Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социально-экономические преобразования в России, произошедшие в связи с переходом к рыночной экономике, повлекли за собой кардинальные изменения и в правовом регулировании общественных отношений, складывающихся в области финансов: возникают новые финансово-правовые институты, видоизменяются существующие. Известный ранее действующему финансовому законодательству финансово-правовой институт «неналоговые доходы как вид государственных доходов» также претерпел существенные изменения, в частности, расширился круг источников их поступления.
Анализ федеральных законов о федеральном бюджете за последние десять лет свидетельствует о том, что в объёме доходов федерального бюджета доля неналоговых доходов постоянно возрастает. Однако сохраняющаяся доминирующая роль налоговых поступлений при формировании бюджета государства в значительной степени делает его зависимым от экономических показателей развития производства, в том числе добывающих отраслей, которые находятся в нестабильном состоянии. В этой ситуации особое значение должны приобрести неналоговые доходы бюджетов, в частности, доходы от оказания платных услуг бюджетными организациями.
В новых условиях развития России закономерным стало расширение сферы действия платных услуг, оказываемых бюджетными организациями, что обусловлено различными социально-экономическими факторами развития гражданского общества.
Особое место среди общественных отношений по оказанию платных услуг занимают отношения, возникающие в связи с оказанием возмездных услуг бюджетными организациями системы МВД России. Последние имеют двойственное правовое положение: с одной стороны, они являются структурными подразделениями системы органов внутренних дел, а с другой – участниками гражданского оборота, что обусловливает возникновение определенных проблем в правовом регулировании их деятельности.
В настоящее время наибольший объём неналоговых доходов федерального бюджета от платных услуг, оказываемых подразделениями системы МВД России, составляют доходы от деятельности по оказанию охранных услуг на возмездной основе подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел, осуществляющие деятельность по обеспечению охраны объектов всех форм собственности, реализуют систему общегосударственных мер по предупреждению и пресечению преступных посягательств на имущественные права и интересы граждан и юридических лиц. Одновременно их деятельность является источником неналоговых доходов федерального бюджета. Так, при исполнении федерального бюджета в 2007 году объем доходов от данной деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел составил 41343,0 млн. руб., а в 2008 году - 45 700,0 млн. руб. соответственно.
Специфика охранных услуг, оказываемых на возмездной основе подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, позволяет обеспечить достаточно эффективную охрану имущества физических и юридических лиц в целях защиты их субъективного права собственности. Однако до настоящего времени результативность их деятельности остается недостаточно высокой, что объясняется отсутствием четкого финансово-правового регулирования указанной деятельности, а также существующим правовым режимом доходов, полученных ими.
Поскольку подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел защищают не только имущество граждан и юридических лиц от противоправных посягательств, но фактически и обеспечивают безопасность жизни и здоровья граждан, то становится очевидной необходимость разработки мер, позволяющих им максимально эффективно функционировать в современных условиях.
В связи с изменением правового положения подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, особую актуальность приобретает исследование природы охранных услуг, оказываемых ими на возмездной основе, выявление правового режима доходов, получаемых от этой деятельности и перспективы его развития.
До настоящего времени отсутствует четко сформулированная и обоснованная научная концепция неналоговых доходов, а также доходов от платных услуг бюджетных организаций. Действующее законодательство, регламентирующее финансово-правовой институт «неналоговые доходы» также имеет ряд пробелов и противоречивых положений. Кроме того, монографического исследования неналоговых доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел в связи с изменением их финансово-правового положения также до сих пор не проводилось.
Обзор научной литературы, освещающей вопросы правового регулирования доходов от оказания платных услуг бюджетными организациями, в том числе подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, анализ действующего законодательства, а также практика его применения в сфере рассматриваемых общественных отношений позволяет сделать вывод о том, что избранная для исследования проблема далеко не исчерпана, сохраняет актуальность и нуждается в дальнейших научных разработках.
Обозначенные причины определили выбор темы диссертационного исследования, актуальность которой обусловлена также преобразованиями, происходящими в настоящее время в структуре органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел.
