Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые аспекты деятельности банковской системы
1. История возникновения и становления банковской системы в Российском государстве 13
2. Зарубежный опыт функционирования банковских систем в развитых странах и возможность его использования в Российской Федерации 40
3. Структурные элементы современной банковской системы России 70
Глава II. Механизм организации и деятельности банковской системы Российской Федерации
1. Элементы механизма банковских правоотношений 104
2. Полномочия и предмет ведения Центрального банка в механизме банковских правоотношений 127
3. Правовое положение кредитных организаций в банковской системе Российской Федерации 143
Заключение 173
Список используемой литературы и источников 185
- Зарубежный опыт функционирования банковских систем в развитых странах и возможность его использования в Российской Федерации
- Структурные элементы современной банковской системы России
- Полномочия и предмет ведения Центрального банка в механизме банковских правоотношений
- Правовое положение кредитных организаций в банковской системе Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Социально-экономические преобразования, имевшие место в конце 80-х гг. прошлого столетия, привели к переменам в экономике нашей страны. Произошедшие экономические изменения создали основу для появления большого количества кредитных организаций и начала активного процесса развития банковского сектора. После кризиса 1998 г. назрела необходимость в реструктуризации (оздоровлении) всей банковской системы, а также в создании стабильной и эффективно функционирующей банковской системы России. Все эти предпосьшки привели к образованию новых элементов банковской системы России. Тем не менее, с 1990 г., когда был принят федеральный закон № 395-1 «О банках и банковской деятельности»1 (Закон о банках) нормативное закрепление субъектного состава банковской системы Российской Федерации остается неизменным. На основании ст. 2 вышеуказанного закона, структура банковской системы Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Однако данное законодателем определение банковской системы путем перечисления ее элементов представляется на сегодняшний день не полным, так как за пределами банковской системы Российской Федерации оставлены различные юридические лица, которые либо обслуживают банковскую деятельность, либо сами фактически этой деятельностью занимаются. К таким юридическим лицам, можно, в частности, отнести: Государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов», Государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Федеральную службу по финансовым рынкам, бюро кредитных историй, коллекторские агентства, ломбарды, а также союзы и ассоциации кредитных организаций, банковские группы и холдинги.
Начавшийся в последние два десятилетия процесс развития банковской сферы в России поставил перед законодателем проблему эффективного юридического упорядочения правоотношений в банковской системе. За последние двадцать лет были приняты десятки новых нормативно-правовых актов, направленных на регулирование отношений в банковской сфере (в частности: федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», «О кредитных историях», «О Банке развития», «О ломбардах», и др.). После принятия указанных нормативно-правовых актов исследование проблемы актуализировалось в связи с тем, что произошло законодательное закрепление процесса появления новых элементов банковской системы России. В настоящее время активно ведется законотворческая работа, обсуждается проект федерального закона «О коллекторских агентствах».
Вместе с тем, несмотря на динамичную нормотворческую деятельность в банковской сфере, банковское законодательство нуждается в проведении определенной систематизации. Результатом такой систематизации могло бы стать принятие банковского кодекса. Данный кодифицированный акт позволил бы значительно сократить количество подзаконных нормативно-правовых актов.
Кроме того, мировой финансовый кризис 2008 г. выявил ряд проблем в организации банковской системы России, которые связаны с несовершенством банковского регулирования и банковского надзора. Начиная с 2008 г., мировое сообщество ведет активный поиск форм и методов воздействия государства на
1 См.: О банках и банковской деятельности: федеральный закон от 02.12.1990 г. № 395-1 // Российская газета. -1996. -10 февраля.
банковский сектор. Однако по состоянию на сегодняшний день конкретных мер воздействия государства на банковскую систему на законодательном уровне не выработано.
В числе проблем, требующих теоретического анализа и поиска путей их решения, такие как:
отсутствие в банковской системе России специализированного надзорного органа;
несовершенство законодательной базы, регулирующей систему страхования вкладов, организацию внутреннего контроля банков, структуру банковской системы России, процесс банкротства кредитных организаций.
Таким образом, вышеназванные обстоятельства обусловили возникновение научного интереса к проблемам финансово-правового аспекта организации банковской системы в Российской Федерации, а также свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы
Механизм правового регулирования банковской системы сегодня находится в процессе развития. В теории права и государства тема организации банковской системы в Российской Федерации раскрыта не в полном объеме: в основном рассмотрение институтов банковской системы проводится с позиции легального определения структуры банковской системы России, определенной Законом о банках. В настоящее время можно констатировать недостаточность комплексных научных исследований, посвященных организации банковской системы в Российской Федерации.
