Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы государственного финансового контроля
1. Понятие и история развития государственного финансового контроля 21
2. Законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирую щие государственный финансовый контроль 51
3. Система государственного финансового контроля 76
4. Органы внутренних дел и их компетенция в сфере государственного финансового контроля 105
Глава 2. Особенности механизма государственного финансового контроля и его совершенствование
1. Элементы механизма государственного финансового контроля, развитие его функций и их правовая основа 129
2. Правовая основа деятельности органов внутренних дел по поддержанию законности и правопорядка в финансовой сфере 152
3. Органы внутренних дел в механизме привлечения к ответственно сти за правонарушения, совершаемые в финансовой сфере 179
Заключение 202
Список использованной литературы
- Законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирую щие государственный финансовый контроль
- Органы внутренних дел и их компетенция в сфере государственного финансового контроля
- Правовая основа деятельности органов внутренних дел по поддержанию законности и правопорядка в финансовой сфере
- Органы внутренних дел в механизме привлечения к ответственно сти за правонарушения, совершаемые в финансовой сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшим элементом деятельности органов государственной власти является контроль в различных сферах общественной жизни. Сегодня государственный финансовый контроль, являясь необходимым условием эффективного функционирования любого государства, призван обеспечить осуществление принципов законности и целесообразности в сфере финансов, эффективность использования бюджетных средств, в том числе выполнение, например, таких федеральных целевых программ, как «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» или «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы».
Вместе с тем на совещании по вопросам правоохранительной деятельности в России, состоявшемся 7 ноября 2008 году в городе Санкт-Петербурге, Президент России Д.А. Медведев отметил, что «государство направляет серьезные средства для поддержки отечественной экономики, отечественной финансовой системы. Только на укрепление банковской системы уже переведено более триллиона рублей. Главное, чтобы эти деньги использовались строго по назначению. Контроль над этими операциями входит в компетенцию государственных структур, в том числе и правоохранительной системы».
Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют о том, что контроль за целевым использованием бюджетных средств, в условиях развивающегося финансового кризиса, становится важнейшей задачей не только финансово-контрольных органов, но и правоохранительных, в том числе органов внутренних дел.
В силу этого первостепенное значение приобретает рассмотрение государственного финансового контроля применительно к деятельности органов внутренних дел, которые, реализуя свои правоохранительные функции по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений в финансовой сфере, по привлечению правонарушителей к ответственности обеспечивают дополнительные поступления денежных средств в доходную часть различных бюджетов бюджетной системы России. От взаимодействия органов внутренних дел с различными финансово-контрольными органами, в процессе осуществления финансового контроля, зависят результаты обеспечения защиты интересов государства и его граждан. В настоящее время выявление места органов внутренних дел в системе государственного финансового контроля становится наиболее актуальным, т.к. роль правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел, в условиях развития финансового кризиса трудно переоценить.
Следует признать, что существующая в настоящее время система государственного финансового контроля не отвечает реалиям формирующейся рыночной экономики и особенностям федеративного устройства Российской Федерации. Прежде всего это связано с тем, что отечественная наука не имеет сейчас основополагающего нормативного правового акта, который бы регулировал осуществление финансового контроля в нашей стране. Его принятие позволило бы придти к компромиссу в отношении общих положений и основных принципов организации финансово-контрольных органов в системе государственного финансового контроля, создать условия для повышения эффективности работы финансово-контрольных органов, укрепив их правовое положение и обеспечив социальную защиту работников, добиться повышения качественного уровня кадрового состава и решить ряд других, не менее значимых задач.
Одним из важнейших вопросов формирования единой системы государственного финансового контроля является отсутствие общепризнанной концепции государственного финансового контроля, а также не разработанность основных направлений формирования его методологической базы и методического обеспечения, не определенность единого подхода к основным понятиям государственного финансового контроля все это следствие недооценки его роли и значения в развитии общества.
Кроме того, отсутствие целостной системы государственного финансового контроля снижает эффективность контрольных мероприятий, их результативность, действенность и экономичность. Острой проблемой в настоящее время остается проблема обеспечения независимости органов государственного финансового контроля.
Соответственно большинство вышеназванных проблем, оказывают свое влияние на эффективность функционирования органов внутренних дел в системе государственного финансового контроля. В связи с этим исследование вопросов участия органов внутренних дел в осуществлении государственного финансового контроля приобретают большое теоретическое и практическое значение.
Указанные обстоятельства определили выбор темы настоящего диссертационного исследования и обусловили ее актуальность.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблеме становления и развития государственного финансового контроля уделялось и уделяется большое внимание в многочисленных публикациях представителей юридической и экономической наук.
Важную роль в исследовании основ государственного финансового контроля сыграли труды таких зарубежных ученых, как: Э. Аткинсон, Э.Н. Берендтс, Э. Бессон, Д. Ирвин, Б. Мильнер, Дж. Риггс, Л. Эрхард и др.
Среди отечественных дореволюционных (до 1917 г.) авторов, одними из первых начавших разработку проблем, посвященных развитию финансового контроля и его связи с государством, следует отметить Н.Я. Алышевского, И.С. Блиоха, С.Ю. Витте, В.П. Гриневича, С.И. Иловайского, В.А. Саковича, М.М. Сперанского, В.А. Татаринова и других авторов.