Степень научной разработанности темы. Исследование проблемы неналоговых доходов как источника государственных доходов в юридической и экономической науках имеет давнюю историю. Уже в ХIХ – начале ХХ вв. российские учёные обратились к выявлению сущности неналоговых доходов, среди них следует назвать В.А. Лебедева, И.Х Озерова, М.Ф. Орлова, М.М. Сперанского, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула.
Значительный вклад в исследование проблем государственных доходов, в том числе неналоговых как вида доходов государственного бюджета в советский и постсоветский период внесли такие учёные, как В.В. Бесчеревных, О.Ю. Бакаева, О.В. Болтинова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, С.В. Запольский, М.Ф. Ивлиева, Б.Н. Иванов, М.В. Карасёва, Ю. А. Крохина, С.Г. Пепеляев, М.И. Пискотин, М.Б. Разгильдиева, Е.А. Ровинский, Н.А. Саттарова, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, А.И. Худяков, С.Д. Цыпкин, А.А. Ялбулганов и многие другие.
Исследованием проблем образования и использования неналоговых доходов и их отдельных видов, в частности, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, занимались так же А.Р. Батяева, Д.А. Беккерская, С.Я. Боженок, Л.И. Бочкова, Е.С. Васина, В.А. Карасев, Р.М. Мутушев, И.Б. Флит и другие. С.Я. Боженок в 2004 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Правовое регулирование неналоговых доходов государственных и местных бюджетов», в которой выявлял специфику неналоговых доходов, создаваемых с участием отдельных подразделений органов внутренних дел.
При подготовке и написании настоящей работы использовались труды и содержащиеся в них концепции, выводы таких учёных по общей теории права и государства, как: С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, С.Н. Кожевникова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомирова и др.; представителей науки административного права: В.А. Абрамова, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А. П. Коренева, Л.Л. Попова, С.А. Тудоса, В.У. Хатуаева, в которых рассматривались административно-правовые аспекты охраны имущества и безопасности личности, вопросы правового и организационного характера применительно к деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Полезными для настоящего исследования стали труды Н.П. Волошина, Н.Е. Лишанкова, В.И. Мальцева, В.И.Смирнова, в которых рассматриваются гражданско-правовые аспекты оказания охранных услуг на возмездной основе.
Признавая огромный вклад ученых в исследование вопросов, затронутых в диссертации, следует отметить, что проблемы финансово-правового регулирования доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, осуществляющих деятельность по оказанию платных услуг в современных условиях, не были предметом всестороннего научного анализа.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объект диссертационного исследования – общественные отношения, возникающие в процессе образования государственных неналоговых доходов как вида государственных доходов, в том числе доходов от платных услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, как одного из подвидов неналоговых доходов.
Предметом исследования является финансовое, административное, гражданское законодательство и иные источники права, содержащие нормы, регулирующие деятельность бюджетных организаций, в том числе подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, по оказанию платных услуг как подвида неналоговых доходов федерального бюджета, и устанавливающие правовой режим неналоговых доходов федерального бюджета, выводы и положения, содержащиеся в научной литературе по избранной и смежным проблемам, а также правоприменительная практика в данной сфере общественной жизни.
Основной целью исследования является анализ основных теоретических вопросов правового режима государственных доходов и его видов, в частности, неналоговых доходов федерального бюджета, особенностей правового режима доходов от деятельности бюджетных учреждений Российской Федерации по оказанию ими платных услуг, в том числе подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, как подвида неналоговых доходов федерального бюджета, в современных условиях развития России, выработке предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих исследуемую деятельность бюджетных учреждений, в том числе вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Данная цель определила решение следующих основных задач диссертационного исследования:
- изучив позиции российских ученых по вопросам правового режима, определить понятие и содержание правового режима государственных доходов;
- выявить правовую природу государственных доходов, в частности, неналоговых государственных доходов;
- охарактеризовать правовой режим доходов бюджетных организаций Российской Федерации от платных услуг, в том числе и в системе МВД России, определить перспективы развития данного вида деятельности;
- проанализировать нормативные правовые акты, регулирующие деятельность подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел по оказанию платных услуг как подвида неналоговых доходов;
- обосновать правовой статус вневедомственной охраны при органах внутренних дел как субъекта бюджетного права;
- определить условия и порядок формирования и использования доходов от платных услуг подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел;
- выявить специфику организации и осуществления деятельности по оказанию платных услуг подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, сформулировать предложения по совершенствованию правового режима доходов от данной деятельности как подвида неналоговых доходов федерального бюджета.
