включает совокупность общепринятых научных приемов, используемых при написании диссертационных исследований, основывающихся на анализе статистических данных и правоприменительной практике.
Нормативную базу исследования составляет Конституция Российской Федерации, акты финансового законодательства, включая Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы о бюджете на соответствующий год, подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, возникающие с участием фондов в механизме финансирования основных направлений государственной деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые предпринимается попытка комплексного исследования финансово-правового статуса фондов как института финансового права.
До последнего времени диссертационные исследования по данной тематике не проводились.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования;
1. Сделан вывод о том, что становление и развитие фондов в качестве самостоятельного института финансовой системы государства было исторически предопределено. Первоначально, в XVI в., основная причина возникновения фондов была обусловлена возникновением потребностей в концентрации ограниченных финансовых ресурсов на государственном уровне с целью обеспечения наиболее насущных социальных и общеэкономических потребностей. На современном этапе, с усложнением финансовой деятельности государства, ряд фондов начали создаваться в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета и сбережения части доходов от
невозобновляемых ресурсов, чтобы использовать эти средства после того, как полезные ископаемые будут преимущественно исчерпаны. Однако смысл понятийного содержания этих фондов, как совокупности денежных средств, направленных на решение определенных социально-экономических целей и задач государства, не изменился и в настоящее время.
Диссертантом определяется понятие фонда. Фонд как институт финансового права - финансовые средства, обособленные от соответствующего бюджета или выделенные в составе бюджета отдельными правовыми нормами, имеющие собственные доходные источники и предназначенные для финансирования конкретных мероприятий государства. Система фондов представлена следующей совокупностью: выведенных за пределы бюджетной системы (государственные внебюджетные фонды) и формируемых в составе бюджетной системы государства (бюджетные фонды).
Обосновано, что Бюджетный кодекс РФ содержит фактически две, не совпадающие по содержанию, формулировки понятия «государственный внебюджетный фонд» (ст.ст. 6, 13, 144 БК РФ). Под внебюджетными фондами, автор понимает самостоятельное звено финансовой системы, представляющее обособленные вне бюджетной системы финансовые средства, управляемые органами государственной власти и предназначенные для финансирования конституционных прав граждан. Всю совокупность государственных внебюджетных фондов можно разделить на две группы: государственные внебюджетные фонды социального назначения и все прочие внебюджетные фонды (экономические, научные, политические и т.п.).
Отмечено, что бюджетные фонды необходимо выделить в отдельную правовую категорию и дать им собственное определение. Бюджетные фонды представляют собой образуемые в соответствии с
законодательством РФ и обособленные в бюджетной системе финансовые средства, управляемые и используемые органами государственной власти и предназначенные для финансирования приоритетных направлений государства. Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что помимо целевых бюджетных фондов, увязывающих доходы данного фонда с какими-либо направлениями расходов, существуют фонды, которые используются для целей, не соответствующих источникам их формирования. Это определило необходимость систематизации фондов, формируемых в составе государственного бюджета.
С учетом современных научных концепций, дана авторская классификация фондов денежных средств, которая может быть представлена по следующим основаниям: по отношению к бюджетной системе; по юридической природе; по форме собственности; по территориальному уровню; по направлению расходования; по целевому назначению; по сроку действия; по сфере финансирования; по источникам формирования; по порядку расходования; от органов их создающих.
Заключение о том, что механизм функционирования бюджетных и внебюджетных фондов имеет общие черты, позволяющие объединить их между собой и с другими звеньями финансовой системы государства. Основное отличие между данными видами фондов проявляется в их правовом статусе, где каждый из фондов выполняет предписанную ему функцию.
Установлено, что материальное выражение некоторых звеньев финансовой системы проявляется в соответствующих их специфике денежных фондах - бюджете, бюджетных и внебюджетных фондах. Названные звенья финансовой системы существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Обладая различными свойствами они по-разному
влияют на социально-экономические процессы, взаимодействуя между собой.
