Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы государственного финансового контроля
1. Понятие и сущность государственного финансового контроля 17
2. Понятие и содержание правового регулирования государственного финансового контроля 48
3. Организационно-правовые основы государственного финансового контроля в зарубежных странах 63
Глава II. Совершенствование правового регулирования государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе
1. Финансовый контроль в пенитенциарной системе России в XVII-XX в. 78
2. Проблемы правового регулирования общегосударственного и вневедомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России 121
3. Правовое регулирование ведомственного финансового контроля в уголовно исполнительной системе 153
Заключение 184
Библиография 198
Приложения 217
- Понятие и сущность государственного финансового контроля
- Понятие и содержание правового регулирования государственного финансового контроля
- Финансовый контроль в пенитенциарной системе России в XVII-XX в.
- Проблемы правового регулирования общегосударственного и вневедомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из направлений государственных расходов, а, следовательно, одной из сфер государственного финансового контроля, является функционирование правоохранительных органов, в том числе уголовно-исполнительной системы. Можно констатировать, что объем финансирования, поступающего в уголовно-исполнительную систему из федерального бюджета Российской Федерации, с каждым годом растет. Например, в соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2006 г. № 540', объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета составляет 73 501,183 млн. рублей. Вместе с тем, практика ревизионной работы показывает, что увеличение финансовых потоков создает предпосылку к возрастанию сумм и количества финансовых нарушений. В этих условиях повышается роль финансового контроля как эффективного механизма для их выявления и предупреждения.
Как показывает анализ деятельности подразделений ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России, сумма выявляемых контрольно-ревизионными службами территориальных органов УИС финансовых нарушений ежегодно возрастают. Так, если в 1999 г. контрольно-ревизионными службами территориальных органов УИС было выявлено всего финансовых нарушений на сумму более 19 млн. рублей , то в
Постановление Правительства РФ от 5 сентября 2006 г. № 540 «О федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2007. №Ц. С. 2-62.
2 См.: Письмо Главного управления исполнения наказаний Минюста РФ от 27 марта 2000г. № 18/17/2-181 «О работе ведомственного финансового контроля в 1999 году».
4
2006 г. их общая сумма составила уже более 385 млн. рублей1. Наблюдается
значительный рост выявленных недостач и хищений денежных средств и
материальных ценностей контрольно-ревизионными службами
территориальных органов УИС с 3,2 млн. рублей в 1999 г." до 25,6 млн. рублей в 2006 г.3. Использование выделяемых бюджетных средств не по целевому назначению контрольно-ревизионными службами территориальных органов УИС в 2001 г. выявлено на сумму 6,7 млн. рублей4, а в 2005 г. уже на сумму 151,6 млн. рублей5. Указанные факты свидетельствуют о достаточно высокой эффективности и значимости ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России. При этом проблемами науки финансового права являются множество теоретических вопросов в сфере совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе.
В последние годы было опубликовано немало работ, посвященных теоретическим проблемам государственного финансового контроля. Но, тем не менее, в Российской Федерации до настоящего времени не определены концептуальные подходы к формированию системы "государственного финансового контроля, не создана, соответствующая требованиям,
1 См.: Письмо Федеральной службы исполнения наказаний от 1 марта 2007 г.
№ 10/1-558 «О результатах контрольно-ревизионной работы и работы
внутренних проверочных комиссий в территориальных органах ФСИН
России в 2006 году».
2 См.: Письмо Главного управления исполнения наказаний Минюста РФ от
27 марта 2000г. № 18/17/2-181 «О работе ведомственного финансового
контроля в 1999 году».
3 См.: Письмо Федеральной службы исполнения наказаний от 13 февраля
2006 г. №10/1-318 «О результатах контрольно-ревизионной работы в
территориальных органах ФСИН России в 2005 году».
4 См.: Письмо Главного управления исполнения наказаний Минюста РФ от
1 апреля 2002 г. № 18/54-181 «О работе ведомственного финансового
контроля в 2001 году».
5 См.: Письмо Федеральной службы исполнения наказаний от 13 февраля
2006 г. №10/1-318 «О результатах контрольно-ревизионной работы в
территориальных органах ФСИН России в 2005 году».
5 теоретическая, правовая и методологическая база государственного финансового контроля.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует единый кодифицированный законодательный акт, регулирующий осуществление государственного финансового контроля. Вследствие этого, в нашей стране до сих пор нет централизованной системы органов финансового контроля, не проработаны механизмы взаимодействия между ее элементами, не определена детально компетенция контрольных органов. Отсюда вытекает проблема координации деятельности органов государственного финансового контроля, относящихся к разным ветвям власти, находящимся в разном ведомственном подчинении. В своем большинстве, государственный контроль в финансовой сфере осуществляется органами, подчиняющимися различным ведомствам, на основании подзаконных нормативных правовых актов, действующих только для данной отрасли государственного управления, чаще всего не согласованными между собой и обладающими различными недостатками. Это приводит как к дублированию проверок, так и к отсутствию их систематичности, нерациональному распределению обязанностей, перекладыванию ответственности.