Рассмотрение в диссертационном исследовании указанной проблематики опирается на достижения административного и финансового права. Это обусловило использование в ходе научного исследования работ по административному и финансовому праву, а также работ посвященных исследованию общих и специальных аспектов организации банковской системы в Российской Федерации таких специалистов, как Д.Г. Алексеева, А.З. Арсланбекова, Р.Я. Ахмадиев, Е.М. Ашмарина, А.Г. Братко, А.Ф. Бадтиев, Л.И. Булгакова, Е.А. Буторин, Е.Ф. Быстрова, ЯЛ. Гейвандов, А.В. Глушко, И.Н. Добрынин, Н.Н. Жильский, Н.Ю. Ерпылева, Л.Г. Ефимова, С.С. Оробинский, Е.А. Павлодский, Е.Н. Пастушенко, В.В. Пылин, А.А. Пономарева, СВ. Пыхтин, В.В. Скороходова, В.М. Столяренко, М.Н. Сушков, Г.А. Тосунян, Е.Е. Фролова, Н.ІЇ Химичева, В.М. Чибинев, М.А. Шаповалов и др.
При подготовке исследования также были использованы научные труды, посвященные отдельным проблемам правового регулирования банковской деятельности, таких авторов, как: О.М. Акимов, А.М. Асадов, М.С. Неретин, А.Г. Пшеничников, К.Т Трофимов, А.И. Устьянцев, Е.В. Черникова, Н.Н. Шулькова и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования банковской системы России.
Предмет исследования. Предметом исследования являются нормы российского и зарубежного права, служащие юридической предпосылкой для возникновения и существования банковских правоотношений внутри банковской системы, а также отдельных элементов банковской системы России и механизм организации и деятельности банковской системы.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексное теоретико-правовое исследование механизма воздействия государства на функционирование банковской системы через создание (организацию) новых ее элементов.
Указанная цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:
проанализировать современное состояние структуры банковской системы России и обосновать отнесение элементов банковской системы на определенный уровень системы;
исследовать и проанализировать возможность заимствования опыта функционирования банковских систем развитых стран (США, Великобритании, Германии, Франции, Японии) и его применения в Российской Федерации;
рассмотреть правовое положение Банка России и кредитных организаций в банковской системе России;
обосновать необходимость внесения предложений по совершенствованию законодательства в области организации банковской системы России.
Источники и методологическая основа исследования
В основу исследования финансово-правового аспекта организации банковской системы в Российской Федерации положено российское федеральное законодательство, законодательство российской империи и СССР, а также работы ведущих отечественных ученых по различным отраслям российского права. При подготовке диссертации бьши использованы материалы судебной практики, размещенные в справочных правовых системах «Гарант», «Консультант Плюс», а также на официальных сайтах Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации.
В качестве методологической основы настоящего исследования бьши использованы: общенаучные (метод анализа и синтеза, метод дедукции и индукции) и частные (историко-правовой, метод формально-юридического и грамматического толкования, метод сравнительно-правового анализа, метод правового моделирования, метод системно-структурного анализа) методы научного познания. Выбор общенаучного метода исследования, базируется на положениях диалектической философии, вызван необходимостью изучения банковской системы России, а также отдельных ее элементов в процессе постоянного развития. Метод сравнительно-правового анализа был использован для определения возможности использования зарубежного опыта функционирования банковских систем развитых стран. Методы анализа и синтеза позволили изучить частности в общем предмете исследования, а затем объединить полученные результаты в единое целое. При исследовании истории возникновения и становления банковской системы в России был использован историко-правовой метод. Метод системно-структурного анализа был использован при анализе современной структуры банковской системы в Российской Федерации, а также для исследования отдельных элементов банковской системы.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
выявлены основные особенности исторического развития банковской системы в Российском государстве;
обоснованы выводы о возможностях использования в России положительного опыта функционирования банковских систем зарубежных стран;
предложена и обоснована современная модель структуры банковской системы в Российской Федерации;
предложено выделить помимо основного вида банковского правоотношения, складывающегося между Центральным банком Российской Федерации и кредитными организациями, еще два вида банковских правоотношений: правоотношения между Государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» и кредитными организациями и правоотношения между Федеральной службой по финансовым рынкам, бюро кредитных историй и кредитными организациями;
разработаны и обоснованы рекомендации по совершенствованию механизма организации банковской системы в Российской Федерации.
Проведенное исследование поставленной проблемы позволило вынести на защиту следующие основные выводы и положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования:
-
Исторический анализ структуры банковской системы России показал, что банковская система находится в постоянном развитии, что предопределяет появление новых элементов банковской системы и приводит к изменению самой структуры банковской системы, которая нуждается в своевременном законодательном закреплении.
-
Структура банковской системы, закрепленная Законом о банках, уже не отражает сущности современного положения дел в банковской сфере. Исходя из этого, в работе выявлена и теоретически дополнена действующая в настоящее время структура банковской системы России.
3. Зарубежный опыт функционирования банковских систем развитых стран
показал, что для банковских систем США, Великобритании, Германии, Франции и
Японии характерна двухуровневая структура, что сближает их с банковской системой
России и делает возможным использование указанного опыта в Российской Федерации.
Исходя из анализа зарубежного опыта функционирования банковских систем,
предложены варианты совершенствования правового регулирования банковской системы
России, а также ее организации.
-
В процессе исследования выявлено, что Банк России является юридическим лицом с особым правовым статусом, выражающимся в сочетании отдельных черт государственного органа и кредитной организации: Банк России наделен широким объемом властных полномочий, в то же время Банк России вправе осуществлять все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения своих функций. Это позволяет говорить о том, что Банк России является ключевым элементом всей банковской системы России, обладающим контрольно-надзорными полномочиями над организациями, расположенными на втором уровне банковской системы России.
