Содержание к диссертации
Введение
Глава Саморегулируемая организация как субъект административно-правовых отношений 18
1.1. Соотношение механизмов государственного управления и саморегулирования в сфере экономики ,. 19
1.2. Понятие саморегулируемой организации и ее место в сфере публичных правоотношений 40
1.3. Виды саморегулируемых организаций 59
1.4. Развитие института саморегулирования предпринимательской деятельности в зарубежном и отечественном законодательстве 70
Глава Административно-правовой статус
2. Саморегулируемых организаций в России... 97
2.1. Административная правосубъектность саморегулируемых организаций 98
2.2. Взаимодействие саморегулируемых организаций и федеральных органов исполнительной власти . 122
2.3. Ответственность саморегулируемых организаций как субъектов административного права 139
2.4 Публичные полномочия саморегулируемых организаций в отношении своих членов 162
Заключение 176
Список использованных источников и литературы 182
- Соотношение механизмов государственного управления и саморегулирования в сфере экономики
- Понятие саморегулируемой организации и ее место в сфере публичных правоотношений
- Саморегулируемых организаций в России...
- Взаимодействие саморегулируемых организаций и федеральных органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования:
Одной из целей проводимой в Российской Федерации административной реформы является формирование эффективных замещающих институтов управления, ориентированных на реализацию единой государственной политики по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности и снижению степени давления государства на свободные рыночные предпринимательские отношения.
Передача управленческих функций государства негосударственным организациям - это актуальная административно-правовая задача, затрагивающая интересы всего общества. Управленческие функции государства, если это целесообразно, на основании закона, могут быть переданы субъектам, не являющимся органами публичной власти, что позволит сократить неэффективное вмешательство государства в.экономику, уменьшит издержки бизнеса на преодоление административных барьеров. Тщательная проработка на теоретическом и практическом уровнях юридических условий и процедур такого делегирования функций является необходимым.условием формирования и развития общественных отношений в сфере саморегулирования предпринимательской деятельности. Поскольку природа таких отношений отлична от традиционно понимаемого государственного управления экономикой, именно это и обуславливает необходимость углубленного теоретического исследования публично-правового статуса саморегулируемых организаций (далее - СРО).
Вступивший в силу в 2007 году Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» ' послужил основой дальнейшего развития отечественного правового института саморегулирования, определил особенности юридической при- 1 Федеральный закон от 0) декабря 2007 гола № Э15-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (в ред. от 22.07.2008 г. № 148-ФЗ; от 23.07.2008 г. № 160-ФЗ; от 28 апреля 2009 г. № 62-ФЗ) // СЗ РФ.2007. № 49. ст, 6076 роды, предмет и методы правового регулирования публичных правоотношений между СРО и ее членами. Уже на начало 2010 года действующие в различных сферах предпринимательской деятельности субъекты объединились в более чем 353 саморегулируемые организации и объединения СРО' (из них: СРО строителей - 200, СРО'проектировщиков -115, СРО изыскателей - 24, СРО -оценщиков - 17, СРО арбитражных управляющих -31, СРО аудиторов - 6, другие СРО - 57, объединения СРО - З).2
Однако, по оценке Правительства России, в настоящее время, при декларировании сокращения избыточных государственных функций и целенаправленного перевода, целого ряда отраслей на саморегулирование качественных изменений в сфере регулирования предпринимательскойдеятельности не произошло.^
В значительной мере это. обусловлено тем, что соотношение публично-правового' и^ частноправового регулирования' отношений в- сфере управления* экономикой не достаточно сбалансировано, отсутствует четкое разграничение предметов и объемов-их регулирования.. В* сложившейся'ситуации назрела* необходимость совершенствования административно-правовых механизмов контроля над деятельностью саморегулируемых организаций, используемыми'эти-ми. организациями публичными полномочиями: в отношении своих членов; и потребность в развитии в рамках системы административного-права самостоятельного института саморегулирования предпринимательской- и профессиональной деятельности;
В действующих отечественных нормативных правовых актах отсутствует единый подход к пониманию административно-правового статуса организаций-саморегулирования и его отличия от статуса других типов объединений предпринимателей, обязательности членства, для участников рынка в организациях м:: 'ряіиктшнкііґи ресурс1] VVKVfmira'frsm^Tnfa^^ \дата обращения 02.09.201Й г.). 3 См.: Выступление вице-премьера Правительства России Д; Козака на V ежегодной Всероссийской строительной ассамблее (г. Санкт-Петербург, 7 октября 2009 года) // Росс, газета, ^октября 2009 г. саморегулирования, пределов и мер контроля органов исполнительной власти за СРО и т.п. В силу того, что саморегулируемые организации совмещают три основные функций - выработка правил и стандартов предпринимательской деятельности, контроль за соблюдением этих правил и привлечение к ответственности за их нарушение - велика вероятность возникновения правовых коллизий в сфере публичного управления предпринимательской деятельностью. Требуется всесторонний анализ причин, возникающих в данной сфере юридических конфликтов, определение оптимальных путей и форм их разрешения на законодательном уровне.
