Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика высшего профессионального образования в условиях интегрированной системы обучения 15
1.1. Понятие высшего профессионального образования в Российской Федерации 15
1.2. Интегрированная система обучения как форма получения высшего профессионального образования в Российской Федерации 32
1.3. Система законодательства Российской Федерации о высшем профессиональном образовании в интегрированной системе обучения 44
Глава 2. Административно - правовое регулирование высшего профессионального образования в интегрированной системе обучения 71
2.1. Административное разрешение в сфере высшего профессионального образования при реализации интегрированной системы обучения 71
2.2. Административно - правовой механизм управления интегрированной системой обучения 100
2.3. Совершенствование правового регулирования высшего профессионального образования в интегрированной системе обучения 128
Заключение 149
Список используемой литературы 155
Приложение
- Понятие высшего профессионального образования в Российской Федерации
- Интегрированная система обучения как форма получения высшего профессионального образования в Российской Федерации
- Административное разрешение в сфере высшего профессионального образования при реализации интегрированной системы обучения
- Административно - правовой механизм управления интегрированной системой обучения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях становления в Российской Федерации национальной инновационной системы особую актуальность приобретает задача интеграции образования, науки и производства. От решения этой задачи зависит качественное развитие экономической и в конечном счете социальной, культурной и иных сфер жизни общества.
Идея интеграции науки, образования и производства не является абсолютно новой. Так, Российская академия наук осуществляла не только научную, но и образовательную деятельность1.
В XX в. в СССР был накоплен большой опыт по интеграции образования и производства (система "завод - втуз"), а также образования и науки (система "физтех"). К середине 80-х годов развитие народного хозяйства и определенные изменения социально-экономических условий поставили задачу триединой интеграции — образования, науки и производства2.
В связи с принятием Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании" (далее — Закон об образовании) , Федерального закона от 22.08.1996 № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (далее — Закон о высшем образовании)4, а также Типового положения о высшем учебном заведении, утвержденного постановлением
1 См., подробнее Гордеева Н.А., Пучкова М.В., Филь М.М. Правовое обеспечение
интеграции науки и образования // Закон. - М., 2006. №4. С. 21-29, Никольский B.C.
Университетская автономия и академическая свобода // Высшее образование в России.
№6.2008.
2 См., Приказ Минвуза СССР от 1 сентября 1987 г. №611 // Бюллетень Минвуза СССР.
1987. №11. С. 30.
3 Федеральный закон "Об образовании" от 10 июля 1992 г. №3266-1. // Российская газета,
31июля1992г.,Ш72.
4 Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22
августа 1996 г. №125-ФЗ. // Собрание законодательства Российской Федерации 1996. №35.
Ст. 4135
Правительства РФ от 05.04.2001 № 2645, идея интеграции образования, науки и производства получила новый импульс.
В то же время идея интеграции науки и образования обрела новые стимулы в правовых нормативных актах, регулирующих научную деятельность, таких, как указы Президента РФ от 13.07.1996 № 884 «О доктрине развития российской науки» и от 13.07.1996 № 903 «О государственной поддержке интеграции высшего образования и фундаментальной науки», Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»6.
Вместе с тем известная независимость науки, образования и производства как социальных институтов и правовых субъектов, а также непроработанность механизмов интеграции не позволили реализовать объединение усилий научного, образовательного и промышленного сообществ. Наука и высшее образование в нашей стране развивались неизолированно друг от друга, но на государственном уровне формально они были разделены. Дифференциация этих видов интеллектуальной деятельности имеет три аспекта:
институциональный (законодательством РФ наука и образование рассматриваются как самостоятельные виды деятельности);
организационно-структурный (наука и образование, в том числе высшее профессиональное, являются самостоятельными сферами государственного управления, каждая из которых имеет свою систему учреждений, организаций и органов государственного управления, за
5 См., Правительства Российской Федерации от 05 апреля 2001 года. №264 "Об утверждении Типового
положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном
заведении) Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации,2001 , №16, ст.
1595.
6 См., Указы Президента РФ от 13 июля 1996 г. №884 "О доктрине развития российской науки" и от 13
июля 1996 г. №903 "О государственной поддержке интеграции высшего образования и фундаментальной
науки"" // СЗ РФ от 17 июня 1996 г., N 25, ст. 3005. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ "О
науке и государственной научно-технической политике" // Собрание законодательства Российской
Федерации от 26 августа 1996 г. N 35, ст. 4137
исключением федерального уровня, где эти сферы объединены в настоящее время в лице Министерства образования и науки Российской Федерации);
3) правовой (каждая сфера регулируется самостоятельной отраслью законодательства).
