Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие "реструктуризация обязательств кредитной организации" и его соотношение со смежными понятиями 11
1. Общее понятие "реструктуризация кредитной организации" и его соотношение с понятием "процедура реструктуризации кредитной организации" 13
2. Реструктуризация обязательств кредитной организации как неотъемлемый элемент процедуры реструктуризации кредитной организации 29
3. Соотношение понятий "реструктуризация обязательств кредитной организации" и "мировое соглашение" 46
Глава 2. Финансово-правовые элементы института реструктуризации обязательств кредитной организации 68
1. Порядок и условия реструктуризации обязательств кредитной организации при представлении Агентством интересов Российской Федерации в процессе заключения мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями 68
2. Финансово-правовые аспекты правоотношений, складывающихся в процессе реструктуризации обязательств кредитной организации 89
3. Соотношение государственных и частных интересов в процессе реструктуризации обязательств кредитной организации 114
4. Агентство по реструктуризации кредитных организаций как субъект реструктуризации обязательств кредитных организаций 134
Заключение 160
Список использованной литературы 162
Нормативные правовые и иные акты федеральных органов государственной власти, использованные при подготовке работы 169
- Общее понятие "реструктуризация кредитной организации" и его соотношение с понятием "процедура реструктуризации кредитной организации"
- Соотношение понятий "реструктуризация обязательств кредитной организации" и "мировое соглашение"
- Порядок и условия реструктуризации обязательств кредитной организации при представлении Агентством интересов Российской Федерации в процессе заключения мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями
- Соотношение государственных и частных интересов в процессе реструктуризации обязательств кредитной организации
Введение к работе
Актуальность темы. Агентство по реструктуризации кредитных организаций приступило к работе в марте 1999 года после принятия закона о бюджете, предусматривающем предоставление ему финансирования в размере 10 млрд руб. (0, 12% ВВП). Первоначально Агентство осуществляло процедуры реструктуризации, основываясь на добровольных отношениях с банками и их акционерами.
В июле 1999 года вступил в силу Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций", который с самого начала рассматривался рядом юристов и банкиров как весьма жесткий по отношению к учредителям (участникам) и кредиторам проблемных банков.
В соответствии с названным Законом Агентство приступило к реструктуризации 21 банка, в том числе двух таких социально значимых, как СБС-АГРО и Банк Российский Кредит (например, кризис банка СБС-АГРО затронул интересы свыше 1,1 млн вкладчиков - физических лиц). Общая сумма задолженности банков перед кредиторами превышала 90 млрд руб.
Сегодня Агентство находится на заключительном этапе своей деятельности. Осталось три проекта, остальные завершены. Оставшиеся проекты (СБС-АГРО, Банк Российский Кредит и Дальрыббанк) планируется завершить в 2003 году.
Отмеченная выше жесткость Закона и нечеткость его отдельных формулировок явились причинами значительного количества обращений со стороны кредиторов и вкладчиков реструктурируемых банков в арбитражные суды и даже ряда жалоб в Конституционный Суд Российской Федерации. В связи с этим Конституционным Судом РФ было рассмотрено два дела, результатом чего явились:
• Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2001 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности от дельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан"1; • Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июля 2002 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации "Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков" и жалобой ОАО "Воро-нежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств" . В связи с тем, что далеко не все вопросы, рассмотренные Конституционным Судом РФ, были решены в пользу вкладчиков, в настоящее время существует вероятность инициирования обращения ряда лиц в Европейский Суд по правам человека.
Таким образом, научный анализ законодательства о реструктуризации кредитных организаций продолжает сохранять свою актуальность.
Кроме того, в Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" планируется внести ряд изменений и дополнений, предусматривающих наделение Агентства новыми полномочиями по гарантированию вкладов граждан в банках, а также по выполнению функций корпоративного ликвидатора кредитных организаций, привлекавших вклады населения. Очевидным является тезис о том, что внесение соответствующих изменений и дополнений в названный закон может быть осуществлено лишь после того, как этот закон будет освобожден от имеющихся недоработок. А то, что недоработки в Законе имеются, признают даже сами его разработчики. Комментируя принятие Закона один из функционеров Государственной Думы отметил, что "закон в том виде, в каком он поступил в Думу, мягко выражаясь не очень удачный... В Думе он принимался впопыхах. Мы пытались его хоть как-то исправить, но в такой спешке он не мог получиться хорошим ".