Начиная с 20-х годов XX века, государственный финансовый контроль был объектом исследования таких ученых, как: А.О. Альский, И.А. Андреев, А.А. Анисимов, И.А. Белобжецкий, Б.А. Борьян, Э.А. Вознесенский, Ю.А. Данилевский, Н.А. Ковалева, С.А. Котляровский, Э.Э. Понтович, Н.Н. Ровинский, Р.И. Розенблюм и других ученых.
Проблемы теории и практики государственного финансового контроля на современном этапе разрабатываются как представителями финансово-правовой науки: А.А. Васильев, О.В. Владимирова, Е.Ю. Грачева, С.А. Кодинцев, Е.Е. Курочкина, М.В. Максимов, В.В. Моданов, М.С. Першин, Н.Д. Погосян, А.Т. Тлипиев, М.В. Чадин, Л.Я. Хорина, С.О. Шохин, А.А. Ялбулганов и др., так и экономической: А.Я. Быстряков, С.Д. Бахишев, Е.Н. Бережная, Ю.М. Воронин, Н.П. Ефимова, В.А. Жуков, А.В. Крикунов, А.П. Опальский, С.П. Опенышев, М.Р. Пачковский, С.А. Санников, Н.С. Столяров, О.В. Цеханов, Ю.А. Чиханчин и др.
Отдельного внимания заслуживают работы тех ученых, в которых затрагивались современные проблемы системы государственного финансового контроля, в т.ч.: В.В. Бурцева, Е.А. Карандиной, А.Ю. Кузнецова, Д.Е. Нелюбина, А.Л. Полищука и других.
В последнее время вышли в свет труды, посвященные некоторым аспектам участия органов внутренних дел в осуществлении государственного финансового контроля. Данную проблему разрабатывали Е.Ю. Грачева, Л.Н. Древаль, Д.А. Иванов, Э.Д. Соколова и др. Е.Ю. Грачева в своем монографическом исследовании затрагивала вопросы взаимодействия органов внутренних дел с другими органами государства при осуществлении государственного финансового контроля. Д.А. Иванов в 2001 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Органы внутренних дел в механизме валютного контроля». В 2004 г. Е.Ю. Грачева в учебном пособии «Финансовый контроль», затрагивала отдельные вопросы, связанные с полномочиями подразделений органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями в сфере финансового контроля. В 2005 г. Л.Н. Древаль опубликовала монографию «Финансово-правовой статус органов внутренних дел и таможенных органов», а позднее статью «О правовых основах налоговой компетенции органов внутренних дел». Э.Д. Соколовой в 2008 г. была защищена диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований», в которой затрагивались вопросы ведомственного финансового контроля в системе МВД России.
Однако, несмотря на значительные научные результаты, полученные исследователями государственного финансового контроля, до настоящего времени в отечественной юридической науке отсутствует комплексное монографическое исследование, посвященное деятельности органов внутренних дел в системе государственного финансового контроля. В связи с чем, представляется целесообразным дальнейшая разработка указанной проблемы.
Объектом исследования являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного финансового контроля, в том числе и с участием органов внутренних дел. Данные отношения весьма многогранны, многоаспектны и потому нуждаются в комплексном исследовании.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие государственный финансовый контроль, научные труды по данной проблематике, а также практическая деятельность органов внутренних дел по осуществлению государственного финансового контроля.
Цель исследования: разработать научно-обоснованный комплекс мер, направленных на решение теоретических, правовых, организационных и методических проблем, связанных с участием органов внутренних дел в осуществлении государственного финансового контроля.
Данная цель определила постановку и решение следующих задач исследования:
– изучение исторического процесса становления и развития государственного финансового контроля в России;
– анализ основных подходов к формулированию понятий: государственный финансовый контроль, система государственного финансового контроля и механизм государственного финансового контроля, а также уточнение данных понятий;
– анализ и оценка состояния законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих государственный финансовый контроль, формулирование предложений по его совершенствованию;
– определение места органов внутренних дел в системе государственного финансового контроля, разработка предложений по повышению эффективности и совершенствованию их деятельности;
– анализ элементов механизма государственного финансового контроля, разработка предложений по повышению эффективности и совершенствованию нормотворческой деятельности в указанной сфере;
– анализ основных направлений и форм взаимодействия органов внутренних дел с финансово-контрольными органами по поддержанию законности и правопорядка в финансовой сфере для выработки научно-практических рекомендаций;
– изучение деятельности органов внутренних дел в механизме привлечения к ответственности за правонарушения, совершаемые в финансовой сфере.
Методологическая основа исследования. Методологической основой диссертационного исследования послужил метод материалистической диалектики как всеобщий метод познания действительности и вытекающие из него частно-научные методы исследования: сравнительного правоведения, историко-логический, социологический, анализ правовых и социальных явлений, изучение специальной литературы, публикаций в средствах массовой информации, интервьюирование по заранее подготовленным вопросам, наблюдение, анализ и обобщение полученных данных.
Применение историко-логического метода исследования правовых основ государственного финансового контроля позволило привлечь в качестве теоретической базы труды видных русских ученых-финансистов: В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, М.Ф. Орлова, М.М. Сперанского, Н.И. Тургенева. Теоретические выводы и рекомендации, содержащиеся в трудах этих ученых, опираются на глубокое осмысление богатейшего исторического опыта и творческого наследия виднейших западных экономистов, таких как Дж. М. Кейнс, Д. Риккардо, А. Смит.