До настоящего времени- на законодательном уровне также полностью не решены вопросы о порядке и пределах государственного вмешательства в сферу саморегулирования, о соотношении государственного регулирования и саморегулирования. Для решения- данных вопросов необходимо определить место саморегулирования-в системе правового регулирования'общественных отношений в экономике и обеспечить эффективный, административно-правовой механизм такого вида регулирования. Это является чрезвычайно важным как для развития институтов государственного управления, так и для формирования общей стратегии оптимизации государственного-регулирования»предпринимательской деятельности. Созрела необходимость признания саморегулирования как публично-правового института, а вместе с тем введения категории юридического лица публичного права.
В этом контексте исследование административно-правового статуса саморегулирования приобретает особую актуальность и, несомненно, представляет большой научный и практический интерес.
Степень научной разработанности^темы:
В современной отечественной науке крайне мало специальных теоретических исследований, посвященных административно-правовым аспектам само-ретулириванйя тгредпринимэт,елъстсой деятагсвиста. 'Чшт "вотгросът кшс хялл-ношение полномочий СРО в сфере выработки правил и стандартов предирини- мательской деятельности, контроля-за соблюдением этих правил и привлечения к ответственности за их нарушение вообще.не получили должного освещения;
Целостная концепция саморегулируемой.организации как субъекта административного, права пока еще не сформировалась. .В отечественном правоведении комплекс вопросов,. касающихся системы публично-правовых обязанностей, прав; и ответственности саморегулируемых организаций как субъектов административного права.не был еще предметом'специального исследования, на диссертационном^ у ровне,
В'2006-2010-годах в области юридических, экономических и социологических наук были защищены диссертации^ посвященные различным проблемам государственного регулирования и.саморегулирования, субъектов.хозяйственной деятельности в\ современных-, условиях; В* работах. В.В. Борискина, А.Н, Варламовой, В.Р.: Вершинина, А.В;.Волжаиина;. А.А. Джагарян^.А.М; Калинина, А.П. Ковалева, М.С. Лаврентьева, ШЄ. Нестеренко, С.В: Плужникова, TVfcA; По-лиенко* Д;Л..Харченко; 0.А. Ястребова; А.В; Янкииа и др. с различных теоретических позиций.были предприняты определенные шаги по-концептуальному определению правового статуса саморегулируемых организаций, форм управу леяияг этими: организациями, раскрытию механизма- взаимоотношений' между ними-и органами исполнительной; власти, форм и способов государственного контроля: за.их деятельностью. Однако,, несмотря- на серьезные исследования-в. указанных областях,, вопрос о саморегулировании'как одном из-институтов административного права,.проблемы^публичной ответственности СРО, их взаит моотношепия.с государственными органами не получили должного освещения.
Указанные проблемы становились предметом диссертационных- исследований представителей гражданско-правовой науки, где саморегулируемые организации рассматривались как.субъекты..гражданского права . Однако достигнутый- ими: уровень изучения вопросов. правового регулирования^ статуса л См., в частности: Басова А.Н. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: Дисс. ... канд. юрид. наук. М,; МГЮА, 2008; ГрачевД.О. Правовой статл-с саморегулируемых организаций: Днсс. ... канд. юрид. наук. М.: Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве РФ, 2008.
7 саморегулируемых организаций далеко не в полной мере отражает актуальные вопросы возникающих в этой сфере правовых отношений, т.к. не затрагивают публично-правовой характер их функционирования. Между тем ее решение представляет особую значимость для развития юридической науки и совершенствования правоприменительной практики.