Проведенный анализ последних изменений в Бюджетном кодексе РФ в вопросах регулирования и функционирования некоторых фондов, позволяет сделать вывод о том, что одна из основных причин, вызвавшая исключение с 01.01.2008г. ст. 17 БК РФ «Целевой бюджетный фонд», связана непосредственно с переходом государства к среднесрочному финансовому планированию. Представляется, что с принятием технологии среднесрочного финансового планирования у государства не должно возникать обязательств перед гражданами, которые бы федеральный бюджет, исходя из федерального законодательства, не исполнял. С этой целью из общего объема расходных обязательств выделена особая категория - публичные обязательства, подлежащие исполнению в силу закона или нормативного правового акта
Автором проанализирована история создания стабилизационных фондов в мировой практике. Среди различных вариантов построения и управления стабилизационными фондами наиболее близкий к российскому - норвежский вариант. Обосновано, что в процессе использования денежных средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния необходимо учесть опыт международных кризисов прошлых лет, принять программу экономического развития и внести серьезные коррективы в бюджетно-налоговую политику страны, а средства указанных фондов инвестировать в экономическую деятельность страны.
Сравнительный анализ норм Бюджетного кодекса РФ, вступающих в законную силу с 01.01.2008 г. и правого режима Стабилизационного фонда, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, позволяет выделить общие черты, объединяющие данные фонды по следующим основаниям: по содержанию, по целям и по способу
управления. По содержанию - фонды представляют часть средств федерального бюджета и непосредственно связаны с аккумулированием части доходов от экспорта природных ископаемых или других невосполняемых ресурсов (основное отличие - временной промежуток использования денежных средств); по целям - в том или ином виде денежные средства фондов направлены непосредственно на обеспечение бюджетных расходов; по способу управления -управление средствами осуществляется Министерством финансов, отдельные полномочия могут осуществляться Центральным банком РФ. Таким образом, можно сделать вывод, что существенных отличий в правовом регулировании Стабилизационного фонда и созданным на его основе Резервным фондом и Фондом национального благосостояния практически не существует. Основные задачи Стабфонда по выравниванию доходов и расходов государственных бюджетов поделены, и легли в основу деятельности созданных фондов. 11 .На основании анализа мирового опыта и его сравнения с российской практикой обосновывается необходимость внесения некоторых дополнений в действующую нормативную базу формирования и инвестирования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Предложено принять комплексный нормативно-правовой акт, регулирующий финансово-правовой статус фондов; установить порядок использования средств Резервного фонда на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности доходов федерального бюджета; определить порядок использования средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного долга и обеспечить юридическую безопасность этих средств; урегулировать вопросы использования средств Фонда национального благосостояния; в случае финансирования будущих обязательств государства, не обеспеченных текущими бюджетными доходами (пенсионное
обеспечение) разработать комплексный механизм финансирования данной сферы. Апробация результатов исследования осуществлялась в форме опубликования основных положений диссертационного исследования в шести научных статьях, общим объемом 3,67 п.л.
Отдельные положения диссертации также апробированы:
посредством выступлений на научно-практических конференциях «Россия и современный мир: проблемы и перспективы развития» (г. Москва, 2005), «Интересы личности, общества и государства: взаимодействие и взаимообусловленность» (г. Казань, 2006);
в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по курсу «Финансовое право» и «Бюджетное право» в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации;
в учебной деятельности Федерального государственного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации».
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, перечня использованной литературы, нормативных актов, послуживших основой для формирования и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту и приложений. Общий объем соответствует требованиям, предъявляемым ВАК России, к работам подобного рода.
История (эволюция) возникновения фондов
Система законодательства любой отрасли права является формой выражения правовой действительности, объективно складывающихся правоотношений. История финансового законодательства России представляет интерес для современных ученых и практиков, поскольку отражает не только развитие законодательной техники, но и существующие в тот или иной период времени научные направления изучения отдельных финансово-правовых институтов1.
Одно из центральных мест в системе финансового права занимает институт фондов, историю создания которых мы и попытаемся рассмотреть.
Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению вопросов возникновения и развития фондов, составляющих экономическую основу финансовой политики государства, необходимо четко определиться в понимании таких дискуссионных по сей день категорий как «финансы», «государственные финансы», «финансовые ресурсы».
Государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни. В одном государстве могут преобладать одни потребности, в другом - другие; но вообще в государствах, достигших известной степени развития круг этих надобностей почти один и тот же, это: содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для развития народного благосостояния2.
Особое значение в связи с удовлетворением государственных потребностей приобретают государственные финансы, которые становятся основным рычагом управления всех сфер общественной жизни1.
