Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Механизм административно-правовой организации
социального обеспечения и социальной защиты граждан 11
Историко-правовой аспект организации социального обеспечения и социальной защиты 11
Юридическая сущность и содержание понятий «социальное обеспечение» и «социальная защита» 32
Административно-правовой механизм реализации социального обеспечения и социальной защиты граждан 58
Глава 2. Административно-правовые аспекты деятельности
органов местной администрации по реализации конституционных
прав человека и гражданина в области социального обеспечения
и социальной защиты (региональный аспект) 81
Административно-правовая деятельность субъектов РФ и муниципальных образований в сфере социального обеспечения и социальной защиты 81
Деятельность органов местной администрации в сфере социального обеспечения и социальной защиты граждан как объект административно-правового регулирования
2.3. Административная ответственность органов и должностных
лиц местной администрации в сфере социального обеспечения и
социальной защиты граждан 140
Заключение 176
Список использованных источников 181
Приложения 227
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью дальнейшего развития системы социального обеспечения и социальной защиты населения, без которой немыслимо современное демократическое общество, на основе анализа механизма правового регулирования данной сферы правоотношений. Особенно остро встает эта проблема в связи с радикальными социально-экономическими преобразованиями, происходящими в России на современном этапе развития.
Попытка в этих условиях выработать единые, универсальные стандарты всеобщего государственного правового регулирования все более доказывает свою ограниченную эффективность. Вместе с тем, отказ от выработки этих государственных принципов ведет к «борьбе правовых норм», к несогласованности законодательных актов различных уровней. Здесь вместо стройного механизма правового регулирования социального обеспечения и социальной защиты населения мы можем получить территориально-локальное пространство правового произвола.
В связи с этим важнейшей задачей общества и государства в рассматриваемой области социального обеспечения и социальной защиты населения является организация стройного, согласованного механизма административно-правового регулирования данной сферы, позволяющего учесть региональную специфику. Это предполагает комплексное исследование административно-правовой организации социальной защиты и социального обеспечения населения на региональном уровне, описание противоречий в законодательных актах различных уровней, определение эффективности функционирования системы социального обеспечения на уровне региона, выявление новых форм административно-правового регулирования, механизмов контроля и ответственности лиц, осуществляющих социальную защиту и социальное обслуживание.
Степень разработанности проблемы. Проблема правового регулирования социального обеспечения и социальной защиты населения привлекала к себе внимание исследователей с первой трети XIX века. В дореволюционный период различные аспекты механизма правового регулирования социального обеспечения и социальной защиты анализировались в работах Бунге Н., Герье В., Гротта К., Козельского Я., Коркунова В., Курбатова А., Салтыкова Ф., Тарасова И. и многих других. В этих работах наметилось два важнейших подхода к проблеме правового регулирования социального обеспечения и социальной защиты. Первая позиция предполагала осуществление социального призрения государством, которое обязано обеспечивать своим гражданам определенный уровень благосостояния. Вторая позиция предполагала ориентацию, прежде всего, на частную и общинную благотворительность. Эти тенденции по существу сохранились в разных сочетаниях до наших дней.
На рубеже XIX и XX веков правовое регулирование социального обеспечения и социальной защиты населения оказывается в центре внимания теоретико-правовой мысли. В работах Безменова К., Гагина В., Ганзен П., Гогель С, Горовцева А., Кудрявцева А., Максимова Е. и некоторых других разрабатывалась система юридических категорий, позволяющих осуществить анализ данной сферы, оптимизировать регулирование происходящих в ней процессов.
В XX веке продолжается разработка теоретических и практических аспектов правового регулирования социального обеспечения населения. Здесь можно вспомнить работы Вигдорчика Н,, Дурденевского В., Забелина Л., Тетерборна 3. и некоторых других. В рамках реформаторской правовой мысли разрабатывались как самостоятельные отрасли юридической науки регулирование трудовой помощи, технологии патронажа, детского призрения, работы с инвалидами, подготовки специалистов, помощи в кризисных ситуациях, теории и истории социальной помощи.