Специальному изучению подверглись труды, опубликованные в дореволюционной России. Автор обращается к работам Н.Я. Алышевского, С.И. Иловайского, Г.К. Катошихина, В.А. Саковича и других ученых.
При написании диссертации автор опирается на теоретические исследования в области финансового права таких ученых как Е.Ю. Грачевой, С.В. Запольского, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой и других.
Полезными для написания диссертационного исследования стали научные положения таких авторов по общей теории права и государства, как: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.Л. Зивса, С.Н. Кожевникова, О.Э. Лейста и др.; по административному праву – Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана, А.Е. Лунева и др.; по гражданскому праву – О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, Г.К. Матвеева и др., а также положения зарубежных ученых, в т.ч.: В. Гасснера, П.М. Годме, К. Коттке, Т. Куна, Р. Саватье.
Проведенное исследование базируется на достижениях юридической, экономической и других наук трудов зарубежных и российских ученых по финансовому и административному праву, анализе исторического опыта государственного финансового контроля, действующего законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих государственный финансовый контроль и на практике его применения.
Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является одной из первых в современной отечественной юридической науке работой, посвященной комплексному, системному исследованию проблем осуществления государственного финансового контроля с позиции участия в нем конкретного правоохранительного органа – органов внутренних дел, выявляются особенности их функционирования в системе государственного финансового контроля.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, содержащие элементы новизны, в частности предложено авторское определение понятий: государственный финансовый контроль, система государственного финансового контроля, механизм государственного финансового контроля. Впервые раскрывается понятие правоохранительное обеспечение государственного финансового контроля. Предложена авторская периодизация становления и развития государственного финансового контроля в России.
Автором выявлено место органов внутренних дел в системе государственного финансового контроля, разработаны организационно-правовые меры по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в системе государственного финансового контроля, в т.ч. впервые предлагается создать в системе МВД России независимое самостоятельное подразделение, которое будет осуществлять проверочные мероприятия в рамках государственного финансового контроля.
На базе исследования в диссертации обосновываются и выносятся на защиту разработанные диссертантом теоретические положения и научные выводы, в частности по совершенствованию правовых основ механизма государственного финансового контроля, в связи с чем, предлагается дополнить раздел IX Бюджетного кодекса Российской Федерации «Государственный и муниципальный финансовый контроль» статьей под названием «Методы, применяемые органами финансового контроля».
Выявлены теоретико-правовые проблемы деятельности органов внутренних дел по поддержанию законности и правопорядка в финансовой сфере, исследованы правовая основа, направления и формы взаимодействия органов внутренних дел с финансово-контрольными органами и выработаны предложения по совершенствованию их совместной деятельности. Сформулированы предложения по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в механизме привлечения к ответственности за правонарушения, совершаемые в финансовой сфере.
Автором обосновано предложение о необходимости совершенствования законодательства в области государственного финансового контроля, выразившееся в совершенствовании Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».
Диссертантом разработан проект структуры Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторская периодизация становления и развития государственного финансового контроля в России.
Первый этап – с 1533 г. до 1678 г. На данном этапе проходило становление основ государственного финансового контроля. В 1533 г. был создан финансовый приказ Большого прихода, который ведал сбором общегосударственных налогов и таможенных пошлин, однако специальная функция финансового контроля в его деятельности не была обособлена.
Второй этап – с 1678 г. до 1862 г. В этот период финансовый контроль неоднократно подвергался реформированию, о чем говорят постоянные изменения в системе органов, осуществляющих контрольную деятельность в области финансов.
Третий этап – с 1862 г. до 1917 г. На этом этапе в деятельность контролеров была введена документальная ревизия, что явилось значительным шагом в организации финансового контроля.
Четвертый этап – с 1917 г. до 1991 г. Для данного этапа характерно учреждение внутриведомственного финансового контроля. После чего во всех ведомствах, управлениях и объединениях были созданы контрольно-ревизионные отделы, входившие в состав центральных бухгалтерий. Одной из главных задач этих органов было установление систематического контроля и проведение не реже одного раза в год документальной ревизии всех подчиненных им учреждений и организаций.
Пятый этап – с 1991 г. по настоящее время. Начало этапа было положено в результате распада СССР и принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, что повлекло за собой формирование новой системы государственных институтов.
2. Авторское определение понятий:
– «государственный финансовый контроль» – установленная финансово-правовыми нормами деятельность органов государства, направленная на постоянное наблюдение (мониторинг) и обеспечение соблюдения действующего законодательства и иных нормативных правовых актов в области финансов всеми участниками данных правоотношений;
– «система государственного финансового контроля» – совокупность финансовых институтов и государственных органов, которые взаимодействуют между собой на основе действующего законодательства, используя организационные формы и методы деятельности, для установления законности и достоверности финансовых операций и увеличения доходных поступлений в бюджетную систему России;
– «механизм государственного финансового контроля» – совокупность элементов, определяющих процесс функционирования субъектов финансового контроля на основе нормативных правовых актов, содержащих единую методику действий, их задачи и функции в целях реализации финансовой политики Российской Федерации;
– «правоохранительное обеспечение государственного финансового контроля» – деятельность правоохранительных органов по осуществлению профилактики, выявлению и пресечению правонарушений в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований с целью поддержания законности и правопорядка в интересах государства и общества.