Такое разделение, обусловленное рядом исторически сложившихся причин, на наш взгляд, порождает множество административных и правовых барьеров, препятствующих развитию науки и образования и успешному достижению ими своих целей.
В настоящее время законодательство РФ в этой области находится в стадии становления: нет единого кодифицированного федерального акта, устанавливающего правовые механизмы процесса интеграции, отсутствует стройная система взаимосвязанных и согласованных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере образования.
В этой связи разработка концепции интеграции образования, науки и производства представляется в достаточной мере актуальной.
Все это свидетельствует о необходимости научного исследования данных вопросов, что и определило актуальность темы настоящего исследования.
Цель диссертационного исследования — полно и комплексно, с позиций системного подхода исследовать и охарактеризовать правовую природу высшего профессионального образования в интегрированной системе обучения; проанализировать отношения, складывающиеся по поводу интегрированной системы обучения; определить место и значение интегрированной системы обучения в механизме правового регулирования, а также разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой сфере.
Указанная цель исследования предопределила решение следующих задач:
-определить понятие высшего профессионального образования;
-исследовать интеграционную систему обучения как форму получения высшего профессионального образования;
-проанализировать систему законодательства РФ о высшем профессиональном образовании в интегрированной системе обучения;
-исследовать сущность административного разрешения в сфере высшего профессионального образования через методы регистрации, лицензирования и аккредитации высшего учебного заведения;
-исследовать понятие и содержание административно-правового механизма управления интегрированной системой обучения;
-разработать научно обоснованные рекомендации по
совершенствованию российского законодательства в сфере регулирования высшего профессионального законодательства в интегрированной системе обучения.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации высшего профессионального образования при интегрированной системе обучения.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие отношения по поводу получения высшего профессионального образования при интегрированной системе обучения, а также отдельные структуры системы высшего профессионального обучения.
Степень научной разработанности темы исследования. При выборе темы диссертационного исследования учитывалась не только актуальность административного механизма правового регулирования общественных отношений в сфере организации высшего профессионального образования, но и разработанность интегрированной системы обучения в науке административного права.
Несмотря на то, что институт высшего профессионального образования является объектом различных правовых теорий, предметом исследования ряда авторов, но многие проблемы в этом институте еще не получили должного научного обоснования и развития, в частности при интегрированной системе обучения.
До настоящего времени организации высшего профессионального образования при интегрированной системе обучения в системе юридических наук не уделялось должного внимания.
Отдельные аспекты административно-правового регулирования высшего профессионального образования рассматривались в работах: Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, Г. А. Дороховой, Б.В. Российского, Е. А. Керимовой, А. Н. Козырина, Г. С. Сапаргалиева, С. С. Спасской, В. М. Сырых, Н. Г. Хохлова, В. И. Шкатулла, Д. А. Ягофарова, и других исследователей.
Вопросы законодательства об образовании рассматривались также в работах С. В. Барабановой, Н. С. Барабашевой, В. В. Кваниной, С. В. Курова, В. В. Насонкина, М. Ю. Федоровой, В. А. Юсупова и других авторов.
Вопросам государственного управления в социально-культурных отраслях, в том числе в системе образования, уделено много внимания А. П. Алехиным, А. А. Кармолицким, Ю. М. Козловым, Н. М. Кониным, Ю. М. Мигачевым, Д. М. Овсянко, Л. Л. Поповым, Ю. Н. Стариловым, С. В. Тихомировым, Ю. А. Тихомировым, Н. Ю. Хаманевой и другими учеными.
Вместе с тем комплексного исследования в сфере организации высшего профессионально образования при интегрированной системе обучения не произведено ни на монографическом, ни на диссертационном уровнях.
Таким образом, следует констатировать, что проблема организации высшего профессионально образования при интегрированной системе обучения в настоящее время не получила должной проработки и не может
считаться исследованной в существующем состоянии общественных отношений в сфере образования.