Существует проблема стандартизации государственного финансового контроля, особенно применительно в деятельности подразделений ведомственного государственного финансового контроля. Проблемным вопросом сегодня является оценка эффективности государственного финансового контроля, так как в действующем законодательстве отсутствуют критерии оценки результативности, действенности и экономичности контрольных мероприятий. В условиях российского менталитета актуальной является проблема независимости органов государственного финансового контроля.
Анализируя финансовый контроль в уголовно-исполнительной системе, следует отметить существенные недостатки в его правовом регулировании. За время существования системы ведомственного финансового контроля в
учреждениях и органах ФСИН России было принято достаточно большое количество правовых актов, регулирующих различные стороны осуществления контрольных мероприятий. Однако при детальном их рассмотрении возникает вопрос об их юридической силе. Ни один из правовых актов, регламентирующих осуществление ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России, не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации в установленном порядке. Особенно актуальна тема диссертационного исследования в свете подготовки в настоящее время нового положения о ведомственном финансовом контроле в уголовно-исполнительной системе.
Таким образом, настоятельно требуется научное обоснование направлений совершенствования правового регулирования всех элементов государственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России. Вышеизложенное подчеркивает актуальность исследуемой проблемы.
Степень разработанности темы исследования. Проблемам совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля уделено достаточное внимание различными учеными, в основном представителями экономической науки и юриспруденции.
Заметный вклад в развитие финансового контроля внесли труды зарубежных ученых Э. Бессона, П. Браунинга, Д. Ирвина, Б. Мильнера, А. Смита, Дж. Риггса, Л. Эрхарда.
Среди ученых, исследовавших развитие финансового контроля в дореволюционной России, можно выделить таких авторов как Э.Н. Берендтс, И. Блех, И.С. Блиох, В.А. Сакович, М.М. Сперанский.
Безусловно, нельзя не отметить ученых, которые внесли значительный вклад в развитие науки финансового права: К.С. Вельский, В.В. Бесчеревных, В.В. Брызгалин, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, М.А. Гурвич, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, Н.А. Куфакова, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, Г.А. Тосунян, P.O. Халфина, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин и др.
К представителям экономической науки, исследовавших финансовый
контроль, можно отнести З.М. Ахмедову, С.Д. Бахишева, Е.Н. Бережную,
М.В. Васильеву, Е.Л. Григо, Д.В. Дементьева, Н.П. Ефимову, В.А. Каплю,
О.И. Карелину, И.В. Кобыленко, Н.В. Котова, А.В. Крикунова,
А.Ю. Кузнецова, О.Ю. Куприянова, Д.О. Лебедева, Е.А. Мамий, А.П. Опальского, М.Р. Пачковского, М.Э. Пашнанова, А.Л. Полищука, С.А. Санникова, О.В. Цеханова, Ю.А. Чиханчина и др.
Юридические аспекты финансового контроля затрагивали в своих
трудах такие представители науки финансового права как В.В. Бурцев,
А.Я. Быстряков, А.А. Васильев, О.В. Владимирова, Э.А. Вознесенский,
А.С. Герасимов, Е.Ю. Грачева, Т.А. Гусева, В.А. Жуков, С.А. Кодинцев,
О.В. Кулажин, И.Б. Лагутина, Е.В. Макаренко, М.В. Максимов, В.В. Моданов,
Д.Е. Нелюбин, СП. Опенышев, М.С. Перший, Н.Д. Погосян, Э.Э. Понтович,
Н.С. Столяров, А.Т. Тлипиев, М.В. Чадин, П.В. Черноморд,
А.В. Шапошников, СЮ. Шараев, А.С. Шаров, СО. Шохин, А.А. Ялбулганов и др.
В последнее время появились труды, посвященные некоторым аспектам
реализации финансового контроля в уголовно-исполнительной системе. Среди
ученых, разрабатывающих данную проблему можно назвать Д.А. Баландина,
Д.А. Гришина, И. Ивашко, Ю.Ю. Кузнецова, Е.В. Мишанову и др.
