Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях реформирования России становится все более очевидным, что практическая реализация обновляемого законодательства предъявляет более высокие требования к уровню правоприменительной деятельности. Проблема эффективности правового регулирования в значительной степени обусловлена не только качеством и количеством нормативно-правовой регламентации, но и уровнем индивидуально-правового регулирования, осуществляемого посредством применения юридических норм.
Правоприменительный механизм банковской системы следует рассматривать во взаимосвязи с управленческой деятельностью, так как исполнение законов есть не что иное, как государственное управление. Показателем эффективности управленческой деятельности является надлежащая правоприменительная практика. В реальной жизни нередки случаи, когда вследствие всевозможных бюрократических деформаций (низкий уровень правосознания, ведомственный правовой нигилизм и т.д.) правоприменительные решения вместо содействующей обеспечительной функции превращаются в свою противоположность - становятся препятствующим фактором, тормозят процесс реализации права.
Акцент в структурных преобразованиях Российского государства должен быть сделан на повышение эффективности правоприменительной, а в более широком плане - правореализационной практики.
Современные проблемы совершенствования правового статуса банковской системы требуют особого внимания, приложения усилий государства и общества, нуждаются в детальном и глубоком научном исследовании, прогнозировании путей развития на ближайшие годы и формировании стратегии на более длительные перспективы. От принимаемых Банком России решений зачастую зависит судьба не только денежно-кредитной системы общества, но и экономики в целом, ее взаимодействие с мировой экономикой, расширяющееся в современных условиях глобализации.
Чтобы быть действенным инструментом реализации правовой политики, банковская система должна быть логично и рационально устроена, а властные субъекты обязаны обладать высоким уровнем правовой культуры.
Современная двухуровневая банковская система отвечает требованиям рыночной экономики. В законодательстве первый уровень представлен Центральным банком Российской Федерации - главным банком страны, государственным органом банковского регулирования и надзора за деятельностью коммерческих банков - самостоятельных юридических лиц, оказывающих банковские услуги и занимающих второй уровень банковской системы. Фактически круг субъектов банковской системы более широк: в него также входят, по мнению автора, государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» и бюро кредитных историй. Дискуссионным является вопрос включения в банковскую систему
«Внешэкономбанка». Данная проблема требует своего решения путем внесения соответствующих изменений в законодательство.
Центральный банк Российской Федерации не отнесен законодательством ни к одной из ветвей государственной власти. Однако, будучи наделенным особым публично-правовым статусом, сочетающимся со статусом частноправовым, он является основным субъектом управления и правового регулирования финансовых отношений в банковской сфере и обладает правом принимать правовые акты в целях выполнения своих функций.
Банковская система представляет собой неотъемлемый элемент национальной экономики. Как связующее звено рыночных отношений она оказывает большое воздействие и на хозяйственные процессы в стране, и на жизнедеятельность общества в целом. Непременным условием устойчивого развития и нормального функционирования банковской системы является согласованная, объективно отражающая реальные процессы в экономике и обществе правовая база, поэтому роль государства, устанавливающего правовые нормы экономической, в частности финансовой деятельности, возрастает, усиливаются его регулирующие, надзорные и контрольные функции.
Представляется целесообразным рассмотреть правовое положение Банка России с позиций финансового права как органа, осуществляющего банковское правоприменение, с учетом административно-правовых аспектов его управленческой деятельности в денежно-кредитной сфере. Особенностью правового статуса Банка России при осуществлении данной деятельности является сочетание в одном лице и правоустанавливающих, и правоприменительных функций.
Основная цель правоприменения - обеспечение нормального действия юридических норм, создание возможностей для беспрепятственной реализации прав третьими лицами. Социальную значимость правоприменительной деятельности трудно переоценить. В связи с этим следует обратить особое внимание на решение проблем, препятствующих правоприменительной деятельности субъектов банковской системы. Устранение таких недостатков, безусловно, будет способствовать реализации современной государственно-правовой политики в финансовой сфере.
Изложенное обусловило необходимость теоретического анализа правоприменительной формы деятельности Банка России как основного субъекта применения права банковской системы в аспекте финансово-правового регулирования - феномена, недостаточно изученного юридической наукой.
В диссертации решена научная задача установления соответствия правоприменительной деятельности субъектов банковской системы ее законодательному, в частности, финансово-правовому регулированию.
Целью диссертационного исследования является научное осмысление и анализ правоприменительной деятельности субъектов банковской системы, прежде всего Центрального банка Российской
Федерации, юридического механизма функционирования этой системы, выработка необходимых рекомендаций и предложений, направленных на ее эффективное развитие.
Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:
- сформулировать определение банковской системы как составной
части финансовой системы и раскрыть ее структурные элементы;
- определить субъекты банковской системы, занимающиеся
правоприменительной деятельностью, уточнить их правовой статус;
- систематизировать принципы организации банковской системы
Российской Федерации в области финансовой деятельности;
провести исследование природы и признаков правоприменительной деятельности основного элемента банковской системы - Банка России, как и иных параметров, характеризующих его независимое положение, показать соотношение этой деятельности с государственным управлением;
изучить правовые основы функционирования Центрального банка Российской Федерации, рассмотреть современное состояние и тенденции развития финансово-правового регулирования банковской деятельности;
исследовать механизм обеспечения реализации права субъектами банковской системы; определить место и роль правоприменения среди различных форм финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации;
определить специфику, место и роль актов применения права среди правовых актов Центрального банка Российской Федерации;
исследовать феномен усмотрения через призму правоприменительной деятельности Банка России; провести теоретический анализ критериев, границ, пределов усмотрения, его видов, выявить соотношение с конструкцией «профессиональное суждение»;
показать зависимость эффективности правоприменения в финансовой сфере от качества современного банковского законодательства;
обозначить роль правовой культуры и правового воспитания как условия повышения качества правоприменения в банковской деятельности;
наметить пути оптимизации механизма правоприменения в сфере денежно-кредитных отношений.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения в сфере правоприменительной финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации и других субъектов банковской системы.
Предмет исследования - теоретические и практические вопросы
правоприменения, реализуемого субъектами банковской системы и в первую
очередь Банком России; правовые нормы, регулирующие основу и порядок
финансовой деятельности субъектов банковской системы;
правоприменительная практика по данной проблематике.
Степень научной разработанности темы. Степень разработанности непосредственно механизма правоприменительной деятельности в сфере
денежно-кредитных отношений недостаточна. В отличие от фундаментальных трудов, касающихся правотворчества в данной области, правоприменительная деятельность в должной мере не исследована.
Различные аспекты правоприменения в сфере денежно-кредитных отношений затрагиваются при рассмотрении таких проблем, как финансово-правовая политика, структура банковской системы, компетенция ее органов, правовые акты управления. Эти вопросы стали предметом научного интереса Е.М. Ашмариной, Н.М. Бородиной, А.Г. Братко, К.С. Вельского, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Я.А. Гейвандова, С.А. Голубева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.Г. Гузнова, И.Г. Дашковой, СВ. Запольского, Л.Г. Ефимовой, Н.Ю. Ерпылевой, И.И. Игнатовской, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Д.А. Красикова, Ю.А. Крохиной, Я.М. Макаровой, В.М. Мандрица, А.В. Маслова, О.М. Олейник, В.В. Попова, Е.Н. Пастушенко, Е.А. Павлодского, П.С. Пацуркивского, Г.В. Петровой, Е.В. Покачаловой, М.Б. Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, СВ. Рыбаковой, С.А. Саперова, Э.Д. Соколовой, В.М. Столяренко, Т.Г. Тимаковой, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Н.И. Химичевой, Н.Д. Эриашвили и других авторов.
Вместе с тем требуется более детальное изучение отдельных аспектов функционирования этого феномена, в частности механизма реализации нормативных актов Центральным банком Российской Федерации, другими органами управления, а также функциональных взаимоотношений с негосударственными субъектами, наделенными властными полномочиями и осуществляющими правоприменение.
В данном исследовании при разработке вопросов применения права,
правоприменительного усмотрения, профессионального мотивированного
суждения в банковской сфере автор опирался на фундаментальные труды
ученых в области теории права, конституционного права, административного
права: С.А. Авакъяна, С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило,
КС Вельского, Н.Н. Вопленко, Н.Я. Дюрягина, В.Т. Кабышева,
Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, И.В. Максимова,
А.В. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, Д.М. Овсянко,
И.Н. Самощенко, В.А. Сапуна, И.Н. Сенякина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова и других.
Важную роль сыграло использование работ специалистов в области государственного управления: Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана, В.Г. Игнатова, B.C. Комаровского, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, А.В. Понеделкова и других ученых.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования использовались общенаучные методы познания объективной реальности и специальные методы, характерные для юридической науки: диалектический, историко-правовой, логической индукции и дедукции, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие.
Диалектический метод познания позволил всесторонне и полно исследовать общетеоретические проблемы применения права и определить его место в механизме правореализации.
Историко-правовой метод познания способствовал раскрытию динамики банковского регулирования в финансовой деятельности в условиях рыночных отношений.
Проблематика работы обусловила широкое использование системного подхода, связанного с такими гносеологическими принципами, как диалектика, самоорганизация, структурно-функциональный анализ, историчность, социальное моделирование, что позволило обеспечить анализ подотраслей и институтов финансового права, нормы которых регулируют деятельность кредитных организаций.
Сравнительно-правовой метод применялся автором в аспекте сопоставления методов и форм корпоративного управления, внутреннего контроля, этических стандартов финансовой деятельности как в отечественных, так и зарубежных кредитных организациях.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», другие федеральные законы и иные нормативные акты, подзаконные акты Центрального банка Российской Федерации.
Эмпирическую основу исследования составляют решения и определения Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции, отражающие развитие правоприменительной деятельности финансово-кредитных органов, данные социологических исследований по проблемам деятельности Банка России, опубликованные в научных изданиях, данные территориального Главного Управления Центрального Банка Российской Федерации по Саратовской области, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Научная новизна работы заключается в комплексном анализе правоприменительной деятельности субъектов банковской системы, в первую очередь Центрального банка Российской Федерации, в условиях утверждения новой управленческой модели, приспособленной к рыночной экономике.