Цель диссертационного исследования состоит в концептуальном осмыс лении публично-правового статуса саморегулируемых организаций как субъек тов управления в сфере предпринимательской деятельности и специфики их взаимодействия с органами исполнительной власти, в выявлении относящихся к данному вопросу проблем нормативно-правового регулирования и юридиче ской практики, а также в разработке практических рекомендаций, направленных на совершенствование действую щего в данной сфере законодательства.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
Провести анализ юридической, социальной и экономической природы саморегулирования предпринимательской деятельности;
Рассмотреть содержание правового механизма государственного управления в сфере экономики;
Изучить развитие правового института саморегулирования предпринимательской деятельности в зарубежном и отечественном законодательстве;
Определить публично-правовое содержание понятия «саморегулируемая организация» и выявить специфические признаки такой организации как субъекта административного права;
Выявить специфику правоотношений, возникающих между саморегулируемой организацией и органами исполнительной власти;
Исследовать виды саморегулируемых организаций в контексте административно-правовых режимов их функционирования;
Проанализировать место и роль саморегулируемых организаций в реализации целей и задач государственного управления в сфере предпринимательской деятельности;
Определить основные права и обязанности саморегулируемых организаций в сфере публичного управления;
Выявить проблемы, существующие в сфере юридической ответственности саморегулирусмых организаций;
10) Разработать предложения по совершенствованию действующего зако нодательства, регулирующего вопросы правового статуса и юридической от ветственности саморегулирусмых организаций.
Объект исследования — совокупность общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью в России саморегулируемых организаций и качестве субъектов административного права.
Предмет исследования - а дминистративно-правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, деятельностью таких организаций, осуществлением взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), органов исполнительной власти Российской Федерации, а также реализация этих норм в практике государственного управления экономикой.
Методологической основой исследования является комплекс научных методов познания, позволяющих осуществить всесторонний анализ предмета и сделать соответствующие выводы. При проведении исследования использовались различные общенаучные и частнонаучные методы и приемы исследования, в том числе: диалектический, формально-логический, исторический, аналитический, структурно-функциональный, а таюке сравнительно-правовой и технико-юридический методы.
Теоретическая основа исследования:
В качестве теоретической основы использованы труды отечественных ученых-правоведов; А.П. Алехина, Г.Н. Анохина, В.Г Афанасьева, Д.Н Бахраха, С.Л Боголюбова, Ф.И Бочковского, В.В Бурцева, Й.И. Веремеенко, А.И Турина, Г.В Денисовой, А.С.Дугенца, А.Б. Зеленцова, Л.А Калининой, Н.Н Калюжного, А.А Кармолицкого, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, Г.А. Кузь-мичевой, В.М., Маланичевой, А.Н. Маркиной, И.М. Машарова, Г.И. Муромцева, В.Г Николаевой, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Д.В. Осинцева, Н.В. Платоиова, Л.Л. Попова, B.C. Плескачевского, Б.В. Российского, Н.Г.Салищева, В.Д Сорокина, Ю.Н. Старилова, А.П. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Туровцева, В.Е. Чиркина, Е.В. Шориной, М.А. Штатиной, С.Д. Хазаиова, Н.Ю. Хаманевой, В.А. Юсупова и других.
При проведении исследования были использованы концепции, подходы и выводы, содержащиеся в работах по конституционному, гражданскому праву и в междисциплинарных работах, посвященных обшим вопросам участия государства в отношениях публичного управления' (М.М. Агарков, М'.И, Брагинский, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, И.П. Грешников, В.А. Дозорцев, И.В. Ершова, А. Жалинский, Н.В. Козлова, Н.И. Косякова, В.Д. Мазасв, Е.А. Суханов, Э.В. Талапина, Ю.К. Толстой и др.), а также в работах по хозяйственному праву (С.С. Занковский, В.В.. Лаптев, ОМ. Олейник, К.Ю. Тотьев и др.).
По вопросам саморегулирования в иностранных государствах были исследованы труды зарубежных ученых, в т.ч. Д.С. Норта, Л. Холла, Р.Симпсона.
Нормативную основу научного^ исследования составили положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти РФ, локальных нормативных актов саморегулируемых организаций в различных сферах деятельности, а также правовые документы иностранных государств в области саморегулирования предпринимательской деятельности.
Эмпирическую основу .исследования составляют материалы судебной практики, эмпирические данные с 2003 по 2010 гг., отражающие практику применения тех или иных норм, связанных с регламентацией деятельности саморегулируемых организаций.
Научная новизна диссертационной работы:
Научная работа представляет собой первое комплексное исследование функционирования СРО в сфере предпринимательской деятельности, проведенное на основе понимания саморегулирования как административно-правового института, создаваемого в целях обеспечения гибкого и эффективного публичного управления; предоставления публичных услуг и обеспечения публичных интересов. Существенным элементом научной новизны отличается авторский подход к обоснованию административно-правового понимания- саморегулируемой организации как юридического лица публичного права, интерпретации ее публичных прав, обязанностей и ответственности во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и системное освещение этих субъективных публичных прав, публичных юридических обязанностей и ответственности.
