Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Опасные природные явления как объекты государственно- управленческого воздействия 8
1. Опасные природные явления как источник чрезвычайных ситуаций 8
2. Правовое обеспечение государственного управления в условиях опасных явлений природного характера 22
3. Система специальных субъектов государственного управления в условиях чрезвычайных ситуаций природного характера 44
ГЛАВА II. Административно-правовой режим чрезвычайных ситуаций природного характера 66
1. Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации природного характера, как вид режима особого положения 66
2. Вопросы защиты прав человека в условиях чрезвычайной ситуации природного характера 81
3. Совершенствование законодательства о чрезвычайных ситуациях природного характера 96
ГЛАВА III. Совершенствование организационно-правовых мер защиты населения и территорий от опасных природных явлений 121
1. Организационные меры минимизации риска опасных природных явлений 121
2. Программные меры защиты населения и территорий от опасных природных явлений 150
Заключение 167
Литература 172
- Опасные природные явления как источник чрезвычайных ситуаций
- Правовое обеспечение государственного управления в условиях опасных явлений природного характера
- Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации природного характера, как вид режима особого положения
- Организационные меры минимизации риска опасных природных явлений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом нижеследующих обстоятельств
Во-первых, административно-правовое регулирование отношений, возникающих в процессе предупреждения и ликвидации последствий природных явлений, представляющих угрозу для населения и территорий, осуществляется на основе законов, имеющих отношение к иным обстоятельствам, причинам и условиям («О чрезвычайном положении») либо содержащих общий, декларативный характер («О безопасности», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») Значительное число других федеральных законов и подзаконных нормативных актов, определяя различные аспекты государственного управления в сфере защиты населения и территорий, используя понятие «чрезвычайная ситуация», не раскрывают содержание данного вида административно-правового режима, свидетельствуя, по существу, о его отсутствии
Во-вторых, вследствие вышеприведенного система принудительных мер, применяемых в условиях опасных природных явлений, носит ситуативный, т е достаточно случайный, не всегда легитимный с точки зрения Конституции РФ, характер.
В-третьих, несмотря на безусловный прогресс в деле защиты людей от опасных природных явлений, из-за отсутствия ясности в правовом режиме территорий, подвергшихся воздействию глобальных и климатических процессов, далеко не всегда обеспечиваются права граждан, особенно в части возмещения ущерба и оказания социальной помощи.
В-четвертых, многообразие государственных органов, задействованных в предупреждении чрезвычайных ситуаций природного характера, не в полной мере отвечает требованиям согласованности; не обеспечивает взаимодействия, особенно в связи с осуществлением мониторинга опасных природных явлений
Эти и другие проблемы требуют решения ряда вопросов административно-правовой организации государственного управления при чрезвычайных ситуациях природного характера, обеспечивающих данной работе необходимую актуальность
Степень научной разработанности темы. Проблематика административно-правовой организации государственного управления при чрезвычайных ситуациях природного характера, главным образом, разрабатывается юристами-экологами, в науке административного права отдельным аспектам посвящены работы Д.Н. Бахраха, Ю А Тихомирова, С С Ман-ляна, В Б. Рушайло, А.В. Мелехина и др При этом рассматриваются в основном административно-правовые режимы безотносительно к чрезвычайным ситуациям природного характера
Таким образом, на сегодняшний день практически отсутствуют специальные монографические исследования, посвященные вопросам административно-правовой организации государственного управления
Объектом исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих в сфере государственного управления при чрезвычайных ситуациях природного характера.
Предмет исследования - административно-правовые нормы, регулирующие вышеозначенные отношения, опосредуемые действиями разнообразных субъектов по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий опасных природных явлений.
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является разработка положений административно-правового режима чрезвычайной ситуации природного характера и комплекса предложений по его правовому и организационному обеспечению
Достижение этой цели осуществлялось путем решения следующих задач.