В этой ситуации актуальность исследования, посвященного правовой проблематике реструктуризации кредитных организаций, возрастает многократно.
Комплексный характер законодательства о реструктуризации кредитных организаций, обусловливающий включение в него разноотраслевых норм зачастую без соблюдения системного подхода, вызывает несогласованность отдельных его положений с положениями других законодательных актов, наличие пробелов, несоответствий, а подчас и прямых противоречий в различных актах законодательства. Выявление этих несоответствий и противоречий, их анализ и выработка научно обоснованных предложений по их устранению - задача, актуальность которой носит очевидный характер.
Состояние научной разработки темы. Тема, избранная для исследования, является сравнительно новой для российской правовой науки. Авторы предметом своих исследований избрали преимущественно юридическую проблематику реструктуризации системы коммерческих банков под углом зрения ее соотношения с реструктуризацией банковской системы страны. Правовые аспекты законодательного регулирования реструктуризации обязательств кредитных организаций во многом выпала из поля зрения исследователей.
Значительный вклад в разработку отдельных вопросов, послуживший основой для настоящего исследования внесли следующие российские авторы:
Листова М.Д., Астапович А.З., Белых B.C., Белых Л.П., Белянова Е.В., Бородин А.Ф., Викулин А.Ю., Виноградов А.В., Витрянский В.В., Воронин В.Д., Танеев Р.Ш., Голубев С.А., Горбунова О.Н., Горюнов В.Н., Грачева Е.Ю., Грязнова А.Г., Гузнов А.Г., Дементьева Е.В., Дубинчин А.А., Евсеев А., Зенкин И.В., Исаков В.Б., Карасева М.В., Козлачков А.А., Колиниченко Е.А., Крохина Ю.А., Куфакова Н.А., Кучеров И.И., Лебедев В.А., Лившиц Н.Г., Ломидзе О., Ломидзе Э., Лунтовский Г.И., Мазур И.И.., Масевич М.Г., Мягков Е.Б., Мельников А. Р., Москвин В.А., Новикова В.М., Орешкин И.А., Орловский Ю.П., Павлодский Е.А., Пепеляев С.Г., Петров В.И., Попондопуло В.Ф., Ровинский Е.А., Скуратовский М.Л., Соколов А.Б., Степанов В.В., Судаков О.Ю., Таль Г.К., Телюкина М.В., Ткачев В.Н., Тосунян Г.А., Турбанов А.В., Федотова М.А., Химичева Н.И., Шапиро В.Д, Шаталов С.Д., Шерстюк В.М., Шершеневич Г.Ф. и другие.
Кроме того, весомый вклад в разработку некоторых вопросов внесли такие зарубежные ученые, как Ванденборт М., Водачек Л., Вулфел Ч. Дж., Кордон К., Папе Г., Фолмен Т. И другие.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом диссертации является совокупность законодательных норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе реструктуризации обязательств кредитных организаций.
Целью работы является комплексный анализ норм Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", регулирующих порядок реструктуризации обязательств кредитных организаций и находящихся в системной связи с нормами Федеральных законов "О несостоятельности (банкротстве)" и "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".
Задачами диссертационной работы являются:
• исследование юридической сущности и соотношения ряда понятий, находящихся на пересечении финансового, банковского и конкурсного законодательства, исходя из необходимости комплексного подхода к совершенствованию названных законодательных массивов и достижения их более полной согласованности;
• выявление юридических особенностей правоотношений, складывающихся в процессе реструктуризации обязательств кредитных организаций;
• исследование соотношения государственных и частных интересов при заключении мировых соглашений, заключаемых с целью реструктуризации обязательств кредитных организаций.
В процессе решения указанных задач автором предполагается разработать предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство о реструктуризации кредитных организаций.
Методологическая основа исследования. Межотраслевой характер исследования обусловил привлечение и использование не только специальной литературы, освещающей вопросы банковского и финансового законодательства, но и источников по философии, экономике, общей теории права и государства, конституционному, гражданскому, административному, хозяйственному праву, гражданскому и арбитражному процессу.
