Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты организации деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера 11
1. Понятие, содержание и характеристика чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 11
2. Факторы, определяющие особенности организации деятельности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера 36
3. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера как обстоятельства введения особых административно-правовых режимов 60
Глава 2. Организационный механизм деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера 80
1. Принципы, цели и задачи деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера 80
2. Организационная структура органов управления при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера 102
3. Нормативно-правовой аспект организации деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера 133
Заключение 161
Список использованной литературы 165
Приложения 183
- Понятие, содержание и характеристика чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
- Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера как обстоятельства введения особых административно-правовых режимов
- Принципы, цели и задачи деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера
- Нормативно-правовой аспект организации деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшими составляющими национальных интересов России являются защита личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера, ликвидация (минимизация) их последствий. Ослабление государственного надзора, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности. Угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощение ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем.
Для России эта угроза особенно велика из-за преобладания топливно-энергетических отраслей промышленности, недостаточной развитости законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Имеет место тенденция к использованию территории России в качестве места переработки и захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ1.
Говоря о негативных тенденциях в социально-экономической сфере, а также о характерных чертах возможных опасностей и угроз, следует отметить следующие их особенности:
- комплексный характер опасностей и угроз, их глобализация (антропогенная деятельность неразрывно связана с увеличением риска техногенных и природных катастроф; военные опасности все чаще приводят к чрез-
Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000 г. № 24)// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 170.
вычайным ситуациям природного и техногенного характера; глобальные проблемы становятся источником чрезвычайных ситуаций в различных сферах жизнедеятельности общества и так далее);
- увеличивающийся масштаб возникающих чрезвычайных ситуаций
(авария на Чернобыльской АЭС, Спитакское и Нефтегорское землетрясе
ния, ежегодные затопления территорий, прилегающих к побережьям рек и
др-);
появление чрезвычайных ситуаций специфического характера (на специальных объектах, в закрытых для большей части общества сферах деятельности и т.д.);
появление новых нетрадиционных видов опасностей (в информационной сфере, новых видов заболеваний, терроризм и др.).
Сохраняющаяся тенденция возрастания количества и тяжести чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера обоснованно обязывает рассматривать их не только как серьезную угрозу личности, обществу и окружающей среде, но и стабильности государства. В настоящее время степень защищенности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера характеризуется достаточно низкими показателями.
В условиях России (огромная территория, федеративное устройство) особое значение приобретает территориальный аспект проблемы снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Актуальность поставленной проблемы в теоретико-прикладном плане обусловлена ее недостаточной разработанностью в отечественной науке организации правоохранительной деятельности. По ряду важнейших теоретических проблем существует многообразие мнений и оценок. В близкие по значению определения порой вкладывается различное содержание. Это приводит к проблемам не только чисто теоретического плана. Такое поло-
жение негативно сказывается на практической деятельности ОВД. Характерным примером может служить низкое качество ведомственных нормативных правовых актов (приказ МВД России № 870 - 2002 г.).
Среди исследований, посвященных изучению проблем организации деятельности ОВД при ЧС природного и техногенного характера, необходимо выделить работы Н.И. Арзамасцева, Н.И. Архиповой, В.А. Владимирова, Ю.Л. Воробьева, М.А. Громова, А.Н. Дюкова, А.А. Жижко, В.В. Кульбы, И.Е. Ложкина, А.Ф. Майдыкова, А.К. Микеева, В.Н. Морозова, А.И. Ноговицына, Б.Н. Порфирьева, С.А. Старостина, А.С. Серегина, В.И. Тарайко, В.Ю. Ухова, М.И. Фалеева, СБ. Федотова, Г.В. Федулова, Г.И. Черничко, С.К. Шойгу, Ю.Г. Шпаковского и др.
Многие из перечисленных авторов анализировали различные аспекты представленной проблемы: при землетрясениях, стихийных бедствиях, техногенных авариях и катастрофах. Настоящее исследование в определенной мере обобщает полученные ранее результаты, развивает и дополняет их анализом новых задач в сфере организации деятельности ОВД при ЧС природного и техногенного характера, а также содержит рекомендации по совершенствованию действий ОВД, всей системы МВД России в данной сфере.
Объект исследования - урегулированные административно-правовыми нормами и нормами иных отраслей права общественные отношения, связанные с организацией и непосредственным осуществлением функции государственных органов, общественных организаций и других субъектов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Предмет исследования - совокупность организационных аспектов и правовых норм организации деятельности ОВД при ЧС природного и техногенного характера.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление актуальных проблем организации деятельности органов
внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и разработка рекомендаций по ее совершенствованию.