3. Занимая особое место в системе государственного финансового контроля, органы внутренних дел организуют правоохранительное обеспечение государственного финансового контроля, обладая при осуществлении своих функций определенными контрольными полномочиями.
4. С целью совершенствования деятельности органов внутренних дел в системе государственного финансового контроля и закрепления на законодательном уровне их места в системе государственного финансового контроля предлагается создать в системе МВД России независимое самостоятельное подразделение, которое будет осуществлять проверочные мероприятия в рамках государственного финансового контроля.
5. Авторские предложения по совершенствованию нормативных правовых актов в области государственного финансового контроля:
а) дополнить раздел IX Бюджетного кодекса Российской Федерации «Государственный и муниципальный финансовый контроль» статьей под названием «Методы, применяемые органами финансового контроля». В которой необходимо определить методы, используемые органами финансового контроля, в части организации и проведении ревизий, проверок и инвентаризаций; привлечение к ревизиям, проверкам и инвентаризациям независимых экспертов; оформление результатов ревизий, проверок и инвентаризаций, используемых органами финансового контроля;
б) внести изменения и дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»:
– п. 2 данного Указа изложить в следующей редакции:
«государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральную налоговою службу, Федеральную службу страхового надзора, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральную службу по финансовым рынкам, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, а также средств государственных внебюджетных фондов»;
– изложить первый абзац п. 3 данного Указа в следующей редакции:
«контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета»;
– исключить из данного Указа неприменяемые наименования органов, периоды, даты, утратившие свое юридическое значение.
6. Предложение автора о необходимости разработки и принятия Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации», проект структуры которого изложен в авторской редакции. В данном проекте закона предусматривается регламентация деятельности органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, их статус, основные направления и принципы деятельности, их задачи, цели, полномочия и область действий, взаимодействие с правоохранительными органами, и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сформулированными выводами и обобщениями, ориентированностью всей работы на решение задач по организации деятельности органов внутренних дел в системе государственного финансового контроля. В диссертации сформулированы определения: государственного финансового контроля, системы государственного финансового контроля, механизма государственного финансового контроля, правоохранительного обеспечения государственного финансового контроля; исследованы правовые основы механизма государственного финансового контроля, проанализировано правовое регулирование государственного финансового контроля и определены направления его совершенствования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могу быть использованы:
– при совершенствовании федерального законодательства в области государственного финансового контроля;
– в правоприменительной деятельности правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел;
– в проведении дальнейших научно-исследовательских работ по проблемам государственного финансового контроля;
– в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании учебной дисциплины «Финансовое право», на специальных курсах по финансовому контролю, при подготовке учебников и учебных пособий, лекций и других материалов для юридических и экономических высших образовательных учреждений, в том числе системы Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнуты благодаря использованию апробированных наукой методологических положений по проблемам правового регулирования государственного финансового контроля; комплексному характеру исследования; сбору и изучению соответствующего эмпирического материала, а также апробации результатов исследования.
Для изучения правовых основ государственного финансового контроля автор опирался на широкий круг источников, составляющих теоретическую и нормативную базу исследования. Обобщения и выводы настоящего исследования построены на основе анализа диссертационных исследований, монографий, материалов периодической печати по теме исследования, научных публикаций, относящихся к различным отраслям научного знания (по теории государства и права, административному праву, финансовому праву, гражданскому праву, экономики, философии и др.), а также данных электронных ресурсов.
Диссертантом изучены правовые источники прошлых лет, регламентирующие государственный финансовый контроль в период с XVI в. по настоящее время, использованы федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, статистические данные, содержащиеся в аналитических материалах МВД России, бюллетенях Счетной палаты Российской Федерации, данные Всероссийского центра изучения общественного мнения, а также материалы опубликованных социологических исследований.
Выводы и рекомендации исследования основаны на материалах анализа результатов конкретно-социологического исследования, проведенного автором среди сотрудников различных подразделений органов внутренних дел с целью выяснения мнений о необходимых мерах по более эффективному участию органов внутренних дел в осуществлении государственного финансового контроля.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационного исследования апробированы в выступлениях на Международной научно-практической конференции «Роль образовательных учреждений ФСИН России в обеспечении эффективного функционирования уголовно-исполнительной системы», состоявшейся 19–20 ноября 2008 г. во Владимирском юридическом институте ФСИН России, Международной научно-практической конференции «Пробелы в российском законодательстве», которая состоялась в г. Кисловодске 3–4 октября 2008 г., межвузовском научно-практическом семинаре «Экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел», состоявшемся в Академии управления МВД России 21 декабря 2007 г., внедрены в учебный процесс и научную деятельность Академии управления МВД России при подготовке учебно-методических материалов по курсу «Экономическое и тыловое обеспечение горрайлинорганов внутренних дел» (Тема 6: Финансово-правовые основы деятельности горрайлинорганов) и разработке п. 38 Плана научной деятельности Академии управления МВД России на 2008 г. «Информационное обеспечение автоматизации процессов анализа нормативных правовых актов и правоприменительной практики органов внутренних дел Российской Федерации по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части подготовки словаря терминов и схемы направлений деятельности органов внутренних дел, а также в практическую деятельность Оперативно-розыскной части по борьбе с налоговыми и экономическими преступлениями ГУВД по г. Москве при разработке программы служебной подготовки по линии государственного финансового контроля и компетенции органов внутренних дел в его осуществлении.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли отражение в 13 научных публикациях общим объемом 3,3 п.л., в том числе в одной статье в соавторстве объемом 0,3 п.л. (авторство не разделено).