исследования понятийного аппарата, сложившегося в нормативных актах разной юридической силы,
обоснования необходимости специального правового режима,
анализа нормативных актов федерального и регионального уровней управления,
обобщения практики и выявления типичных недостатков в организации предупреждения и снижения рисков возникновения опасных природных явлений,
- формулирования принципиальных и частных предложений, ка
сающихся различных сторон административно-правовой организации го
сударственного управления в данных условиях
Теоретическую базу исследования составили работы в области конституционного, административного, экологического права, теории управления
Эмпирическую базу составили около семидесяти нормативных актов федеральных органов власти и субъектов Российской Федерации, информационную основу - материалы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и Регионального центра МЧС по Южному федеральному округу
Нормативно-правовой основой диссертационного исследования являются: Конституция Российской Федерации, законодательство, регули-
рующее правоотношения в сфере национальной и общественной безопасности, Концепция национальной безопасности Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретической разработке концептуальных положений административно-правовой организации государственного управления при чрезвычайных ситуациях природного характера, при этом данная работа проводилась в условиях практически полного отсутствия специальных научных исследований
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:
1. Признать недостаточно полными с точки зрения основополагающих определений федеральные законы «Об охране окружающей природной среды», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Полагать в качестве базового понятия для уяснения явлений природного характера, представляющих угрозу для населения и территорий, термин «чрезвычайная ситуация природного характера».
Наряду с разнообразными природными явлениями, представляющими опасность, следует считать, что основаниями для оценки сложившейся обстановки как «чрезвычайной ситуации природного характера» являются аномальные характеристики обычных природных феноменов (например, аномально низкие температуры зимой или высокие летом).
Рассматривать действия государственных органов при чрезвычайных ситуациях как один из главных критериев эффективности деятельности исполнительной власти субъектов Федерации
5. Современная правовая база излишне декларативна и не обеспечивает ясности в вопросах ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
природного характера, а именно восстановления нормальных условий жизнедеятельности (ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», ФЗ «О безопасности»)
Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации природного характера - составная часть административно-правового режима особого положения, должного иметь правовое определение на уровне федерального конституционного закона, наряду с известными ФКЗ «О чрезвычайном положении» и «О военном положении»
Федеральный конституционный закон «Об особом положении», определив систему чрезвычайных ситуаций, позволит придать легитимность режимным мерам, используемым при чрезвычайных ситуациях природного характера, как предупредительным, так и пресекательным, т е создаст административно-правовой режим чрезвычайной ситуации природного характера, при таком положении отпадает необходимость в заимствовании правовых средств чрезвычайного положения, кроме того, снижается вероятность применения неэффективных действий, нарушающих права и интересы граждан; главное - за счет федерального законодательства уйти от ситуативности, произвола при определении правовых средств защиты населения
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой организационно-правовых вопросов, составляющих административно-правовую организацию государственного
управления в условиях опасных природных явлений и составляющих содержание одного из видов правового режима
Изложенное позволяет развить теорию административно-правовых режимов и управленческого права в особых условиях.
Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы как в нормотворческом процессе формирования правовой основы государственного управления при возникновении угроз населению и территориям со стороны опасных природных явлений, так и в совершенствовании организации данного вида управленческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в опубликованных работах автора, а также используются в учебном процессе, в частности, Ростовского юридического института МВД РФ при преподавании курсов «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел»
Структура диссертации определена целями и задачами исследования и включает три главы и восемь параграфов, введение, заключение и список литературы.
Опасные природные явления как источник чрезвычайных ситуаций
Опасные природные явления или употребляющиеся часто как синоним «стихийные бедствия», с точки зрения сущности, происхождения и последствий давно являются объектом исследования учёных. Юридическая наука давно и достаточно глубоко исследуя данную проблематику, выработала основные понятия и определила классификационные группы опасных природных явлений. Так, например, существует классификация опасных природных явлений в зависимости от длительности их проявления (внезапные и медленно развивающиеся), по длительности воздействия основных поражающих факторов (кратковременные, средней продолжительности, долговременные)1. Некоторые авторы классифицируют стихийные бедствия на два типа: эндогенные - связанные с внутренней энергией Земли (землетрясения, извержения вулканов, цунами); экзогенные -обусловленные главным образом солнечной энергией и силой тяжести (засухи, наводнения, оползни, штормы (в т.ч. тропические)) 2