В исследовании применен методологический подход, в соответствии с которым обеспечивается неразрывная связь теории и практики. Работа выполнена с использованием, диалектического, системного, логического, сравнительно-юридического, формально-юридического и других методов исследования.
Научная новизна исследования.
Научная новизна работы определяется тем, что в нем впервые в отечественной литературе осуществлено детальное исследование института реструктуризации обязательств кредитной организации.
Проведенное исследование позволяет вынести на защиту следующие положения:
1). Процедура реструктуризации представляет собой специальную процедуру, направленную на финансовое оздоровление кредитных организаций. При этом основной мерой, которая используется в рамках процедуры реструктуризации, является реструктуризация обязательств кредитной организации. В свою очередь главным мероприятием, которое используется в целях реструктуризации обязательств кредитной организации, является мировое соглашение, заключаемое в соответствии с Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций".
2). Институт реструктуризации обязательств кредитной организации является комплексным институтом законодательства. Этот институт структурно относится как к банковскому, так и к конкурсному праву. Особенностью этого института является доминирование в его составе финансово-правовых элементов.
3). В силу того, что Агентство наделено полномочиями по представлению интересов Российской Федерации при заключении мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями, оно обладает соответствующей компетенцией в области финансовой деятельности государства, а, следовательно, является специфическим субъектом финансового права.
4) Указанное обстоятельство определяющим образом влияет на юридическую природу мировых соглашений, заключаемых в процессе реструктуризации. Они существенно отличаются как от мировых соглашений, заключаемых в исковом производстве, так и от мировых соглашений, заключаемых в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)".
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии. В процессе подготовки диссертация обсуждалась на заседаниях Центра финансового и банковского права Института государства и права РАН, кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, а также в Центре научных исследований Межбанковского финансового дома.
Отдельные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором научных работах, а также в материалах учебного спецкурса "Реструктуризация кредитных организаций", подготовленного для преподавания в рамках курса "Банковское право Российской Федерации" для студентов юридических вузов и факультетов.
Аргументированные в диссертации выводы позволили автору высказать конкретные предложения по совершенствованию законодательства о реструктуризации кредитных организаций.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость диссертационной работы обусловлена ее актуальностью, как для законотворческой, так и для правоприменительной деятельности. В диссертации теоретические вопросы исследуются в первую очередь с практической точки зрения.
Проведенное исследование позволило обосновать ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства, которые могут быть использованы в законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской федерации.
Результаты исследования могут найти применение в учебно-педагогической деятельности, в частности в процессе преподавания и изучения курсов банковского, конкурсного и финансового права, при проведении семинарских занятий со студентами юридических и экономических высших учебных заведений, а также при проведении научных исследований по соответствующей проблематике.
Структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена целями, задачами и содержанием исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, программы учебного спецкурса "Реструктуризация кредитных организаций", а также списка литературы, использованной при подготовке работы.
Общее понятие "реструктуризация кредитной организации" и его соотношение с понятием "процедура реструктуризации кредитной организации"
Для российской науки реструктуризация организаций является относительно новым объектом изучения. Тем не менее, в последнее время все больше авторов обращаются к исследованию различных аспектов реструктуризации и предлагают свою трактовку рассматриваемого понятия. При этом следует отметить, что изучением различных аспектов реструктуризации занимаются не только юристы, но и экономисты, а также ученые, специализирующиеся в области теории управления.
В литературе термин "реструктуризация" применяется не только по отношению к кредитным, но и к финансовым организациям, а также к предприятиям и компаниям. Поэтому, прежде чем переходить к рассмотрению различных точек зрения на исследуемое понятие, необходимо пояснить, что реструктуризацию кредитной организации мы считаем частным случаем реструктуризации финансовой организации, а последняя, в свою очередь, является частным случаем реструктуризации предприятия (компании). Иными словами, понятие "реструктуризация предприятия (компании)" является родовым, понятие "реструктуризация финансовой организации" -видовым, а понятие "реструктуризация кредитной организации" - подвидо-вым.
