Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Содержание и структура законности в системе государственного управления 13
1. Понятие, содержание и структура законности в системе государственного управления 13
2. История развития института законности в российском законодательстве 33
ГЛАВА 2. Законность в системе организации и функционирования государственного управления 41
1. Законность и принципы организации и функционирования органов государственного управления 41
2. Законность и принципы организации и функционирования государственной службы 58
3. Законность правовых актов управления 77
Глава 3. Механизм обеспечения законности в системе государственного управления 113
1. Понятие, содержание и структура механизма обеспечения законности 113
2. Способы обеспечения законности 133
2.1. Обращения граждан 152
2.2. Административный надзор 163
2.3. Судебный контроль 172
2.4. Прокурорский надзор 195
3. Основные проблемы обеспечения законности и пути их разрешения 214
Заключение 227
Список использованной литературы 237
Приложения 276
- Понятие, содержание и структура законности в системе государственного управления
- История развития института законности в российском законодательстве
- Законность и принципы организации и функционирования органов государственного управления
- Понятие, содержание и структура механизма обеспечения законности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Законность является одним из главнейших принципов функционирования правового государства, служащих обеспечению публичных интересов, охране прав и свобод граждан, общественных объединений, организаций. Она означает строгую, детальную регламентацию деятельности органов государственного управления, а также неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов гражданами и юридическими лицами. Законность предполагает такие отношения между государственными органами, с одной стороны, и гражданами - с другой, которые строятся исключительно на основе законов, причем обязанность по их соблюдению лежит на обеих сторонах. В государстве, где создан режим законности, всегда наблюдается стремление государственной власти к обеспечению прав и свобод человека, равенства всех перед законом. Закон, устанавливая права и обязанности субъектов, регулирует поведение людей в обществе, гарантирует реализацию ими своих свобод.
В современных российских условиях проблема законности обретает качественно новое содержание. Она является тем элементом, который предопределяет суть демократического государственно-правового механизма. И если раньше законность была предметом жарких научных дискуссий, по данной теме защищалось множество диссертаций, издавалось огромное количество монографий, то теперь таких работ практически нет, а термин «законность» почти ушел из употребления.
Законность имеет огромное значение, прежде всего, в организации и деятельности органов государственного управления, ибо именно с ними граждане чаще всего вступают в различные отношения, и от того, насколько соблюдается законность этими органами, зависят авторитет государственной власти и ее эффективность. Разработанные еще в 60 - 70-х годах положения о роли и месте законности в государственном управлении нуждаются в пере осмыслении в связи с изменением всего государственного устройства и сменой государственных приоритетов.
Само формирование правового государства предполагает построение всей системы государственных органов на основе законности. В работе предпринимается попытка показать значение законности на примере таких важнейших институтов административного права, как органы публичного управления, государственная служба и правовые акты управления. Обеспечение законности в системе публично-правовых отношений указанных институтов определяющим образом влияет на состояние законности всей системы исполнительной власти.
Актуальность теоретико-правового исследования законности в организации и деятельности органов государственного управления обусловливается необходимостью: комплексного анализа роли и места законности в государственном управлении; повышения эффективности деятельности таких важнейших субъектов административного права, как органы управления и государственные служащие, которая должна осуществляться при непременном соблюдении законности; улучшения качества правовых актов управления, обеспечения их законности не только по содержанию, но и по порядку принятия и вступления в силу; совершенствования нормативно-правовых актов, действующих в сфере административного права; улучшения способов обеспечения законности в государственном управлении; выявления причин нарушения законности в публичном управлении и разработки методов их ре--альной ликвидации.
Целью диссертации является создание теоретической концепции установления режима законности в организации и функционировании государственного управления, органов исполнительной власти, государственной службы служащих и должностных лиц. Для достижения цели диссертационного исследования ставились следующие задачи:
- выработка понятия «законность» в государственном управлении на основе анализа различных точек зрения относительно ее определения и юридического содержания;
- рассмотрение истории развития института законности в русском, советском и российском законодательстве;
- определение понятия, содержания и структуры механизма обеспечения законности в государственном управлении и осмысление его основных элементов;
- анализ способов обеспечения законности в управлении, наиболее важными среди которых являются: обращения граждан, судебный контроль, административный и прокурорский надзор;
- выявление основных проблем обеспечения законности в государственном управлении и формулирование предложений по их устранению;
- разработка рекомендаций по совершенствованию российского законодательства, обеспечивающего законность в организации и деятельности органов государственного управления.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие по поводу законности в организации и деятельности органов государственного управления, государственной службы, правовых актов управления, а также отношения, возникающие в связи с нарушением законности субъектами административного права.