Методологической основой исследования явился метод материалистической диалектики как всеобщий метод познания действительности. В процессе проведения исследования использовались как общенаучные, так и специальные методы научного познания, методы эмпирического и теоретического исследования, позволяющие изучить проблему комплексно: исторический, системно-структурный анализ, синтез, наблюдение, абстрагирование, моделирование и обобщение, сравнительный, статистический и комплексный методы, а также способы толкования норм и категорий права посредством формальной логики и сравнительного правоведения с учетом эмпирической базы.
Эмпирическую базу исследования составили результаты реализации федеральных законов о федеральных бюджетах на 2000-2009 гг.; статистические данные, приводимые в официально опубликованных источниках, а также Главного информационно-аналитического центра МВД России; данные, полученные в результате анкетирования сотрудников Департамента государственной защиты МВД России, Центра оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны МВД России и подчиненных им подразделений (УВО (ОВО) Республики Башкортостан, Иркутской, Калужской, Московской, Тюменской областей и г. Москвы); результаты анализа оперативно-служебной деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел за последние пять лет.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на диссертационном уровне проведено системное исследование правового режима доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, осуществляющих деятельность по оказанию платных услуг в современных условиях, в подходах к разрабатываемой проблеме, в постановке вопросов и направлениях проводимого исследования.
В данном исследовании автор впервые комплексно:
- рассматривает вневедомственную охрану при органах внутренних дел как систему государственных учреждений, участвующих в формировании доходной части федерального бюджета;
- обосновывает правовой статус вневедомственной охраны при органах внутренних дел как субъекта бюджетного права;
- раскрывает содержание правового режима доходов от охранных услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел на возмездной основе.
Проведенное исследование позволило уточнить некоторые теоретические положения о доходах от оказания платных услуг бюджетными учреждениями как подвида неналоговых доходов федерального бюджета, обосновать авторское видение дискуссионных вопросов деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по оказанию охранных услуг на возмездной основе (правовое положение, условия и порядок формирования и использования доходов от охранных услуг), определить основные направления по совершенствованию финансово-правового регулирования деятельности по оказанию охранных услуг подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, в том числе доходов от рассматриваемого вида деятельности.
Автором разработан проект Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел. Использованный в работе значительный теоретический и эмпирический материал, подкрепленный объективным анализом финансово-правового регулирования данного вида общественных отношений, обеспечил основательность и достоверность выводов и предложений.
Разработанные рекомендации, направленные на совершенствование бюджетного законодательства и правоприменительной практики в сфере бюджета, имеют не только теоретическое значение, но и приобретают практическую направленность, обусловливая повышение эффективности деятельности по оказанию платных услуг бюджетными организациями, в том числе и подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Основные положения, имеющие элементы новизны и выносимые на защиту, сводятся к следующему:
1.Авторское определение понятий:
«финансово-правовой режим», под которым понимается «особое положение, определенное нормативными правовыми актами и другими правовыми средствами (властными предписаниями, позитивными обязываниями, рекомендациями, запретами), общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований во всём своём многообразии, и направленное на создание условий для финансового обеспечения выполнения ими своих задач и функций»;
«правовой режим доходов от охранных услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел на возмездной основе», под которым понимается «особое положение, определенное нормативными правовыми актами и другими правовыми средствами (властными предписаниями, позитивными обязываниями, рекомендациями, запретами), обеспечивающее достижение желаемого результата деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел с учётом конкретных пространственных и временных условий».
2. Положение о том, что вневедомственная охрана при органах внутренних дел как система специально созданных структурных подразделений МВД России, обеспечивающих охрану имущества физических и юридических лиц на основании гражданско-правовых договоров, является субъектом бюджетного права, участвуя в создании, распределении и использовании денежных средств федерального бюджета, реализует свои полномочия в бюджетных правоотношениях.