Помимо чрезвычайных ситуаций природного характера, некоторые специалисты выделяют еще и «чрезвычайные ситуации экологического характера». К таковым относят: чрезвычайные ситуации, связанные с изменениями состояния суши (просадка, оползни, обвалы из-за выработки недр; наличие в почве тяжелых металлов; деградация почв из-за эрозии, засоления; критические ситуации из-за переполнения хранилищ отходами); чрезвычайные ситуации из-за изменения состава атмосферы; чрезвычайные ситуации из-за изменения состава гидросферы; чрезвычайные ситуации в биосфере
В контексте проблем возможна и такая классификация: опасные геофизические явления (землетрясения, извержения вулканов); опасные геологические явления (абразия, эрозия, карстовая просадка (провал) земной поверхности, курумы, обвалы, осыпи, оползни, повышение уровня грунтовых вод, просадки лесных пород, сели, склоновый смыв); опасные метеорологические (агрометеорологические) явления (бури (9-11 баллов), вертикальные вихри, заморозки, засуха, крупный град, лавины, пыльные бури, сильная жара, сильная метель, сильный гололед, сильный дождь (ливень), сильный мороз, сильный снегопад, сильный туман, смерчи, торнадо, суховей, ураганы (12-15 баллов), шквалы); опасные гидрологические явления (высокие уровни вод (наводнения, половодье, дождевые паводки, заторы, ветровые нагоны), затирание плавсредств и их гибель под напором льда, напоры льдов, интенсивный дрейф льдов, непроходимый (труднопроходимый) лед, низкий уровень вод, обледенение судов и портовых сооружений, отрыв прибрежных льдов, ранний ледостав, ранний ледяной покров и припай, сильное волнение (свыше 5-й баллов), сильное колебание уровня моря, озера, сильный тягун в портах, тропические циклоны (тайфуны), цунами); природные пожары (лесные пожары, подземные пожары горючих ископаемых, пожары степных и хлебных массивов, торфяные пожары); биолого-социальные бедствия, к которым относятся: эпидемии опасных болезней среди людей и животных (чумы, сибирской язва, бруцеллеза, туляремии, лептоспироза); нашествия вредителей (насекомых и грызунов) .
Анализ нормативной базы даёт основания для утверждения, что классификация здесь не самое трудное дело. Сложнее стоит вопрос о категориях, обозначающих сходные, но никак, зачастую, не отождествлённые феномены.
Например, понятие «экологическое бедствие». Этот термин воспринял новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 57), однако содержание этого термина из законодательства исчезло. В соответствии с действовавшем ранее Законом РСФСР 1991 г. «экологическое бедствие» -это обстановка, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушения естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. Еще экологическое бедствие можно охарактеризовать как состояние крайнего разрушения окружающей среды, сложившееся в крупных экосистемах, угрожающее здоровью людей, материальным ценностям и природным объектам5. Некоторые ученые предлагают считать экологическим бедствием последствия катастрофы, равновесное состояние экологической системы (окружающей природной среды) на предельно низком энергетическом уровне6.
Налицо различие понятий «ситуация» и «бедствие»: в первом случае события уже начали происходить (иначе не будет чрезвычайной ситуации), но еще сохраняется возможность предотвращения бедствия. Во втором - оно уже произошло окончательно.
Удивительно, но как в одном, так и в другом случае, речь идет только о деятельности («хозяйственной или иной») и ничего не сказано о событиях (юридических фактах, наступление которых не зависит от воли юридических или физических лиц). Следовательно, территория, на которой произошло, например, стихийное бедствие не признается ни зоной чрезвычайной экологической ситуации, ни зоной экологического бедствия, ни какой-либо иной зоной.
Правовое обеспечение государственного управления в условиях опасных явлений природного характера
Нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с чрезвычайными ситуациями природного характера предполагает учёт трёх аспектов: уровень нормативно-правового регулирования (федеральный, региональный); юридическую силу нормативного акта (законы и подзаконные акты); степень урегулированности.
При этом надо иметь ввиду, что элементами природных чрезвычайных ситуаций, (которые отдельно или в совокупности, в той или иной степени обладают признаками кризисности, специфичности, исключительности), являются: - наличие угрозы (реальной, потенциальной, неизбежной, чрезвычайной); - объекты, которые находятся в опасности (жизнь и здоровье людей, их права и свободы, материальные и духовные ценности общества, нормальная деятельность государственных институтов); -последствия (необратимые, существенные, устойчивые, отрицательные); - необходимость дополнительных мер, средств, усилий для разрешения этих ситуаций (их ликвидации, смягчения последствий, предотвращения).34
Анализ нормативных актов и литературы даёт основания для следующих критериев классификации: 1) по источнику возникновения (стихийные бедствия, крупные аварии и т.п.); 2) по последствиям (вызвавшие необратимые, долговременные, временные, существенные последствия либо повлекшие социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия и т.д.); 3) по масштабу (глобальные, локальные, требующие для своей ликвидации крупных массовых мероприятий (эвакуации граждан, мобилизации населения и др.), либо ограничивающих мер (запрещения проведения собраний, митингов, продажи отдельных видов товаров и т.д.), мер, носящих всеобщий характер или распространяемых на отдельные категории лиц либо на некоторые объекты (особый режим въезда и выезда и т.п.); 4) по степени остроты (реальные, потенциальные, требующие введения режима чрезвычайного положения и т.д.); 5) по сфере проявления (военные, техногенные, экологические, стихийные бедствия (природного происхождения), биогенного, зоогенного и фитогенного характера, социально-политические).35
Для удобства исследования регулируемые отношения следует разделить на три блока: 1) предупреждение чрезвычайных ситуаций природного характера: предмет, объекты, субъекты, методы; 2) ликвидация опасных природных явлений: предмет, объекты, субъекты, методы; 3) ликвидация их последствий: предмет, объекты, субъекты, методы.