Научные'положения исследования^ выносимые на защиту:
1, Саморегулирование в сфере экономики представляет собой правовой институт, призванный регулировать определенные сферы предпринимательской деятельности без непосредственного участия государства. Оно является частью публичного правового регулирования'и для неїохарактерно взаимосвязанное применение административных и иных правовых методов» воздействия на субъекты регулирования, что позволяет, в рамках законодательно- определенных процедур, оперативно управлять поведением каждого субъекта регулирования.
Институт саморегулирования формируется на основе сочетания интересов государства и субъектов предпринимательской деятельности. Реализация этих интересов возложена государством на саму саморегулируемую организацию, которая имеет особый, в сравнении с иными общественными организациями, административно-правовой статус. Объем публичных полномочий саморегулируемых организаций зависит от пропорционального сочетания интересов государства, саморегулируемых организаций, ее членов и потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг).
Законодательные определения различных саморегулируемых организаций сформулированы в многочисленных нормативно-правовых актах, регулирующих различные сферы-социальной и экономической деятельности. Однако, в настоящее время определение СРО, имеющее методологическое значение для публично-правового института саморегулирования, отсутствует. В этом контексте, под саморегулируемой^ организацией предпринимателей следует понимать общественное объединение .в* форме некоммерческой: организации, имеющей членство, реализующей на основе* законодательства, и разработанных ею правил публичные функции, в отношении субъектов данной деятельности, которые сочетаются с функциями охраныи защитыих прав;
По своей юридической природе и правовому статусу СРО фактически являются; аналогом субъектов, которые в странах романо-германской правовой семьи обозначаются как юридические лица публичного права; СРО-обладают наиболее типичными для такой категории' юридических лиц признаками: а) публичный характер преследуемых целей создания организации; б) самостоятельная, и инициативная разработка, и установление СРО стандартов и правил деятельности своих членов, а также контроль за соблюдением данных требований, стандартови правил; в) возникновение и прекращение деятельности СРО происходит на основании специального акта компетентного государственного органа; г) наличие у СРО'властных полномочий; е) публично-правовой характер ответственности СРО как субъектов саморегулирования.
Саморегулируемые организации- обладают публично-правовой природой, по факту включения в единый государственный-реестр СРО они приобре-
ГШ*ТГ OCtflffiiW іТ^\ЙГй*'ЇА\У-іТра'ВО"б\?Й* CnrryiT. ТерМіїїї* \КХЯШ
Общественные организации, которым передаются отдельные государственные функции в сфере экономики, не входят в систему органов исполнительной власти, но связаны с этой системой и находятся с ней в определенной зависимости, В зарубежных странах они по общему правилу относятся к децентрализованной администрации. Это позволяет говорить о специфичном административно-правовом характере саморегулирования и «расширенной» системе публичной администрации, в которую входят; собственно органы исполнительной власти; централизованные органы и организации, исполняющие отдельные государственные функции и не подчиненные органам исполнительной власти; самостоятельные и децентрализованные саморегулируемые организации, оказывающие публичные услуги.
5. Саморегулируемая организация как субъект публичных правоотноше- ний во взаимодействии с государственными органами обладает определенными субъективными публичными правами, под которыми следует понимать уста новленную законом вид и степень свободы в действиях СРО для достижения определенных законодателем целей, осуществление которых в сфере публично го управления обеспечено нормативно закрепленной обязанностью.
Юридические обязанности саморегулируемых организаций в их отношениях с органами государственной власти представляют собой публичные юридические обязанности некоммерческой организации.
6. Организации саморегулирования классифицируют по различным осно ваниям: отраслевым признакам, направлениям деятельности, исходя из степени обособленности от государственной деятельности и т.д. В данной работе пред лагается классификация организаций саморегулирования по их целевым функ- цъуш', кишрая" якгяетия" язз*т й* fl*aft\5c&ree ітряктоття? дли* о&жяжтяг різяй' cu- морегулируемых организаций в реализации целей и задач государственного
13 управления в сфере предпринимательской деятельности. Приведенная классификация включает следующие виды организаций: а) организации саморегулирования, доминирующей целевой функцией ко торых является регулирование соответствующей отрасли или сегмента рынка; б) организации саморегулирования, ориентированные на получение конку рентных преимуществ в отдельных отраслях экономики или рынка за счет ис пользования коллективной торговой марки; в) организации саморегулирования, состоящие, преимущественно, из фи зических лиц одной профессии, деятельность которых обращена на поддержа ние традиций и корпоративного статуса.