Как справедливо заметил МИ. Пискотин, финансы «обладают ничем не заменимой способностыо, поддерживая жизнедеятельность многих миллионов клеточек такого организма, обеспечивая их взаимодействие, превращая их в единое целое, автоматически реагировать на любые изменения, как в самом организме, так и во внешней среде. Эта важнейшая саморегулирующая система, жизненно необходимая обществу» .
Следует отметить, что в материальном смысле функционирование финансов осуществляется через образование, распределение и использование фондов денежных средств специального назначения.
Государственные финансы, как звено общей системы финансов, также выполняют три функции, обслуживая централизованную область движения финансовых ресурсов (денежных доходов и расходов государства). То есть, государственные финансы выполняют функции: образования централизованных доходов, использования централизованных доходов и контрольную .
Фондовая форма финансовых ресурсов позволяет сбалансировать потребности общества с его возможностями, обеспечивает концентрацию ресурсов на основных направлениях общественного производства. Образованные посредством финансовых отношений фонды в своей совокупности составляют финансовую систему Российской Федерации.
Центральным звеном финансовой системы РФ является бюджетная система, в состав которой входят наиболее крупные и значимые фонды финансовых ресурсов государства.
Наличие в составе финансовой системы в качестве самостоятельного звена государственных внебюджетных фондов, а также выделение в бюджетной системе бюджетных фондов обусловлено необходимостью эффективного перераспределения публичных финансовых ресурсов. Финансовое обеспечение государственных функций только через бюджет не всегда осуществляется согласно установленным планам, поскольку бюджетные доходы не закрепляются за конкретными расходами. Поэтому значение фондов возрастает в условиях нестабильности экономических отношений, низкой собираемости бюджетных доходов, возрастанием социальных расходов государства1.
Никакая финансовая система не рождается из ничего, все имеет свою историю. В данной связи важное значение приобретает изучение и анализ не только современного, но и прошлого отечественного и зарубежного опыта научного опыта. Остановимся на наиболее принципиальных вопросах создания и развития фондов, опираясь на труды известных в этой области специалистов.
Возникновение и развитие фондов уходит в далекое прошлое. Мировая история становления и развития финансовой системы показывает, что целевые денежные фонды возникли намного раньше централизованных, т.е. бюджетов.2 Так, по мнению С.А. Котляревского, бюджет как общегосударственный финансовый план появляется в Англии не ранее XVII в., а во Франции накануне революции3.
Основным прототипом денежных фондов были фонды, средства которых не составляли основные доходы казны государства. Средства этих фондов шли на покрытие расходов в военной сфере , или составляли личные доходы князей. Причем распределение финансовых средств между частными нуждами князей и общественными потребностями ничем не регламентировалось.
Постепенно увеличение государственных функций приводило к образованию новых обособленных фондов, предназначенных для денежного обеспечения конкретных мероприятий публичной власти, т.к. в сущности, основная масса доходов поступала в казну государя и составляла его частную собственность .
Первые сведения о становлении и развитии фондов относятся к XVI веку, когда в России возникают государственные регалии, кабацкие сборы, возрастают пошлины. Именно государственные регалии, «...то есть доходные прерогативы казны, определенные отрасли производства, которые поступали в исключительное владение казны, изымались из гражданского оборота»3 и шли на содержание армии, государственного аппарата и царского двора.
Многочисленные войны, большое строительство, крупномасштабные государственные преобразования во времена царствования Петра I были связаны с постоянной нехваткой финансовых ресурсов. Для пополнения казны требовалось не только изыскивать средства, но и создавать резервные фонды для финансирования приоритетных направлений государства4.
В этих целях, для обеспечения денежных сборов в казну вводятся всевозможные дополнительные налоги. Петр I даже учредил особую должность — прибыльщиков, в обязанность которых входило «сидеть и чинить государю прибыли», то есть изобретать новые источники доходов.
В расширении числа доходных источников особое значение имела реформа монетного дела, проведенная Петром І в 1700 году. В результате проведенных преобразований чеканка монет становится государственной монополией и одним из основных источников дохода казны. Такое финансовое положение России заставляет правительство обратиться к уже известному источнику государственных доходов - регальньш правам1 и направить их на финансирование первостепенных нужд государства.