-
Процесс банкротства кредитных организаций обладает своими специфическими особенностями, отличными от банкротства других юридических лиц. В частности, реорганизация кредитных организаций, как одна из мер по предупреждению банкротства, трактуется в различных нормативных актах по-разному. Так, согласно ст. 74 федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»1 (Закон о Банке России), Банк России вправе в качестве наказания потребовать от банка проведение «реорганизации». Напротив, в нормативных актах Банка России2 указывается, что реорганизация необходима только проблемным
банкам.
Указанное нормативное закрепление реорганизации банка не является адекватным современным реалиям, так как реорганизация может проводиться не только в проблемных банках, но и в хорошо и успешно работающих банках в рамках выбранных стратегий развития.
6. Наличие в банке эффективной и хорошо организованной службы внутреннего контроля является основой для устойчивого положения и стабильного развития как одного конкретного банка, так и всей банковской системы в целом. Однако в настоящее время в российском банковском законодательстве отсутствует четкая система стандартов
1 О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): федеральный закон от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ//
Российская газета. — 2002. — 13 июля.
2 См О реорганизации кредитных организаций в форме слияния и присоединения: положение Центрального
банка' РФ от 4.06.2003 г. № 230-П // Вестник Банка России. - 2003. - № 39 ; О критериях определения
финансового состояния кредитных организаций: указание Центрального банка РФ от 31.03. 2000 г. № 766-У //
Там же.-2000.-№19.
и процедур внутреннего контроля. Требования по организации внутреннего контроля (внутреннего аудита) банка содержатся лишь в подзаконных актах Банка России.
В этой связи необходимо внести на законодательном уровне норму права, обязывающую службу внутреннего контроля кредитной организации сообщать о существующих рисках в деятельности банка непосредственно в Банк России. Это позволит Банку России оперативно определять уровень финансовой устойчивости кредитной организации и применять к ней меры воздействия в зависимости от выявленной проблемы.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертационном исследовании выводы и предложения уточняют и дополняют научное представление о финансово-правовом аспекте организации банковской системы в России, а именно:
доказана обоснованность внесения изменений в действующее законодательство;
изложена современная модель структуры банковской системы России;
- раскрыто правовое положение Центрального банка, а также кредитных
организаций в банковской системе России;
- обоснована возможность использования опыта функционирования банковских
систем зарубежных стран в Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его основные результаты исследования и положения могут быть применены:
в нормотворческой деятельности при разработке новых и совершенствовании действующих нормативно-правовых актов, регулирующих процесс организации и функционирования банковской системы в России;
в учебном процессе при преподавании курса финансового и банковского права;
в практической деятельности служащих и должностных лиц банковской системы Российской Федерации.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового права Санкт-Петербургского университета управления и экономики, где проводилось ее обсуждение и рецеїгзирование. Основные положения и результаты исследования отражены в опубликованных научных статьях, а также были представлены на научно-практических конференциях:
V Международной научно-практической конференции «Наука и современность», Центр развития научного сотрудничества (Новосибирск, 4 октября 2010 г.);
II Всероссийской научно-практической конференции «Юридические науки и современность», Пензенский государственный педагогический университет им. В.Г. Белинского (Пенза, 17 февраля 2011 г.);
VI Международной научно-практической конференции «Современные проблемы гуманитарных и естественных наук», Институт стратегических исследований (Москва, 29-30 марта 2011г.).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, подразделяемые на шесть параграфов; заключение, а также список используемой литературы и источников.
Зарубежный опыт функционирования банковских систем в развитых странах и возможность его использования в Российской Федерации
Банковские системы зарубежных стран имеют как общие черты, связанные с общим направлением развития экономики, так и специфические, вызванные особенностями эволюции национальных экономик и национальных денежных рынков. Можно выделить следующие общие признаки построения банковских систем: - двухуровневый характер банковских систем развитых стран: первый уровень представлен центральным банком или аналогичным органом (органами) регулирования денежно-кредитной сферы и банковского надзора, второй уровень — кредитные, финансовые учреждения и организации банковской инфраструктуры; - наличие системы надзора за деятельностью кредитных организаций. Можно выделить три группы стран, отличающихся способами построения надзорных структур, местом и ролью центральных банков в этих структурах: а) страны, в которых надзор осуществляет центральный банк; б) страны, в которых надзор осуществляют другие органы, которым государство делегировало эти полномочия; в) страны, в которых надзор осуществляют центральный банк совместно с другими органами государственного управления; - регулирование банковской деятельности и денежно-кредитной сферы в целом: определение порядка лицензирования кредитных организаций, надзор за деятельностью банковских учреждений, операции центральных банков на денежном рынке. Первый уровень системы представлен центральным (эмиссионным) банком. В наиболее стабильных и эффективных банковских системах мира также помимо центральных банков присутствуют иные полномочные органы: в Германии одновременно с Немецким федеральным банком существует Федеральное ведомство надзора за кредитным делом; во Франции дополнительно к Банку Франции — Комитет по банковской регламентации, Комитет по кредитным учреждениям и Банковская комиссия, в США управление банковской системой осуществляют Совет управляющих Федеральной резервной системой, окружные Федеральные резервные банки, Служба контроля денежного обращения и Федеральная корпорация страхования депозитов. Правовой статус центральных банков в большинстве случаев закрепляется в конституции страны и раскрывается в специальном законе. В настоящий момент можно даже отметить определенную тенденцию закрепления в конституциях основ правового статуса центральных банков. При этом конституционно-правовой статус центральных банков включает следующие элементы: цели создания, основные задачи и функции, порядок формирования руководящих органов центрального банка, отдельные основополагающие предметы ведения и полномочия, основы взаимоотношения центрального банка с другими органами государства1.