В советские годы разрабатывались вопросы социальной работы и правового регулирования сферы социального обеспечения трудящихся, исходя из марксистско-ленинской классовой теории. В этом плане необходимо отметить работы Авербаха А., Борзунова А., Бурейко В., Третьякова А. и т.д. Направление исследования диктовалось потребностью в «подавлении» бывших господствующих классов и социальной поддержке «дружественных классов». Введение в юридический оборот в 60 - 70 - е годы категории «советский народ» позволило расширить анализ сферы социального обслуживания населения.
Вместе с тем, сам правовой механизм начинает дробиться по различным отраслям. Вместо целостного механизма правового регулирования исследуемой сферы возникает несколько частных механизмов, разрабатываемых вне системной связи друг с другом.
В рамках этого направления можно отметить интересные работы Александрова Н., Андреева В., Астрахана Е., Баглая М., Батыгина К., Зайкина А., Захарова М., Ивановой Р., Пашкова А., Полупанова М., Рогожина В., Тарасовой В., Тучковой Э., Усенина В., Цивилева Р. и других.
Разработка проблемы правового регулирования социального обеспечения и социальной защиты населения получает мощный импульс развития с началом радикальных социально-экономических реформ в России во второй половине 80 - х годов XX века. Здесь можно выделить две тенденции.
Первая связана с разработкой механизма правового регулирования отдельных сфер (направлений) социального обеспечения и социальной защиты. Так, правовой аспект функционирования системы здравоохранения и медицинского страхования анализировался Акоповым В., Безлеп-киным Б., Волковым В., Дембо Л., Лейбовичем А., Малеиной М., Шимино-вой М. и некоторыми другими. Проблемы правового регулирования пенсионного обеспечения решались в работах Вишневского Б,, Калашникова С, Курячего А., Мироновой Т., Назарова А., Шувалова Н. и др. Правовые вопросы занятости населения исследовали Власов В., Гаврилина А.,
6 Кучма М., Никитин Е., Шарова А., Шеломов Б. Анализировались вопросы правовой и социальной защиты государственных служащих (Бутько Н., Лончаков А., Петров А. и др.).
Второе направление рассматривало вопросы организации целостной системы административно-правового регулирования социального обеспечения и социальной защиты населения. Здесь можно отметить работы Мачульской Е., Студеновой Е., Фирсова М. и других.
В последнее время все больший интерес представляет именно региональный аспект проблемы. Этот аспект представлен в работах Зубарева А., Лончакова А., Пархоменко А., Петрова А., Решетняк Р., Сабитова Р., Ярулина И. Однако административно-правовой аспект регулирования вопросов социального обеспечения и социальной защиты населения в настоящее время разработан недостаточно: не исследован административно-правовой механизм взаимодействия субъекта РФ и местного самоуправления в социальной сфере.
Целью исследования является выработка предложений по оптимизации модели организации административно-правового механизма регулирования социального обеспечения и социальной защиты граждан на региональном уровне.
Для достижения заявленной цели соискателем решаются следующие задачи:
выявление особенностей административно-правовых отношений в сфере социального обеспечения и социальной защиты в условиях радикальных социально-экономических реформ;
анализ юридической сущности и содержания понятий «социальное обеспечение» и «социальная защита»;
проведение ретроспективного анализа формирования государственной системы социального обеспечения и социальной зашиты населения и механизма ее правового регулирования;
сравнительный анализ нормативно-правовой базы социального обеспечения и социальной защиты на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
исследование механизма делегирования, передачи и особенностей перераспределения полномочий в сфере управления социальным обеспечением между государственными и муниципальными органами;
анализ региональных особенностей и основных направлений деятельности органов местной администрации в сфере социального обеспечения и социальной защиты;
исследование имеющихся правовых гарантий личности в сфере социального обеспечения и социальной защиты и механизмов правовой ответственности властных лиц, участвующих в регулировании социальной сферы;
обоснование предложений и рекомендаций по оптимизации управления сферой социального обеспечения и социальной защиты на региональном и муниципальном уровнях.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в сфере социального обеспечения и социальной защиты населения.