Методологической основой диссертационного исследования
является система методов и логических приемов при исследовании
изучаемых проблем. При написании работы использовались такие
специальные методы научного познания, как историко-правовой, теоретико-
правовой, нормативно-логический, сравнительного правоведения, конкретно-
социологический, статистический и др. Данные методы использовались
наряду с системно-функциональным подходом к исследованию различных
административно-правовых аспектов организации высшего
профессионального образования в интегрированной системе обучения. При коррекции теоретических выводов и практических предложений были использованы результаты экспертных оценок, анкетирования и интервьюирования.
Нормативную и теоретическую базу исследования составляют международные акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные нормативные акты РФ, ее субъектов, правоприменительная практика, а также научные труды и публикации различных ученых, материалы социологических исследований, периодической печати, личные исследования соискателя.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили:
статистические материалы деятельности семи высших учебных заведений с интегрированной системой обучения;
статистические материалы Министерства образования и науки Российской Федерации в целом за период с 1998 по 2008 г.;
- результаты опроса 150 преподавателей высших учебных заведений с
интегрированной системой обучения;
- результаты опроса 50 сотрудников Федерального агентства по
образованию Российской Федерации;
результаты экспертных оценок 15 специалистов по вопросам образования в интегрированной системе обучения;
результаты анкетирования 2 тыс. студентов высших учебных заведений с интегрированной системой обучения.
Научная новизна исследования характеризуется тем, что диссертация является одной из первых монографических работ, посвященной системному и комплексному анализу административно-правовых проблем организации высшего профессионального образования при интегрированной системе обучения. Совокупность оценок и выводов стала возможной в условиях переориентации всех сторон жизни общества и государства, в том числе в сфере образования.
В работе впервые рассматривается организация высшего профессиональное образование при интегрированной системе обучения с позиций административного права, раскрываются цели, задачи, формы и методы при интегрированной системе обучения.
Также с позиций административного права анализируется и обосновывается система правового регулирования общественных отношений в этой области, формулируются предложения по их совершенствованию.
Новизна диссертации состоит также в выдвигаемых в ней новаторских вариантах развития высшего профессионального образования в интегрированной системе обучения.
Положения, выносимые на защиту:
1. Дается авторское определение высшего профессионального образования как обособленной части государственного управления образованием в системе социально-культурного комплекса на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования, осуществляемого в высшем учебном заведении, обеспечивающего удовлетворение потребности личности в углублении и расширении образования, а общества - в квалифицированных кадрах на основе и после освоения программ соответствующей квалификации (степени) в
соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования и формой получения этого образования, завершающегося итоговой аттестацией и выдачей выпускнику документа о высшем профессиональном образовании. Предлагается внести изменения в Закон о высшем образовании, добавив в гл. 1 новую статью «Понятие высшего профессионального образования».
Делается вывод о том, что интегрированная система обучения фактически является одной из форм получения высшего профессионального образования. При интегрированной системе обучения теоретическое обучение в высшем учебном заведении органически сочетается с производительным трудом студентов на предприятиях и учреждениях по избранной в высшем учебном заведении специальности. При этом для интегрированной системы обучения в пределах конкретной профессиональной образовательной программы действует единый государственный образовательный стандарт. Основным критерием разграничения форм получения образования в высшем учебном заведении является установленное соотношение между аудиторной нагрузкой и самостоятельной работой обучающегося. Данный критерий обусловливает отличия в организации методического обеспечения образовательного процесса, количестве планируемых консультаций, проведении производственных и иных практик, предусмотренных учебным планом и т. п. В зависимости от формы обучения различаются сроки освоения образовательной программы высшего профессионального образования. Предлагается внести изменения в Закон об образовании, добавив в ч. 1 ст. 10 такую форму получения образования, как интегрированная система обучения.
Утверждается, что до настоящего времени не создано единой правовой базы для более широких интеграционных процессов, органично сочетающих образовательный, научный и профессиональный вид деятельности. Вместе с тем появились правовые предпосылки интеграции
науки, образования и производства и, чтобы их реализовать, необходимо: во-первых, разработать концепцию интеграции образования, науки и производства; во-вторых, провести эксперимент на базе одного из ведущих вузов, практикующих интегрированную («образование — производство») систему обучения; в-третьих, на основе концепции и проведенного эксперимента выработать детальные рекомендации по внесению изменений в действующее законодательство с целью устранения препятствий и противоречий интеграции образования, науки и производства и развития инновационной экономики или принять отдельный самостоятельный, системообразующий федеральный закон об интеграции науки, образования и производства.