Объем и структура диссертации обусловлены целью и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирую щие государственный финансовый контроль
Становление государственного финансового контроля после революции 1917 года, происходило при участии В.И. Ленина. Идеи марксизма о необходимости демократического контроля послужили основой для построения системы социалистического контроля в Советской России. В.И. Ленин подчеркивал: «Учет и контроль — вот главное, что требуется для «налажения», для правильного функционирования первой фазы коммунистического общества»1; учет и контроль должны осуществляться сначала рабочими организациями, затем поголовно всем населением»2.
После революции в России в рамках прежней компетенции продолжал существовать специализированный орган финансового контроля - Государственный контроль, созданный в 1836 году. Декретом от 5 декабря 1917 года были определены права Государственного контроля как Народного комиссариата и создана коллегия Госконтроля.
Принятие первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР (1928/29-1923/33 гг.) внесло значительные изменения в характер работы Рабоче-крестьянской инспекции (далее РКИ), более четко определился поворот от контроля за выполнением планов и административного контроля в сторону финансового контроля.
Основным содержанием работы органов РКИ в этот период стали контроль за выполнением заданий первого пятилетнего плана, мобилизация всех внутренних ресурсов для быстрейшего завершения пятилетки, изучение тех ключевых вопросов народного хозяйства, от решения которых зависело успешное выполнение пятилетнего плана. В целом усилия РКИ в годы индустриализации и первой пятилетки были направлены на содействие государству в быстрейшем восстановлении и дальнейшем развитии и укреплении экономической мощи СССР, вопросам капитального строительства в промышленности и на транспорте.
В 30-е годы XX века происходило дальнейшее повышение государственной дисциплины и уровня контроля. Наряду с РКИ, начал действовать государственный административный контроль. Эту функцию стала выполнять образованная в декабре 1930 году Комиссия исполнения при Совнаркоме СССР, а с февраля 1931 года - аналогичные комиссии при совнаркомах союзных и автономных республик. К комиссиям перешли ряд функций РКИ по контролю за исполнением правительственных решений.
Новый этап в развитии финансового контроля связан с созданием при Народном Комиссариате финансов Финансово-контрольного управления, на которое возлагались следующие задачи: 1) последующий документальный контроль: последующая документальная проверка доходов и расходов общегосударственного бюджета, проверка оборотов всех денежных средств и материальных ценностей, находящихся в подотчетных кассах и учреждениях, по подлинным оправдательным документам; 2) фактический контроль: фактическая проверка денежных и материальных ценностей, внезапное освидетельствование касс всех ведомств; 3) наблюдение за правильной постановкой финансовой отчетности всех ведомств СССР; 4) составление отчета по исполнению общегосударственной росписи доходов и расходов и сводки по исполнению местных бюджетов и др. Состав органов финансового контроля СССР в рассматриваемый период был следующим:
Коренная реорганизация финансового контроля, проведенная в 1926 году, заключалась в упрощении системы и методов финансового контроля. Постановлением СНК (Совет народных Комиссаров) СССР от 16 ноября 1926 года сплошной последующий документальный контроль исполнения государственного бюджета был отменен. В качестве основной системы устанавливалась фактическая ревизия финансовых и хозяйственных операций по исполнению госбюджета с применением выборочного метода проверки подлинных документов и обследования состояния денежных и материальных ценностей. В случае необходимости финансово-контрольное управление имело право требовать от учреждения оправдательных документов по отдельным операциям или за отдельные периоды времени2.
В августе 1957 года Президиум Верховного Совета СССР, в связи с новыми условиями, возникшими в результате расширения прав союзных республик и местных советских, хозяйственных органов, перестройки управления промышленностью и строительством, а также в целях усиления проверки исполнения решений правительства, образовал комиссию советского контро О реорганизации финансового контроля
Созданная комиссия проводила свою работу по контролю во взаимодействии с органами народного контроля, с привлечением широких народных масс рабочих, колхозников и служащих, опираясь на помощь местных советов депутатов трудящихся и общественных организаций.
Исходя из новых условий и задач, в декабре 1968 года было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля", массовым звеном которых становились группы и посты народною контроля.
Комитеты народного контроля являлись контрольными органами общей компетенции, и их проверке подлежала, в том числе и финансово-хозяйственная деятельность подконтрольных объектов - предприятий, колхозов, учреждений, организаций, министерств, государственных комитетов, ведомств.
Комитеты народного контроля имели право налагать на виновных должностных лиц взыскания, а также производить денежные начеты на должностных лиц, причинивших материальный ущерб государству, колхозам, кооперативным и иным общественным организациям. Основания, размер и порядок производства денежных начетов были установлены Постановлением Совета Министров СССР от 4 августа 1969 года3.
Органы внутренних дел и их компетенция в сфере государственного финансового контроля
В условиях перехода экономики России от административно-командных механизмов управления к рыночным, от плановой системы хозяйствования к рыночному финансово-экономическому регулированию товарных и денежных потоков особое место занимает система государственного финансового контроля, являющаяся одной из главных предпосылок качественного преобразования процесса управления экономикой в целом, ее развития и стабилизации1.