И.И. Мазур и В.Д. Шапиро считают, что реструктуризация компании (предприятия) - это "комплексная оптимизация системы функционирования предприятия в соответствии с требованиями внешнего окружения и выработанной стратегией его развития, способствующая принципиальному улучшению управления, повышению эффективности и конкурентоспособности производства и выпускаемой продукции на базе современных подходов к управлению, в том числе методологии управления качеством, реинжиниринга бизнес-процессов, информационных технологий и систем и др . В более упрощенном варианте реструктуризация определена этими авторами как "процесс комплексного изменения методов и условий функционирования компании (предприятия) в соответствии с внешними условиями рынка и стратегией ее развития"15.
А. Евсеев к реструктуризации относит любые изменения в производстве, структуре капитала или собственности, не являющиеся частью повседневного делового цикла компании16. В другом источнике реструктуризация предприятия определяется как обеспечение эффективного использования производственных ресурсов, приводящее к увеличению стоимости бизнеса17. Л.П. Страхова и Г.В. Бутковская под реструктуризацией понимают проведение комплекса мероприятий организационного, технического, финансового характера, позволяющих предприятию восстановить свою конкурентоспособность . М.Д. Аистова указывает, что "реструктуризация - это радикальное изменение структуры хозяйственной организации (активов, собственности, финансов, управления, кадров и др.)"19. К. Кордан, Т. Фолмен и М. Ванденборт рассматривают реструктуризацию как проактивно осуществляемый разрыв с существующим статус-кво, а не просто "затягивание пояса" в компании или улучшение текущи операции . Л. Водачек предлагает под реструктуризацией понимать комплексные и взаимосвязанные изменения структур, обеспечивающих функционирование предприятия в целом . М.А. Федотова реструктуризацию промышленных и финансовых компаний определяет "как процесс, направленный на создание условий для эффективного использования всех факторов производства в целях повышения финансовой устойчивости и роста конкурентоспособности", что в оперативном плане предполагает "реструктуризацию материальных активов и долговых обязательств" .
Ч. Дж. Вулфел реструктуризацию финансовой организации рассматривает как "операции на рынке с целью получения контроля над корпорацией и деятельность менеджеров, связанные с переходом права собственности на предприятие и серьезными организационными изменениями"23.
Реструктуризация кредитных организаций в литературе характеризуется как "перестройка деятельности неплатежеспособных кредитных организаций на основе кардинальных изменений в структуре их капитала и передаче контроля над ними другим стратегическим инвесторам", что предполагает применение механизмов (процедур) "смены руководства в проблемных кредитных организациях, включая введение временного, или принудительного (внешнего), управления их деятельностью"24.
По иному реструктуризация кредитной организации определяется как изменение структуры активов и пассивов кредитной организации, структуры ее внутреннего организационного построения, структуры управления ее деятельностью и т.п., которое в конечном итоге должно привести к преодолению финансовой неустойчивости этой кредитной организации и восстановлению ее платежеспособности .
Чрезвычайно похожее определение содержится в работе другого автора, который под реструктуризацией коммерческого банка понимает процесс, направленный на изменение структуры его активов и пассивов, структуры его внутреннего организационного построения и структуры управления его деятельностью, целью которого является преодолению финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности банка26.
Наша цель состоит в уяснении сущности понятия "реструктуризация кредитной организации". Поэтому при сопоставлении приведенных определений необходимо учитывать, что различное понимание обусловлено не только различными объемами понятий "предприятие (компания)", финансовая организация" и кредитная организация", но и различными подходами к объему понятия "реструктуризация".
Наиболее отчетливо данное обстоятельство подмечено в работе М.Д. Аистовой, которая утверждает, что реструктуризация может применяться в трех основных ситуациях:
во-первых, когда предприятие находится в условиях глубокого кризиса;
во-вторых, когда текущее положения предприятия можно признать удовлетворительным, однако прогнозы его деятельности являются неблагоприятными;
Соотношение понятий "реструктуризация обязательств кредитной организации" и "мировое соглашение"
Как показано выше, по логике Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" реструктуризация обязательств кредитной организации является сутью процедуры реструктуризации. Реструктурировать кредитную организацию невозможно без того, чтобы не провести реструктуризацию ее обязательств.