7. Отмена лицензирования государством отдельных видов предпринима тельской* деятельности- (аудит, строительство- и др.) не означает прекращение или ослабление государственного контроля над субъектами предприниматель ской деятельности, а предполагает появление новой формы косвенного контро ля посредством использования;института саморегулируемых организаций..
Осуществление саморегулируемой: организацией функции публичного контроля; за предпринимательской, или профессиональной деятельностью членов оргаиизациивічасти-.соблюдения'имитребований стандартов и правил, состоит в документальном установлении- соответствия. продукции, выполнения работ или-оказания-услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров, установленных как государством, так и самойсаморегулируемой организацией.
8. Юридическая ответственность саморегулируемой организации как субъ екта административного^ права включает в себя несколько» видов публично- правовой ответственности и не сводится лишь к случаям, установленных КоАП РФ. Особые виды публично-правовой ответственности представляют собой отмену акта GPO и исключение сведений'о некоммерческой организации из го сударственного реестра СРО, что; в отдельных случаях, имеет дляхамой GPO и
14 ее членов существенные экономические и правовые последствия. Данные виды ответственности носят правовостановительный характер.
9. По своим правовым последствиям исключение из единого государст венного реестра самореіулируемьіх организаций должно быть крайней мерой, поскольку она налагает запрет на осуществление деятельности, ради которой создавалась саморегулируемая организация. Исходя из общих принципов нака зания, эта крайняя мера должна применяться после того» как иные меры госу дарственного воздействия использованы и не дали положительного результата. В связи с этим считаем целесообразным дополнить статью 21 «Исключение сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморе гулируемых организаций» Федерального закона «О саморегулируемых органи зациях» отдельной нормой (п. 5 ст. 21), регламентирующей основания исклю чения СРО из единого государственного реестра СРО:
10. Учитывая принципиальные отличия деятельности СРО от деятельности иных общественных организаций- в сфере предпринимательства, предлагается в КоАП РФ предусмотреть отдельные составы административных правонаруше ний, имеющих отношение именно к сфере саморегулирования (статья 14.1.1 «Осуществление предпринимательской или профессиональной деятельности без обязательного членства в СРО» и статья 14.36 «Неисполнение или ненад лежащее исполнение саморегулируемой организацией обязанностей». В данном контексте имеется в виду законодательно возложенная на СРО обязанность по регулированию определенной сферы предпринимательской деятельности.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем: - дана авторская формулировка понятия саморегулируемой организации и определены основные признаки и принципы саморегулирования с точки зрения административного права; сти от реализации ими целей и задач государственного управления; проведен историко-правовой анализ развития в зарубежном и отечественном законодательстве института саморегулирования предпринимательской деятельности; определены в целостном виде основные права и обязанности саморегулируемых организаций в сфере публичного управления; - обоснованы юридические принципы разграничения контрольно- надзорных полномочий между государственными органами исполнительной власти и организациями саморегулирования; - сформулированы правовые условия приостановления органами исполнительной власти деятельности саморегулирусмых организаций; - разработаны предложения по совершенствованию института администра тивной ответственности- за правонарушения, совершенные- саморегулируемой организацией и ее должностными лицами-' в . ходе выполнения возложенных функций, а также ответственности ее. членов'за осуществление деятельности без вступления в члены СРО;
Теоретическая значимость исследования -определяется- актуальностью и новизной поставленных и решенных в исследовании правовых проблем. Диссертационное-исследование направлено на решение!приоритетных задач в сфере административно-правового регулирования деятельности саморегулируемой организации как особой формы регулирования хозяйственной деятельности без вмешательства государства; дана классификация саморегулируемых организаций-и определены их сущностные признаки; определены отличия организаций саморегулирования от других типов'объединений бизнеса; раскрыты основные. функциональные и причинно-следственные зависимости формирования организаций саморегулирования в различных сферах и в различной институциональной среде. Материалы диссертации направлены на решение вопросов, актуальных для административно-правовой'науки и практики вопросов функционирования саморегулируемых организаций и имеют методологическое значение для исследуемой проблематики.
Практическая значимость исследования определяется изложенными в настоящей работе выводами и предложениями, направленными на совершенствование административно-правовой регламентации саморегулирования в сфере предпринимательской деятельности. В работе дан сравнительный анализ преимуществ и недостатков саморегулирования с другими типами регулирования рынков, условия эффективности саморегулирования,
Большое внимание в работе уделено перспективам развития саморегулирования в России, необходимым и достаточным условиям формирования эффективных организаций саморегулирования. Сформулированные автором рекомендации могут использоваться для совершенствования нормативного правового регулирования деятельности СРО.