Как верно заметил В.В. Бурцев: «При каждой общественно экономической формации государство старалось создать эффективную систему управления финансами, а соответственно, и адекватную систему финансового контроля, так как от этого в конечном итоге зависело его существование»2.
Будучи социально значимой функцией государственно-властвующего субъекта, государственный финансовый контроль осуществляется в конкретных политико-исторических условиях разными органами, являясь функцией представительной, исполнительной, судебной власти и осуществляется в рамках задач, поставленных перед этими органами.
На современном этапе социально-экономического и государственно-правового развития России в качестве приоритетного направления признается задача укрепления и развития различных институтов государства. Одна из составляющих этой задачи связана с комплексом проблем организации эффективного механизма управления национальной экономикой и финансовой сферой, в особенности бюджетной.
Любая система, как известно, это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, составляющих единое целое и развивающихся в соответствии с заданными целями, общими для всех ее составляющих; это есть определенная целостность (единство), существующая за счет внутреннего взаимодействия, связей между образующими ее элементами2. Отсюда следует, что государственный финансовый контроль может развиваться как система, а ее составляющие должны действовать подобно единому целому.
Авторитетный специалист в области логики В.Ф. Асмус писал: «Понятие — это мысль о предмете, выделяющая в нем существенные признаки»3. Четкость и недвусмысленность при определении понятий весьма важны не только с познавательной точки зрения, но и с практической — в частности, при конструировании единой системы государственного финансового контроля.
В научной литературе система государственного финансового контроля трактуется по-разному. Согласно точке зрения В.В. Бурцева система государственного финансового контроля представляет собой:
По мнению Л.Я. Хориной - это «...система контрольно-ревизионных служб в федеральных министерствах, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Минфин Российской Федерации, Главное управление федерального казначейства Минфина Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, а также различные государственные органы в пределах своих полномочий осуществляющие отраслевой или ведомственный финансовый контроль»1.
Иной взгляд на систему государственного финансового контроля имеется у Ю.А. Данилевского и Л.Н. Овсянникова, которые считают, что систему государственного финансового контроля составляют: правовая (законодательная и нормативно-правовая) база, органы, осуществляющие финансовый контроль, формы и методы финансового контроля2.
Сравнив вышеприведенные определения, можно сделать вывод о том, что наиболее полную трактовку системы государственного финансового контроля, дает В.В. Бурцев т.к. в данном ими определении учитываются нормы, обеспечивающие устойчивое функционирование системы государственного финансового контроля, ее практическое функционирование в соответствии с государственным устройством страны.
Принимая во внимание изложенное, предлагается следующее определение: система государственного финансового контроля — это совокупность финансовых институтов и государственных органов, которые взаимодействуют между собой на основе действующего законодательства, используя организационные формы и методы деятельности, для установления законности и достоверности финансовых операций и увеличения доходных поступлений в бюджетную систему России.
Важным звеном государственного финансового контроля в демократических странах принято считать орган контроля по линии законодательной (представительной) власти. В силу своего статуса эти органы представляют систему внешнего (по отношению к исполнению бюджета и иным процедурам государственного управления) финансового контроля. Как правило, во всех странах существуют специальные институты парламентского контроля по линии законодательной (представительной) власти. В большинстве государств они играют заметную роль в социально-экономической и политической жизни. Например, в США - Главное контрольное (бюджетно-контрольное) управление конгресса, а в Великобритании - Национальное контрольно-ревизионное управление, а в Канаде — Ведомство Генерального ревизора, в Польше — Высшая контрольная палата, в Японии — Контрольно-ревизионное управление, в Индии - Парламентские комитеты государственной отчетности и бюджетных ассигнований, в Бразилии — Федеральный счетный суд, в Финляндии пять государственных ревизоров, в Чешской республике - Высшая контрольная служба, в Австрии, ФРГ, Франции, Румынии, Венгрии, Испании - счетные палаты и т.д. Следует отметить отнесение контрольных органов к законодательной (представительной) власти достаточно условно (оно имеет цель абстрактного обобщения контрольных органов по линии ветвей власти). Например, некоторые из вышеперечисленных органов (счетные палаты Франции, Испании, и др.) имеют определенную близость к судебной и исполнительной власти.
Правовая основа деятельности органов внутренних дел по поддержанию законности и правопорядка в финансовой сфере
Анализ действующего законодательства и практики его применения, приводит Е.Ю. Грачеву к выводу, что данная классификация имеет общий характер, так как отражает особенности полномочий большинства органов контроля. Однако наряду с общими чертами, предопределяемыми единой сущностью контроля, полномочия субъектов контроля имеют и отличия, вытекающие из природы самого субъекта и вида контрольного производства.
К полномочиям первой группы относится право проводить ревизии, проверки и обследования подконтрольных объектов по своей инициативе, беспрепятственно, в любое время посещать их и получать от подконтрольных субъектов необходимую документацию, статистические отчеты, справки, иные материалы, объяснения должностных лиц, отражающие содержание их деятельности по проверяемым вопросам и т.п. Этим полномочиям соответствуют обязанности подконтрольных субъектов создавать контролирующим субъектам условия, необходимые для работы.