Так, например, в соответствии со ст. III-185 Конституции ЕС, основной целью Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ), является поддержание стабильности цен. Без ущерба для этой цели, ЕСЦБ поддерживает основные направления экономической политики в Союзе, содействуя достижению своей основной цели, ЕСЦБ действует в соответствии с принципом открытой рыночной экономики и свободной конкуренции, способствуя эффективному распределению ресурсов, и в соответствии с принципами, изложенными в ст. III-177 Конституции ЕС. На основании ст. III-187 Конституции ЕС, ЕСЦБ управляется принимающими решения органами ЕЦБ, в качестве которых выступают Управляющий совет и Исполнительный комитет2. Основными функциями, которые законодательно возлагаются на центральные банки, являются: - обеспечение устойчивости национальной валюты и управление инфляционными процессами; - обеспечение эффективного развития банковской системы. Организационно-правовые формы, в которых создаются центральные банки, в большинстве случаев законодательно не определяются. Между тем в ряде стран (Австрия, Бельгия, Греция, Турция) центральные банки чреждены в форме акционерных обществ. В большинстве случаев законодательство устанавливает весьма широкие формы гражданской правоспособности центральных банков. Например, закон «О Банке Бельгии» предусматривает, что «Банк может осуществлять все сделки и предоставлять любые виды услуг, которые соответствуют возложенным на него задачам». закон «О Резервном банке Новой Зеландии» указывает, что «Банк является юридическим лицом, которое не может быть ликвидировано, имеет общую печать и которому предоставлено право приобретения, владения и распоряжения движимой и недвижимой собственностью, а также быть истцом и ответчиком в суде». Все формы организации центральных банков можно свести к следующим трем: - государственные, капитал которых целиком принадлежит государству (Великобритания, ФРГ, Франция, Россия); - акционерные (США, Италия); - смешанные — акционерные общества, часть капитала которых принадлежит государству (Япония, Бельгия) . На втором уровне находятся кредитные организации: 1) коммерческие банки различных типов - универсальные и специализированные (инвестиционные банки, сберегательные банки, ипотечные банки, банки потребительского кредита, отраслевые банки, внутрипроизводственные банки); 2) небанковские кредитные организации (инвестиционные компании, инвестиционные фонды, страховые компании, пенсионные фонды, ломбарды, трастовые компании и др.). Организация надзора в банковских системах зарубежных стран связана во многом с историческими традициями и национальными особенностями государства. С этой точки зрения можно выделить три группы стран: 1. Страны, в которых центральный банк монопольно осуществляет надзор за кредитными организациями (Греция, Италия, Люксембург, Нидерланды, Польша, Португалия, Россия). 2. Страны, в которых центральный банк разделяет обязанности по надзору с другими государственными органами (Испания, Канада). 3. Страны, в которых органы надзора отделены от центрального банка (Германия, Дания, Норвегия, США, Франция, Швеция) . Банковская система в США .
Банковская система США является двухуровневой, первый уровень - Федеральная резервная система (ФРС) и Федеральная корпорация по страхованию депозитов, второй уровень -кредитные организации. Банковскую деятельность в США регулирует множество нормативных актов. Значительное влияние на банковское дело в США оказали следующие законы: Закон о реальной процентной ставке и условиях ссуды; Закон об упрощениях и реформировании закона о реальной процентной ставке и условиях ссуды; Закон о слиянии банков 1960 г.; Закон о секретности банковских операций; Закон о Федеральной резервной системе; Федеральный закон об усовершенствовании Корпорации страхования депозитов 1991 г. Законы о реальной процентной ставке и простых для понимания условиях ссуды представляли собой законодательные акты, направленные на защиту потребителей от махинаций кредиторов. Банки были обязаны контролировать соответствие своих действий требованиям закона. Закон о слиянии банков принимался в качестве поправки к Закону о федеральном страховании депозитов. Он давал законодательное право соответствующим регулирующим ведомствам санкционировать или отклонять банковские слияния. Министерству юстиции отводилась роль консультанта по оценке соответствия слиянии антимонопольному законодательству. По Закону о слиянии от банков требовалось ведение финансовых записей и отчетов о нестандартных, необычных финансовых операциях и валютных переводах. Такие отчеты должны были быть использованы в ходе уголовных, налоговых и регулирующих расследований .