Предмет исследования — правовая природа законности в организации и деятельности органов государственного управления; теоретические основы установления режима законности в управлении: его сущность и значение, проблемы реализации, способы обеспечения; нормативно-правовая база законности.
Методологические основы диссертационного исследования. Методологической базой диссертации является совокупность методов и приемов научного познания, использованных автором в процессе проведения исследования. Методологическую основу работы составляет комплекс частнонауч ных методов познания, куда входят: формально-логический, системно-структурный, логико-теоретический методы, и метод правового моделирования. Широко используются методы исторического и сравнительного правоведения. Применение частных и специальных методов базируется на материале, полученном с помощью общенаучного диалектического метода познания, с присущими ему логическими средствами - анализом и синтезом, путем применения выработанных диалектикой категорий: формы и содержания, сущности и явления. В работе используются также основные подходы к получению научных знаний: эмпирический и рациональный (наблюдение за объектом, совершенствование и развитие понятийного аппарата).
Научная и нормативно-правовая база исследования. Комплексный подход к исследованию института законности в организации и деятельности органов государственного управления предопределяет значительный объем и многоплановость изученной литературы. Используются общетеоретические положения научных работ по теории государства и права, административного, конституционного, гражданского, муниципального права.
Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды в области теории государства и права, конституционного, административного, налогового, финансового права таких российских ученых, как Ю. С. Адушкин, Л. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, М. И. Байтин, И. JI. Бачило, А. А. Белкин, К. С. Бельский, С. Г. Березовская, В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова, В. В. Борисов, Р. Ф. Васильев, В. А. Власов, Б. Н. Габричидзе, С. А. Голунский, В. М. Гор-шенев, Ю. И. Гревцов, А. А. Гришковец, А. А. Демин, И. Я. Дюрягин, А. Ф. Евтихиев, А. А. Жданов, А. Б. Зеленцов, В. В. Игнатенко, Д. А. Керимов, Ю. М. Козлов, С. А. Комаров, А. П. Коренев, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарев, Е. А. Лукашева, А. Е. Лунев, Н. С. Малеин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, В. М. Манохин, С. Н. Махина, П. Е. Недбайло, В. С. Нерсесянц, Л. А. Николаева, В. И. Новоселов, Д. М. Овсянко, И. В. Панова, Г. И. Петров, Л. Л. Попов, Ю. Р. Розенбаум, В. Г. Розенфельд, Б. В. Российский, Н. Г. Салищева, Ю. Е. Самойлович, И. С. Самощенко, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Строгович, С. С. Студеникин, В. М. Сырых, Ю. Л. Тихомиров, М. Ю. Тихомиров, С. Д. Хазанов, II. Ю. Хаманева, В. Е. Чиркин, Е. В. Шорина, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская, X. П. Ярмаки.
Научными источниками также послужили работы ученых начала 20 века: В. Ф. Дерюжинского, А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, С. А. Корфа, II. В. Муравьева.
Использовались труды зарубежных авторов в области административного права: Г. Брэбана, Ж. Веделя, И. Рихтера, Г. Ф. Шупперта.
Проанализировано законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в той или иной степени касающееся затрагиваемых в работе вопросов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составила практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, арбитражного суда Воронежской области, отдела по работе с обращениями граждан управления делопроизводства администрации Воронежской области, прокуратуры Железнодорожного района г. Воронежа.
Научная новизна исследования обусловлена, с одной стороны, самой постановкой проблемы, а с другой стороны, подходами к исследованию вопросов законности в государственном управлении с учетом нового законодательства и степени научной разработанности темы.
В диссертации впервые за последние годы проводится комплексный анализ законности в организации и деятельности органов государственного управления, дается определение механизма обеспечения законности, исследуются способы обеспечения законности в управлении.