Правовое понятие и виды фондов денежных средств
В настоящее время в Российской Федерации для финансирования отдельных направлений деятельности государства существует целая система специальных фондов, которые обеспечивают выполнение задач общего для них назначения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.
Исследование правового статуса фондов представляется необходимым начать с выявления их сущности как субъектов финансовых отношений1,
В российском законодательстве термин «фонд» употребляется в нескольких аспектах: в гражданско-правовом и в финансово-правовом2, В связи с этим необходимо различать правовой статус фонда - как некоммерческой организации, и фонд - как один из институтов финансового права, создание которого позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач3,
П.1 ст. 50 ГК РФ определяет некоммерческие организации как юридических лиц, не имеющих в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющих полученную прибыль между участниками. Согласно положениям гражданского законодательства деятельность государственных целевых фондов, носит некоммерческий характер, что также нашло отражение в ст. б Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования».
Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»1 некоммерческая организация может быть образована в форме фондов, при этом в соответствии со ст. 4 указанного закона наименование некоммерческой организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму.
Необходимо отметить, что понятие «фонд» имеет в законодательстве много значений и используется применительно как к коммерческим (например, инвестиционный фонд), так и к некоммерческим (например, благотворительный фонд) организациям, а также органам государственного управления. Таким образом, в Российской Федерации немало действующих организаций, именуемых фондами, которые по своей природе не являются таковыми, поскольку созданы в иных организационно-правовых формах- Из сказанного следует, что статус государственных целевых фондов как финансово-кредитных учреждений не подпадает под определение ни одной из форм некоммерческих организаций, предусмотренных действующим гражданским законодательством. Так, в соответствии со ст. 118 ГК РФ, фонд - это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели. Поэтому целевые денежные фонды хотя и именуются таковыми, но «фондами» в гражданско-правовом смысле не являются и не соответствуют приведенному определению фондов, на что в юридической литературе обращалось внимание2.
В финансово-правовом аспекте, под «фондом» понимается не только собственно фонд денежных средств1, который формируется за счет установленных законом источников, аккумулированных на определенных счетах и предназначенных для определенных целей, но и как целевой денежный фонд, который имеет организационную форму, т.е, представляет государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее
J" оперативное распоряжение средствами фонда (например, Пенсионный фонд как разновидность государственного внебюджетного фонда, который соответствуют правовому статусу «учреждения» как организации, созданной собственниками для осуществления управленческих, социально-культурных, иных функций некоммерческого характера и финансируемой им полностью или частично (ст. 120 ГК РФ))»
Анализ исследований сущности фондов позволяет определить что, денежные фонды можно понимать в нескольких аспектах: экономическом, материальном и юридическом3.
В экономическом понимании фонд денежных средств представляет собой один из методов перераспределения национального дохода государством в пользу определенных групп населения.
В материальном аспекте под фондом денежных средств понимается -денежные средства государства или муниципальных образований, имеющие целевое назначение, собственные доходные источники и строго обозначенные направления расходов.
Наконец, в юридическом аспекте денежные фонды имеют финансово-правовой статус.
Финансово-правовая характеристика фондов как звена финансовой системы выражается в том, что это финансовый план аккумулирования и распределения денежных средств, предназначенных для материального обеспечения строго определенных публичных мероприятий, Это и определяет тот факт, что большинство фондов, как было отмечено ранее, используют свои денежные средства на цели, соответствующие правовьш основаниям их получения. Поэтому по целевому назначению многие фонды денежных средств являются - целевыми. Однако, по ходу нашего исследования, мы обратим внимание на тот факт, что в составе бюджета существуют фонды, которые используются для целей» не соответствующих источникам их формирования. Следовательно, по целевому назначению относить фонды в состав целевых, было бы не корректно.
Бюджетные фонды в механизме финансирования
Превращение экономики России из административно-командной системы в рыночную привело на практике к децентрализации и ослаблению роли государства, проявлением чего стало реформирование государственной системы финансирования. Переход ог одной хозяйственной системы к другой - обязательно порождает множество кризисных явлений, которые поражает все сферы и отрасли национального хозяйства. Экономический кризис в свою очередь усугубляется глубоким финансовым кризисом, который характеризуется острейшим дефицитом платежных средств как у государства, так и у хозяйствующих субъектов.