Проведение в 2 настоящей работы поэлементного анализа понятия "реструктуризация обязательств кредитной организации" дает основания приступить к его содержательному анализу.
В связи с этим следует упомянуть о методологическом подходе, который применили Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин, когда анализировали исследуемое понятие. По мнению авторов, в связи с тем, что российское законодательство никогда ранее не употребляло термина "реструктуризация обязательств кредитной организации", уяснить его содержание можно исключительно путем исследования дефиниций Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", в котором этот термин впервые использован. При этом в связи с тем, что названный Закон содержит главу IV, которая называется "Реструктуризация обязательств кредитной организации", для уяснения объема и содержания рассматриваемого понятия необходимо и достаточно исследовать положения указанной главы Закона58.
На наш взгляд, сказанное верно лишь отчасти. Целью авторов было выяснить, что понимается под условиями реструктуризации обязательств кредитной организации. Поэтому, проведя соответствующее исследование, они сделали вывод о том, что "в Федеральном законе "О реструктуризации кредитных организаций" под условиями реструктуризации обязательств кредитной организации, утвержденными планом реструктуризации указанной кредитной организации, понимаются условия, содержащиеся в предложении об условиях мирового соглашения, направляемом Агентством кредиторам кредитной организации в соответствии с п. 1 ст. 23 названного Закона"59. Таким образом, по мнению авторов понятия "условия реструктуризации обязательств кредитной организации" и "условия мирового соглашения" тождественны. На наш взгляд, этот вопрос нуждается в дополнительном исследовании. И в любом случае это совсем не означает тождества понятий "реструктуризации обязательств кредитной организации" и "мировое соглашение".
В связи с изложенным возникает необходимость проанализировать юридическую природу мирового соглашения, заключаемого в процессе реструктуризации кредитной организации. Для этого представляется целесообразным использовать сравнительно-правовой метод, который с точки зрения его структуры состоит из нескольких стадий:
1) исследование каждого в отдельности из сравниваемых правовых явлений с целью выявления их существенных признаков и характеристик;
2) сравнение выявленных признаков и характеристик сравниваемых правовых явлений с целью установления признаков сходства и признаков различия;
3) оценка установленных признаков сходства и различия под углом зрения проводимого исследования.
Однако, прежде чем переходить к предметному анализу, необходимо пояснить наш тезис о не полном согласии с выводом Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина о необходимости и достаточности изучения гл. IV Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" для уяснения сущности понятия "реструктуризация обязательств кредитной организации". На наш взгляд, исследование положений названной главы является необходимым, но не достаточным условием для получения достоверных результатов. Мы полагаем, что обоснованные результаты могут быть получены только при условии, что объект исследования не будет ограничен положениями указанной главы Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", а существенно расширится за счет включения в него положений законодательства, регулирующего смежные или сходные отношения.
В данном случае имеется в виду, что заключение мирового соглашения предусмотрено не только Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций", но и Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", а также Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации60.
В соответствии с п. 1 ст. 23 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" к отношениям по заключению и утверждению мирового соглашения при реструктуризации кредитной организации, если иное не предусмотрено главой IV указанного Закона или не вытекает из существа правоотношений, связанных с реализацией этого Закона, применяются соответствующие правила о мировом соглашении, установленные Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)".
Из существа правоотношений, складывающихся в процессе реструктуризации кредитной организации, вытекает, что мировое соглашение, заключаемое в процессе реструктуризации, по своей юридической природе значительно отличается от мирового соглашения, заключаемого в исковом производстве (глава 15 АПК РФ), а также от мирового соглашения, заключаемого в процессе несостоятельности (банкротства).
По общему правилу суть мирового соглашения состоит в том, что оно фиксирует волеизъявление сторон, направленное на разрешение спорных вопросов и окончание судебного процесса. Как справедливо отмечается в литературе, "мировое соглашение - это способ разрешения гражданско-правовых споров на приемлемых для обеих сторон условиях, не противоречащих закону и не нарушающих права и интересы других лиц"61.