Делается вывод о том, что метод государственной регистрации представляет собой способ правового воздействия, посредством которого уполномоченные органы исполнительной власти по просьбе заинтересованного лица (высшего учебного заведения) признают его право на определенное социальное благо (образовательную деятельность), осуществляют запись об этом в специальном государственном документе (реестре) и разрешают пользоваться зарегистрированным правом. Под государственной регистрацией в сфере высшего профессионального образования следует понимать, что это не только акт, признающий и подтверждающий со стороны государства право высшего учебного заведения на образовательную деятельность, но и акт, одновременно разрешающий ему реализацию принадлежащего права. Данный метод характеризуется тем, что, во - первых, регистрационная деятельность государства является, по существу, административной деятельностью; во — вторых, государственная регистрация характеризуется административным принуждением; в - третьих, государственная регистрация является способом административного надзора (контроля) за законностью регистрируемых действий и фактов.
Утверждается, что воздействие государства на высшее учебное заведение посредством легитимации конкретного вида образовательной
деятельности (высшего профессионального образования) и признания права ею заниматься путем выдачи специального разрешения (лицензии) является метод лицензирования. Применение данного метода на практике связано с надзорно - принудительным воздействием на субъект образовательной деятельности. Иными словами, государство признает за высшим учебным заведением право на ведение образовательной деятельности, но вместе с тем осуществляет надзор за разрешенной деятельностью и может приостанавливать и даже прекращать ее в случае нарушения лицензиатом лицензионных требований.
6. Аргументируется, что становление высшего учебного заведения
обладателем публично-властных отношений и официальное признание
органом по аккредитации компетентности высшего учебного заведения в
образовательной деятельности осуществляется посредством метода
аккредитации. Иными словами, аккредитация высшего учебного заведения
направлена на установление (подтверждение на очередной срок) его
государственного аккредитационного статуса по типу (высшее учебное
заведение, высшее профессиональное образование) и виду (институт,
академия, университет) с установлением перечня образовательных программ
высшего профессионального образования, по которым высшее учебное
заведение имеет право выдавать выпускникам документы об образовании
государственного образца.
7. Предлагается рассмотреть возможность расширения видов высших
учебных заведений, а именно ст. 9 Закона о высшем образовании дополнить
положением об учебно-научно-производственном центре как особом виде
высшего учебного заведения. Проект Типового положения об учебно-научно-
производственном центре приводится в приложении к работе.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что его результаты и разработанные теоретические положения развивают научные представления о высшем профессиональном образовании при интегрированной системе обучения, способствуют развитию понятийного
аппарата науки административного права и совершенствованию его институтов.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших научно- исследовательских работах по данной проблеме.
Предложения и выводы, сделанные в результате проведенного исследования, формируют необходимую теоретическую базу для обоснования практических мер по совершенствованию высшего профессионального образования при интегрированной системе обучения.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его результатов при совершенствовании правового регулирования высшего профессионального образования при интегрированной системе обучения. Особой сферой практического применения являются вопросы разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на устранение пробелов в действующем законодательстве о высшем профессиональном'образовании в интегрированной системе обучения.
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Административное право» в юридических вузах, на юридических факультетах и при подготовке лекций, учебных пособий, учебников и другой учебно-методической литературы по административному праву.
Апробация результатов исследования осуществлялась в формах:
внедрения основных положений диссертации в учебный процесс в рамках государственно-правовой специализации образовательных учреждений и практическую деятельность;
выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах, в том числе на Четвертых Всероссийских Державинских чтениях (Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации, декабрь 2008г.) и межвузовской научно-методической
конференции «Актуальные проблемы применения инновационных методов обучения в образовательном процессе» (Всероссийская академия внешней торговли, Дальневосточный филиал, февраль 2009г.);
- прочтения лекций перед научными, практическими работниками, а также студентами образовательных учреждений.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного права РПА Минюста России. Результаты исследования отражены в шести научных публикациях автора.
Структура диссертации отражает логику исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Понятие высшего профессионального образования в Российской Федерации
Сфера образования важнейший институт, удовлетворяющий фундаментальную человеческую потребность в приобретении знаний. Управление образованием - это социальное управление, охватывающее одну из сфер социальной политики. Последняя выражается в целенаправленной стратегии государства на создание благоприятных, достойных условий жизни и развития человека. Образование обуславливает социально -экономическое развитие общества, обладает социальной сущностью, и государство, особенно определяемое как социальное (статья 7 Конституции Российской Федерации), не может быть безразличным к его обеспечению7.