Ограниченное количество научных работ, посвященных указанной проблематике, необходимость формирования всей системы государственных органов на основе законности определяют значимость научного осмысления данной проблемы и использования полученных результатов в практической деятельности органов государственного управления.
В диссертации вводятся в научный оборот новые и содержащие элементы новизны научные понятия, формулируются соответствующие выводы и предложения.
Научную новизну диссертационного исследования характеризуют следующие положения, выносимые автором на защиту:
1. Создана концепция обеспечения законности государственного управления в единстве таких основополагающих институтов административного права, как органы управления, государственная служба и правовые акты управления.
2. Сделан комплексный анализ установления и действия режима законности в важнейших сферах управленческой публично-правовой действительности (органы исполнительной власти и публичное управление; государственная служба; правовые акты управления) и выявлены общие для них принципы правовой регламентации организации и деятельности на новом этапе развития указанных частей российского административного права и законодательства. В результате комплексного анализа: а) сформулировано положение о необходимости соответствия административных правовых норм конституционным установлениям; б) отмечена целесообразность развития законодательства, устанавливающего механизм обеспечения законности (институт обжалования, новые формы правовой защиты, административное судопроизводство, признание административных актов незаконными); в) признана полезной активизация роли Президента РФ и высших должностных лиц субъектов РФ по укреплению системы управляемости в стране, а также обеспечению единства правового пространства Российской Федерации; г) выявлено соответствие процессов развития административного законодательства принципам и стандартам современного правового государства и российской правовой системы.
3. Законодательство во всех трех областях - органы исполнительной власти и публичное управление, государственная служба и правовые акты управления - должно развиваться в будущем согласованно, в соответствии с одинаковыми критериями формирования и совершенствования, принципами организации и деятельности. Практика государственно-правового развития показывает, что часто происходит несогласованное и порой противоречивое развитие российского законодательства, регламентирующего отношения в указанных сферах управленческой деятельности (например, новый АПК РФ закрепляет понятие «административное судопроизводство» как способ контроля судебной власти над властью исполнительной, а ГПК РФ определяет указанный вид правоотношений по-иному).
4. Обеспечительная функция законности в сфере публичного управления исследуется в таких сложных областях действия административно-правовых норм, как органы государственной власти, государственная служба и правовые акты управления.
Правовой режим законности в сфере государственного управления обеспечивается системой новых (недавно появившихся в законодательстве Российской Федерации) институтов (например, административное судопроизводство в арбитражном процессе, государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Министерстве юстиции РФ) и существовавших ранее правовых средств (например, обращения граждан, судебный контроль, административный и прокурорский надзор).
Предлагается ввести в административное право, по аналогии с гражданским правом институт «добросовестного исполнителя». Данный институт касается правовых последствий, возникших на основании акта управления, позднее признанного незаконным. В случае если исполнение указанного акта выгодно субъектам административного права, последствия его применения и исполнения не должны устраняться, так как в силу презумпции законности правовых актов управления исполнитель обязан действовать в соответствии с его предписаниями.
5. Механизм обеспечения законности в управлении определяется как совокупность правовых средств, взятых в единстве, с помощью которых ДОС тигается законность организации и деятельности органов государственного управления.
6. Существующий на сегодняшний день принцип установления компетенции государственных органов путем перечисления их полномочий не соответствует современным требованиям развития государственного управления. Компетенцию необходимо определять путем закрепления узкоспециализированных сфер деятельности за соответствующими органами, которые будут регулировать все общественные отношения, попадающие в эту сферу. К тому же, с точки зрения законодательного установления, намного проще уточнять компетенцию путем исключения определенных общественных отношений из сферы деятельности конкретного органа, чем перечислять все их многообразие (можно предложить следующую формулу: регулируется все, кроме...).
7. Предлагается наделить суды новыми полномочиями по отмене признанных незаконными актов. Примером может служить принятый еще в социалистической Болгарии Закон «Об административном производстве», предоставлявший судам право при повторном рассмотрении дела в связи с неисполнением решения о признании конкретного акта незаконным отменить обжалуемый индивидуальный акт и решить дело по существу. Разумно применять данную практику и в России.
8. Необходимо внести изменения в ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», указав на обязательность исполнения прокурорского требования об устранении нарушений законности, подкрепив это возможностью наступления ответственности за игнорирование законных требований прокурора.