Впервые институт соглашения был закреплен в утвержденном Верховным Советом Российской Федерации 5 марта 1992 г. Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации . В соответствии с этим законом арбитражный суд содействует достижению соглашения между сторонами и принимает решение в соответствии с достигнутым соглашением, если оно не противоречит законодательству и не нарушает охраняемые законом права и интересы третьих лиц (ст.5). Арбитражный суд в заседании заслушивает истца и ответчика или их представителей, эксперта и других лиц, участвующих в заседании, содействуя достижению согласия между сторонами (ст. 98). Решение принимается с учетом достигнутого сторонами соглашения, если оно не противоречит законодательству, фактическим обстоятельствам и материалам дела (ст. 106).
Порядок и условия реструктуризации обязательств кредитной организации при представлении Агентством интересов Российской Федерации в процессе заключения мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями
Мировое соглашение, заключаемое в процессе реструктуризации, совершается по правилам, установленным для мирового соглашения, заключаемого в ходе конкурсного производства Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", если иное не предусмотрено главой IV Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" или не вытекает из существа правоотношений, связанных с реализацией этого Федерального закона.
Наличие финансово-правовых элементов в отношениях, складывающихся в процессе заключения мирового соглашения, обусловлено тем обстоятельством, что в соответствии со ст. 27 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" при заключении мирового соглашения Агентство по реструктуризации кредитных организаций вправе представлять интересы Российской Федерации по обязательным платежам и интересы Российской Федерации как кредитора по денежным обязательствам по согласованию с Правительством Российской Федерации.
При этом в целях заключения мирового соглашения под задолженностью кредитных организаций перед Российской Федерацией по обязательным платежам понимаются: во-первых, задолженности кредитных организаций как самостоятельных налогоплательщиков; во-вторых, задолженность кредитных организаций по уплате в федеральный бюджет (внебюджетные фонды) сумм налогов и сборов их клиентов, включая начисленные штрафы и пени.
Задолженность перед Российской Федерацией может включать также иные обязательства реструктурируемой кредитной организации, вытекающие из отношений, регулируемых законодательством Российской Федерации, в том числе из договоров, заключенных с реструктурируемой кредитной организацией федеральными органами исполнительной власти от имени Российской Федерации.
Следует подчеркнуть, что Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" предусматривает лишь право АРКО представлять интересы Российской Федерации при заключении мирового соглашения с кредитной организацией в процессе реструктуризации ее обязательств. Это означает, что рассматриваемое право может быть реализовано, путем предоставления Агентству соответствующих полномочий со стороны Правительства Российской Федерации, а в случае отсутствия на то государственной воли может и не быть реализовано. Таким образом, в соответствии с Законом право государственной корпорации носит лишь потенциальный характер.
Однако в п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2001 г. N 348 "О представлении государственной корпорацией "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" интересов Российской Федерации при заключении мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями"1 установлено, что при заключении мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями, находящимися под управлением Агентства, в том числе при голосовании по вопросу об их заключении, корпорация представляет интересы Российской Федерации в части обязательных платежей, а также как кредитора - в части денежных обязательств. Таким образом, с момента вступления в действие названного постановления Агентство уже не вправе, а обязано представлять интересы Российской Федерации в процессе реструктуризации обязательств всех без исключения кредитных организаций, находящихся под его управлением.
Порядок представления Агентством интересов Российской Федерации при заключении мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями по урегулированию задолженности перед Российской Федерацией по обязательным платежам и (или) по денежным обязательствам, а также условия заключения таких мировых соглашений предусмотрены Правилами представления государственной корпорацией "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" интересов Российской Федерации при заключении мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2001 г. N348.
Указанными правилами установлено, что мероприятия по представлению Агентством интересов Российской Федерации должны начинаться еще на стадии процедуры обследования.
В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" обследование кредитной организации применяется в целях определения возможности Агентства принять кредитную организацию под свое управление и начинается с получения Агентством предложения Банка России о переходе кредитной организации под управление Агентства.