Реализация данной цели связана с решением следующих задач:
выявление причин и условий возникновения и развития чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с точки зрения оценки угроз общественной безопасности и общественному порядку;
определение общих и видовых признаков чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
обобщение имеющихся научных познаний и практического опыта по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
анализ ЧС как объекта воздействия со стороны органов внутренних дел;
изучение правового обеспечения деятельности органов внутренних дел при ЧС;
определение факторов, влияющих на эффективность деятельности ОВД при ЧС природного и техногенного характера;
определение и обоснование принципов применения сил и средств органов внутренних дел при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
исследование взаимодействия органов внутренних дел с аварийно-спасательными службами различной ведомственной и административно-территориальной принадлежности.
Методология и основные методы исследования. Основной составляющей методологии исследования является теория научного познания. При разработке проблемы и теоретическом обосновании выводов и рекомендаций использовались в совокупности различные методы исследования: анализ и синтез, формально-логический, аналитико-критический, конкретно-социологический.
В целях изучения ряда аспектов деятельности ОВД при ЧС, обеспечения достоверности предлагаемых мер по его совершенствованию применялись анкетирование и метод экспертного опроса руководящих работников органов внутренних дел МВД России.
Научная новизна исследования. В диссертации осуществлена попытка изучения ряда проблем, не являвшихся ранее предметом специального диссертационного исследования. В частности, в работе:
проанализированы особенности правовой базы и организации функционирования системы ОВД при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
изучены место и роль МВД России в РСЧС;
определены и исследованы факторы, влияющие на эффективность деятельности ОВД при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
обоснованы принципы и формы организации деятельности органов внутренних дел при подготовке и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в указанных условиях.
Положения, выносимые на защиту.
1. Чрезвычайная ситуация природного или техногенного характера -это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного явления природного или техногенного характера, создающая реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера.
Общественная опасность выступает в качестве критерия, в соответствии с которым различные деяния подразделяются на преступления (загрязнение атмосферы, вод и т.п.), административные и гражданско-правовые деликты (невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний, выданных органами государственного контроля и т.п.), дисциплинарные проступки (нарушение правил техники безопасности и т.п.). Общественная опасность ЧС - объективное свойство, позволяющее оценить эти ситуации с точки зрения возможности причинения вреда общественным отношениям.
В целях расширения прав и полномочий органов внутренних дел, органов исполнительной власти, проведения эффективных профилактических мероприятий в случае возникновения предпосылок возникновения чрезвычайной ситуации включить в Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» главу, посвященную условиям, порядку и основаниям введения промежуточного режима, предшествующему режиму чрезвычайного положения. Данный правовой режим должен в меньшей мере, по сравнению с чрезвычайным положением, ограничивать права и свободы человека и гражданина, иметь более упрощенный порядок введения, более длительный срок действия.
4. Чрезвычайное положение в Федеральном округе Российской Фе
дерации или на территории нескольких субъектов Российской Федерации в
случае возникновения обстоятельств, указанных в п. «б» ст. 3 Федерально
го Конституционного закона Российской Федерации «О чрезвычайном по
ложении», вводится Президентом Российской Федерации, органом испол
нительной власти Федерального округа Российской Федерации.
Чрезвычайное положение в субъекте Российской Федерации или его части в случае возникновения обстоятельств, указанных в п. «б» ст. 3 настоящего закона, вводится Президентом Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
5. Структура органов внутренних дел при ЧС определяется их целями, задачами и функциями, должна соответствовать многоуровневой системе МВД России и общегосударственной системе предупреждения и действий при ЧС (РСЧС).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Работа дает достаточно целостное представление о месте и роли органов внутренних дел в системе РСЧС. В ней исследованы недостаточно изученные правовые и организационные проблемы повышения эффективности деятельности ОВД при подготовке и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Существенное значение представляют выявленные диссертантом факторы, влияющие на эффективность деятельности органов внутренних дел при изучаемых условиях. Практическую направленность имеют разработанные предложения по совершенствованию системы МВД России при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Изложенные в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть использованы:
в законотворчестве в целях совершенствования нормативной базы, регулирующей деятельность органов внутренних дел при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
в практической деятельности ОВД при подготовке к чрезвычайным ситуациям и в процессе ликвидации их последствий;
в преподавании дисциплин в образовательных учреждениях системы МВД России, связанных с изучением деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях;
в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем, касающихся деятельности ОВД при чрезвычайных ситуациях.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях «Проблемы совершенствования деятельности ОВД и ВВ в экстремальных условиях» (ВНИИ МВД России, 2002 г.), «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России» (Академия управления МВД России, 2003 г.), «Проблемы повышения эффективности деятельности ОВД при чрезвычайных ситуациях» (ВНИИ МВД России, 2003), а также «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Московский университет МВД России, 2003 г.).
