Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятия «организация обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования», «публичное управление», «административный договор » 16
1.1. Понятие «организация обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования » 16
1.2. Понятие «публичное управление» 34
1.3. Понятие «административный договор» 54
Глава 2. Договоры о взаимодействии в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования
2.1. Договоры о взаимодействии между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации 74
2.2. Договоры между органами исполнительной власти двух или более субъектов Российской Федерации 90
2.3. Договоры между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления 106
2.4. Договоры о взаимодействии с иными субъектами 119
Глава 3. Договор об организации транспортного обслуживания: административно-правовая природа 128
3.1. Договоры об организации транспортного обслуживания: их место и роль в региональном 128
законодательстве
3.2. Административно-правовые черты договора об организации транспортного обслуживания 135
Заключение 179
Библиографический список 189
- Понятие «организация обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования
- Понятие «публичное управление»
- Договоры о взаимодействии между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Договоры об организации транспортного обслуживания: их место и роль в региональном
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Роль общественного транспорта, включая автомобильный, трудно переоценить: ежедневно миллионы людей пользуются его услугами. Недаром, характеризуя сеть транспорта общего пользования, употребляют словосочетание «транспортные артерии». Действительно, любая более или менее длительная остановка движения по такой «артерии» буквально парализует жизнедеятельность общества и может привести к социальной дезинтеграции. Как верно отмечено в Докладе Рабочей группы президиума Государственного Совета РФ к заседанию Государственного Совета РФ, в условиях экономического роста транспорт рассматривается не только, как отрасль, занимающаяся перевозкой грузов и людей, но прежде всего как межотраслевая система, преобразующая условия жизнедеятельности и хозяйствования; его устойчивое развитие является гарантией единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и услуг, конкуренции и свободы экономической деятельности, обеспечения целостности и национальной безопасности, улучшения условий и уровня жизни населения1. Учитывая вышеизложенное, такая важная сфера деятельности, как общественный транспорт, должна быть хорошо организована с позиции публичной власти. В свете административной реформы немалый интерес представляет административный договор как форма публичного управления, позволяющая разумно сочетать общественные интересы с личными целями субъекта предпринимательства. Применение административного договора в сфере указанных отношений целесообразно рассматривать с учетом опыта регионов, поскольку внутреннее законодательство субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральными нормативными правовыми актами имеет более или менее стройную, логически выверенную систему. Научная ценность и
' См.: О транспортной стратегии Российской Федерации: Доклад Рабочей группы
президиума Государственного Совета РФ к заседанию Государственного Совета РФ //
Транспортная стратегия Российской Федерации. Режим доступа:
Rab_Groop_OglavI.htm. Загл. с экрана.
практическая значимость указанных нормативных актов состоит в том, что они выработаны на основе практики организации транспортного обслуживания, тщательно выверенных методом проб и ошибок, отличаются приближенностью к территориальным особенностям и опираются на баланс интересов перевозчиков и субъектов публичной власти.
Целями диссертационного исследования являются обоснование административного договора как приемлемой формы публичного управления в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, а также подготовка научно аргументированных предложений по легитимации административного договора с позиции федерального законодательства. Достижение указанных целей определило постановку и решение следующих задач:
- дать оценку понятию «организация обслуживания- населения
автомобильным транспортом общего пользования» в федеральном
законодательстве и с точки зрения региональных нормативных правовых актов;
- определить цели и субъекты публичного управления в сфере
организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего
пользования;
- на основе общей теории административного договора, учитывая подходы
в законодательстве субъектов Российской Федерации, выделить признаки,
функции и виды административных договоров в сфере организации
обслуживания автомобильным транспортом общего пользования;
разработать конкретные предложения, направленные на совершенствование федерального законодательства с позиции правомерности применения административного договора в сфере рассматриваемых отношений.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере использования административного договора как формы публичного управления регионального уровня в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования.
Предмет исследования составляет совокупность закономерностей правового характера, обусловливающих применение административного договора в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования.