Кроме того, "состояние национальной системы образования и науки определяет направление и темпы развития страны. Поэтому стратегические решения в области образования и науки могут определить будущее России на ближайшие десятилетия" .
Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 43 установила: "Каждый имеет право на образование"9. Это положение основано на важнейших международно - правовых актах, провозглашающих неотчуждаемость права на образование, таких как Конвенция о защите прав человека и основных свобод (принята Советом Европы в Риме 4 ноября 1950 г.), Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина, Конвенция о техническом и профессиональном образовании (принята ЮНЕСКО в Париже 10 ноября 1989 г.), Устав Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (принят 16 ноября 1945 г. в Лондоне) и др.
Система образования (исследование данного понятия представляется немаловажным) представляет собой совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений, независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций (статья 8 Закона об образовании).
Понятие «система образования» употребляется в Законе об образовании10 применительно ко всей Российской Федерации (ст. 8), а в ст. 4 Закона о высшем образовании11 - применительно к конкретным уровням образования, рассматривается как совокупность структурных составляющих: -государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования и образовательных программ высшего профессионального образования; -имеющих лицензии высших учебных заведений и образовательных учреждений соответствующего дополнительного профессионального образования, независимо от их организационно-правовых форм; -научных, проектных и иных предприятий, учреждений, организаций, ведущих научные исследования и обеспечивающих функционирование и развитие. высшего профессионального образования (приведенный в Законе перечень видов предприятий, учреждений и организаций является примерным и неполным, поскольку общими для них и наиболее существенными характеристиками являются проведение научных исследований и обеспечение функционирования и развития соответствующего уровня образования); -органов управления высшим профессиональным образованием, подведомственных им предприятий, учреждений и организаций; -общественных и государственно-общественных объединений (приведенный в Законе перечень так же является примерным, поскольку, кроме перечисленных и закрепленных, Закон предусматривает возможность «иных», по используемым характеристикам, объединений).
Содержание образования является одним из факторов экономического и социального прогресса общества и должно быть ориентировано на обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации, развитие общества, укрепление совершенствования правового государства. Своим содержанием образование должно обеспечивать соответствующий мировому уровень общей и профессиональной культуры общества; формирование у обучающегося адекватной современному уровню знаний и уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира; интеграцию личности в национальной и мировой культуре; формирование человека и гражданина, консолидированного с современным ему обществом и нацеленного на совершенствование этого общества; воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.
Система образования в Российской Федерации - одна из подсистем общества, имеющая свою внутреннюю организацию и функциональную связь с другими социальными системами12.
Как и любая социальная система, система образования нуждается в упорядочении своей организации, в наличии управляющих органов, которые, в свою очередь, тоже образуют самостоятельную систему управления, имеющую по форме внешнее обособление (с учетом специфики форм и методов управления). Внутренне же, содержательно обе системы находятся в диалектическом единстве, имея единые цели своего функционирования .
Под «управлением социальными системами» мы понимаем целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую деятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, организации и т.п.)14.
Особенности управления в образовании как социальной системе, определенной сфере жизнедеятельности общества, обусловлены ее специфическим характером, выделяющимся в социальной и экономической структуре общества. С одной стороны, образование как процесс, результат представляет собой социальное, нематериальное благо; с другой - относится в экономическом смысле к товару, обладающему потребительской ценностью, т.е. способному удовлетворять интересы и потребности личности. Во всех случаях и во всех аспектах образование выступает объектом интереса как отдельной личности, так общества в целом и самого государства.
Интегрированная система обучения как форма получения высшего профессионального образования в Российской Федерации
Согласно действующему законодательству гражданам Российской Федерации гарантируется свобода выбора формы получения высшего профессионального образования, образовательного учреждения и направления подготовки (специальности).
Форма получения образования представляет собой способ организации учебного процесса. Законом об образовании (статья 10) предусматривается, что с учетом потребностей и возможностей личности образовательные программы осваиваются в следующих формах: - в образовательном учреждении - в форме очной, очно - заочной (вечерней), заочной; - в форме семейного образования, - в форме самообразования, - в форме экстерната. Допускается сочетание различных форм получения образования.