Факт наличия у лидирующих субъектов полномочий на осуществление контроля позволяет проводить его при первой необходимости независимо от согласия и желания руководителей тех или иных подконтрольных субъектов. Ко второй группе относятся полномочия давать в случае необходимости соответствующим органам и должностным лицам указания обязательного характера по устранению вскрытых нарушений и их последствий. Ими наделены все органы государственного контроля.
Полномочия третьей группы составляет возможность привлечения к юридической ответственности должностных лиц, виновных в недостатках и нарушениях. Таковы полномочия по привлечению к административной ответственности, предоставленные государственным инспекциям.
Четвертая группа объединяет полномочия по выработке рекомендаций превентивного характера. Эти полномочия реализуются в процессе обобщения результатов проверок, выявления и изучения причин конкретных недостатков и нарушений, условий, которые их вызвали, разработки и проведения в жизнь предупредительных мероприятий организационного и воспитательного характера, дачи рекомендаций и обязательных указаний подконтрольным субъектам по применению соответствующих превентивных мер.
Законодательство не только предоставляет контролирующим субъектам определенные полномочия, но и наделяет подконтрольные субъекты правом обжаловать решения контрольных органов в определенный срок1.
В.В. Бурцев считает субъектами государственного финансового контроля органы, классифицированные по уровням контрольных функций, причем, для субъектов первого уровня контроль является сопутствующим видом деятельности, второго — одним из основных направлений их деятельности, и, наконец, третьего - главным видом деятельности2.
Имеется и другое мнение: «Субъектами государственного финансового контроля являются организации, осуществляющие финансовый контроль. Эти организации подразделяются на основе вида контроля (внешний и внутренний) и уровней управления (федеральный, региональный, местный). В первом случае субъектом внешнего контроля выступает Счетная палата Российской Федерации, а субъектом внутреннего Министерство финансов Российской Федерации (его контрольно-ревизионное подразделение) и контрольно-ревизионные органы министерств и ведомств. По уровням управления высший орган государственного финансового контроля - это Счетная палата Российской Федерации, на региональном уровне — контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, на муниципальном (местном) уровне — подразделения финансового контроля» . Данная позиция созвучна с нашей точкой зрения, так как наиболее существенным элементом контроля, от которого зависит эффективность контрольно-ревизионных мероприятий, являются субъекты контроля, подразделяющиеся на основе вида контроля и уровней управления, деятельность которых должна регламентироваться законодательством и иными нормативными правовыми актами.
Переходим к рассмотрению следующего элемента механизма государственного финансового контроля.
Предмет контроля. Согласно точке зрения В.М. Родионовой предметом финансового контроля выступают денежные отношения, распределительные процессы формирования и использования финансовых ресурсов на уровне отдельных хозяйствующих субъектов, а также на уровнях отраслей, территориальных единиц, регионов и страны в целом .
По этому же поводу СП. Опенышев и В.А. Жуков пишут: «...предметом государственного финансового контроля являются средства консолидированного бюджета как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования»2.
Согласно иной точки зрения, в качестве предмета государственного финансового контроля выступают: «...все этапы бюджетного процесса (формирование, рассмотрение, утверждение, исполнение и контроль), поступления налоговых и других платежей в бюджет, отчисления во внебюджетные фонды, постановка бухгалтерского учета и отчетности, целевые бюджетные фонды, дотации, субсидии, субвенции, трансферты, бюджетные кредиты и т.д.»3. Такая точка зрения наиболее сходна с нашим мнением, потому что ав тор, указал на основные характеристики состояния и поведения объекта контроля, или то, что контролируют.
И наконец, рассмотрим последний элемент механизма государственного финансового контроля. Методы контроля. Термин «метод» (в переводе с греч. Metodos — путь к чему либо, прослеживание, исследование) применительно к государственному финансовому контролю означает способы, пути достижения целей контроля. В слова ре справочнике по финансовому и банковскому праву он определяется следующим образом: «Метод финансово-контрольной деятельности есть приемы и способы, средства ее осуществления»1.
Иную позицию в определении метода государственного финансового контроля занимает Л.М. Крамаровский. По его мнению, это: «...конкретные способы (приемы), применяемые для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций»2.
Следует, в принципе, согласится с СП. Опенышевым и В.А. Жуковым в том, что: «...метод государственного финансового контроля — это комплексное органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных и финансовых операций, а также процессов на основе использования учетной, отчетной, плановой (нормативной) и другой экономической информации в сочетании с исследованием фактического состояния объекта контроля»3.
Органы внутренних дел в механизме привлечения к ответственно сти за правонарушения, совершаемые в финансовой сфере
Неготовность правоохранительных органов решать задачи, связанные с противодействием экономической преступности. Экономические преступления совершаются, как правило, с использованием сложных «схем», включающих в т.ч. использование оффшоров, на их совершение направлены силы лучших специалистов в экономической, в том числе финансовой сферах, при их совершении используются последние разработки техники и технологии, а также высокотехнологичные средства телекоммуникации. Боль 188 шинство же выявляемых и раскрываемых экономических преступлений составляют лишь вершину криминального «айсберга»1. Анализ деятельности правоохранительных органов показывает, что причинами неготовности государства к эффективному противодействию экономической преступности являются: недостаточное кадровое обеспечение, недостаточное финансирование мероприятий по выявлению и раскрытию экономических преступлений (в, частности, недофинансирование расходов на содержание агентурного аппарата и выплату вознаграждений за помощь в раскрытии преступлений).