Центральным банком США является ФРС. ФРС была создана Законом о Федеральной резервной системе, принятым Конгрессом в 1913 г. для обеспечения более устойчивой кредитно-денежной и финансовой системы. В настоящее время ФРС выполняет следующие функции: - управление национальной денежной политикой путем влияния на денежное и кредитное состояние в экономике; - поддержание стабильности финансовой системы; - обеспечение максимальной занятости населения страны; - обеспечение устойчивости цен и умеренных долгосрочных процентных ставок; контроль и регулирование банковских учреждений с целью обеспечения безопасности и прочности банковской и финансовой систем; - поддержание стабильной финансовой системы и сдерживания систематических рисков, которые могут возникнуть на финансовых рынках; - предоставление определенных финансовых услуг правительству США, общественности, финансовым учреждениям, играя также главную роль в управлении национальной системой расчетов2. Структура ФРС состоит из рабочих органов трех уровней — Совета управляющих ФРС; двенадцати Федеральных резервных банков и банков — членов ФРС. Кроме того составной частью являются два комитета:
Структурные элементы современной банковской системы России
Понятие «система» широко используется современной наукой. Система соотносится с исследованием многообразных явлений природы и общественного развития. Термин «система» (от греч. systuma — целое; составленное из частей; соединение) имеет распространение во всех областях знаний, им часто оперируют не только ученые, философы, правоведы, юристы, но и организаторы различного вида производственной и иной деятельности, в том числе работы банков. Вместе с тем банковская система — это не только состав банков. По своему содержанию понятие «банковская система» - явление более широкое; оно включает в себя: - совокупность элементов; - достаточность элементов, образующих определенную целостность; - взаимодействие элементов друг с другом . Под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве. Банковская система является составной частью экономической и финансовой системы государства.
Банковская система представляет собой совокупность различных видов национальных банков, кредитных учреждений, действующих в рамках общего денежно 2 кредитного механизма . Как показывает история развития банковской системы различных стран, банковская система не находится в статическом состоянии, напротив, она является динамической системой, т. е. банковская система все время находится в движении, она дополняется новыми компонентами, а также совершенствуется. Представляется, что органы управления банковской системой должны обладать контрольно-надзорными полномочиями над организациями, расположенными на втором уровне банковской системы, а также должны иметь государственное влияние на банковскую систему . Далее необходимо рассмотреть органы управления, которые отвечают выше указанным признакам. Центральный банк выступает в качестве регулятора денежных и кредитных потоков в государстве, осуществляя такое регулирование через банки. Сочетая в себе черты собственно кредитного учреждения и органа государства, центральный банк в строгом смысле не является ни тем, ни другим. В литературе по этому вопросу существует две точки зрения. Согласно первой точки зрения, центральные банки (в частности, Банк России) являются органами исполнительной власти , органами государственного управления или даже органами государства специальной компетенции, которые, однако, не входят ни в одну из ветвей власти\ П.Д. Баренбойм и О.Е. Кутафин определяют Банк России как «конституционный орган с государственно-властными полномочиями и особым статусом, характеризующимся взаимной неподчиненностью с другими органами государственной власти и независимым осуществлением своих функций, связанных с эмиссией денег, защитой и обеспечением устойчивости рубля» .
Сторонники другой точки зрения подчеркивают, что центральный банк - это прежде всего банк, однако специально наделенный специфическими функциями, в частности, связанными с эмиссией денежных знаков3. Представляется, что центральный банк в первую очередь должен выступать регулятором денежного обращения, являться независимым учреждением от других органов власти, активно участвовать в развитии банковской системы, но вместе с тем, центральный банк должен быть наделен и определенными властно-распорядительными полномочиями. Правовой статус, структура и функции Банка России регулируются только федеральным законодательством. Это обстоятельство имеет принципиальное значение, поскольку денежная система должна быть единой, а банковская система - стабильной. Банк России не уполномочен регулировать свою структуру, кроме случаев, прямо предусмотренных федеральным законом. Это вытекает из анализа статьи 2 Закона о банках. В ней говорится только о регулировании банковской деятельности, но не о банковской системе, составной частью которой является Банк России. Поэтому Закон о Банке России устанавливает, что структура Банка России определяется Советом директоров. Что же касается системы Банка России, то она определена в Законе о Банке России1. Банк России, как центральный банк, ведет отсчет своего возникновения с 1990 г. Ранее существовавший Государственный банк, созданный в 1860 г., не был в прямом смысле центральным банком, так как в данный период времени отсутствовала как таковая банковская система, составным элементом которой являются коммерческие банки, а их в тот период времени не было. Госбанк СССР также не был центральным банком, так как в стране в то время не было коммерческих банков. В соответствии со ст. 56 Закона о Банке России Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Таким образом, Банк России является важнейшим элементом банковской системы и отвечает двум выше обозначенным признакам. Более подробно правовое положение Банка России, а также полномочия и предмет ведения Банка России в механизме банковских правоотношений будет изложено в главе II настоящей диссертации. АСВ - государственная корпорация. Но в законе о банках АСВ как элемент структуры банковской системы отсутствует. Государственная корпорация - это не разновидность кредитной организации, т. е. она не является той организацией, которая входит в структуру банковской системы России. Вместе с тем, АСВ оказывает значительное влияние на банковскую систему страны. В соответствии с ч. 1 ст. 15