Корпорация в течение 3 дней со дня поступления предложения Центрального банка Российской Федерации о переходе кредитной организации под управление корпорации направляет в Министерство финансов Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации и Министерство труда и социального развития Российской Федерации (в отношении Государственного фонда занятости населения
Российской Федерации) информацию о начале процедуры обследования кредитной организации. Федеральные органы исполнительной власти после получения указанных извещений должны провести сверку задолженности реструктурируемой кредитной организации.. После направления указанных извещений процедура обследования продолжается в соответствии с порядком, предусмотренным Федеральным законом "О реструктуризацией кредитных организаций". Банк России не позднее дня, следующего за днем направления предложения о переходе кредитной организации под управление Агентства, назначает в кредитную организацию временную администрацию по управлению кредитной организацией, действующую в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций".
Временная администрация при осуществлении обследования реализует полномочия, предусмотренные Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" для временной администрации при приостановлении полномочий исполнительных органов кредитной организации, а также вправе осуществлять действия, связанные с уменьшением уставного капитала кредитной организации до величины ее собственных средств (капитала) и с увеличением уставного капитала кредитной организации.
Соотношение государственных и частных интересов в процессе реструктуризации обязательств кредитной организации
Вопрос о соотношении государственных и частных интересов в процессе реструктуризации обязательств кредитной организации имеет на столько теоретическое, сколько практическое значение, т.к. от его решения самым непосредственным образом зависят порядок и размеры, в которых будут удовлетворены требования кредиторов реструктурируемой кредитной организации по денежным обязательствам и обязательным платежам.
Этот вопрос уже решен в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 июля 2002 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации "Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков" и жалобой ОАО "Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств"47. Однако, в связи с тем, что рассматриваемый вопрос, по нашему мнению, решен не вполне адекватным образом мы считаем необходимым, хотя и кратко, но достаточно полно привести почти всю логику, из которой исходил Конституционный Суд РФ.
Не может вызывать возражений тезис, содержащийся в указанном Постановлении Конституционного Суда РФ о том, что выбор стратегии в отношении проблемных банков, в особенности социально значимых48, т.е. определение того, что более целесообразно - применение мер, направленных на сокращение операционных издержек, совершенствование управления, взыскание долгов, реструктуризацию обязательств кредитной организации, либо применение ликвидационных процедур, является элементом экономической политики, выработка которой входит в компетенцию Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации.
Исходя из этого, а также имея в виду публично - правовую цель сохранения деятельности кредитной организации - должника путем восстановления ее платежеспособности, кредитная организация и ее кредиторы в установленном законом порядке достигают согласия, при этом кредиторы идут на определенные уступки, что предполагает не применение к кредитной организации мер по ликвидации в порядке ст. 22 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций".
Конституционный Суд РФ справедливо утверждает, что к отношениям, возникающим при реструктуризации обязательств кредитных организаций, не могут быть применены положения ст. 64 ГК РФ, поскольку они распространяются на очередность удовлетворения требований кредиторов только при ликвидации этих организаций. При этом Конституционный Суд РФ отмечает, что в данной статье прямо выражено предпочтение такой категории кредиторов, как граждане: в соответствии с ее п. 1 при ликвидации банков или других кредитных учреждений, привлекающих средства граждан, в первую очередь удовлетворяются требования граждан, являющихся кредиторами банков или других кредитных учреждений, привлекающих средства граждан.
По мнению Конституционного Суда РФ, практика применения Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" свидетельствует о том, что общее предпочтение, отдаваемое законодателем интересам граждан - вкладчиков (что является проявлением природы Российской Федерации как социального государства - ст. 7, ч. 1, Конституции Российской Федерации), принималось во внимание при разработке условий мировых соглашений в процессе реструктуризации кредитных организаций, причем учитывались интересы малоимущих и иных социально незащищенных категорий населения.
При этом Конституционный Суд РФ указывает, что несмотря на ясно выраженное федеральным законодателем намерение создать льготный правовой режим гражданам - вкладчикам, основные законы рыночной экономики и имманентные им правовые принципы регулирования, вытекающие из смысла и духа Конституции Российской Федерации, не позволяют ему установить такой порядок заключения мирового соглашения при реструктуризации кредитной организации, при котором за счет сокращения выплат другим кредиторам граждане - вкладчики получали бы причитающиеся им вклады в полном объеме. Иное противоречило бы закрепленному в ст. 17 (ч. 3) Конституции Российской Федерации принципу, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