Результаты исследования могуч* быть использоваиы в процессе преподавания и подготовки учебно-методической литературы по отраслевым дисциплинам, а также специальным курсам.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного и финансового права юридического факультета Российского университета дружбы народов (РУДЫ).
Основные теоретические и практические положения научного исследова? ния изложены автором в 4 научных публикациях, выступлениях на следующих научных конференциях: - «Современные проблемы публичного права в России и зарубежных странах» (г. Москва, 2010 г. РУДЫ; выступление на тему: «Развитие института саморегулирования предпринимательской деятельности в зарубежных стра нах»). - «Роль учетных политик в обеспечении устойчивого развития российских предприятий» (г. Москва. 2008 г., РУДН, выступление на тему: «Проблемы оп ределения правового статуса саморегулируемых аудиторских организаций»).
17 Основные положения и выводы исследования апробированы при проведении занятий по курсу «Административное право» студентам Российского университета дружбы народов.
Структура диссертации:
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка.
Соотношение механизмов государственного управления и саморегулирования в сфере экономики
Исполнительная власть представляет собой масштабный механизм осуществления властных полномочий. Правовое регулирование управления комплексно и. детально регулирует административные взаимоотношения и этапы процедуры принятия, исполнения и контроля исполнения решений в рамках управления.
В теории права есть некоторые подходы к пониманию государственного управления. Так, Г.В. Атаманчук указывал на следующие характерные черты рассматриваемого понятия :
1. Государственное управление является исполнительно-распорядительной деятельностью государства.
2. Государственное управление тождественно государственному руководству всеми процессами, происходящими в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической областях.
3. В содержание государственного управления включается организационно-распорядительные функции-, в т.ч. функции государственного регулирования и государственного контроля,
4. К функциям государственного управления не относятся выполняемые государством правоохранительные функции.
Регулятивная и организующая сущность государственного управления всегда подчеркивалась учеными-административистами советского периода, Ю.М. Козлов отмечал, что по юридической сути государственное управление есть регулирующая деятельность .
Роль государства1 в экономической сфере начиная с середины 80-х годов прошлого века постоянно меняется ив конкретный период имеет свои особенности в связи со своеобразием выбранных властью методов и способов право вого регулирования экономики. Можно назвать два главных метода: централизованное регулирование (метод субординации) при котором регулирование «по вертикали» осуществляется исключительно на властно-императивных началах административного права; децентрализованное регулирование (метод координации), на ход и процесс которого оказывают влияние участники регулируемых отношений путем договоров, односторонних правомерных юридических действий (т.е. с широким использованием методов гражданского права).
В начале 90-х гг. XX века в связи со становлением рыночной экономики, формированием иной модели государства несколько изменились и подходы к пониманию государственного1 управления, его места и роли в механизме государственной власти России. По мнению Н.Ю. Хаманеевой; «Государственное управление, которое было характерно для советского периода, значительно отличается от нынешнего, что связано с изменившимися условиями жизни общества. Государственное управление можно рассматривать как подзаконную, юридически властную организукшгую деятельность особой группы органов государства (ветви власти). Государственное управление является видом деятельности, посредством которого реализуется исполнительная государственная власть. Исполнительная ветвь государственной власти наделена таким видом деятельности, как государственное управление»9. 8 широком социологическом понимании управление есть «функция сис тем различной природы, обеспечивающая сохранение их определенной струк туры, поддержание режима деятельности, реализацию программ и целей дея тельности»
Основываясь на данной точке зрения, можно заключить, что государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность государства представляет собой форму реализации исполнительной власти и осуществляется специально уполномоченными на это государственными органами. В содержание государственного управления возможно включить все виды подзаконного воздействия государства на поведение субъектов общественных отношений организующего, регулятивного и охранительного характера.
Поскольку регулирование общественных отношений представляет собой основную социальную функцию государства, отсюда велико то значение, которое приобретает механизм государственно-правового регулирования предпринимательской деятельности. Такой механизм, по нашему мнению, должен позволить: - классифицировать все части юридической надстройки и факторы, влияющие на экономическую сферу; - определить те основные функции, которые выполняют юридические, социальные и иные факторы в процессе правового регулирования экономической деятельности субъектов; - уяснить процесс трансформации административно-правовых принципов и норм в поведение субъектов экономической деятельности; обосновать необходимость совершенствования административно-правового регулирования экономической, сферы, повышения эффективности-и качества реализации права, уровня юридической культуры всего населения и профессиональной культурьгдолжностных лиц..