Закона о страховании вкладов, целью деятельности АСВ, является обеспечение функционирования системы страхования вкладов. В ч. 2 ст. 15 указанного закона перечислены полномочия АСВ. На основании ст. 6 Закона о банках, банки имеют право привлекать драгоценные металлы во вклады с использованием обезличенных металлических счетов. Из анализа указанного закона видно, что подлежат страхованию только денежные средства, размещенные во вкладе в размере 100 % от суммы вкладов в банке, но не более 700 000 рублей. По состоянию на 1 января 2011 г. размер фонда обязательного страхования вкладов составил 130,8 млрд. рублей. При этом в структуре источников фонда страховые взносы банков достигли 105,3 млрд. рублей (81%), капитализированная прибыль — 17,6 млрд. рублей (13%), имущественный взнос Российской Федерации - 7,9 млрд. рублей (6%) . Таким образом, в настоящее время вклады в драгоценных металлах не подпадают под действие системы страхования вкладов, что существенно ограничивает для населения привлекательность инвестирования денежных средств в драгоценные металлы, а также создает дополнительные риски . В этой связи представляется, что необходимо внести соответствующие поправки в действующее законодательство. В соответствии со ст. 50.20 Закона о банкротстве кредитных организаций АСВ выполняет функции конкурсного управляющего при банкротстве указанных кредитных организаций. При отсутствии признаков банкротства кредитных организаций, у которых Банком России отозвана лицензия на осуществление банковских операций, АСВ осуществляет их принудительную ликвидацию в соответствии со ст. 23.2 Закона о банках. Учитывая выше изложенное, можно сделать вывод, что АСВ выполняет две основные функции: во-первых, оно является страховщиком 1
Во-первых, АСВ обладает правом издавать обязательные для исполнения кредитными организациями нормативные правовые акты по вопросам, прямо отнесенным законодательством к его компетенции. Так, АСВ вправе устанавливать ставку и порядок расчета страховых взносов (п. 7 ст. 15 и ст. 36, п. 2 ст. 19 Закона о страховании вкладов). Некоторые нормативные акты Банка России должны приниматься по согласованию с АСВ (п. 6 ст. 22.1 Закона о банкротстве кредитных организаций). Кроме того, АСВ способствует реализации банковского надзора, осуществляемого Банком России. В соответствии с п. 6 ст. 27 Закона о страховании вкладов, указанием ЦБ России от 13 января 2005 г. № 1542-У «Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» служащие АСВ принимают участие в проверках кредитных организаций, проводимых Банком России. Служащие АСВ могут входить в состав временной администрации, назначаемой Банком России, для управления проблемными кредитными организациями (п. 2 ст. 19 Закона о банкротстве кредитных организаций) . Согласно Закону о банкротстве кредитных организаций АСВ является конкурсным управляющим в деле о банкротстве кредитной организации в случае, если кредитная организация-банкрот имела лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады. Таким образом, АСВ с момента его основания стало одним из важнейших органов банковского регулирования и надзора за банками - участниками системы страхования вкладов, хотя прямо в законодательстве Российской Федерации эта функция не закреплена за АСВ. АСВ на данном этапе своего развития не может самостоятельно осуществлять надзорную деятельность, поскольку на основании закона о Банке России права в этой области закреплены за Центральным банком Российской Федерации. Тем не менее, роль АСВ в надзорном процессе постоянно повышается, а механизм государственного участия в предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций в современных условиях функционирования финансовых институтов требует совершенствования. Цели, для достижения которых и был принят закон о страховании вкладов, - защита прав и законных интересов вкладчиков банков, укрепление доверия к банковской системе и стимулирование привлечения сбережений населения в банки.
При этом следует учитывать тесную взаимосвязь указанных целей, ни одна из них не может быть достигнута в ущерб другой. Как только нарушается устойчивость банковской системы (это происходит, как правило, в кризисные периоды), сразу возрастает риск потери вкладов физическими лицами. Основой для достижения указанных в законе о страховании вкладов целей является наличие стабильной и развивающейся банковской системы. Непременное условие этого - надлежащая законодательная база и сильный орган банковского регулирования и надзора. Кроме того, надзорные органы должны располагать целостным и действенным законодательным механизмом для осуществления как эффективного дистанционного надзора за деятельностью банков, так и инспекционной деятельности. Достижение аналогичных целей предусматривает также ст. 56 Закона о Банке России. Центральный банк является не только одним из важнейших субъектов банковской системы, но и в силу закона наделен функцией регулятора. Таким образом, Центральный банк Российской Федерации является органом банковского регулирования и надзора, осуществляет
Полномочия и предмет ведения Центрального банка в механизме банковских правоотношений
Статус Банка России регулируется Конституцией РФ, Законом о Банке России и другими федеральными законами. На современном этапе развития правовой жизни вопросы финансовой системы, организации расчетов, иные аспекты банковской системы и банковской деятельности обоснованно признаются актуальными вопросами финансового права . Не вызывает сомнения то, что Банк России признается важнейшим субъектом, реализующим финансово-правовое регулирование в у рамках банковской системы Для выявления особенностей правового статуса Банка России и его роли в финансовой деятельности государства представляется необходимым учесть позиции административного3 и финансового4 права о публично-правовом статусе. В науке высказаны различные точки зрения относительно природы статуса Банка России как федерального органа государственной власти, как органа государственного управления специальной компетенции, как федерального государственного учреждения, государственной корпорации, государственного унитарного предприятия, как юридического лица особого рода, федерального юридического лица публичного права, как коммерческой организации с особым правовым статусом .