Д.А. Баландин исследовал проблемы взаимодействия контрольно-
ревизионных и оперативных подразделений уголовно-исполнительной
системы, проблемы проведения государственного финансового контроля в
сфере оперативно-розыскной деятельности1. Ю.Ю. Кузнецовым,
См.: Баландин Д.А. Взаимодействие контрольно-ревизионных и оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы в обеспечении ее экономической безопасности // Теория и методика профессиональной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы: Материалы межрегиональной научно-практической конференции / Под ред. В.А. Уткина. - Томск: Издательство «Диво», 2006. С. 39-48; Баландин Д.А. Отдельные проблемы проведения государственного
8 Е.В. Мишановой, Д.А. Гришиным была опубликована статья «Финансовый контроль в УИС: история и современность»1. И.Ю. Ивашко в 2001 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Профилактика экономических преступлений в уголовно-исполнительной системе средствами контрольно-ревизионной деятельности»".
Вместе с тем, комплексного монографического исследования, посвященного правовому регулированию государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе с позиции теории финансового права, в отечественной юридической науке не проводилось. Недостаточная разработанность указанной проблемы, ее теоретическое и практическое значение, актуальность, обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие государственный финансовый контроль в учреждениях и органах ФСИН России, и практика их применения
Цель диссертационного исследования — научная разработка комплекса мер, направленных на решение теоретических, правовых, организационных и методических проблем, связанных с осуществлением государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе.
Поставленная цель определила следующие задачи исследования:
финансового контроля в сфере оперативно-розыскной деятельности // Вестник Владимирского юридического института. 2008. № 3(8). С. 18-20.
1 Кузнецов Ю.Ю., Мишанова Е.В., Гришин Д.А. Финансовый контроль в
УИС: история и современность // Уголовно-исполнительная система: право,
экономика, управление. 2007. № 4. С. 35-40.
2 Ивашко И.Ю. Профилактика экономических преступлений в уголовно-
исполнительной системе средствами контрольно-ревизионной деятельности.
Дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2001. - 189 с.
-рассмотреть понятие и сущность государственного финансового контроля;
-исследовать понятие и содержание правового регулирования государственного финансового контроля;
проанализировать организационно-правовые основы государственного финансового контроля в зарубежных странах;
исследовать становление финансового контроля в пенитенциарной системе России в историческом аспекте;
-определить научно-обоснованные приоритеты и направления совершенствования государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе;
-подготовить предложения, направленные на совершенствование правового регулирования ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России.
Методологическая база и методы исследования. В теоретико-методологической основе диссертационного исследования лежат общенаучные и частные методы: логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, социологический, анализа правовых и социальных явлений, изучение специальной литературы, публикаций в средствах массовой информации, интервьюирование по заранее подготовленным вопросам, наблюдение, анализ и обобщение полученных данных.
Проведенное исследование базируется на достижениях юридической, экономической и других наук, трудов зарубежных и российских ученых по финансовому, административному, уголовно-исполнительному праву, анализе исторического опыта финансового контроля в пенитенциарной системе, действующего законодательства, регулирующего государственный финансовый контроль, и практики его применения.
Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является одной из первых в современной отечественной науке работой,
10 посвященной комплексному, системному исследованию правовых проблем государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе.
Государственный финансовый контроль впервые исследован в трех аспектах: как одно из направлений реализации контрольно-надзорной функции государства в области финансов (теоретико-правовой подход), как функция государственного управления (управленческий подход), и как форма реализации контрольной функции финансов (финансово-правовой подход).
В работе впервые раскрывается понятие и содержание правового регулирования государственного финансового контроля, раскрыты его элементы.
Автор впервые исследовал становление финансового контроля в пенитенциарной системе России в период с XVII по XX в., предложил периодизацию формирования тюремной системы дореволюционной России в зависимости от развития финансового контроля в ней.
Проведенное исследование позволило диссертанту пересмотреть устоявшиеся взгляды на юридическую природу государственного финансового контроля, сформулировать и обосновать рекомендации по совершенствованию законодательства и осуществления государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе, выразившиеся в уточнении определения государственного финансового контроля, разработке системы его методов и форм осуществления.
Автором разработан проект федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле».
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Сущность государственного финансового контроля составляет следующее. Во-первых, государственный финансовый контроль выступает одним из важнейших направлений реализации контрольно-надзорной функции
государства в области финансов (теоретико-правовой подход). Во-вторых, является функцией государственного управления (управленческий подход). В-третьих, государственный финансовый контроль - это форма реализации контрольной функции финансов (финансово-правовой подход).
Периодизация развития финансового контроля в тюремной системе дореволюционной России, связанная с ее развитием. Первый этап начался с принятием Соборного уложения в 1649 г., которое положило начало формированию тюремной системы России, и продолжался до 1819 г. С момента образования Общества попечительного о тюрьмах в 1819 г. и до 1879 г. длился второй этап. С созданием Главного тюремного управления в 1879 г. начался третий этап развития финансового контроля в тюремной системе дореволюционной России, который продолжался до 1917 г.
В целях совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе необходимо разработать и принять федеральный закон «О государственном и муниципальном финансовом контроле», в котором будет детально регламентирована система государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации, органы его осуществляющие и их полномочия.