Диссертация прошла обсуждение на совместном заседании кафедры административного права и кафедры организации деятельности ОВД в особых условиях Московского университета. Результаты диссертационного исследования использованы при подготовке приказа МВД России № 870 - 2002 г. «О совершенствовании подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России при чрезвычайных обстоятельствах». В части касающейся компетенции МВД России, материал направлен в МЧС России для использования при подготовке новой редакции Федерального закона «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Материалы диссертационного исследования использовались при переработке учебных планов адъюнктов и слушателей ВНИИ МВД России и Академии управления МВД России по соответствующей специализации.
Понятие, содержание и характеристика чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Прежде, чем дать определение чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера, необходимо выяснить, что означает понятие «чрезвычайная ситуация» в целом.
В настоящее время в научной литературе и нормативных актах можно найти несколько определений чрезвычайной ситуации.
Впервые официально термин «чрезвычайная ситуация» был введен Временным положением о Государственной общесоюзной системе по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях. Чрезвычайная ситуация определялась как обстановка на объекте или определенной части территории (акватории), сложившаяся в результате аварий, катастроф, стихийных и экологических бедствий, эпидемий, эпизоотии и эпифитотий, которая может привести или уже привела к значительному ущербу, человеческим жертвам и нарушению условий жизнедеятельности1.
Другое, более широкое определение чрезвычайной ситуации мы встречаем в Постановлении Правительства Российской Федерации от 18 апреля 1992 г. «О создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях», а именно: это ситуация, при которой нарушены нормальные условия жизнедеятельности людей, на объекте и определенной территории (акватории), вызванная аварией, катастрофой, стихийным или экологическим бедствием, эпидемией, эпизоотией, эпифитотией, применением возможным противником современных средств поражения и приведшее или могущее привести к людским и материальным потерям .
Согласно же федеральному законодательству2 под чрезвычайной ситуацией подразумевается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. В данном случае законодатель не только перечисляет некоторые опасные явления (авария, природное явление, катастрофа, стихийное бедствие), но и критерии, согласно которым иные бедствия также можно отнести к разряду чрезвычайных ситуаций.
Несколько иное определение чрезвычайной ситуации дано в постановлении Правительства Москвы № 530 от 21 июля 1992 г.: это обстановка, реально угрожающая жизни значительного числа людей или их здоровью, с необратимыми последствиями для трудоспособности, с существенным материальным ущербом. В данном определении речь идет лишь о негативных последствиях для людей и материальном ущербе, но ничего не говорится о самой сути явления. На наш взгляд, данная формулировка не в полной мере соответствует необходимым требованиям научной дефиниции. Если иметь в виду криминальные чрезвычайные ситуации, то при таком подходе априори заложена многозначность ее толкования .
Рассматривая научные точки зрения на анализируемое понятие, можно также отметить ряд существенных различий. Одним из первых его обосновал и ввел в оборот Б.Н. Порфирьев в работе «Организация управления в чрезвычайных ситуациях» в 1989 г.
А.Г. Богданов2 называет чрезвычайные ситуации совокупностью чрезвычайных событий и условий, сложившихся на данной территории.
Как обстоятельства, возникающие в результате стихийных бедствий, аварий и катастроф в промышленности и на транспорте, экологических катастроф, диверсий или факторов военного, социального и политического характера, которые заключаются в резком отклонении от нормы протекающих явлений и процессов и оказывают значительное воздействие на жизнедеятельность людей, экономику, социальную сферу или природную среду определяет чрезвычайные ситуации А.П. Зайцев .
Совершенно иную формулировку дают Н.И. Архипова и В.В. Куль-ба: чрезвычайная ситуация - это неблагоприятное сочетание факторов и событий, составляющих угрозу жизни людей, нарушающих условия их нормальной жизнедеятельности, препятствующих производительной, бытовой и другим видам деятельности4.