Как уже было отмечено ранее, в этих условиях возникает потребность в концентрации ограниченных финансовых ресурсов на государственном уровне с целью обеспечения наиболее насущных социальных и общеэкономических потребностей. В условиях финансового кризиса, обусловившего дефицит финансовых ресурсов, у центральной власти возникает необходимость ранжировать общественные потребности по степени важности и для удовлетворения наиболее насущных из них образовывать целевые денежные фонды, тем самым, оградив эти потребности от значительного недофинансирования1.
Традиционной формой организации финансовых ресурсов в масштабе страны является бюджет. Ограниченность финансовых ресурсов в любой момент может вызвать необходимость в их перераспределении. Бюджет позволяет мобильно перераспределять финансовые ресурсы благодаря незакрепленности источников за конкретными статьями расходов. Однако это преимущество бюджета в отдельных случаях превращается в его недостаток, так как расходы на некоторые конкретные программы оказываются, как правило, урезанными .
С выделением социальных средств в государственные внебюджетные фонды предполагалось снять зависимость обеспечения социальной сферы от бюджета. Однако, как показала практика, выделение средств во внебюджетные фонды не решило социальных проблем, в условиях не сформировавшейся рыночной инфраструктуры, экономического кризиса, что создавало определенные возможности для их отвлечения на иные, не имеющие отношения к задачам внебюджетных фондов цели.
Не случайно ряд внебюджетных фондов были консолидированы в состав бюджета в виде целевых бюджетных фондов. В последствии создание целевых бюджетных фондов сопровождалось как на федеральном так и региональном уровнях.
Главной целью создания бюджетных фондов было устранение ряда недостатков, выявленных при анализе деятельности отдельных внебюджетных фондов, главными из которых являлись распыление государственных средств и слабые возможности контроля со стороны государства за их строго целевым использованием.
Бюджетные фонды создаются в бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ для финансирования государственных и местных программ по развитию и нормальному функционированию отраслей экономики, охране окружающей природной среды, но укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравнивания социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, посредством оказания финансовой помощи отдельным регионам и муниципальным образованиям.
Многообразие государственных и местных программ финансирование которых происходит посредством средств бюджетных фондов подразумевает создание определенного механизма - целостной системы мероприятий, направленных на развитие и функционирование различных отраслей государственной деятельности.
На наш взгляд, наиболее характерными признаками механизма финансирования бюджетных фондов являются:
первичными элементами механизма финансирования являются государственные органы, непосредственно участвующие в управлении делами государства;
реализация финансирования основных направлений деятельности государства обеспечена денежными средствами бюджетных фондов;
объем финансирования ограничивается предписаниями закона.
Конкретизация основных направлений расходования денежных средств бюджетных фондов определена законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый период и БК РФ, в соответствии с которыми представительные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления утверждают суммы расходов каждого фонда.
В рамках исследования механизма финансирования для начала представляется необходимым проанализировать бюджетные фонды через призму их классификации и определить роль каждого в механизме финансирования.
Многообразие форм бюджетных фондов позволяет разделить их на следующие виды: собственно целевые бюджетные фонды , фонды, образованные в составе расходов бюджетов2 и резервные фонды .
К настоящему времени все целевые бюджетные фонды на федеральном уровне были ликвидированы (кроме Инвестиционного фонда РФ). Вместе с тем многие субъекты РФ не только не спешат отказываться от их применения, но и продолжают развивать систему своих целевых бюджетных фондов, упраздняя одни и создавая новые в зависимости от изменения потребностей социально-экономического развития того или иного региона.
Так, в бюджетах субъектов РФ в качестве целевых бюджетных фондов выделяются самые различные фонды, К примеру, в законе г. Москвы «О бюджете г. Москвы на 2007 год» образованы: 1) территориальный дорожный фонд; 2) территориальный экологический фонд; 3) фонды развития территорий города Москвы; 4) инвестиционный фонд; 5) фонд рекламы и городской информации; 6) фонд квотирования рабочих мест в городе Москве; 7) фонд по государственной охране, сохранению и популяризации недвижимого культурного наследия.