Степень разработанности темы исследования. Мысль о существовании административных договоров высказывалась отечественными учеными -административистами: А.И. Елистратовым, В.Л. Кобалевским, В.И. Новоселовым, Ц.А. Ямпольской и другими, однако должного развития не получила. В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы. Изучению данного правового явления посвящены работы Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, В.Г. Розенфельда, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и других. Вместе с тем институт договора в административном российском праве - новое и еще недостаточно осмысленное явление, поскольку «государственное управление предполагает императивность односторонних юридически властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников; кроме того, в Российской Федерации отсутствуют даже зачаточные формы правового регулирования публично-правового договора»". Менее изученными остаются специальные виды административных договоров. Имеются научные труды, посвященные административным договорам в отдельных областях3, однако административный договор в сфере организации перевозок автомобильным транспортом (тем более, на основе опыта субъектов Российской Федерации) до настоящего времени не был исследован.
Методологическую основу исследования, учитывая такие принципы, как объективность, всесторонность и полнота исследования, составили общие методы научного познания (дедукция, индукция, анализ, синтез). Наравне с этим применены иные методы, более частного характера: статистический, математический, различные методы толкования норм права,
2 Розенфельд В Г., Старилов Ю.Н. Проблемы современной теории административного
договора // Правоведение. 1996. № 4. С. 52.
3 См., напр.: Красильников Т.С. Административный договор в сфере образования: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
юридико-догматический метод, а также сравнительно-правовой и историко-юридический методы.
Теоретическую основу исследования составили научные работы по
философии права, теории государства и права, теории государственного
управления, конституционному, муниципальному, административному,
административно-деликтному, административно-процессуальному,
бюджетному, гражданскому, транспортному праву (включая труды российских ученых имперского периода): А.А. Абдурахманова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, А.Я. Антоновича, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.А. Белова, С.Н. Братуся, И.С. Вагина, Е.В. Васьковского, В.В. Витрянского, Б.Н. Габричидзе, В.В. Гущина, А.А. Демина, А.В. Демина, В.А. Егиазарова, А.И. Елистратова, К.Д. Кавелина, М.Н. Карасева, В.А. Кикотя, Н.И. Клейна, С.Д: Князева, В. Кобалевского, Д.Н. Козака, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, К.Е. Колибаба, А.П. Коренева, Н.М. Коркунова, Ю.А. Крохиной, Б.П. Курашвили, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, В.Н. Лопатина, А.Л. Маковского, В.А. Максимова, Д.В. Нефедова, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, О.В. Панковой, И.А. Покровского, В.Г. Розенфельда, Ю.Н. Старилова, Б.В. Российского, К. Сперанской, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, А.В. Толкушкина, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, Б.Б. Хангельдыева, A.M. Цалиева, А.Н. Черткова, Б.Н. Чичерина, Ф.И. Шамхалова, А.П. Шергина, Г.Ф. Шершеневича, М.А. Штатиной, И.И. Шувалова, Ц.А. Ямпольской и др.
Эмпирической базой исследования являются:
1) Конституция РФ, нормы административного, бюджетного и гражданского законодательства Российской Федерации, включая федеральное законодательство об административной ответственности (общие положения);
нормы законодательства субъектов Российской Федерации о договорах и соглашениях, заключаемых с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
нормы законодательства субъектов Российской Федерации об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;
нормы законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности за нарушение правил обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;
нормы муниципальных правовых актов об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, принятых в исполнение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
практика Конституционного Суда РФ о соответствии законов субъектов Российской Федерации Конституции РФ, регулирующих административные отношения;
практика иных судебных органов различной юрисдикции о разрешении дел по заявлениям о признании недействующими (противоречащими федеральному законодательству) норм законодательства субъектов Российской Федерации об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;
практика судебных органов по делам о привлечении организаций, осуществляющих автоперевозки пассажиров, к административной ответственности за нарушение законодательства о лицензировании либо за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;
договоры о взаимодействии в сфере транспорта, заключенные с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
договоры об организации транспортного обслуживания, заключенные в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации;
проекты федеральных законов в сфере рассматриваемых отношений;
статистические данные, имеющие отношения к услугам автомобильного транспорта общего пользования;
электронные ресурсы всемирной информационной сети Интернет.