3. Охранная деятельность подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, осуществляемая на основании гражданско-правового договора, является особым видом экономической деятельности органов внутренних дел, приносящим доходы, обладая специфическими признаками, отличается от предпринимательской деятельности тем, что основная цель её заключается в охране имущества, обеспечении личной безопасности граждан, в выработке профилактических мер по предупреждению и пресечению противоправных посягательств на их жизнь и здоровье, а также в обеспечении правопорядка на маршрутах патрулирования. Тарифы на оказываемые ими услуги ограничиваются себестоимостью охранных услуг, определяемых затратным методом, а не формируется соотношением предложения и спроса, как это характерно для предпринимательской деятельности, поэтому такой показатель как прибыль в них не закладывается.
4. Существующий правовой режим доходов вневедомственной охраны при органах внутренних дел следует отнести к правовым режимам не стимулирующего, а ограничивающего характера, поскольку основой его являются позитивные обязывания и запреты, отрицательно влияющие на расширение деятельности вневедомственной охраны в условиях рынка.
5. С целью предотвращения роста дебиторской задолженности за оказываемые услуги подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел, обосновывается необходимость введения финансового мониторинга платежеспособности её контрагентов, с возложением соответствующих обязанностей на сотрудников подразделения.
6. В целях оптимизации финансового обеспечения деятельности бюджетных организаций, в том числе и вневедомственной охраны при органах внутренних дел, обосновывается необходимость предоставления Министерству финансов Российской Федерации права направлять полученные соответствующими бюджетными организациями сверхплановые доходы от экономической деятельности на их дополнительное финансирование. В связи с этим предлагается дополнить п. 1 ст. 232 Бюджетного кодекса Российской Федерации вторым абзацем следующего содержания: «Часть доходов от платных услуг, фактически полученных бюджетным учреждением при исполнении федерального бюджета сверх показателей, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период объёма доходов, могут направляться Министерством финансов Российской Федерации на дополнительное финансирование этого учреждения без внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период».
7. Авторский проект Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел, в котором закрепляются цель и задачи данной службы, её организационно-правовая форма, правовой статус, структура, права и обязанности сотрудников и источники финансирования.
Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнута путем комплексного подхода к исследуемым вопросам, подтверждается использованным соответствующим эмпирическим материалом, а также апробацией результатов исследования.
Диссертантом изучен обширный массив источников, составляющих теоретическую и нормативную основу исследования. Выводы и предложения автора построены на основе анализа диссертационных исследований, монографий, научных публикаций, имеющих отношение к различным отраслям научного знания (по теории государства и права, административному праву, финансовому праву, гражданскому праву), данных интернет-ресурсов.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что в нём расширено научное представление о субъектах бюджетного права, о природе неналоговых доходов, получаемых бюджетными организациями от платных услуг, и их правовом положении, а также о перспективах развития государственной охранной деятельности, разработанные в нём рекомендации и предложения могут быть использованы для совершенствования законодательства, регулирующего порядок и условия формирования и использования доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными организациями, в том числе подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел как вида неналоговых доходов бюджета, в правоприменительной практике, а также при дальнейших научных исследованиях деятельности бюджетных организаций, в том числе подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, по оказанию платных услуг. Положения диссертации могут быть так же учтены при подготовке учебников и учебных пособий по финансовому праву, при преподавании учебных курсов «Финансовое право», «Бюджетное право».
Апробация и внедрение основных результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России. Основные положения, полученные диссертантом в ходе исследования, заслушивались на заседаниях кафедры, опубликованы в восьми статьях, в том числе две статьи опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК, излагались на межвузовском научно-практическом семинаре «Экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел», посвященном 50-летию кафедры организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России (г. Москва, 2007 г.); на XVII Международной научной конференции «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» (г. Москва, 2008 г.); на научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные вопросы права и безопасности на современном этапе» (г. Иркутск, 2009 г.); на Международной научно-практической конференции «Деятельность правоохранительных органов и государственной противопожарной службы в современных условиях: проблемы и перспективы развития» (г. Иркутск, 2009 г.).
Результаты проведенного исследования нашли практическую реализацию в деятельности Департамента государственной защиты имущества МВД России, ОВО при УВД по г. Калуге, в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе Академии управления МВД России, что подтверждается актами внедрения.
Структура и объём работы отвечает цели и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