Продолжаются поиски организационно-правовой формы Банка России, дискуссии о том, является ли Центральный банк Российской Федерации органом государственной власти, к какой организационно-правовой форме можно его отнести . В литературе очень распространенным является подход к Банку России как к государственному органу, причем данной точки зрения придерживаются специалисты различных отраслей российского права, рассматривающие статус Банка России с позиции своих отраслей. Так, анализируя административно-правовой статус Банка России, ученые обращаются и к исследованию его правовой природы. Например, Ю.А. Тихомиров характеризует Банк России как центр банковской системы и орган государственного управления. А.Б. Агапов считает, что Центральный банк Российской Федерации — это федеральный орган государственной власти с особыми исполнительно-распорядительными полномочиями3. Банк России является юридическим лицом, обладающим особым правовым статусом, который выходит за рамки организационно-правовых, форм, предусмотренных ГК РФ4. Совмещение статуса юридического лица и федерального органа государственной власти вызвано необходимостью постоянного участия в гражданском обороте с одновременным выполнением регулятивной функции. В Конституции РФ статус Банка России раскрывается лишь в ст. 75 через его функциональное значение, где указано, что Центральный банк Российской Федерации осуществляет эмиссию национальной валюты и обеспечивает ее устойчивость. Более детально данный вопрос освещается в Законе о Банке России, который устанавливает, что Банк России является юридическим лицом, чей уставный капитал и иное имущество являются государственной собственностью. При этом законодатель установил иммунитет в отношении имущества Центрального банка Российской Федерации, определив, что его изъятие и обременение обязательствами без согласия Банка России не допускается. Таким образом, можно утверждать о противоречивости правовых норм, закрепляющих правовую природу Центрального банка Российской Федерации. Это отразилось на соответствующих оценках ученых. В данной ситуации наиболее конструктивным представляется подход авторов, отмечающих сложную природу и особый правовой статус Центрального банка России. Так, в учебнике финансового права под редакцией Е.Ю. Грачевой и Г.П. Толстопятенко правовое положение Центрального банка Российской Федерации раскрывается в его взаимоотношениях с кредитными организациями.
По мнению авторов, правовое положение Банка России и его взаимоотношения с банками и небанковскими кредитными организациями определяются тем, что, с одной стороны, Банк России наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации, а с другой стороны, Банк России —- юридическое лицо, вступающее в определенные гражданско-правовые отношения с банками и небанковскими кредитными организациями1. Представляется, что центральные банки как комплексный правовой институт обладают особой правовой природой, сочетающей отдельные черты государственного органа и банковского учреждения. При этом речь должна идти именно об отдельных чертах, поскольку в строгом юридическом смысле центральные банки не являются ни тем, ни другим . Банковский надзор. Банковский надзор является одной из функций Банка России. Функция банковского надзора объективно необходима. На данное обстоятельство было обращено внимание в работе А.С. Ахманова «Надзор за кредитными учреждениями» . В современной юридической литературе по банковскому праву уделяется недостаточное внимание рассмотрению вопросов банковского надзора. Между тем банковской надзор является в определенном смысле гарантией защиты прав вкладчиков в механизме функционирования банковской системы. В связи с этим О.Н. Антипова задачи пруденциального регулирования и надзора видит в том, чтобы посредством постоянного контроля обнаружить на ранней стадии возникновение проблем в банке, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации3. Кроме этого банковский надзор должен осуществляться в целях предупреждения и пресечения правонарушений в финансовой деятельности кредитной организации, а также привлечения правонарушителей к соответствующему виду юридической ответственности . В соответствии с законом Банк России является органом банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.