Помимо этого был использован личный опыт работы диссертанта на должности юрисконсульта в МУП «Троллейбусное управление», на должности специалиста-эксперта нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и муниципальных правовых актов в территориальном федеральном органе юстиции, в рабочих группах Правительства Республики Карелия, Законодательного собрания Республики Карелия по подготовке проектов нормативных правовых актов в области организации транспортного обслуживания населения.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что она является комплексным исследованием такой формы публичного управления, как административный договор, применительно к сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования. Выделяются основные признаки, виды и функции данного договора. Кроме того, впервые в науке исследуется и систематизируется региональное законодательство в сфере рассматриваемых отношений, дается оценка соответствия указанного законодательства федеральным нормативным правовым актам. Одновременно оценивается состояние современного федерального законодательства в сфере обслуживания автомобильным транспортом, включая законодательные акты по разграничению публичных полномочий в области рассматриваемых отношений.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Договор об организации транспортного обслуживания, заключаемый
между перевозчиком и публичным контрагентом, имеет административно-
правовую природу, поскольку ему присущи практически все черты
административного договора, выделяемые современной наукой:
1) обязательным участником такого договора является орган публичной
власти либо уполномоченное им лицо, обладающее большим преимуществом
по отношению к перевозчику;
2) договор об организации транспортного обслуживания преследует
публичные цели;
3) возмездность в договоре об организации транспортного
обслуживания отсутствует или не имеет первостепенного значения;
органами исполнительной власти осуществляется административный контроль за исполнением договора;
является обязательным использование утвержденной нормативным актом типовой формы договора об организации транспортного обслуживания;
для разрешения споров, связанных с договором об организации транспортного обслуживания, применяются особые процедуры (как правило, обязательно предварительное рассмотрение спора специально созданной комиссией с участием органов исполнительной власти, действующих в сфере рассматриваемых отношений);
за нарушение условий договора об организации транспортного обслуживания перевозчик может быть привлечен к административной ответственности.
2. Доказывается, что договор об организации транспортного
обслуживания, заключенный между перевозчиком и публичным контрагентом,
- наиболее целесообразная форма публичного управления в области
рассматриваемых отношений с точки зрения баланса публичных и частных интересов.
3. Для легитимации административного договора в области организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования доказывается целесообразность принятия федерального закона «Об основах организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования», который мог бы содержать:
1) понятийно-категорийный аппарат - определения понятий
«организация обслуживания автомобильным транспортом общего
пользования», «автомобильный транспорт общего пользования» (на основе
анализа федеральных нормативных правовых актов и опыта регионального
правотворчества в работе предлагаются определения указанных понятий);
2) четко разграниченные полномочия органов власти Российской
Федерации, органов власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в сфере рассматриваемых отношений;
3) указание на то, что органы государственной власти субъектов Российской
Федерации вправе регулировать отношения не только путем издания
нормативных актов, но и заключения соглашений о взаимодействии с органами
публичной власти соответствующего уровня. Представляется, что
федеральный законодатель может выразить свое отношение к подобным
договорам, установив правила соотношения таких договоров с региональным и
местным законодательством (учитывая практику решения рассматриваемых
вопросов, возможен приоритет указанных договоров над требованиями
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных
правовых актов);
4) в законе можно установить, что перевозчики привлекаются к
транспортной работе на основе договора с уполномоченным органом власти
(местного самоуправления) или его представителем. Одновременно должны
быть указаны основные характеристики данного договора: предмет договора
- оказание услуг по перевозке пассажиров с соблюдением установленного
маршрута и расписания движения, порядок его заключения (в целях защиты конкуренции подобные договоры предлагается заключать на конкурсной основе), возможность одностороннего расторжения договора властным контрагентом, обязанность заказчика услуг компенсировать убытки перевозчика исключительно в связи с применением регулируемых тарифов на перевозку пассажиров и низкой интенсивностью пассажиропотока.
Дополнительно к функциям административного договора, определенным в науке, выявлена и обоснована функция унификации регионального законодательства, присущая договору о взаимодействии между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в сфере рассматриваемых отношений.
По итогам рассмотрения вопросов, решаемых с помощью административных договоров о взаимодействии между органами публичной власти, предлагается и обосновывается новый подход к разграничению компетенции органов публичной власти в сфере рассматриваемых отношений: к полномочиям федеральных органов государственной власти можно отнести общие вопросы организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, а также организацию в международном и межрегиональном сообщении; в компетенции органов субъектов Российской Федерации может находиться конкретизация указанных общих правил, а также организация транспортного обслуживания в межмуниципальном сообщении; к вопросам местного значения может быть отнесена организация внутримуниципальных перевозок автомобильным транспортом общего пользования.