В целях координации деятельности органов государственного финансового контроля, организации стандартизации государственного и муниципального финансового контроля, внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Дополнить статью 2 «Задачи Счетной палаты» положениями, возлагающими на Счетную палату Российской Федерации координацию деятельности органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, и утверждение правил (стандартов) государственного и муниципального финансового контроля.
Дополнить статью 4 «Состав Счетной палаты» положениями, в
результате реализации которых в составе Счетной палаты кроме
центрального аппарата будут образованы территориальные подразделения в
субъектах Российской Федерации, состоящие из руководителя
территориального подразделения, заместителя руководителя
территориального подразделения, аппарата территориального подразделения. Утверждение структуры и штатного расписания аппарата территориального подразделения Счетной палаты необходимо возложить на коллегию Счетной палаты по представлению руководителя соответствующего территориального подразделения Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты
Включить в статью 7 «Коллегия Счетной палаты» положения, возлагающие на Коллегию Счетной палаты полномочия по утверждению правил (стандартов) государственного и муниципального финансового контроля.
Статью 9 «Виды деятельности Счетной палаты» дополнить абзацем, возлагающим на Счетную палату составление единого плана контрольных мероприятий органов государственного и муниципального финансового контроля, а также утверждение правил (стандартов) государственного и муниципального финансового контроля.
5. В целях совершенствования практики государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе внести изменения и дополнения в Положение о ведомственном финансовом контроле в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденное Приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 11 августа 2005 г. № 712 «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний», дополнив его разделом, закрепляющим методы ведомственного финансового контроля.
6. Комплекс организационно-правовых мер по совершенствованию практики государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе: система методов ведомственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе; виды форм ведомственного финансового контроля. К методам ведомственного финансового контроля следует отнести методы выявления нарушений и методы реагирования на выявленные правонарушения.
К методам выявления нарушений относятся:
а) ревизия - взаимосвязанное изучение всех сторон деятельности
организации с целью выявления законности, достоверности и экономической
целесообразности (рациональности и эффективности) хозяйственных и
финансовых операций;
б) проверка — представляет собой контрольное действие по
исследованию определенного круга вопросов или одной теме (вопросу)
путем ознакомления на месте с отдельными сторонами хозяйственной и
финансовой деятельности;
в) обследование - представляет собой оперативное выявление
положения дел по определенному вопросу финансово-хозяйственной
деятельности в целях определения необходимости или документальной
возможности проведения ревизии или проверки, заключается в
предварительном изучении документов, изъятых или имеющихся в
ревизуемой организации;
г) экспертиза - представляет собой метод предварительной оценки
принятия финансовых решений с целью определения их экономической
эффективности и юридических последствий.
К методам реагирования на выявленные нарушения относятся: а) предупреждение о возможности или неизбежности нарушений правовых норм;
б) указание на обязательность устранения нарушенных правил,
оказание практической помощи по устранению обнаруженных нарушений,
недостатков;
в) государственное принуждение в отношении субъектов, нарушивших
правовые требования, либо в отношении субъектов, не выполнивших
требования об устранении ранее обнаруженных нарушений;
г) передача материалов в компетентный орган для привлечения
виновных к предусмотренной законом ответственности.
К формам ведомственного финансового контроля следует отнести:
а) решения полномочных органов о проведении ведомственного
финансового контроля в уголовно-исполнительной системе;
б) акты ревизий, проверок, обследования, экспертиз.
7. Авторский проект федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле».
Теоретическое и практическая значимость результатов исследования определяется сформулированными выводами и обобщениями, ориентированностью всей работы на решение задач по реформированию государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации. В диссертации сформулировано определение государственного финансового контроля, исследован механизм его правового регулирования, определены направления его совершенствования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могу быть использованы:
-при совершенствовании федерального законодательства в области государственного финансового контроля;
-при разработке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регламентирующих осуществление ведомственного финансового контроля;
-при проведении дальнейших научно-исследовательских работ по проблемам государственного, в том числе ведомственного финансового контроля;
-в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании учебной дисциплины «Финансовое право», в специальных курсах по финансовому контролю, при подготовке учебников и учебных пособий, лекций и других материалов для юридических и экономических вузов, в том числе системы Федеральной службы исполнения наказаний.
Достоверность и научная обоснованность результатов исследования достигнута использованием утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблеме; комплексным характером исследования; сбором и изучением соответствующего эмпирического материала, а также апробацией результатов исследования.
Автором изучены правовые источники прошлых лет, регламентирующие финансовый контроль в пенитенциарной системе в период с XVII в. по настоящее время, действующие нормы международного и российского законодательства, публикации в периодической печати, относящиеся к предмету исследования, а также специальная и научная литература по теории государства и права, конституционному, финансовому праву.