Эти блоки следует рассматривать по отдельности, но в тесной связи друг с другом, учитывая последовательность. В той или иной степени блоки данных отношений урегулированы следующими правовыми актами: 1. Конституция Российской Федерации. 2. Законодательные акты, определяющие общие положения, так или иначе связанные со стихийными бедствиями, как элементом экологической безопасности России (Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»36; Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»37; Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2001 г. № 7-ФЗ38; Градостроительный кодекс РФ и др.).
3. Концепции и Доктрины, устанавливающие направление развития законодательства о стихийных бедствиях (указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности»39, Доктрина информационной безопасности РФ от 9 сентября2000 г. № ПР-189540, распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. №1225-Р «Экологическая доктрина РФ»41).
Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации природного характера, как вид режима особого положения
Логика рассмотрения вопросов государственного управления в условиях чрезвычайных ситуаций природного характера, со всей очевидностью, требует анализа соответствующего административно-правового режима.
Проблеме различных видов режимов уделено достаточно значительное место в административно-правовой литературе.107 В качестве отправного положения вполне приемлемым является понятие административно-правового режима данного Н.В. Румянцевым: «административно-правовой режим представляет собой систему норм административного права, а также норм, имеющих административно-правовое содержание, определяющих обязательный для соблюдения порядок взаимодействия субъектов административных правоотношений, основным предназначением которого является оптимизация администрирования».108 При этом следует признать, что оно не многим отличается от понятий данных И.С. Розановым, Ю.А. Тихомировым, Д.Н. Бахрахом и другими. Наиболее важным является другое.
Первое: «Режимное» регулирование переросло уровень ведомственного нормотворчества, перейдя на уровень Федерального законодательства. Второе: государственное управление при чрезвычайных ситуациях природного характера испытывает потребность во всё новых регулятивных свойствах правового режима. Третье: отсутствие ясности в понимании административно-правового режима особого положения. О размытости понятия данного правового режима, частью которого является административно-правовой режим чрезвычайной ситуации природного характера, свидетельствует и обилие внешне аналогичных терминов: «экстремальные условия», «чрезвычайные обстоятельства», «чрезвычайная обстановка», «экстремальные ситуации» и др. (надо полагать, что существующее многообразие терминов объясняется не только недостаточной проработкой обозначаемых понятий, но и тем, что при рассмотрении одних и тех же явлений авторы различных дефиниций по - разному оценивают и выделяют различные признаки складывающейся обстановки).
Думается, что чрезвычайным ситуациям природного характера, как правовому режиму, с точки зрения правового регулирования, не достаёт, во — первых, закрепления в Федеральном законодательстве родового понятия «особое положение», которому в этом смысле повезло значительно меньше, чем административно-правовым режимам чрезвычайного и военного положения.
Было бы нелепым недооценивать значение Федеральных Законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». Однако жизнедеятельность территорий, населённых пунктов дезорганизуется, и, к сожалению, довольно часто, вследствие явлений природного, техногенного, социального характера, не создающих оснований для введения ФЗ «О чрезвычайном положении». И в этом смысле административно-правовой режим особого положения, включающий в себя административно-правовой режим чрезвычайной ситуации природного характера, является вопросом в высшей степени актуальным и требующим законодательного оформления, как это имело место с чрезвычайным и военным положениями.
Не вносит ясности и Закон РФ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» . Данный закон лишь обозначает чрезвычайную ситуацию в качестве режима, регулирует действие отдельных административно-правовых мер, адекватных ситуаций, но о самом режиме ничего не говорит.