Непосредственным предметом исследования является организация механизма административно-правового регулирования социального обеспечения и социальной защиты населения на региональном и муниципальном уровнях.
Методология исследования:
К юридическим методам, используемым в работе, относятся нормативно-догматический, сравнительно-правовой и историко-правовой методы.
Исследование правоприменительной практики обусловило собой применение социологических методов: наблюдения, анкетирования, интервьюирования, опроса.
Кроме собственно юридических и социологических методов, в работе использованы общенаучные методы: восхождения от абстрактного к конкретному, идеализации, абстрагирования.
Научная новизна исследования заключается в выявлении социокультурных оснований необходимости совершенствования механизма административно-правового регулирования социального обеспечения и социальной защиты населения.
В работе проводится анализ возможностей и границ использования опыта дореволюционной России в области организации и правового регулирования социальной защиты населения. Представлен развернутый анализ правоприменительной практики муниципальных органов Хабаровского края, осуществляющих социальное обеспечение и социальную защиту населения, вскрыты причины, снижающие эффективность функционирования этих органов.
Проанализирован административный мандат муниципального служащего, необходимый для осуществления эффективной социальной защиты и социального обеспечения населения.
Положения, выносимые на защиту:
- использование историко-правового и нормативно-догматического науч
ных методов административно-правового регулирования, показывает, что
стремление государственных структур к всесторонней регламентации соци
альной сферы порождает иждивенчество, но ослабление институтов соци
альной защиты граждан создает социальную напряженность;
на основе анализа нормативно-правовых актов, статистических материалов, данных социологических исследований раскрыта юридическая сущность и содержание понятий «социальное обеспечение» и «социальная защита» как система административных мер и средств управления социальной сферой;
в работе выделяются два уровня осуществления социального обеспечения и социальной защиты населения, находящие в принципиально различных правовых условиях: государственный и муниципальный, что обусловливает заключение административных договоров по надлежащему распределению полномочий органов, обеспечивающих защиту прав граждан в социальной сфере;
в исследовании охватываются виды административно-правового регулирования: законодательный, подзаконный, договорной, локальный, закрепляющие воздействие на объекты управления, расширяющие права государства и контроля, что нередко ведет к превышению полномочий государственных органов по вопросам местного значения, искажающих содержание принципов гарантированности и самостоятельности осуществления местного самоуправления;
рассматривается административно-правовой мандат муниципального служащего в социальной сфере при наделении органов местной администрации отдельными государственными полномочиями;
вырабатываются конкретные предложения по совершенствованию административно-правовой организации механизма управления в социальной сфере на муниципальном уровне на основе государственного планирования, прогнозирования, с учетом нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и государственных минимальных стандартов;
положения, полученные в результате анализа материальных и процессуальных норм законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, выявили пробелы в законах Российской Федерации по привлечению к административной ответственности должностных лиц.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно расширяет и конкретизирует современные представления об административно-правовом механизме регулирования социального обеспечения и социальной защиты населения.
Практическая значимость исследования состоит в том, что на основании предложенных рекомендаций возможно значительно повысить эффективность административно-правового регулирования социального обеспечения и социальной защиты населения на муниципальном уровне.
Апробация работы. Ряд положений диссертации нашли применение в педагогической практике в ходе преподавания соискателем курсов «Муниципальное право» (для специальности «Юриспруденция» 02.11.00), «Юриспруденция» (для специальности «Социальная работа» 02.21.00) в ДВЮИ
ХГТУ, лекций для муниципальных служащих социальной сферы администрации Краснофлотского района г. Хабаровска.
Основные результаты исследования прошли апробацию на межрегиональных и межвузовских научных конференциях «Социальная политика в Дальневосточном регионе России» (Хабаровск, 2000), «Дальний Восток в новом тысячелетии» (Хабаровск, 2001), «Теория и практика разграничений предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти» (Хабаровск, 2001), «Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина в современной России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона» (Владивосток, 2001), в ряде других, в том числе конференциях ДВЮИ ХГТУ и в 4-х основных научных публикациях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Работа обсуждена и рекомендована к защите на расширенном заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Хабаровского государственного технического университета.