Основной упор в указанной дефиниции делается на неблагоприятные факторы и события, составляющие угрозу жизни людей и нарушающих условия их нормальной жизнедеятельности. Сходную точку зрения имеет Б.П. Кондрашов. По его мнению, чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного природного, техногенного или социального явления, создающая угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства, которая требует принятия неотложных адекватных мер правового, экономического, организационного и иного характера1.
Наиболее точной нам представляется позиция С.А.Старостина , который под понятием «чрезвычайная ситуация» подразумевает обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате опасного явления социального, природного или техногенного характера, создающую реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшую многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера. На наш взгляд, это мнение более предпочтительно, поскольку такое определение называет источник чрезвычайной ситуации (опасные явления социального, природного и техногенного характера), но и говорит о необходимости принятия неотложных и адекватных мер, а это очень важно для органов внутренних дел.
Представляет несомненный интерес мнение практических работников ОВД по вопросу содержания понятия чрезвычайная ситуация. На вопрос в соответствии с какими признаками Вы отнесли бы ситуацию к категории чрезвычайных руководители МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации перечислили следующие признаки: наличие пострадавших (100.0% опрошенных), размеры материального ущерба (100.0%), степень общественной опасности (100.0%), масштабы распространения (55.3%), количество людей, у которых нарушены условия жизнедеятельности (44.7%о), необходимость использования дополнительных сил и средств для ликвидации последствий ЧС (36.8%), продолжительность ситуации (23.7%)1.
Ответы сотрудников младшего и среднего начальствующего состава ОВД, также принимавших участие в ликвидации ЧС природного и техногенного состава, не намного отличаются от ответов руководителей, однако по их мнению (72%), размеры материального ущерба ЧС не столь существенный признак ЧС, в отличие от наличия пострадавших и степени общественной опасности.
Понятие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера тесно связано с существующей классификацией чрезвычайных ситуаций.
Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера как обстоятельства введения особых административно-правовых режимов
Единственным законодательно регламентированным особым административно-правовым режимом, вводимым при возникновении чрезвычайных ситуаций, в настоящее время является чрезвычайное положение.
В соответствии с Федеральным конституционным законом Российской Федерации от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации (ст. I)1.
Конституционный институт чрезвычайного положения является важным элементом государственно-правовой системы и обязательным компонентом системы национальной безопасности России, что вызвано многими причинами, как социального, так и природного и техногенного характера.
В период чрезвычайного положения допускаются отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Возможность ограничения прав и свобод граждан предусмотрена в ст.55 Конституции Российской Федерации. Ст.56 Конституции РФ устанавливает пределы и порядок введения таких ограничений при чрезвычайном положении.
Термин "чрезвычайное положение» имеет два значения. В первом он соответствует английскому выражению "emergecy", которое, в "Новом Бентамском словаре английского языка" толкуется как "внезапное или неожиданное событие, требующее немедленных действий" (анонимы: крайняя необходимость - exigency, кризис - crisis, настоятельная потребность -necessity, критическое состояние - pass, стечение обстоятельств -conjuncture). Во втором соответствует английскому словочетанию - a state of emergency, что означает «состояние (или режим) чрезвычайного положения».
Предметом правового регулирования является чрезвычайное положение во втором своем значении. По определению, чрезвычайным положением называется конституционно установленное положение, при наличии которого осуществление государственной власти происходит в чрезвычайном конституционном порядке. Соответственно конституционный институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм, определяющих: а) обстоятельства введения режима чрезвычайного положения; б) государственный орган (или органы) уполномоченный вводить чрезвычайное положение; в) порядок введения чрезвычайного положения; г) временные и пространственные границы действия; д) особый режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий огра ничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, и возложение на них дополнительных обязанностей; е) в федеративных государствах - временные изменения в разграни чении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органов власти субъектов федерации; ж) регулирование иных изменений в период чрезвычайного положе ния и др. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации (ст. 2).
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно - спасательных и других неотложных работ (п. «б» ст. 3).
Далеко не все практические работники считают перечень обстоятельств, перечисленных в законе исчерпывающим (только 81,6%). Обращает внимание тот факт, что этот перечень нуждается в дополнении не только при ЧС социального, но и природного и техногенного характера.
Часть «б» ст.З Закона сформулирована таким образом, что с ней полностью сочетается часть первая статьи 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Законодателями принято решение выделить такие явления, как эпидемии и эпизоотии, из общей категории «иные бедствия».
Принципы, цели и задачи деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера
Министерство внутренних дел Российской Федерации является едва ли не главным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью, а в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера совместно с другими органами выполняет значительные функции, связанные с их ликвидацией их последствий.