Существенным шагом в укреплении законности может стать предоставление органам прокуратуры права законодательной инициативы. Это предложение обусловлено тем, что соответствующие прокуроры, осуществляя надзор за точным и единообразным исполнением законов, могут более квалифицированно, чем другие государственные органы и должностные лица, судить об эффективности и актуальности того или иного закона.
9. Предлагается принять ряд законодательных актов, например, закон «Об обращениях граждан», «О нормативных правовых актах Российской Федерации», «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам».
Необходимо внести изменения в действующее законодательство, касающееся обращений граждан, так как положения многих инструкций о порядке их рассмотрения противоречат актам большей юридической силы (например, об исчислении сроков - в днях или сутках) либо содержат выражения, не соответствующие общепринятым достижениям законодательной техники (например, требования «конспирации», содержащиеся в ряде правовых актов).
В Конституции РФ закреплен широкий спектр традиционных институтов, гарантирующих права и свободы человека (судебные и административные формы защиты), и новых, которые не обрели еще прочных традиций в российской правовой системе и практике: деятельность Президента, Правительства, Уполномоченного по правам человека. Следовательно, нужно уделять больше внимания развитию данных институтов путем уточнения и нормативного закрепления полномочий указанных органов, усиления обязательности их решений.
Теоретическое и практическое значение диссертации. В целом диссертационное исследование носит теоретический характер. Разработанные автором положения могут быть использованы в процессе дальнейшего изучения проблем законности организации и деятельности органов государственного управления, способов обеспечения законности в управлении. Проведенный анализ нормативно-правовых основ законности указывает на пробелы и неточности, а порой и противоречивость положений различных актов. Реализация выработанных в процессе исследования предложений будет способствовать совершенствованию российского законодательства, что в конечном сче те положительно скажется на состоянии законности в организации и деятельности органов государственного управления, государственной службы, на законности правовых актов управления, на совершенствовании способов защиты прав и свобод граждан.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в сборниках научных трудов юридического факультета Воронежского государственного университета.
Содержащиеся в диссертации основные положения прошли апробацию в выступлениях на научно-практических конференциях в Воронежском государственном университете (май 1999 г., апрель 2001 - 2002 гг.).
Результаты исследования используются автором при чтении курсов «Административное право», «Государственная служба», «Правовые акты управления» и в ходе практических занятий со студентами.
Теоретические положения и выводы диссертации были рассмотрены и одобрены на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя двенадцать параграфов, заключения, списка нормативных актов и специальной юридической литературы и приложений.
Понятие, содержание и структура законности в системе государственного управления
На рубеже XXI века Россия вступила в эпоху кардинальных преобразований - политических и социально-экономических. Государство стремиться реформировать законодательство, ученые-теоретики все более убеждаются в самостоятельной ценности права, в верховенстве закона и Конституции, в важности утверждения и защиты прав человека, недопустимости нарушений закона1.
В совершенствовании российской демократии важнейшую роль играет законность, т. е. режим реального воплощения права в законах государства, в подзаконном нормотворчестве2. Государство, устанавливая законы и гарантируя их общеобязательность, выступает одним из факторов обеспечения законности3.
Законность охраняет демократические права граждан, общественных движений и организаций, обеспечивает приоритетное значение парламентских актов, гарантирует соблюдение демократических процедур как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности государства. Она предполагает строгое соблюдение законов и подзаконных актов самими гражданами, а также означает строгую регламентацию деятельности учреждений и организаций, поддержание правопорядка на федеральном, региональном и местном уровнях1.
Законность в демократическом государстве предполагает такие взаимоотношения между органами государства и населением, которые строятся на основе закона, причем обязанность соблюдать законы лежит и на той, и на другой стороне, и юридическая ответственность за ее неисполнение следует неотвратимо, независимо от положения властвующего или подвластного субъекта2.
В стране с прочным режимом законности всегда наблюдается стремление государственной власти к обеспечению прав человека, равенства всех перед законом, неотвратимости ответственности за нарушение законодательных норм. Демократия, в свою очередь, служит критерием для проверки подлинной законности и обеспеченности прав и свобод индивидов3.