Целями банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банковский надзор осуществляется через Комитет банковского надзора. Комитет объединяет структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Полномочия Банка России как органа банковского регулирования и банковского надзора определены в гл. 10 Закона о Банке России. В соответствии со ст. 56 Закона о Банке России главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Важной составляющей банковского надзора выступает внутренний контроль. Общее требование о наличии внутреннего контроля в кредитной организации определено в ст. 57 Закона о Банке России и в ст. 10 Закона о банках. В последнее время Банк России уделяет большое внимание этому вопросу. Кроме того, в основу нормативно-правовых актов Банка России,
Правовое положение кредитных организаций в банковской системе Российской Федерации
В настоящее время кредитные организации находятся на втором уровне банковской системы России. Закон о банках характеризует банк как коммерческое учреждение, являющееся юридическим лицом и действующее на основании лицензии, выдаваемой Центральным банком Российской Федерации (ст. 1 Закона о банках). В понятие «банк» данная статья включает: право привлекать денежные средства от физических и юридических лиц, от своего имени размещать их на условиях возвратности, платности и срочности, осуществлять иные банковские операции. Закон о банках проводит разделение действующих в области кредитования субъектов на два вида: собственно банки и другие кредитные учреждения. Последним предоставляется право осуществлять отдельные банковские операции. Ст. 10 Закона о банках устанавливает, что коммерческий банк имеет устав, который должен содержать указание на организационно-правовую форму, сведения о размере уставного капитала, перечень осуществляемых банковских операций и иные сведения, предусмотренные федеральными законами для уставов юридических лиц указанной организационно-правовой формы. В соответствии со ст. 11 Закона о банках уставный капитал кредитной организации составляется из величины вкладов ее участников и определяет минимальный размер имущества, гарантирующего интересы ее кредиторов. Минимальный размер уставного капитала устанавливается Банком России. На коммерческие банки возложены обязанности по контролю за деятельностью клиентов, но данный вид контроля не носит гражданско-правового характера, поскольку он не связан с коммерческими интересами самого банка. Так, на банки возлагается обязанность систематически проверять соблюдение юридическими лицами порядка ведения ими кассовых операций. Небанковские кредитные организации.
Как указывалось в параграфе 1 главы I настоящей диссертации, небанковские кредитные организации (НКО) делятся на два вида: расчетные (РНКО) и депозитно-кредитные (НДКО). В соответствии сп. 1.1. инструкции Центрального банка Российской Федерации от 26 апреля 2006 г. № 129-И «О банковских операциях и других сделках расчетных небанковских кредитных организаций, обязательных нормативах расчетных небанковских кредитных организаций и особенностях осуществления Банком России надзора за их соблюдением»1 (Инструкция № 129-И) РНКО вправе осуществлять в сочетании следующие банковские операции: - открытие и ведение банковских счетов юридических лиц; - осуществление расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; - инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц; - куплю-продажу иностранной валюты в безналичной форме; осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов). Кроме того, РНКО могут осуществлять деятельность на рынке ценных бумаг в соответствии со ст. 6 Закона о банках, а также помимо перечисленных в п. 1.1.
Инструкции № 129-И банковских операций, вправе осуществлять сделки, перечисленные в ч. 3 ст. 5 Закона о банках. На основании п. 1.4. Инструкции № 129-И РНКО не вправе осуществлять следующие банковские операции: - привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады; - открытие и ведение банковских счетов физических лиц; - осуществление расчетов по поручению физических лиц по их банковским счетам; - куплю-продажу иностранной валюты в наличной форме; - привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; - выдачу банковских гарантий. Таким образом, РНКО выполняют ограниченный круг банковских операций, среди которых отсутствуют высокорискованные банковские операции, что способствует их финансовой устойчивости. Из числа РНКО законодатель выделяет: - клиринговое учреждение - это организация, которая является юридическим лицом по законодательству Российской Федерации, занимается системой взаимных расчетов и которая на основании лицензии, выданной Центральным банком Российской Федерации, имеет право осуществлять расчетные (клиринговые) операции, а также ограниченное количество банковских операций, поддерживающих выполнение клиринга ; - расчетный центр организованного рынка ценных бумаг — НКО, которой на основании договора с Банком России на выполнение функций Расчетного центра организованного рынка ценных бумаг открыт корреспондентский счет № 30105 в Расчетном подразделении Банка России для проведения расчетов в соответствии с положением Центрального банка Российской Федерации от 08 июня 1998 г. № 32-П «О порядке осуществления расчетов по операциям с финансовыми активами на ОРЦБ» (Положение № 32-П) и этим договором .
Организации инкассации на основании лицензии, выданной Банком России, вправе осуществлять следующую банковскую операцию: инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов. Поскольку деятельность организаций инкассации связана с возникновением главным образом операционных рисков, требования по пруденциальному егулированию, в том числе минимальной величине капитала, для организаций инкассации не устанавливаются1. В настоящее время в России действуют две НКО, занимающиеся инкассаторской деятельностью, — НКО «Инкахран» и НКО «АРБ-Инкасс», при этом НКО «Инкахран» (ОАО) имеет лицензию РНКО, а НКО ООО «АРБ-Инкасс» — лицензию организации инкассации, которая предусматривает осуществление лишь одной банковской операции — инкассации денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов. НДКО - правовой статус этих организаций определен в Положении Центрального банка Российской Федерации от 21 сентября 2001 г. № 153-П «Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции»2 (Положение № 153-П). В соответствии с п. 1.2.1 указанного Положения № 153-П, НДКО вправе осуществлять следующие банковские операции: - привлечение денежных средств юридических лиц во вклады (на определенный срок); - размещение привлеченных во вклады денежных средств юридических лиц от своего имени и за свой счет; - куплю-продажу иностранной валюты в безналичной форме. Данную операцию НДКО вправе осуществлять исключительно от своего имени и за свой счет; - выдачу банковских гарантий.
Похожие диссертации на Организация банковской системы в Российской Федерации : финансово-правовой аспект