Рассмотрим в начале основные принципы управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях. По мнению автора, только на основе строго определенных, научно обоснованных, взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, представляющих исходные правила, требования, нормы деятельности по упорядочению всей системы управления возможно обеспечить эффективность деятельности ОВД. Руководствуясь ими, субъекты управления обеспечивают необходимую интеграцию отдельных видов управленческой деятельности во всех элементах (подразделениях системы), их взаимную согласованность и общую направленность на реализацию поставленных задач.
Спектр толкования принципов колеблется от восприятия их как чисто объективных категорий до признания за ними лишь субъективных идей конкретных людей. Например, Ц.А. Ямпольская определяет принципы управления как объективно обусловленные начала, в соответствии с которыми строится управление и на основе которых оно функционирует. По мнению И.Н. Кузнецова, принципы - это руководящие правила, положения, нормы поведения, которыми руководствуются органы управления . Г.И. Петров характеризует принципы управления как исходные положения, базирующиеся на познании объективных законов общественного развития и которыми руководствуются в своей деятельности работники органов социального управления .
В понимании В.Г. Афанасьева принципы - это основные правила деятельности органов, людей, призванных осуществлять управление экономическими и социальными процессами . Здесь акцент сделан на субъективный характер содержания принципов, на их более широкую трактовку. Существуют и другие определения принципов управления, которые по большому счету незначительно отличаются друг от друга, повторяя по сути уже названные нами существенные признаки.
Таким образом, принципы управления при чрезвычайных ситуациях - это основные правила, определяющие структурное построение функционирование всей системы управления, важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность управления.
Анализируя принципы управления ОВД при чрезвычайных ситуациях, следует подчеркнуть, что в данном аспекте важное методологическое значение имеет учет диалектического взаимодействия общего, особенного и единичного. С этой позиции принципы управления ОВД при ЧС можно разделить на общие, организационно-технологические и частные . Все они взаимосвязаны между собой и лишь целостное, комплексное их применение обеспечивает успех управления.
Рассматривая в настоящей главе вышеназванные принципы управления ОВД при чрезвычайных ситуациях, было бы правильным обратиться вначале к уже исследованным ранее общим принципам управления1. Вместе с тем, следует иметь в виду, что условия, в которых приходится действовать органам внутренних дел, накладывают определенный отпечаток как на субъекты управления, так и на принимаемые ими решения. "Принципы определяют, наряду с учетом особенностей целей, задач и функций, основное содержание и специфику любой деятельности по управлению силами и средствами" .
Наиболее приемлемое, как раскрывающее суть принципов управления, их следующее разделение: а) необходимо выделять общие принципы управления в чрезвычайных ситуациях, т.е. те принципы, которые оказывают влияние на весь процесс управления органами внутренних дел в данных условиях и являются для него основополагающими, базовыми; б) следует иметь в виду, что существуют и частные (специальные) принципы управления, которые определяют деятельность милиции в разнотипных чрезвычайных ситуациях и являются наиболее значимыми .
Рассмотрим общие и частные принципы более подробно. К общим принципам управления (их еще называют стратегическими), на наш взгляд, относятся принципы: законности; гуманизма; уважения прав человека; гласности; научной обоснованности управления; вероятности; оперативности и маневренности; цикличности; планомерности и целенаправленности; результативности; единоначалия и инициативы; комплексности и системности.
В соответствии со ст. 3 Закона Российской Федерации «О милиции» ее деятельность «строится в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности», а согласно ст. 2 «Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» служба в ОВД осуществляется в соответствии с принципами законности, уважения и соблюдения прав и свобод личности и гражданина, гуманизма, гласности, подконтрольности и подотчетности сотрудников органов внутренних дел соответствующим органам государственной власти и управления, соблюдения служебной дисциплины, справедливого вознаграждения за труд, продвижения по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации.
Принцип законности характеризует правовую действительность, необходимость практического выполнения норм права работниками органов внутренних дел. В данном принципе проявляются некоторые особенности правоохранительной деятельности. Так, исходным является общеобязательность права. Оно реально лишь тогда, когда фактически проводится в жизнь, т. е. законность должна не декларироваться, а осуществляться, когда должен действовать такой порядок, при котором работники правоохранительных служб не могут не соблюдать нормативные предписания.