Закон, устанавливая права и обязанности субъектов правоотношений, тем самым регулирует поведение людей в обществе, юридически обеспечивает их свободы. Следовательно, демократия состоит в том, чтобы граждане пользовались в полном объеме своими правами и свободами, не выходя при этом за рамки требований закона4.
Законность - важная составляющая демократических преобразований в любом государстве. Ее недооценка может усугубить кризис общества, что проявится в росте преступности и распространении правового нигилизма во всех слоях населения и эшелонах власти .
Законность в полном объеме может существовать только при демократических политических режимах, способных обеспечивать принятие законов, адекватных сущности права1.
В монографической и учебной литературе законность определяется как строгое (неуклонное) исполнение (соблюдение) законов (и подзаконных актов) всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами . Исходным элементом законности признается обязательность закона, его неукоснительное исполнение .
Такое определение характеризует законность, прежде всего, как категорию сферы реализации законодательства: если действующий закон (юридический акт) точно исполняется, законность торжествует. Безусловно, строгое исполнение правовых норм - неотъемлемый признак законности: пока закон (нормативный акт) действует, он подлежит обязательному исполнению. Представляется, однако, что одного этого признака недостаточно, поскольку он не выявляет сущности (содержания) законности. «Законность не только формальный принцип права, но и содержательная категория, отражающая существо общественного строя»4.
Выявление сущности законности служит ее укреплению, имеет своей целью совершенствование ее основы - качества законов и не означает исполнения или неисполнения закона по субъективному усмотрению. Если нормативный акт не отражает интересы, волю народа, не соответствует экономическим отношениям, он должен быть пересмотрен. Обеспечение подлинной законности - это не только искоренение нарушений закона, игнорирования нормативных актов, но и повышение качества законов в соответствии с принципом справедливости1.
Большинство ученых - юристов полагает, что основой законности, ее непременным условием является закон (независимо от различий в ее определе-ниях и трактовках отдельных сторон) , который выражает (должен выражать) интересы, волю общества, соответствует экономическим отношениям, принципу справедливости. Следовательно, и законность не самоцель (не исполнение во имя исполнения), а неуклонное соблюдение интересов, воли общества, справедливости, выраженных в законе. Законность - не односторонний императив для исполнителей закона. Ее требования относятся и к органам, осуществляющим законотворческую деятельность, формирующим сущность законности .
История развития института законности в российском законодательстве
Рассматривая вопрос об истории развития института законности в российском законодательстве, автор не претендует на его детальное освещение, делая лишь попытку указать на основные периоды становления данного института.
Требование соблюдения правовых норм, без которого немыслим режим законности, рождается вместе с правом. Закон в виде правового обычая олицетворял собой привычный людям уклад жизни. Постепенное вытеснение правового обычая другими источниками права порождало условия для расхождения между правом и законом, между законом, живущим внутри каждого, и государственным законом. Этот процесс шел параллельно с процессом отчуждения власти от населения1.
В 30-х гг. XVI столетия появляются первые упоминания о законности в литературе (хотя понятие «литература» весьма относительно для того времени). Русский дипломат Ф. И. Карпов, автор «Послания митрополиту Даниилу», в своем произведении рассуждает о преимуществах коллегиальной власти и правовом режиме законности. Он ставит закон в качестве всеобщей доминанты. Законы, по его мнению, должны были соблюдать все: не только подданные, но и церковь, и сам монарх , т. е. мы видим сходство с современным пониманием законности, когда закрепляется обязанность исполнения законов всеми субъектами права. Подобного же мнения придерживался и Иван Тимофеев. В своем произведении «Временник» (XVII в.) он разделяет «естественный» закон (вечный и неизменный, идущий от Бога) и «уставной» (нормы положительного законодательства), указывая, что в основе положительного законодательства должны лежать естественно-правовые принципы.
Выступая сторонником неуклонного соблюдения принципа законности, русский мыслитель отстаивает право народа на оказание сопротивления законо-преступному царю, причем уточняет, что это гражданский долг каждого члена общества1.
В период правления Петра I закон рассматривался как средство создания государственного механизма, работавшего с идеальной точностью. Однако осуществить эту задачу было невозможно. Правовой идеализм, нигилизм, нестабильность законов подрывали веру в социальную ценность права .