В этом смысле не оправдывает ожиданий и Закон РФ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», в соответствии с которым порядок и характер принимаемых решений по ликвидации последствий рассматриваемых чрезвычайных ситуаций отдан «на откуп» руководителю аварийных работ: по проведению эвакуационных мероприятий, об остановке работы предприятий и организаций, об использовании средств связи и транспорта, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, создание КПП для ограничения перемещения граждан и т.п .
Перечень обстоятельств и нормативных актов, не прояснивших суть административно-правового режима чрезвычайной ситуации природного характера, может быть продолжен, но главное заключается в следующем. Условия, в которых протекают явления PI происходят события, порождённые природными явлениями разрушительного характера, с точки зрения административного права, т.е. «режимности» есть юридических факт (факты), влекущий за собой правоотношения, нуждающиеся в соответствующем уровне и качестве правового регулирования. Иными словами правовое регулирование режима чрезвычайной ситуации природного характера требует определённости в вопросах субъектов и содержании указанных правоотношений, а это, прежде всего, означает настоятельную потребность в системе нормативно-правового регулирования: от федерального закона - до актов управления нормативного характера.
Организационные меры минимизации риска опасных природных явлений
Государственная политика в качестве основной стратегической цели в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного характера рассматривает снижение риска и предупреждение чрезвычайных ситуаций, уменьшение возможного ущерба от них, смягчения последствий тех чрезвычайных ситуаций, предотвращение которых невозможно
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуации природного и техногенного характера» , предупреждением чрезвычайных ситуаций159 является комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.
Уже достаточно было сказано о том, что предотвратить опасное природное явление практически невозможно. Однако с помощью комплекса предупредительных мероприятий можно не допустить (или хотя бы снизить риск) возникновения на данной территории стихийного бедствия, вызванного этим явлением. Подсчитано, что принятие превентивных мер в 15 раз дешевле, чем ликвидация последствий стихийных бедствий. Поэтому, основной задачей органов власти различного уровня и населения, проживающего на территории, подверженной тем или иным природным чрезвычайным ситуациям, является предупреждение бедствий, а, следовательно, минимизация наносимого ими вреда. Этого можно добиться только скоординированными действиями при осуществлении следующих мероприятий.
К средствам предупреждения и минимизации вреда от чрезвычайных ситуации природного характера можно отнести: мониторинг состояния окружающей природной среды и потенциально опасных объектов; прогнозирование возникновения и масштабов чрезвычайных ситуаций; планирование мероприятий и действий на случай чрезвычайной ситуации; профилактика опасных природных явлений (в частности, вакцинация, обработка растений инсектицидами и т.п.); инженерная защита от чрезвычайных ситуаций; повышение устойчивости функционирования объектов экономики и жизнеобеспечения в чрезвычайной ситуации; страхование населения, технических и природных объектов от негативных воздействий опасных природных явлений и их последствий; информирование соответствующих государственных органов и структур и оповещение населения о надвигающейся опасности; подготовка и повышение квалификации руководящего состава и специалистов в области защиты населения и территорий от стихийных бедствий; обучение населения поведению в условиях чрезвычайной ситуации; заблаговременная организация эвакуационных мероприятий; своевременное оказание медицинской помощи пострадавшим и др.
Огромное значение для предупреждения чрезвычайной ситуации имеет объективный и всесторонний мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг). Мониторинг - это система долгосрочных наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей среды и его изменений. Он представляет собой совокупность организационных структур, методов, способов и приемов наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями, их последствиями, а также за потенциально опасными для окружающей среды, здоровья людей и контролируемой территории видами деятельности, производственными и иными объектами. Объектами экологического мониторинга являются: - окружающая среда в целом и отдельные ее элементы; - негативные изменения состояния окружающей среды; -виды деятельности, представляющие потенциальную угрозу; -чрезвычайные и иные внезапно возникшие физические, химические, биологические и иные обстоятельства; - территории и объекты, обладающие особым правовым статусом.
Выделяют различные виды мониторинга. В зависимости от масштабов системы мониторинга отличают: глобальный, национальный, региональный и локальный. Глобальный мониторинг осуществляется на основании международных соглашений системой станций наблюдения, расположенных в различных точках земного шара. Государства обмениваются полученными сведениями в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями, создания баз данных и их распространения, прогноза развития свойств окружающей среды и их влияния на человека . В качестве примера можно привести систему Environmental Observation System (EOS) в США. Эта программа рассчитана на 15 лет (с 1995 г.). Она имеет междисциплинарный характер и оперирует данными с трех, спутников