Финансово-правовое значение фондов, формируемых в составе расходов бюджетов
Для осуществления государственного бюджетного регулирования на основании Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными н муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах1 была предусмотрена возможность образования в расходной части федерального бюджета Федерального Фонда финансовой поддержки субъектов (ст. 42), Федерального Фонда софинансирования социальных расходов (ст. 43), Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ст. 44), Федерального фонда регионального развития (ст. 49), Федерального фонда компенсации (ст. 50).
Создание в составе федерального бюджета специализированных фондов финансовой поддержки субъектов Российской Федерации явилось преломлением международного опыта на российскую практику финансовой деятельности. В 1992-1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов, занимающихся проблемами бюджетного федерализма. По ее рекомендации впервые и был сформирован Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПС), а затем и остальные фонды .
В настоящее время в Российской Федерации решается ряд широкомасштабных проблем финансового характера, в том числе в области формирования межбюджетных отношений, оказания финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности.
Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Федерации через Федеральное казначейство РФ.
Для определения основной цели создания фондов, образуемых в составе расходов бюджета, необходимо остановиться на понятии «финансовая помощь».
Данное понятие используется в действующей редакции БК РФ, но определение финансовой помощи и ее форм отсутствует. Исходя из содержания статей БК РФ, в которых употребляется термин «финансовая помощь», можно сделать вывод о том, что под финансовой помощью законодатель понимает, во-первых, что финансовая помощь относится к безвозмездным и безвозвратным перечислениям, во-вторых, она предоставляется только в форме дотаций и субсидий .
Этого же определения придерживаются и другие авторы, так в частности Пешкова Х.В. дает следующее определение финансовой помощи; - денежные средства, перечисляемые из одного бюджета в другой на основе безвозмездности и безвозвратности как результат установленного нормами права распределения ресурсов между входящими в состав государства общественно-территориальными образованиями (субъектами РФ, муниципальными образованиями) с недостаточной бюджетной обеспеченностью, в целях покрытия расходов на реализацию публичных задач и функций, поддерживающих благополучное развитие общества ,
Основными формами финансовой помощи названных фондов являются; дотации, субсидии и субвенции. В соответствии со ст. 6 БК РФ под дотациями понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах» без определения целевого направления расходования средств. Причем дотации — это средства, которые в процессе предоставления их из одного бюджета другому меняют собственника этих средств. Отсюда вытекает необходимость широких полномочий получателя средств в области их конкретного использования, В свою очередь, основное назначение субвенции — выступать заменителем расходов бюджета из которого они предоставляются. Субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субвенции остаются, по сути, собственностью бюджета, из которого они предоставляются и являются его расходами. Бюджет нижестоящего уровня власти, получающий субвенции, не обладает возможностью распоряжаться их расходованием, они не являются его средствами и имеют строго целевое назначение, определяемое вышестоящим уровнем власти.
Субсидия представляет собой бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях совместного финансирования определенных целевых расходов за счет средств бюджета другого уровня. Субсидии - это средства, предоставляемые на осуществление расходов уровня власти, получающего эти средства {как дотации), но имеющие строго целевое назначение (как субвенции).
Следует согласиться с мнением Бирюкова А.В., который в своем исследовании выделяет общие цели, для достижения которых должна распределяться финансовая помощь1:
- решение задач нижестоящих уровней власти, невыполнение которых наносит ущерб федерации в целом;
- решение задач вышестоящего уровня власти, осуществление которых на федеральном уровне или федеральными структурами малоэффективно по сравнению с решением этих задач властями нижестоящего уровня;
- контроль и управление процессами, находящимися в ведении нижестоящих уровней власти;
- повышение эффективности расходования бюджетных средств путем применения стимулирующих механизмов;
- исполнение конституционных гарантий бесплатности или доступности благ для всего населения федерации.
Именно эти общие цели, на достижение которых должна распределяться финансовая помощь, позволяют выделить в их составе - специальные, которые непосредственно присущи бюджетным фондам, формируемых в составе расходов бюджета, которые мы рассмотрим ниже.
Уяснение значения и роли бюджетных фондов, формируемых в составе расходов бюджета, начнем с Федерального Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПС). ФФПС был создан во втором квартале 1994 года в составе федерального бюджета в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» . Начиная с этого времени данный фонд является основным, как по значению, так и по объему, механизмом перераспределения части средств федерального бюджета между субъектами Федерации и важным инструментом межбюджетного регулирования2.