Предполагается, что реализация такого подхода будет способствовать разрешению коллизии федерального законодательства, определившего полномочия региональных органов государственной власти как «организацию транспортного обслуживания в межмуниципальном и пригородном сообщении» (п. 12 ч. 1 ст. 26.3 Федерального закона
от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ) и одновременно установившего в качестве вопроса местного значения организацию транспортного обслуживания в пределах муниципального образования (п. 7 ч. 1 ст. 14, п. 6 ч. 1 ст. 15, п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ).
6. Доказывается необходимость изложения подп. «б» п. 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 № 6376, в следующей редакции:
«б) соблюдение лицензиатом требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров, предусмотренных федеральными нормативными правовыми актами».
Предлагаемое изменение будет способствовать устранению правовой коллизии между законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности за нарушение условий договора об организации транспортного обслуживания и ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ7. Установление в качестве лицензионного условия соблюдения лицензиатом требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров, предусмотренных исключительно федеральными нормативными правовыми актами, будет означать, что ответственность согласно ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ наступает за нарушение правил федерального уровня, как этого требует п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ.
4 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
5 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6 См.: СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4711.
7 См.: СЗ РФ. 2002. № I. Ст. 1.
Теоретическая и практическая значимость работы может заключаться в следующем. По результатам исследования административный договор - приемлемая, апробированная практикой (в основном, региональной) форма публичного управления в сфере организации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования, достойная необходимого регламентирования в федеральном законодательстве. Таким образом, становится еще более прочной позиция о признании института административного договора в теории административного права (поскольку дискуссия об условиях, сторонах, свойствах и возможности самого существования административного договора до сих пор не исчерпана). По результатам работы имеется наглядный, практический пример административного договора, заключение которого целесообразно и необходимо не только в силу формального (позитивного) права: такой, договор представляет собой баланс публичных целей - обеспечение транспортной доступности для населения и гарантия перевозчику его стабильной и правомерной деятельности. В дальнейшем функции рассмотренных в работе договоров в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом (антиколлизионная и правотворческая функции, экономия правовых и организационных усилий, функция оценки эффективности публичного управления) могут быть изучены на предмет их отнесения к функциям административных договоров в общем виде и иных специальных административных договоров.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы при подготовке унифицированного федерального законодательного акта, направленного на упорядочение отношений в сфере автомобильного транспорта, поскольку при такой подготовке должны быть учтены закономерности перевозочного процесса, выявленные региональным законодательством. Помимо этого предложенные автором выводы могут быть применены в целях совершенствования законодательства об административной ответственности за нарушение
правил организации автотранспортных услуг, а также федеральных законов о разграничении полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в том числе в области организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли отражение в научных публикациях автора, а также апробированы в процессе подготовки нормативных правовых актов Республики Карелии, при проведении коллоквиумов по административному праву, а также при подготовке экспертных заключений территориального органа юстиции о соответствии нормативных правовых актов Республики Карелии федеральному законодательству.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие «организация обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования
В целях более точного определения круга отношений, рассматриваемых в настоящей работе, следует привести определения основных терминов, используемых в наименовании выбранной темы.
Одним из ключевых понятий в данной работе является «организация обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования».
И это не случайный выбор: федеральное законодательство, разграничивая полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, оперирует именно таким термином: согласно статье 26.3. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится, в том числе, организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования. Вместе с тем, в названных федеральных законах не содержится объяснения рассматриваемого термина.
Организация транспортного обслуживания
На федеральном уровне единственным нормативным правовым актом, раскрывающим понятие «организация автомобильного транспортного обслуживания населения», являются Правила организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденные приказом Министерства транспорта РСФСР от 31 декабря 1981 года № 200.8 Согласно указанным Правилам организация пассажирских перевозок включает: - систематическое изучение пассажиропотоков; - разработку на основе материалов обследований пассажиропотоков: рациональных маршрутных схем, предусматривающих при необходимости открытие новых и изменение направления существующих маршрутов; выбор типа и определение количества подвижного состава на маршрутах; - нормирование скоростей движения автобусов; - выбор систем организации движения автобусов с использованием рациональных режимов труда водителей; - составление расписаний движения автобусов и графиков выпуска легковых таксомоторов на линию; - координацию работы автомобильного транспорта с другими видами пассажирского транспорта; - управление движением транспортных средств и оперативный контроль за регулярностью движения; - обслуживание пассажиров на автовокзалах, автостанциях и в пути; - разработку текущих и перспективных планов развития пассажирского автотранспорта городского, пригородного и междугородного сообщений.