Кризис абсолютистской системы толкнул власть на путь реформ. Одним из проявлений реформирования можно считать принятие Основных законов Российской империи3. Идея Божественного происхождения неограниченной власти монарха сочеталась в них с идеей законности его власти . «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный, - закреплялось в ст. 1. Повиноваться его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». В ст. 47 указывалось, что «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, уставов и учреждений, от Самодержавной власти исходящих» . Таким образом, законность рассматривалась как соблюдение императорских, т. е. божественных, установлений, а обеспечивалось правомерное поведение не только принудительной силой государства, но и силой внутреннего (религиозного) убеждения - неповиновение рассматривалось как греховный поступок.
В 1842 г. было принято Положение о Черноморском казачьем войске. Трудно найти нормативно-правовой акт, содержащий более настойчивые требования законодателя соблюдать режим законности. В нем не содержалось четкого определения законности, более того, этот термин вообще не употреблялся. Законность понималась как «обнародование в земле Черноморского казачьего войска узаконений и указов Высочайших и Правительствующего Сената ко всеобщему сведению и исполнению» (ст. 290); «исполнять в точности все предписанное настоящим положением...» (ст. 309); «точное исполнение всех распоряжений и предписаний начальства» (ст. 154); «все чины станицы должны беспрекословно выполнять законные станичного правления требования» (ст. 156). Следовательно, можно сделать вывод о том, что законность рассматривалась как знание законов, требование их исполнения всеми органами государственной власти, должностными лицами и подданными, что, в принципе, соответствует и современному ее пониманию1.
Идея законности как необходимости соблюдения существующих законов дополнилась во второй половине XIX в. идеей равенства перед ними. Последняя нашла отражение в законах о крестьянской, судебной и других реформах Александра II .
В начале XX в. власть вступила на путь самоограничения. Утверждается законодательный орган - Государственная Дума. В этой связи в 1906 г. бьша принята вторая редакция Основных законов Российской империи . В литературе велись споры, считать ли данную редакцию первой российской конституцией, положившей начало конституционной монархии4.
Первая и вторая Государственные Думы были распущены Николаем II. Тем не менее, появление законодательного органа, одна из палат которого полностью избиралась населением, а другая - наполовину, без одобрения которого законы не имели юридической силы, способствовало демократизации общества, возникновению предпосылок разделения властей, народного суверенитета, связанности государства правом. В России появляются предпосылки для поддержания режима законности .
В этот же период в трудах русских мыслителей продолжает развиваться идея законности. Так, С. Л. Франк подчеркивал, что личность свободна совершать те или иные поступки в рамках закона, призванного не только дать ей максимальную самостоятельность, но и оградить от посягательств других людей. С. Л. Франк был в числе тех, кто предложил проект Декларации прав, который, к сожалению, не был воплощен в жизнь. Он говорил, что одним из средств борьбы с произволом является независимость суда, и в связи с этим указывал на принципы организации судебной системы (сейчас мы назвали бы их гарантиями законности деятельности судов - Б.Ч.): независимость судей, состязательность процесса и собственно законность, т. е. строгий и непредвзятый контроль за деятельностью администрации2.
Курс на демократические реформы был продолжен Временным правительством: 1 сентября 1917 г. оно приняло постановление о провозглашении России республикой .
После революции 1917 г. процесс становления демократического общества в России был прерван. Советский государственный механизм возродился в виде неограниченной государственной власти, что негативно сказалось на режиме законности. Ликвидация частной собственности, идея пролетарской диктатуры как власти, не ограниченной никакими законами, надолго отбросило назад развитие института законности в России. Остановимся на вопросах понимания законности в этот период более подробно.
Законность и принципы организации и функционирования органов государственного управления
Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти . Они являются наиболее многочисленной и разветвленной подсистемой государственного аппарата и именно с ними и их представителями люди чаще всего вступают в самые разнообразные отношения. Насколько эффективна исполнительная власть в неукоснительном соблюдении законодательства в практике, повседневной жизни, настолько показателен уровень законности в этой сфере государственно-властной деятельности .