Выводы и рекомендации исследования основаны на материалах анализа. результатов конкретно-социологического исследования, проведенного автором среди 21 сотрудника главной контрольно-ревизионной инспекции ФСИН России и контрольно-ревизионных подразделений УФСИН России по Рязанской, Владимирской, Ивановской областям; данных, полученных в результате обобщения основных показателей контрольно-ревизионной деятельности в УИС за 1999-2007 гг.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, рекомендации, результаты и материалы данного исследования апробированы в научной, образовательной и практической сферах. Основные
положения диссертации докладывались автором на Международной научно-практической конференции «Уголовная и уголовно-исполнительная политика современной России: проблемы формирования и реализации» (Вологда, 14-15 декабря 2006 г.), Межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы ведомственного финансового контроля в УИС» (Рязань, 4 апреля 2008 г.), Международной научно-практической конференции «Роль образовательных учреждений ФСИН России в обеспечении эффективного функционирования уголовно-исполнительной системы» (Владимир, 19-20 ноября 2008 г.). По материалам проведенного исследования опубликовано одиннадцать научных статей.
Теоретический материал диссертации внедрен в учебный процесс и в научную деятельность Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний», применяется в лекционном фонде, методических разработках для преподавания дисциплины «Финансовое право». Результаты и выводы исследования внедрены в практическую деятельность управления Федеральной службы исполнения наказаний России по Владимирской области.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающие шесть параграфов, заключения, библиографического списка, приложений.
Понятие и сущность государственного финансового контроля
«Важность определения любого понятия заключается в том, что с помощью специфических признаков (черт), выраженных в определении, мы разграничиваем используемые понятия и правильно их применяем. Без этого невозможно вести обмен мнениями, научную дискуссию, читать специальную литературу по дисциплине» .
В нормативных правовых актах и доктринальных источниках отсутствует однозначное определение термина «финансовый контроль», что порождает определенные проблемы в правоприменении. В этой связи представляется целесообразным раскрыть основные аспекты финансового контроля, исходя из выдвигаемых различными авторами подходов к его функциональной природе. Исследование сущности, целей, задач и функций финансового контроля невозможно без применения системного подхода, предполагающего рассмотрение его, с одной стороны, как части целого, с другой – как целого, состоящего из частей.
Во-первых, финансовый контроль выступает направлением контрольной деятельности государства.
В современной юридической науке вопрос о сущности контрольно-надзорной деятельности государства решается неоднозначно. Как отмечает Д. В. Пожарский, среди исследователей выделяется несколько подходов к вопросу о выполнении государством контрольно-надзорной функции . Например, одно из самых распространенных мнений заключается в том, что контроль и надзор являются формой осуществления функций государства . Некоторые ученые контроль и надзор относят к методам осуществления функций государства . Кроме того, в юриспруденции имело место мнение, согласно которому лишь в некоторых случаях есть основания рассматривать государственный надзор и контроль как самостоятельную функцию государства . На наш взгляд, наиболее убедительной является позиция исследователей, которые обосновывают контроль и надзор в качестве самостоятельной функции государства .
При рассмотрении соотношения понятий финансовый контроль с функциями государства, можно рассмотреть позиции следующих ученых: В. Н. Хропанюк к одной из внутренних функций государства относил функцию финансового контроля, под которой понимал выявление и учет доходов производителей, часть которых направляется в государственный бюджет для удовлетворения социальных и общегосударственных нужд . Л. А. Морозова к одной из внутренних функций государства относила налогообложение и финансовый контроль, который, тем не менее, определяла как один из видов государственного контроля . На наш взгляд, необходимо придерживаться точки зрения Д. В. Пожарского, который к одной из основных функций современного государства относит государственный контроль и надзор в целом. При этом под контрольно-надзорной функцией государства он понимает направление деятельности по обеспечению нормального функционирования государства и общества посредством установления фактического выполнения социальных норм (прежде всего правовых) и сдерживания выявленных отклонений . Финансовый контроль в данном случае выступает направлением реализации государственного контроля, объектом которого является образование, распределение и использование фондов денежных средств во всех звеньях финансовой системы в целях реализации интересов государства в финансовой сфере.
Во-вторых, финансовый контроль следует рассматривать как функцию государственного управления.
Как отмечают С. П. Опенышев и В. А. Жуков, среди ученых, исследовавших природу контрольной деятельности государства, выделяются следующие основные подходы к сущности контроля .
а) Контроль является методом или формой управленческой деятельности государства. По нашему мнению, сведение контроля только к методу или форме управленческой деятельности является ошибочным, так как контроль является самостоятельным, особым видом деятельности, которая характеризуется наличием собственных целей и способов их достижения.