Недостаточно учитываются в практической деятельности результаты научных исследований в области борьбы с экономической преступностью и обеспечения экономической безопасности.
Коррумпированность правоохранительных органов2. Экономическая преступность всегда связана с огромными денежными потоками, а коррупция невозможна без экономического интереса.
На сегодняшний день наше государство активно разрабатывает новую политику в отношении борьбы с коррупцией, по словам главы государства Д.А. Медведева, «...коррупция превратилась в системную проблему и этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ. Уро вень коррупции в стране остается крайне высоким, за 2007 год только по официальной статистике расследовано более 10,5 тысяч дел» .
Беспокоит, также высокий уровень правонарушений, в том числе коррупции в органах внутренних дел, и это не удивительно, ведь в условиях рынка у многих работников милиции возник соблазн легкого обогащения. Так, с 2005 по 2007 гг. общее число зарегистрированных неправомерных действий выросло в 1,7 раза (с 44 тыс.735 до 76 тыс. 85). При этом ежегодные темпы прироста выявляемых противоправных деяний за этот период составили в среднем 36% (всего - 15 тыс. правонарушений). Такая же динамика зафиксирована и в текущем году. Так по итогам первого полугодия, количество зарегистрированных правонарушений составило на 34,4% больше аналогичного значения 2007 года. На 27% с 2004 года увеличилось количество сотрудников органов внутренних дел, уличенных в получении взятки. С 2005 по 2007 года констатируется увеличение в 10 раз количества привлеченных к ответственности милицейских руководителей различного уровня, и как следствие — снижение преступности среди рядовых сотрудников (по службам — от 12% до 43%). Отмечается устойчивая динамика роста числа сотрудников, привлеченных к различным видам ответственности, в среднем - на 27% в год. Наиболее подвержены коррупции службы участковых уполномоченных и следствия. За 9 месяцев 2008 года в этих подразделениях было привлечено к уголовной ответственности 9000 и 3600 сотрудников соответственно. Кроме того, примерно одинаковое число правонарушителей - по 3 тысячи - было привлечено в подразделениях уголовного розыска и ГИБДД2.
Уже стали обыденными такие явления, как повсеместное — причем не безвозмездное — обеспечение безопасности коммерческих структур сотрудниками милиции, а проще говоря, «крышевание». Милиционеры активно участвуют в спорах хозяйствующих субъектов, осуществляют силовую поддержку рейдеров. Порой за соответствующее вознаграждение принимается «нужное» уголовно-процессуальное решение, проводятся или прекращаются проверки в интересах коммерческих структур или отдельных лиц.
Как верно отмечает Министр внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиев что, правоохранительные органы, призванные защищать общество от коррупции, сами оказались подверженными этой «заразе». По его словам, «...коррупция — это четко отлаженная система перераспределения теневых доходов организованной преступности для подкупа должностных лиц органов власти. Формы достаточно разнообразны - от прямой выплаты денежных средств, открытия личных счетов в иностранных байках до оплаты поездок за границу и учебы детей в престижных вузах. Есть еще коррупционный лоббизм, протекционизм и патронаж частных предприятий. Это предоставление льгот и преимуществ, особенно допуск к бюджетным средствам и государственному имуществу, снабжение конфиденциальной служебной информацией, оказание давления на конкурентов через контрольно-надзорные органы и, наоборот, - ограждение от подобных проверок собственного бизнеса. Вот лишь некоторые проявления наиболее типичных коррупционных связей.
Как показывают исследования, в некоторых регионах в коррумпированные отношения вовлечены до двух третей коммерсантов. Из-за высокой латентносте истинные масштабы коррупции точно определить невозможно. Они оцениваются лишь на уровне социологических исследований и экспертных мнений. Так, по данным Парламентской комиссии по борьбе с коррупцией, суммарный ущерб, причиняемый экономике России этим явлением, достигает 40 миллиардов рублей в год. А согласно некоторым зарубежным экспертным оценкам - превышает 20 миллиардов долларов США. Опросы населения показывают, что свыше 70 процентов россиян в той или иной форме сталкивались с вымогательством взяток» .
В этой связи, с целью совершенствования деятельности органов внутренних дел в системе государственного финансового контроля и закрепления на законодательном уровне их места в системе государственного финансового контроля, необходимо создать в системе МВД России независимое самостоятельное подразделение (например - Управление государственного финансового контроля МВД России), которое не будет входить структурно ни в один из уже имеющихся департаментов МВД России, а также Главных управлений МВД России в Федеральных округах, МВД, ГУ, ГУВД субъектов Российской Федерации, подразделений УВД (ОВД) на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, УВД (ОВД) в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, т.е. будет организационно независимым и подчиняться напрямую Министру внутренних дел. Проводя проверочные мероприятия в рамках государственного финансового контроля, указанное подразделение, в случае выявления правонарушения, будет передавать материалы в подразделения органов внутренних дел по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями, которые, только после этого, в пределах своей компетенции будут расследовать данное правонарушение, что с нашей точки зрения, существенно повысит эффективность борьбы с экономическими, в том числе налоговыми преступлениями, а также снизит уровень коррупции за счет разграничения полномочий между указанными подразделениями.