Такой перечень можно было бы назвать полным и всеохватывающим, однако в нем отсутствует необходимый акцент на то, что организация транспортного обслуживания - это, прежде всего, управленческая деятельность уполномоченных органов власти. Отсутствие подобного упоминания объясняется тем, что упомянутый приказ Минтранса РСФСР был принят в период действия тотального государственного вмешательства в экономику, при котором единственно возможным организатором экономического процесса мог быть уполномоченный орган государственной власти. Иными, более современными актами Российской Федерации рассматриваемое понятие не регулируется (к примеру, в Федеральном законе от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», касающемся вопросов транспортного обслуживания, содержится определение лишь организации дорожного движения).
В современной теории управления неотъемлемым свойством его считается организация. Как пишет Г. В. Атаманчук, «организовывать» означает располагать людей в пространственной (территория, сооружения) и функциональной (социальные роли, виды работ) координатах, соединять их с орудиями и средствами труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен в труде и общественной жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и концентрации усилий.10 Исходя из этого, предварительно можно утверждать, что организация обслуживания населения автотранспортом общего пользования должна быть направлена, прежде всего, на следующее: фиксация деятельности перевозчика во времени и пространстве (определение маршрута и расписания движения), что позволит скоординировать транспортный процесс в целом, определить условия взаимодействия среди перевозчиков, а также между перевозчиками и организатором перевозок.
Понятие «публичное управление»
Организация автомобильного транспортного обслуживания населения нуждается в качественно урегулированном публичном управлении. Учитывая эту взаимосвязь, необходимо остановиться на том, что подразумевает под собой термин «публичное управление» в контексте настоящей работы.
В научных кругах есть мнение о том, что «административное право Российской Федерации выступает как в качестве отрасли российской правовой системы, так и в качестве отрасли науки, понятия которых размыты и смешались (выделено мною. - Н. Б.)». Не избежало такой участи понятие «публичное управление», чему немало способствовало отсутствие нормативного закрепления данного термина. Как пишет Ф. И. Шамхалов, «...парадоксом можно считать тот факт, что в Конституции Российской Федерации отсутствует само понятие «государственное управление»... Это дало повод некоторым исследователям говорить о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории»." Представляется, что отсутствие в Конституции Российской Федерации словосочетания «государственное (или публичное) управление» вовсе не означает неправомерность такого понятия. Если обратиться к буквальному толкованию Конституции, можно заметить, что государственное управление все же обозначено в ее тексте: в статье 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Более того, Конституция Российской Федерации, хотя бы и являющаяся актом высшей юридической силы, все же остается лишь нормативным правовым актом - частью позитивного права. Вместе с тем, представляется, что одна из важнейших задач науки административного права состоит в оценке действующего законодательства (права позитивного) с точки зрения идеи права, права естественного. Как отмечает Ю. А. Тихомиров, «в любом процессе познания поиск контуров и граней явления облегчается, когда исследователь устанавливает его связи с другими явлениями. Так и административное право в его обновленном виде трудно обнаружить, распознать и охарактеризовать вне общеправовых характеристик, иными словами текущие заботы по подготовке и принятию актов не должны затмевать общий правовой горизонт».29
Главным, определяющим термином в словосочетании «публичное управление» является «управление». В науке имеется великое множество трактовок данного понятия, однако подавляющее число ученых склоняется к тому, что наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления является его определение посредством термина «воздействие (субъекта управления на объект)». Такое воздействие обладает некоторыми характеристиками, среди которых, прежде всего, выделяется его сознательность, иными словами, связь между управлением и человеком. Расширительное понимание управления, отнесение данной категории к сферам, в которых не участвует человеческий разум (например, физические, химические явления и процессы, возникшие в результате взаимодействия природных, стихийных сил), привело к смешению таких понятий как управление и саморегуляция, стиранию границ между действительным управлением и поведением, обусловленным исключительно инстинктом. Без участия воли человека, его сознания управление утрачивает второй, не менее важный признак - целенаправленность или, как его называют в некоторых научных