Возможность получать образование в различных формах является важной гарантией конституционного права на образование. Многообразие форм, получения образования позволяет личности осваивать образовательные программы с учетом ее потребностей и возможностей, позволяет преодолеть различного рода сложности на пути к получению образования, которые могут быть связаны с возрастом человека, его материальным положением, состоянием здоровья, занятостью и т.д.
Законодатель предусматривает, что основные образовательные программы высшего профессионального образования обучающие могут осваивать в зависимости от объема обязательных занятий педагогического работника высшего учебного заведения в соответствующих формах, у каждой из которых есть особый способ организации деятельности по освоению образовательных программ.
Допускается смешанная форма получения образования, предполагающая сочетание нескольких из вышеперечисленных форм, в том числе соединение обучения по очной форме с работой на предприятии, в учреждении, организации, в так называемой интегрированной системе обучения. Данной форме обучения в настоящее время уделяется существенное внимание и эта форма должна быть достаточно полно регламентирована.
Теория развития интегрированной системы обучения как формы получения высшего образования в Российской Федерации имеет под собой определенное историческое развитие.
Историю развития форм соединения науки с производством в нашей стране можно разделить на три основных этапа .
На первом из них (период с 1918 по 1929 гг.) существовала трехзвенная система организации науки: учреждения общенаучного профиля (фундаментальные исследования), которые концентрировались в, первую очередь в университетах, а затем в Академии наук; организации, занятые прикладными исследованиями и разработками, которые принадлежали, в основном, производственным объединениям и трестам; связь фундаментальных и прикладных исследований осуществляли институты научно-технического управления Всесоюзной системы народного хозяйства. На этом этапе основная часть научно-технического потенциала была сосредоточена в вузах и Академии наук, а прикладная наука в силу своей неразвитости функционировала в качестве вспомогательного подразделения в рамках производственных организаций. Развитие обобществления производства в этот период выражалось, прежде всего, в увеличении числа обособленных отраслей и звеньев производства, в специализации научно-технических организаций по фазам процесса "исследование-производство", их отделении, как от вузов, так и от предприятий.
Второй период (1929 - начало 70-х гг.), начавшийся с создания промышленных наркоматов, характерен организационным обособлением отраслевой науки, которая в послевоенные годы обогнала по числу сотрудников и объему ассигнований фундаментальную. В составе последней ведущую роль заняли институты Академии наук. На этом этапе происходит переход к многозвенной организации отраслевой науки. Научно-исследовательские институты, проектные, конструкторские и технологические организации специализировались по отдельным фазам процесса "исследование-производство", имели свои специфические задачи, планы, фонды и ресурсы и представляли собой обособленные системы, взаимосвязь между которыми осуществлялась с помощью координационных планов. Подобная система позволила создать кадры советской науки, отделив ее на определенный период от текущих проблем производства.
К середине 70-х годов в стране функционировали следующие виды организационных форм предприятий. 1) Производственные объединения. Их главная цель состояла в удовлетворении потребностей народного хозяйства и населения страны в соответствующей продукции на основе использования научно-технического прогресса и роста эффективности производства. 2) Научно-производственные объединения, которые были призваны создавать и внедрять в народное хозяйство новейшие образцы машин, оборудования, приборов, материалов, изделий, а также прогрессивные технологические процессы, соответствующие по своим научным, технико экономическим и другим показателям высшим достижениям отечественной и зарубежной науки и техники. 3) Научно-производственные комплексы. Основная их цель заключалась в быстром освоении и внедрении в практику достижений фундаментальной науки, влияющих главным образом на технологию производства. 4) Научно-технические центры отраслей для руководства осуществлением научно-технических программ, отвечающие за научные исследования и разработки, проводимые в определенных направлениях. Вместе с этими объединениями в 70-80-е годы получили распространение всесоюзные и республиканские производственные объединения. Их формирование происходило под знаком реорганизации управления промышленностью, обусловленной дальнейшей концентрацией производства. Всесоюзные и республиканские производственные объединения заменили промежуточные органы управления промышленностью, главные хозрасчетные управления, тресты и т.п. Фактически всесоюзные и республиканские производственные объединения, несмотря на провозглашение самофинансирования, самоокупаемости и самостоятельности, были средними звеньями управления промышленностью.