Поэтому наиболее важным, на наш взгляд, является вопрос о законности организации и функционирования этих органов, так как это напрямую связано с законностью государственной деятельности, которая может осуществляться только через создаваемые органы государственного управления. «Гарантией обеспечения законности в деятельности всех органов государства является правовая регламентация порядка их образования, их организационной структуры, правомочий и порядка деятельности, что обеспечивает единство всей системы органов государственной власти и управления сверху донизу»3.
Одно из центральных мест здесь занимают принципы организации и функционирования органов управления, ведь большинство из них закреплены в нормативных актах, и в случае нарушения последних невозможно говорить о законности организации и функционирования этих органов. Последовательное же претворение этих принципов в жизнь неминуемо приведет к торжеству законности в государственном управлении.
Особое место, по нашему мнению, занимает принцип легитимности государственной власти1, который означает, что создание, реорганизация или ликвидация органов управления осуществляется в установленном законодательством порядке, который предусмотрен Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ, иными нормативно-правовыми актами. То есть не допускается создания каких бы то ни было органов управления, если это не предусмотрено соответствующими нормативными актами. В случае нарушения данного правила созданные органы не являются государственными, следовательно, не могут осуществлять функции государственного управления (их деятельность будет являться незаконной).
В литературе авторами выделяется различное количество принципов организации и функционирования органов государственного управления. Так, В. М. Манохин выделяет четыре принципа: федерализм, разделение властей, законность и гласность . Ю. М. Козлов называет три принципа: федерализм, сочетание централизации и децентрализации и законность. Он отмечает, что в советский период ученые-административисты анализировали в основном принципы, носившие политизированный характер, хотя на практике именно они имели решающее значение (руководящая роль коммунистической партии, демократический централизм и т. д.) . Однако и так называемые организационные принципы государственного управления находили свое место в научных исследованиях.
Итак, принципы организации и функционирования органов государственного управления можно разделить, с чем мы полностью согласны, на две большие группы: 1) конституционные, которые установлены Конституцией Российской Федерации и «обусловлены по содержанию конституционно-правовыми и иными законодательными нормами»; 2) организационные, характеризующие организационные связи между различными звеньями системы государственного управления, которые возникают в процессе деятельности органов управления1.
Принципы организации и функционирования органов государственной власти воспроизведены в действующих законодательных актах, посвященных этим органам. Например, ст. 3 Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (с изменениями и дополнениями) определяет, что в своей деятельности Правительство руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственно-сти, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина .
Рассмотрим подробнее конституционные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.
1. Участие политических партий в управлении. Участие политических партий в формировании органов исполнительной власти и принятии важнейших практических решений в области управления отвечает демократиче-ским принципам современного правового государства . Речь идет о воздействии политических партий на разработку тактики, стратегии и практики исполнительно-распорядительной государственной деятельности.
Пункт 3 ст. 13 Конституции РФ закрепил в Российской Федерации политическое многообразие, многопартийность, что позволяет говорить о влиянии политических партий на исполнительную власть. Получая в порядке, установленном законодательством, места в парламенте, политические партии оказывают реальное влияние на формирование органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.
В основе образования политических партий всегда лежат общественные интересы: социальные, национальные, экономические, религиозные, профессиональные и т.д., и именно политические партии являются средством выражения этих интересов.
По словам Ю. Н. Старилова, сегодня можно со всей ответственностью утверждать, что в России сформирована полновесная и эффективно функционирующая многопартийная система, которая представляет собой не просто множественность политических партий, а определенным образом организованную силу, где все составляющие ее элементы тесно взаимосвязаны и взаимодействуют .
Данный принцип имеет самое непосредственное отношение к законности, так как исторический опыт показывает, что в государствах с однопартийной системой не может быть истинной демократии, а следовательно и истинной законности. Такие государства являются тоталитарными, в них невозможно существование гражданского общества, нарушение же прав и свобод человека и гражданина - обычное дело.
Понятие, содержание и структура механизма обеспечения законности
Говорить о механизме обеспечения законности в государственном управлении, на наш взгляд, следует исходя из того, что это специфический механизм правового регулирования, имеющий определенную цель - обеспечение законности в управлении.
Изучение механизма правового регулирования занимает ученых-юристов на протяжении длительного времени. Существенное значение для разработки этой проблемы имели труды С.С. Алексеева. В частности, в своей монографии «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» он отмечает, что категория «механизм правового регулирования» определена в теории государства и права для изображения момента движения, функционирования правовой нормы. Но со временем данная категория стала употребляться и в другом назначении, как «механизм правотворчества», «юридический механизм управления» и т.д.