трудах, - целеполагание. Целенаправленность отвечает на вопрос: зачем необходимо управлять отношениями в той или иной сфере, какой результат предполагается достичь? С позиции административного права основной (или стратегической) целью публичного управления в сфере обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, прежде всего, будет являться удовлетворение спроса населения в доступных, качественных и безопасных услугах по перевозке транспортом общего пользования. Учитывая необходимую субординацию целей управления, как подчиненные главной (но не второстепенные (!) можно было бы определить следующие взаимообусловленные цели: создание транспортной инфраструктуры, соответствующей потребностям пассажиров и транспортных организаций (маршрутная есть, дороги, остановочные пункты, контактная сеть, диспетчерское управление и так далее), возмещение убытков перевозчиков, возникших в результате применения регулируемых тарифов либо предоставления мер социальной поддержки гражданам, создание оптимальной системы органов и учреждений, способных эффективно управлять в рассматриваемой сфере, разработка соответствующей нормативной базы - правового поля для управленческих решений, включая нормы административного принуждения в области транспортного обслуживания.
Договоры о взаимодействии между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Основная проблема, связанная с договорами между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой области, состоит в разграничении компетенции между указанными органами власти по поводу организации автомобильных перевозок транспортом общего пользования. Только при условии четко определенной сферы собственных полномочий стороны договора могут решить вопрос, насколько целесообразно и правомерно пересечение этих сфер, включая передачу указанных полномочий либо их совместное осуществление.
Современной правовой основой для разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в рассматриваемой сфере общественных отношений является Конституция Российской Федерации.92
Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется: 1) Конституцией Российской Федерации; 2) Федеративным договором; 3) иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Итак, в качестве источника разграничения называется, прежде всего, Конституция, то есть ее специальные нормы о разграничении предметов ведения и полномочий. Разграничение предметов ведения; установлено следующими статьями Главы 3 Конституции: 71 (предметы ведения Российской Федерации), 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и 73 (предметы ведения субъектов Российской Федерации). Применительно к теме настоящей работы следует обратиться к статье 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации в качестве основания разграничения предметов ведения и полномочий назван Федеративный договор. Федеративный договор - договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подписанный 31 марта 1992 года и включенный в Конституцию Российской Федерации, не в полной мере соответствует своему названию: устанавливая предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и предметы совместного ведения, Федеративный договор не определяет четких правил разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и государственной властью регионального уровня. Более того, реальное применение Федеративного договора затруднено: данный договор содержит нормы, прямо противоречащие Конституции Российской Федерации. Так, определением Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 249-0 установлено: «Федеративный договор в части, касающейся взаимоотношений Российской
Федерации с республиками в составе Российской Федерации, предусматривает, что республики (государства) обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Договором. В отличие от этого в статье 73 Конституции Российской Федерации применительно ко всем другим субъектам Российской Федерации закреплено, что они обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Другими словами, властные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере их ведения закреплены «по остаточному принципу», без раскрытия содержания этих полномочий. В соответствии с частью 1 Раздела 2 Конституции Российской Федерации «в случае несоответствия Федеративного договора положениям Конституции Российской Федерации действует Конституция Российской Федерации». 94
Следует согласиться с позицией правоведов, которые полагают, что существование «иных» договоров о разграничении полномочий, упомянутых в части 3 статьи 11 Конституции, обусловлено, прежде всего, «неудовлетворенностью субъектов Российской Федерации состоянием законодательной регламентации общественных отношений». 5 Как пишет И. С. Вагин, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий стали основой, определяющей функциональную сферу деятельности органов государственной власти.96 Вместе с тем, практическое внедрение договорной практики о разграничении полномочий столкнулось с некоторыми проблемами.