Понятие саморегулируемой организации и ее место в сфере публичных правоотношений
Анализируя содержание и отличительные черты механизмов государственного управления и саморегулирования в сфере экономики, автор усматривает, что ни одна из существующих в России до начала 2010 года организационно-правовых форм некоммерческих организаций в полной мере не соответствовала целям, задачам и принципам саморегулирования. Поэтому, с практической точки зрения, первоначально важно определиться с должными принципами целесообразности перевода регулирования той или иной сферы экономической жизни общества на использование института саморегулирования. На этой основе возможно будет рассмотреть место и- роль такой некоммерческой организации как «саморегулируемая организация» в реализации.задач государственного управления в сфере экономики, а также ее организационно-правовую форму.
Необходимость, данного рассмотрения связана, на наш взгляд, во-первых, со спецификой возможных организационно-правовых форм организаций саморегулирования, а во-вторых, с потребностью-юридически выделить организации саморегулирования-как особый тип организаций со специфическими задачами и функциями от других некоммерческих организаций
Позиция противников широкого распространения саморегулирования ба-зируется, главным образом, на предположении о том, что саморегулирование означает сокращение государственной власти, ослабление управляемости экономикой и разрастание монополизма.
Тем не менее, трудно оспаривать гот факт, что власть, система государственного управления должны изменяться, и изменения эти должны носить качественный характер. Реализация саморегулирования не только не противоречит совершенствованию государственного управления, но такое совершенствование невозможно без саморегулирования. Под таким совершенствованием государственного управления понимается возрастание силы государства при одно-временном сокращении сферы действия его функций там, где они могут быть заменены саморегулированием.
Этот тезис соответствует направлениям проводимой в России административной реформы. Уменьшение государственного вмешательства в деятельность предпринимателей различного уровня, оптимизация системы государственного контроля {надзора) должны позволить сократить=сферу государственного регулирования, но тем самым повысить его-эффективность, и, как. следствие, улучшить инвестиционный и.предпринимательский климат в стране
В разд. 2 Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в числе современных проблем, препятствующих стабильному и долгосрочному экономическому росту России была названа низкая эффективность государственного управления. «Одним из наиболее серьезных препятствий экономическому росту в России является слабая институциональная среда. Избыточным и обременительным, остается вмешательство органов власти в деятельность хозяйствующих субъектов. При этом государство не обеспечивает предоставление в достаточной степени высокого качества услуг. Отсутствуют эффективные механизмы, гражданского контроля за принятием решений по основным направлениям социально-экономического развития» .
Сами федеральные органы исполнительной власти представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции России и ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»3 ведущую роль в системе федеральных органов исполнительной власти исполняет Правительство России. Оно является коллегиальным органом общей компетенции, осуществляет и обеспечивает общее руководство экономикой, социально-культурной, политической и административной сферами, проводит меры но обеспечению защиты прав и свобод граждан и т.д. Иными словами. Правительство России осуществляет государственное управление.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 ( в ред. от 22.06.2009 N 710) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. За федеральными министерствами закрепились функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, координации находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, осуществлению внутриведомственного контроля за ними. Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные функции в порученной сфере (области) деятельности. Федеральные агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, правоприменительные функции.
Саморегулируемых организаций в России...
Развитие в нашей стране институтов саморегулирования, с одной стороны, как представительства интерссон своих членов перед государством, а с другой -выразителя государственных интересов в среде профессиональных участников, призвано обеспечить эффективное использование творческого и профессионального потенциала субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности193. Другими словами можно сказать, что саморегулируемые организации призваны стать посредником между предпринимателями и государством во всех основных процедурах административного взаимодействия, осуществляемого государственными регуляторами в соответствующей сфере рыночной деятельности.
Правомерность и конституционность существования саморегулируемых организаций была подтверждена постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 19 мая 1998 года № 15-П Абзацем вторым пункта 3 описательной части установлено, что «Конституция Российской Федерации ... не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции России и федеральным законам» ,
Также Конституционный суд Российской Федерации в п. 2 мотивировочной части Постановления от 19 декабря 2005 года № 12-П указал, что конституционный принцип демократического правового государства и гарантируемая Конституцией России свобода экономической деятельности предполагают развитие необходимых для.становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической, сфере, проявлением чего является Создание СРО,- и, соответственно, - государственную- поддержку и стимулирование гражданской активности в-данной-сфере. Однако это1 не означает, что государство отказывается как от своего конституционного полномочия по установлению правовых основ единого рынка, особенно в тех случаях, когда представители той или иной профессии- наделяются публично-правовыми функциями, а образуемые ими СРО - правом разрабатывать и устанавливать обязательные для своих членов правила профессиональной деятельности, так и- от конституционного полномочия влиять-на содержание правовых норм, принимаемых саморегулируемыми организациями, посредством судебного нормоконтроля; а также иным образом (ч. 1 ст. 46, ч. 2 ст. 120, ч. 5 ст. 129 Конституции Рос
По мнению М.А. Лапиной, в обоснование данных выводов Конституционный суд исходил из того, что Основной закон, провозглашая страну демократическим правовым государством (ч. I ст. 1), в котором гарантируются свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции (ч. 1 ст. 8), в развитие данных положений, относящихся к основам конституционного строя России, утверждает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и не допускает осуществление экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34). Это обязывает государство, по смыслу ст. 45 (ч. 1) Конституции России во взаимосвязи с ее ст. 2, 17 и 18, создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно-регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества196.