В конце концов, концентрируя свои усилия на выполнении оперативно-хозяйственных функций, дублирующих часть министерских обязанностей, всесоюзные производственные объединения трансформировались в. административные органы управления, но оказались неспособными решать задачи в области ускорения научно — технического прогресса и расширения прав, самостоятельности и ответственности входящих в их состав предприятий и производственных объединений, стали сдерживать научно техническое и производственно-хозяйственное развитие передовых производственных объединений.
Поэтому, начиная с 1986 г. всесоюзные производственные объединения стали частично упраздняться, реформироваться во вновь возрождаемые главные производственные управления министерств, а также в государственные производственные объединения, государственные и всесоюзные научно-производственные объединения.
Общей задачей всех созданных в тот период объединений было повышение эффективности производства, концентрация деятельности на достижении конкретных конечных результатов, необходимых для развития экономики и повышения благосостояния людей.
Административное разрешение в сфере высшего профессионального образования при реализации интегрированной системы обучения
В современных условиях развития в России актуальной является проблема надзора государства за деятельностью высших учебных заведений. Одним из видов такого надзора является административное разрешение как специальный правовой институт административного права.
К сожалению, правовые аспекты института административного разрешения освещены в литературе в недостаточной мере. Тем не менее, административное разрешение как относительно новое правовое явление представляется достаточно интересным для изучения административной наукой. В настоящее время в юридической литературе ученые в области административного права пишут о «разрешительной системе» или «лицензионно - разрешительной системе»112. Разрешительную (лицензионно-разрешительную) систему, сформировавшуюся на сегодняшний день в Российской Федерации, в юридической литературе рассматривают в широком и узком смысле, сутью которой является, главным образом, получение разрешения на осуществление определенных действий, видов деятельности.
Но в этом определении ничего не говорится о признании права на определенный вид деятельности и о разрешении пользоваться этим правом.
В этой связи, представляется, правильнее употреблять - термин «административное разрешение», и поэтому необходимо уяснить его правовую природу.
Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведова определяет разрешение как право на совершение чего-нибудь, а также как документ, удостоверяющий такое право. В таком качестве «разрешение» включает в себя разрешение с юридическим содержанием, т.е. документ, удостоверяющий определенное право. В этой связи, разрешение является родовым понятием, по отношению к таким документам, как регистрационное свидетельство или лицензия.
Особенностью норм, образующих административное разрешение является, с одной стороны, установление обязательности получения лицами от уполномоченных органов индивидуальных разрешений осуществлять запрещенные правовыми нормами действия, а с другой - осуществление со стороны государственных органов надзора за их деятельностью.
В то же время нельзя игнорировать и конечное назначение норм, составляющих институт разрешения. Их цель - придание дополнительной или исключительной правоспособности субъектам определенного вида деятельности.
Таким образом, для того, чтобы приобрести права на осуществление определённого вида деятельности определенный субъект должен вначале вступить в административное правоотношение с соответствующим органом государства.
Именно данные правоотношения, опосредованно определяющие воздействие уполномоченных органов исполнительной власти на субъекты, исходят как из интересов самих субъектов, так и из публичных интересов общества и государства.
Субъектный состав разрешительных правоотношений достаточно специфичен, ибо одним из участников всегда является орган исполнительной власти, имеющий определенные полномочия в сфере разрешения. В этой связи по своему характеру данные правоотношения являются административными.
Основным методом регулирования правоотношений в рамках института разрешения является императивный метод, существенно ограничивающий автономию воли их субъектов, предписывающий им модель поведения или запрещающий какие-либо юридически значимые действия.
Кроме того, институт разрешения имеет самостоятельные санкций за нарушение правил государственной регистрации и лицензирования, которые предусмотрены в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации, Уголовного кодекса Российской Федерации. В то же время Федеральный Закон о лицензировании предусматривает юридические меры воздействия, связанные с приостановлением действия лицензии и аннулированием последней, которые по своей природе является административными.