Договоры об организации транспортного обслуживания: их место и роль в региональном
Другая группа административных договоров, представляющая интерес в контексте настоящей работы, - договоры об организации транспортного обслуживания. Контрагентом органа публичной власти (либо уполномоченного им лица) в этом виде договоров выступает транспортная организация любой формы собственности либо индивидуальный предприниматель, оказывающий услуги по перевозке пассажиров. По сути своей с точки зрения отношений «перевозчик - пассажир», договор об организации транспортного обслуживания представляет собой соглашение между перевозчиком и уполномоченным органом, предваряющее договор перевозки пассажира и позволяющее в дальнейшем конкретизировать его предмет (зона выполнения перевозок, маршруты, графики и расписание перевозок, тип используемых транспортных средств и требования к ним, состав услуг, сопутствующих перевозке, размер провозной платы, порядок оплаты проезда и тому подобное151).
Договоры об организации транспортного обслуживания, как предполагается доказать, имеют множество административных элементов. В свою очередь, это могло бы подчеркнуть близость договоров рассматриваемого вида к административным договорам и отличие от гражданско-правовых соглашений.
Выявить административно-правовые черты договора об организации транспортного обслуживания представляется важным по следующим причинам. По результатам анализа законодательства 86 субъектов Российской Федерации приходится констатировать, что в 46 регионах наличие такого договора является обязательным условием допуска перевозчика на рынок транспортных услуг.152 Вместе с тем правомерность такого подхода в субъектах Российской Федерации вызывает немало спорных моментов. Согласно статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации принуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Используя данную норму, органы судебной власти нередко признают противоречащими федеральному законодательству требования к перевозчику заключить договор об организации транспортного обслуживания. Уместно привести следующий пример: предприниматель Соколовский- С. П. осуществлял пассажирские перевозки легковым транспортом на коммерческой основе в режиме таксомотора по лицензии АВ № 378188. Арсеньевским филиалом ПКО РТИ проведена проверка, по результатам которой предпринимателю Соколовскому С. П. вынесено предупреждение о том, что он осуществляет перевозки пассажиров легковым транспортом без договора с администрацией МО г. Арсеньев на предоставление услуг по перевозке пассажиров по территории муниципального образования, и предпринимателю предложено устранить указанное нарушение. Предприниматель Соколовский С. П. не согласился с данным предупреждением и оспорил действия должностного лица по его вынесению в арбитражный суд. Удовлетворяя требования заявителя, суд сделал следующие выводы. В силу пункта 2 решения Думы г. Арсеньева от 30.05.2003 № 109 «Об утверждении Положения «О конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом» частные предприниматели без образования юридического лица осуществляют оказание услуг по перевозке пассажиров маршрутным такси на основании действующих лицензий на право деятельности и свидетельства предпринимателя без участия в конкурсе. Администрация может привлекать на договорных началах к транспортному обслуживанию населения за счет средств муниципального бюджета предприятия и организации, действующие на территории города, в том числе заключая такие договоры посредством проведения конкурса (ст. ст. 447, 448 ГК РФ). Однако понуждение хозяйствующих субъектов заключать договоры на право осуществления перевозок пассажиров на муниципальных маршрутах на коммерческой основе, по мнению суда, противоречит положениям ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».153 Впрочем, судебная практика складывается далеко неоднозначно: имеются вступившие всилу решения; подтверждающие законность региональных актов об обязательном наличии договоров. об организации транспортного обслуживания. Так, администрация. округа Александров (далее Администрация) обратилась в Арбитражный суд Владимирской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (далее - Управление) с требованием о признании недействительными решения и предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства. Решением суда заявленные требования удовлетворены. Постановлением апелляционной инстанции данное решение оставлено без изменения. Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Управление обжаловало решение и постановление. Рассматривая- жалобу Управления, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа установил следующее: в целях реализации Федерального закона «О безопасности дорожного движения», Закона Владимирской области «Об оказании услуг населению пассажирским автомобильным транспортом на: территории Владимирской: области», а также- совершенствования: организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на территории округа Александров, защиты интересов пассажиров, с целью предоставления хозяйствующим субъектам осуществлять пассажирские перевозки в: округе Александров администрация округа Александров Владимирской области приняла постановление:от 05.11.2004 г. № 3227 «проведении конкурса среди перевозчиков- (юридических лиц и предпринимателей без образования; юридического лица); на право перевозки: пассажиров: автомобильным транспортом; общего; пользования: на маршрутах округа Александров».-, Этим постановлением утверждено