б) Специалисты по теории управления рассматривают контроль как особую стадию управленческого цикла, следующую за стадиями проектирования и организацией выполнения принятого решения. С позиций данного подхода контроль является не целенаправленным и относительно обособленным видом управленческой деятельности, а способом проверки исполнения каждого конкретного управленческого решения, т.е. данное определение приобретает совершенно иной смысл.
в) Рассматривая контроль с позиций кибернетики, под ним понимается форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений. На наш взгляд, подобный информационный подход не раскрывает специфики и основных черт государственного контроля, на первый план выдвигаются его не социально-экономические, а технические аспекты.
г) Некоторые исследователи рассматривают контроль как способ обеспечения законности в государственном управлении. Полагаем, что сущность контроля не сводится только к проверке соблюдения законов и подзаконных актов, он также воздействует на более рациональное использование ресурсов и способствует устранению препятствий на пути оптимального функционирования различных звеньев управления.
д) Согласимся с мнением авторов, представляющих пятое направление, которые выделяют контроль в качестве самостоятельной функции государственного управления . Обосновывая данную позицию, следует сказать, что в процессе государственного управления реализуются его функции, обеспечивающие замкнутый цикл процесса управления.
Понятие и содержание правового регулирования государственного финансового контроля
В настоящее время в финансово-правовой науке разработаны определенные теоретические основы правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере финансового контроля. В данном параграфе автор ставит перед собой задачу рассмотреть вопросы о сущности, предмете и принципах правового регулирования государственного финансового контроля. Разрешение данной задачи вызвано, прежде всего, необходимостью серьезных научных исследований в области теории финансового контроля, в разработке рекомендаций и предложений научного характера, способствующих созданию нового научного направления науки финансового контроля, под которой понимается система категорий, выводов, суждений и знаний о нормах финансового контроля, законодательстве и практики его применения.
Термин «Регулирование» (лат. regylo – правило) обозначает упорядочение, налаживание, приведение чего-либо в соответствие с чем-либо. В общих словах, правовое регулирование – это целенаправленное воздействие на общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств. Впервые комплексный анализ понятия «правовое регулирование» в отечественной литературе был проведен в середине прошлого столетия. Первым из известных ученых, начавших обсуждение проблем, связанных с определением понятия «правовое регулирование», является С. С. Алексеев . Данное явление рассматривается им как осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения и развития в соответствии с общественными потребностями .
Правовое регулирование отношений в сфере финансового контроля, исходя из общих положений теории права, направлено на регулирование общественных отношений, возникающих в процессе властной деятельности по осуществлению государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Таким образом, правовое регулирование отношений в сфере государственного финансового контроля представляет собой осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации.
С. С. Алексеев утверждает, что правовое регулирование является особой категорией, возглавляющей специфический понятийный ряд, в состав которого входят механизм правового регулирования, тип регулирования, правовой режим, метод регулирования .
Правовое регулирование преследует определенную цель – создать систему упорядоченных общественных отношений – общественного порядка, гарантировать справедливое удовлетворение интересов субъектов . Цель правового регулирования финансового контроля заключается в упорядочении общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления государственного финансового контроля.
Необходимо сказать и об эффективности правового регулирования, под которым понимается соотношение между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью.
Существенное значение для осмысления правового регулирования имеет проблема определения его объекта и предмета. У исследователей нет единого мнения по данному вопросу.
С философского подхода объект представляет собой часть объективной реальности, с которой взаимодействует субъект . Предмет – это все то, что может находиться в отношении или обладать каким-либо свойством .
В. К. Бабаев, применяя философское понимание объекта и предмета к сфере права, вводит новое понятие – «объект права», представляющий собой общественные отношения, которые могут быть предметом правового регулирования и требуют такого регулирования .
С точки зрения В. С. Нерсесянца, объект – это то, что мы знаем о нем до его научного изучения, предмет – это уже изученный объект, т.е. то, что мы знаем о нем после научного познания .
Согласимся с мнением Р. Б. Головкина, приводящего следующие значения указанных терминов: объект – это то, на что направлены познавательные способности субъекта; предмет – это часть или какое-либо свойство объекта .
Говоря об объекте и предмете правового регулирования, следует различать эти понятия. Объект правового регулирования – это общественные отношения, которые представляют собой конкретную связь двух или нескольких субъектов, возникающую при наличии у них взаимных интересов по поводу определенного объекта .
Однако право не может регулировать все общественные отношения, существующие в обществе. Достаточно широкий круг общественных отношений не регулируется правом или относится к группе частично регулируемых.
Следовательно, все общественные отношения можно классифицировать на три группы: 1) регулируемые правом; 2) частично регулируемые правом; 3) не регулируемые правом . Первые две группы социальных отношений и образуют предмет правового регулирования.
Таким образом, предметом правового регулирования является совокупность общественных отношений, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в существующих условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования .
Предметом правового регулирования государственного финансового контроля признается совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления государственного финансового контроля.
Финансовый контроль в пенитенциарной системе России в XVII-XX в.
Осуществлению финансового контроля в местах лишения свободы в XVII-XX в. не придавалось должной значимости. Он носил второстепенный характер, не выделялся в самостоятельное направление деятельности какого-либо органа или подразделения, осуществлялся обычно только в ходе реализации иных контрольных мероприятий.
По нашему мнению развитие финансового контроля в тюремной системе дореволюционной России можно подразделить на три этапа. Первый этап – с 1649 до 1819 г. В 1649 г. было принято Соборное уложение, в котором были заложены основы управления тюремными делами. В этот период финансовый контроль как самостоятельное явление в пенитенциарной системе отсутствовал. Второй этап – с 1819 до 1879 г. С момента образования Общества попечительного о тюрьмах в 1819 г. контроль за расходами тюремного капитала выполняла данная общественная организация. Третий этап – с 1879 до 1917 г. В этот период мероприятия по финансовому контролю в тюрьмах России осуществляли инспекторы Главного тюремного управления (образовано в 1879 г.), для которых инспектирование мест заключения было основной функцией. Кроме того, систематический финансовый контроль тюрем осуществляли органы государственного финансового контроля.
Основы управления тюремными делами закладываются в Соборном уложении 1649 г. На данном этапе централизованного управления тюрьмами не существовало: они находились в ведении Разбойного, Стрелецкого и других приказов. В это время закладываются основы государственного финансового контроля в тюремной системе, который должны были осуществлять разбойный приказ, воеводы и наместники, губные старосты. Например, согласно Соборному уложению, в Москве общее заведование тюрьмами принадлежало земским и разбойным приказам. В Земском приказе существовали низшие чины – ярыжки, наблюдавшие за содержанием заключенных . На местах надзор за тюремными учреждениями осуществляли воеводы и наместники. В городах управлением тюрьмами занимались также губные старосты. Им вменяется в обязанность регулярный осмотр тюрем и проверка несения служб тюремными стрельцами, а также обеспечение ремонта тюремных зданий и строительства новых тюрем . В Памятке губному старосте 1663 г. указывалось, что в его обязанности входили: ремонт тюремных зданий и строительство новых тюрем, недопущение побегов из тюрьмы, воровства и карточной игры в тюрьме .
Однако на практике финансовый контроль в тюремной системе практически не осуществлялся. Как отмечает Н. Д. Сергиевский, государство в минимальной степени заботилось о внутреннем порядке тюремной жизни. Он пишет: «…Мы нигде не находим ни малейших следов, например, организации тюремного продовольственного хозяйства; наоборот, и кормовые деньги, и подаяния… выдаются самим тюремным сидельцам на руки» Как пишет С. В. Познышев, «попечение всех этих лиц в сущности сводилось к тому, чтобы колодники не бежали» .
Все последующие годы, вплоть до царствования Екатерины II, в пенитенциарном деле коренным образом что-либо не менялось.
Екатерина II начала проводить политику, направленную на централизацию и совершенствование государственного аппарата. С 1775 г. на основе Учреждения по управлению губерниями Российской империи осуществлялась реформа местного управления. Европейская часть России подразделялась на губернии и уезды. Губерния управлялась губернатором при помощи губернского правления. В составе губернского правления образуются приказы общественного призрения, которые курировали вопросы здравоохранения и образования, а также занимались организацией и управлением исполнением лишения свободы в работных, смирительных и рабочих домах. Финансовый контроль в местах заключения в соответствии с нормативными документами возлагался на губернатора и на приказы общественного призрения, находящиеся в системе губернского правления.
8 сентября 1802 г. издается Манифест «Об учреждении министерств», в соответствии с которым было учреждено первые восемь министерств. Среди первых министерств образуется Министерство внутренних дел, к ведению которого из-под власти губернаторов перешли Екатерининские приказы общественного призрения. В связи с переходом приказов общественного призрения под юрисдикцию Министерства внутренних дел в 1803 г. губернским прокурорам с губернаторами было приказано произвести ревизию всех смирительных и рабочих домов империи.
Как отмечают Е. Г. Юдин и И. И. Олейник, в начале XIX века тюремная система оставалась децентрализованной, тюрьмы находились в ведении разных государственных органов. Так, лица, совершившие церковные преступления, продолжали заключаться в монастырские тюрьмы. В губерниях и городах места заключения гражданского ведомства (остроги) находились в подчинение губернаторов и градоначальников. В Сибири складывается система этапных и каторжных тюрем, подчиненных генерал-губернаторам. Еще в XVIII веке в Тюмени было учреждено Присутствие по колодничей части – центральный распределительный пункт для каторжан и ссыльных. В 1822 г. вместо него был учрежден приказ о ссыльных в Тобольске. Общеуголовные тюрьмы и каторга находились в ведении Департамента исполнительной полиции МВД, учрежденного в 1802 г. Естественно, что подобная децентрализация затрудняла проведение финансового контроля, и он практически отсутствовал.