Административное разрешение порождает процессуальное административное правоотношение, ибо в рамках этого правоотношения складывается разрешительное производство. На сегодняшний день ни в законодательстве, ни в науке нет четкого разграничения стадий разрешительного производства. Но, анализ практики позволяет выделить четыре стадии: возбуждение разрешительного процесса; подготовка материалов к рассмотрению и принятие решения по ним; надзор за правомерным использованием разрешения; приостановление и прекращение действия разрешения. Каждая стадия разрешительного- процесса может сопровождаться факультативной стадией - стадией обжалования действий должностных лиц, занимающихся разрешительной деятельностью. Таким образом, разрешительное правоотношение это волевое властное общественное отношение, урегулированное нормой административного права, возникающее: во-первых, в сфере предоставления правоустанавливающих документов; во-вторых, в сфере переоформления данных документов; в-третьих, в сфере приостановления, аннулирования и возобновления действия этих документов; в-четвертых, в сфере надзора за деятельностью определенных субъектов. Вышесказанное в полной мере позволяет констатировать, что административное разрешение представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области всех видов разрешений, предоставляемых уполномоченными органами исполнительной власти. Таким образом, административное разрешение является правовым институтом административного права. Применительно к образовательной деятельности административное разрешение можно рассматривать как систему методов государственной деятельности. Применительно к управлению системой высшего профессионального образования к таким методам относятся: регистрация, лицензирование и аттестация.
Административно - правовой механизм управления интегрированной системой обучения
Основным звеном системы высшего профессионального образования является высшее учебное заведение, которое создается с целью реализации образовательных программ высшего профессионального образования в соответствии с законодательством об образовании, является юридическим лицом с определенной организационно-правовой формой, функционирует на основе лицензии и аккредитации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Как правило, под правовым статусом субъекта права понимается его правовое состояние, характеризующееся комплексом (системой) юридических прав и обязанностей. По мнению Б.В. Российского административно-правовой статус — это комплекс прав и обязанностей в административно-правовых отношениях. Кроме прав и обязанностей в содержание административно-правового статуса включаются гарантии соблюдения этих прав и реализация обязанностей, механизм их охраны и защиты со стороны органов государственной власти и местного самоуправления152.
Пункт 5 статьи 9 Закона о высшем образовании закрепляет, что статус высшего учебного заведения определяется в зависимости от его вида, организационно-правовой формы, наличия или отсутствия государственной аккредитации.
Таким образом, необходимо определить конструкцию высшего учебного заведения, его правовой статус и взаимосвязь с государством.
Образовательные учреждения высшего профессионального образования осуществляют образовательный процесс, реализуя одну или несколько образовательных программ высшего профессионального образования, которые определяют содержание образования определенных уровня и направленности.
Статья 9 Закона о высшем образовании и статьи 12 Типового положения устанавливают следующие виды высших учебных заведений: университет, академия, институт и определяют их признаки.
Университет — высшее учебное заведение, которое реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования по широкому спектру направлений подготовки (специальностей); осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников; выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук; является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности. Академия - высшее учебное заведение, которое реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования; осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации для определенной области научной и научно-педагогической деятельности; выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования преимущественно в одной из областей науки или культуры; является-ведущим научным и методическим центром в области своей деятельности.
Институт - высшее учебное заведение, которое реализует образовательные программы высшего профессионального образования; а также, как правило, образовательные программы послевузовского профессионального образования; осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников для определенной области профессиональной деятельности; ведет фундаментальные и (или) прикладные научные исследования.
Установление вида высшего учебного заведения происходит при проведении им процедуры государственной аккредитации. Формализованы показатели отнесения высшего учебного заведения к определенному виду приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 30 сентября 2005 года № 1938 «Об утверждении показателей деятельности и критериев государственной аккредитации высших учебных заведений»153. Это является важным, поскольку конкретные показатели отсутствуют в Законе о высшем и послевузовском профессиональном образовании и Типовом положении.
Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы154 вводит понятия «общенациональный университет», «базовый (системообразующий) вуз», «исследовательский университет», а также «университетский комплекс».
Общенациональный университет - высший статус учреждения или организации высшего профессионального образования, который планируется осваивать высшим учебным заведениям, прошедшим процедуру соответствующей аттестации. Высшее учебное заведение, претендующее на получение столь высокого статуса, должно быть культурным и интеллектуальным центром, проводить фундаментальные исследования, осуществлять перспективные разработки в области образования, в полной мере быть участником процесса интеграции науки и образования;
Базовый (системообразующий) вуз — статус учреждения или организации высшего профессионального образования, который планируется присваивать высшим учебным заведениям, прошедшим процедуру соответствующей аттестации. Высшее учебное заведение, претендующее на получение данного статуса, должно быть лидером в подготовке кадров для той или иной отрасли по качественным показателям.