На наш взгляд изложенную точку зрения возможно дополнить следующим обоснованием. Федеральный законодатель, в соответствии с п. «а», «в», «ж» ст. 71 Конституции России устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом защиту экономических прав и свобод, для защиты общественных интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений. Такое регулирование предполагает сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом оно связано конституционными пределами использования публично-правовых начал (ст. 7, 8, ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции России).
Взаимодействие саморегулируемых организаций и федеральных органов исполнительной власти
Анализируя современную ситуацию в России, можно прийти к выводу, что экономические и политические предпосылки широкого распространения саморегулирования уже давно существуют. Доказательством этого служит хотя бы тот факт, что организации, обладающие всеми признаками организаций саморегулирования, реально действуют в нашей стране.
Если проанализировать правовые основания взаимоотношений саморегулируемых организаций с органами государственной власти, то мы придем к выводу, что они базируются на двух отраслях права - административном и гражданском, а именно: в части административного регулирования, следует назвать Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О саморегулируемых орішшзациях»; гражданско-правовое реіулирование основывается на положениях ГК России, Федерального закона «О некоммерческих организациях», Закона «О защите прав потребителей».
Нам следует отметить, что в силу ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», данный нормативный правовой акт не является целостным документом, охватывающим вопросы правового статуса СРО во всех областях экономической деятельности. Он не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных
фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. Отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса таких СРО, их деятельностью, а также в связи с осуществлением взаимодействия таких саморегулируемых организаций и их членов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов России, органов местного самоуправления, определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности.
Так же мы можем отметить, что названный закон не охватывает своим действием такие некоммерческие организации, как торгово-промышленные палаты, нотариальные палаты, объединения работодателей, а также коллегии адвокатов, адвокатские палаты субъектов России и Федеральную палату адвокатов России242. Указанные юридические лица имеют ряд сходных с СРО черт, но непосредственно к таковым законодателем не относятся.
Таким образом, саморегулирование в нашей стране существует как ком плексное правовое явление (в первую очередь — административно-правовое) с особой системой взаимоотношений определенного круга хозяйствующих субъ ектов друг с другом и с государством.
В качестве концептуальных основ взаимоотношений органов власти й СРО, по верному мнению Д-О. Грачева, «... выступает такая важнейшая функция СРО как защита интересов предпринимателей в их отношениях с государством. ... Индивидуальное противостояние предпринимателей государству заменяется коллективным противостоянием»2 13. То есть, при возникновении любых споров между федеральным, региональным или муниципальным органом власти и участником СРО оппонировать государству от его имени должна сама такая организация, что автоматически переводит весь процесс разбирательства конфликта в качественно иную плоскость,
Саморегулирование в соответствии с ч. 2 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской244 или профессиональной деятельности в СРО. Независимость как один из принципов деятельности саморегулируемых организаций основана, прежде всего, на таких нормах Конституции России как ч. 1 ст. 8 (о свободе экономической деятельности), ч. 1 ст. 30 (о праве на объединение и о свободе деятельности общественных объединений) ич. 1 ст. 34 (о праве на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности).
Две составляющие содержания деятельности по саморегулированию - разработка и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и осуществление контроля за соблюдением требований указанных стандартов и правил - закреплены в нормах ч. 1 ст. 2, ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 9 соответственно в качестве двух важнейших функций СРО. По верной логике суждений А.В. Яцкина, в этом и заключается делегирование саморегулируемым организациям государственных публично-правовых функций .
Однако при этом нам не избежать одного из принципиальных вопросов о том, какие именно федеральные органы исполнительной власти вправе передавать осуществление части полномочий. Например, если федеральному министерству будет предоставлено право передать часть полномочий отраслевому органу исполнительной власти субъекта России, осуществляющему государственное управление в той же сфере, то вполне неясно, какие именно полномочия может передать федеральное министерство.