Характеризуя состояние финансового контроля в указанный период, следует отметить, что финансирование министерств предполагалось на основе разрозненных ежегодных бюджетов каждого министерства, представляемого соответствующим министром. Сметы ежегодно подавались Министрами на высочайшее имя, утверждались лично императором в обход министра финансов и Сената. Таким образом, император совершенно бесконтрольно выделял средства министерствам, руководствуясь лишь своими соображениями, что приводило к плачевному состоянию дел в сфере отраслевого управления. Отсутствие характерного для самодержавия различия между государственными и личными средствами императора порождали произвол и финансовую неразбериху, что особенно явственно ощущала на себе тюремная часть, испытывающая постоянное недофинансирование . Из вышеизложенного можно сделать вывод, что в этот период не существовало четкой системы государственного финансового контроля как в государстве в целом, так и в пенитенциарной системе в частности.
Проблемы правового регулирования общегосударственного и вневедомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России
В учреждениях и органах ФСИН России государственный финансовый контроль осуществляется в полном объеме всей системой уполномоченных органов государственной власти в рамках своей компетенции. Соответственно все проблемы, присущие деятельности органов государственного финансового контроля, также оказывают свое влияние также на эффективность государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе. Рассмотрим наиболее важные из них.
Первое, на что следует обратить внимание – на современное состояние правового регулирования государственного финансового контроля. Именно в этой плоскости возникает наибольшее количество вопросов. Правовые основы государственного финансового контроля закреплены в Конституции РФ, Бюджетном кодексе Российской Федерации, иных федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, в других нормативных правовых актах Российской Федерации. На региональном уровне правовое регулирование финансового контроля осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами, принятыми субъектами Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, конституциями и уставами субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование местного финансового контроля осуществляется правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Отдельно следует выделить международные договора и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.
На основе конституционных норм в современном российском законодательстве появилось весьма значительное количество нормативных актов, регулирующих отношения в области финансового контроля, которые, как справедливо отмечает Т. В. Конюхова, можно разбить на пять групп: 1. Базовые нормативные правовые акты по основным подотраслям финансового законодательства: Бюджетный кодекс РФ , Налоговый кодекс РФ , федеральные законы «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» , «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» , «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» , «О банках и банковской деятельности» , «О рынке ценных бумаг» , «Об организации страхового дела в Российской Федерации» , «О валютном регулировании и валютном контроле» , «О защите конкуренции» , «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и ряд других. 2. Нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус органов финансового контроля: федеральные законы «О Счетной палате Российской Федерации» , «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» , «О налоговых органах Российской Федерации» , Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» , Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» , утвержденные Правительством РФ положения о Министерстве финансов РФ , о Федеральной налоговой службе , о Федеральной службе страхового надзора , о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора , о Федеральном казначействе , о Федеральной таможенной службе, о Федеральной службе по финансовым рынкам , о Федеральной службе по финансовому мониторингу . 3. Нормативные правовые акты, прямо не входящие в систему правового регулирования финансового контроля, но обеспечивающие проведение ведомственного, внутрихозяйственного, независимого (аудиторского) финансового контроля и общественного контроля. 4. Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие финансовые отношения в области контрольной деятельности субъектов РФ. 5. Акты органов местного самоуправления .
К сожалению, в Российской Федерации отсутствует кодифицированный законодательный акт, устанавливающий единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля. Вследствие этого, в нашей стране до сих пор не создана единая иерархическая система органов финансового контроля, не проработаны механизмы взаимодействия между ее элементами, не определена детально компетенция контрольных органов.
Рассматривая существующее нормативно-правовое регулирование государственного финансового контроля, в первую очередь, следует упомянуть Конституцию Российской Федерации, которая содержит норму о необходимости создания высшего независимого органа государственного финансового контроля – Счетной палаты Российской Федерации (п. 5 ст. 101). При этом Основной закон не содержит каких-либо указаний на контрольные полномочия органов исполнительной власти.
Основополагающие начала финансового контроля содержатся в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Так, ст. 152 Бюджетного кодекса РФ среди участников бюджетного процесса называет органы государственного и муниципального финансового контроля. Ст. 151 к органам государственного или муниципального финансового контроля относит Счетную палату Российской Федерации, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Ст. 153 Бюджетного кодекса РФ предоставляет право законодательным (представительным) органам, а также представительным органам местного самоуправления формировать и определять правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Раздел IX Бюджетного кодекса содержит общие положения о компетенции органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль.