Нормативно-правовой аспект организации деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера
Среди форм и методов защиты общества и государства от чрезвычайных ситуаций особое место принадлежит правовому регулированию, включающему создание и развитие законодательной и нормативной базы, устанавливающей обязанности, права, функции, полномочия и меру ответственности органов государственного управления, в частности органов внутренних дел, а также негосударственных организаций и граждан по реализации упомянутой деятельности1.
Нормативно-правовую базу деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера составляют две группы нормативных актов. Первая из них охватывает законы и подзаконные акты, в целом освещающие функционирование Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и органов внутренних дел как ее субъекта.
Ко второй группе мы относим нормативные акты, непосредственно определяющие конкретные права, обязанности, функции органов внутренних дел в случае возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Касательно первой группы нормативных актов, для широкого и полного освещения роли органов внутренних дел и для реализации целей нашего исследования мы считаем необходимым, прежде всего, рассмотреть нормативную правовую базу предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, правовую основу деятельности РСЧС в целом, параллельно уделяя внимание основным аспектам функционирования МВД России в этой системе.
Формирование нормативной правовой базы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера развивалось одновременно с РСЧС и осуществлялось на федеральном, региональном, местном и объектовом уровнях.
В основе российского «чрезвычайного» законодательства лежат Конституция Российской Федерации, более 60 федеральных законов, свыше 120 постановлений Правительства Российской Федерации, а также около 300 ведомственных приказов, положений и инструкций, регулирующих деятельность органов государственной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
На сегодняшний день, по мнению некоторых ученых, можно выделить следующую систему правового регулирования деятельности различных субъектов при чрезвычайных ситуациях. Так, например, Б.Н.Порфирьев рассматривает эту систему как состоящую из четырех основных элементов: 1. Общесистемные правовые акты, формирующие базовый поня тийный аппарат, принципы, цели, задачи, основные характеристики ме ханизма управления при чрезвычайных ситуациях. К ним правомерно отнести Конституцию РФ, Закон Российской Федерации «О безопасно сти», Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше ниях, нормы Уголовного кодекса Российской Федерации, кроме того, с оговорками, Федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об охра не окружающей среды», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и некоторые другие. 2. Правовые акты, регулирующие деятельность по предупреждению чрезвычайных ситуаций, ориентированные на законодательное обеспече ние оптимальной управленческой политики государства, мер по минимизации риска жизни и здоровью граждан, окружающей среде, недопущению вредного влияния хозяйственной деятельности на природу и здоровье человека (Федеральные законы Российской Федерации «Об охране окружающей среды», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и т.п.). В отношении ситуаций природного и техногенного характера рассматриваемые правовые акты должны отражать следующие вопросы: - нормирование и установление приемлемости риска (допустимые нагрузки на здоровье человека и окружающую его среду); - регулирование размещения хозяйственных объектов и населения (жилых зданий) с учетом критериев риска (на стадиях их проектирования, сооружения и ввода); - регулирование процедуры их ввода в эксплуатацию и самой эксплуатации путем надзора и контроля; - регулирования самой процедуры их экспертизы, определяющей соответствие проектируемых и сооружаемых объектов стандартам безопасности, включая устойчивость к воздействиям сил стихии. 3. Правовые акты, регулирующие деятельность по непосредственной подготовке и реагированию на чрезвычайные ситуации. Данная категория правовых актов определяет основу планирования и организации подготовки и реагирования властей, ведомств и населения на указанные ситуации, подготовки работников органов внутренних дел, ФСБ, Минюста, СВР и др., специальных кадров этих служб, других специальных служб (аварийно-спасательных и др.), информирования (просвещения) широких слоев населения. 4. Правовые акты, регулирующие деятельность по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Эти правовые акты охватывают различного рода мероприятия по устранению или смягчению текущих природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, включая посткризисную эвакуацию населения, поисково-спасательные работы, оказание медицинской помощи пострадавшим, в том числе выплату им компенсации, меры социальной защиты сотрудников государственных органов, участвующих в ликвидации последствий ЧС (Федеральные законы РФ «О статусе военнослужащих», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Закон РФ «О милиции»), восстановительные работы и новое строительство. К этой категории также можно отнести страховое законодательство (Закон РФ «О медицинском страховании граждан в РФ», Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и т.п.), законы, содержащие отдельные нормы, посвященные вопросам страхования (Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений») или определяющие статус и организующие деятельность в конкретных зонах бедствия, а также законодательство, устанавливающее ответственность должностных лиц, виновных в возникновении чрезвычайной ситуации, и порядок привлечения к ней (КоАП РФ, Уголовный кодекс РФ).