По мнению И.П. Слободянюк и Е.В. Макагон, в настоящее время понятие «механизм правового регулирования» применяется как способ функционирования и система средств воздействия, как юридическая надстройка в системном «работающем» виде .
Понятие «механизм правового регулирования» производно от понятия правового регулирования. С.С. Алексеев определяет правовое регулирование как осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями . Как видно, С.С. Алексеев определяет правовое регулирование через правовое воздействие. Однако не всякое правовое воздействие составляет механизм правового регулирования. По словам М. Н. Марченко, понятие «воздействие» по объему более широкое, чем «регулирование», ибо воздействие включает как регулирование с помощью определенной правовой нормы, так и другие правовые средства и формы влияния на поведение лю-дей (например, С. А. Комаров включает в механизм правового воздействия наряду с механизмом правового регулирования правовое сознание, правовую культуру, правовые принципы, правотворческий процесс3).
Отличие правового воздействия от правового регулирования состоит в том, что правовое воздействие является частью социального воздействия. Как культурная и информационная ценность, право определяет направление человеческой деятельности, вводит ее в общие рамки цивилизованных общественных отношений. Именно в этом смысле правовое воздействие шире, чем правовое регулирование. Особенность правового регулирования заключается в том, что оно осуществляется государством посредством издания общеобязательных норм поведения. Здесь проявляется искусство правотворческих органов, их умение учитывать реальные возможности и предвидеть наступающие последствия. «Однако уровень механизма правового регулирования зависит не только от состояния законодательства, - полагает А.И. Бобылев. - Важно и реализовать на практике принятые законы. Поэтому остро встает вопрос о механизме реализации норм права»4.
А.В. Малько указывает, что цель механизма правового регулирования — обеспечение беспрепятственного движения интересов субъектов к ценностям, т.е. гарантированность их справедливого удовлетворения. Исходя из этого, он определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права1.
В.Н. Хропанюк определяет понятие механизма правового регулирования как систему правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства2.
Анализируя сказанное, можно дать следующую дефиницию рассматриваемого понятия: механизм правового регулирования - это совокупность взятых в единстве правовых средств, с помощью которых государство осуществляет правовое воздействие на общественные отношения для достижения определенных целей.
В механизме правового регулирования выделяют структуру правового регулирования, которая характеризуется, прежде всего, методами и способами регулирования . Каждой отрасли права присущ свой метод (или сочетание методов) правового регулирования. В теории принято выделять два метода: 1) метод децентрализованного регулирования, построенный на координации целей и интересов в общественном отношении и применяемый в сфере отраслей частноправового характера; 2) метод централизованного, императивного регулирования, базирующийся на отношениях субординации между участниками общественных отношений и используемый в публично-правовых отраслях. Способы правового регулирования - пути юридического воздействия, выраженные в юридических нормах и других элементах правовой системы. С.С Алексеев выделяет следующие способы правового регули-рования: а) дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия; б) запрещение - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода; в) позитивное обязы-вание - возложение на лиц обязанности активного поведения (что-то сделать, передать, уплатить и т.д.)1. В.В. Лазарев называет те же способы правового регулирования, однако при этом уточняет, что метод - это совокупность юридических способов правового регулирования, а способы - это своего рода «строительный материал», «юридическое вещество», составляющее метод2.
Существенное значение для понимания правового регулирования имеет его предмет или сфера правового регулирования.
Предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе, могут поддаваться нормативно-организационному воздействию. В сферу правового регулирования входят различные группы общественных отношений: 1) отношения людей по обмену ценностями; 2) отношения по властному управлению обществом; 3) отношения по обеспечению правопорядка, возникающие из нарушения правил, регламентирующих поведение людей в двух вышеуказанных сферах. Сфера правового регулирования не является неизменной и постоянной, она может расширяться за счет появления новых отношений (отношения в сфере экологии) или сужаться за счет отказа от использования права в тех или иных областях общественных отношений. От содержания и характера предмета во многом зависят особенности содержания правового регулирования, а отсюда и особенности структуры права.