В юридической науке прочно утвердилось понимание правоприменения как специфического способа государственно-правового воздействия на общественные отношения и юридического средства государственного управления (И.Я. Дюрягин, В.Н. Карташов, В.В. Лазарев, Е.Н. Пастушенко, В.А Сапун, В.А. Юсупов). Но с момента выхода в свет работ указанных авторов прошел определенный период, в течение которого в российской действительности многое изменилось: возникли новые процессы, тенденции. В стране проходит полномасштабная, но, к сожалению, не всегда последовательная административная реформа, которая самым непосредственным образом сказывается на эффективности работы властно-
императивного блока правореализационного механизма. В постсоветский период развития отечественной юридической науки теоретические основы правоприменительной деятельности банковской системы как самостоятельная тема исследования по существу не разрабатывалась. Приходится констатировать, что проблемы правоприменения оказались на периферии внимания не только теоретиков права, но и представителей отраслевой юридической науки. В современной России, оценивая эффективность правового регулирования как явно невысокую, зачастую корень зла видят в «плохих» законах. Не только в массовом правосознании, но и в правовой идеологии бытует консервативный стереотип: достаточно принять «хороший» закон, и проблема будет решена.
Данное теоретическое исследование является одним из первых за последние годы, в котором через призму финансово-правового аспекта рассматриваются понятие, природа, сущность, элементы применения права Центральным банком Российской Федерации, другими субъектами банковской системы; обращается особое внимание на весьма актуальную сегодня проблему управления по усмотрению; раскрываются функциональное назначение, методы, формы правоприменительной деятельности в условиях формирования гражданского общества, активизации механизмов саморегуляции и процессов децентрализации публичной власти.
Исследование природы правоприменения в банковской среде через призму функционирования Центрального банка Российской Федерации позволит понять его роль в системе механизма правового регулирования, а значит, станет возможным создание условий для повышения социальной значимости права, укрепления основ правовой государственности.
Новизна исследования определяется попыткой диссертанта по-новому, с более широких позиций подойти к финансовой деятельности субъектов банковской системы (в первую очередь Банка России) по применению норм права. Им обозначены в этой сфере основные проблемы, намечены пути повышения эффективности правоприменительной деятельности в области денежно-кредитных отношений.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Под банковской системой предлагается понимать совокупность взаимодействующих друг с другом и с внешней средой банков, кредитных организаций, банковской инфраструктуры, норм банковского законодательства, складывающихся на основе банковской культуры денежно-кредитных отношений.
Определение понятия и элементного состава банковской системы Российской Федерации позволяет выявить круг субъектов правоприменительной деятельности в этой сфере. К субъектам правоприменения на первом уровне следует отнести Банк России и Государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов»; ко второму уровню - кредитные организации как агенты государства, носители его публичных функций.
Автор приходит к выводу: правоприменяющие субъекты банковской
системы имеют статус юридического лица публичного права, и считает необходимым ускорить принятие федерального закона «О статусе юридических лиц публичного права», призванного уточнить правовое положение субъектов правоприменительной деятельности в банковской сфере.
2. Основным правоприменяющим субъектом в сфере денежно-кредитных отношений является Центральный банк Российской Федерации. Его деятельность носит преимущественно организационно-регулятивный характер. Вместе с тем в последнее время значительная доля полномочий данного властного субъекта осуществляется в форме юрисдикционных действий, что непосредственно связано с реализацией защиты прав и свобод граждан.
3. Результатом правоприменительной деятельности Банка России выступают акты применения права Центрального банка Российской Федерации.
На основе анализа различных точек зрения ученых предлагается определить индивидуально-правовой акт в банковском регулировании как официальное решение Банка России (его структурных подразделений) по конкретному делу, содержащее властное веление, выраженное в определенной форме и направленное на индивидуально-правовое регулирование деятельности конкретных кредитных организаций, что проявляется в установлении и конкретизации прав и обязанностей объектов регулирования в пределах, установленных законом.
Исследованы и классифицированы акты применения права в сфере банковского регулирования.
По форме: акты-разрешения (лицензия на осуществление банковских операций); акты-согласования - устанавливающие юридический факт согласования с Банком России (назначение конкретных лиц на должности руководителя и главного бухгалтера кредитной организации); предписывающие акты, содержащие предписания Банка России (принимаемые, как правило, в порядке надзора или на основании его результатов); правопрекращающие акты (приказ Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций).
По направленности действия: внутренние и внешние правоприменительные акты Центрального банка Российской Федерации. Внутренние направлены на применение норм права внутри системы Банка России; внешние адресованы внешним субъектам (кредитным организациям, учредителям кредитных организаций).
Проведенный диссертантом анализ свидетельствует о регулирующей и организующей роли правоприменительных актов Банка России, обращенных к определенным субъектам в рамках конкретных правоотношений.
4. Аргументируется необходимость законодательного предоставления Банку России как надзорному органу права на профессиональное суждение, кредитные организации, в свою очередь, должны иметь возможность его административного и судебного обжалования.
Следует ускорить принятие законопроекта о внесении дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» в части законодательного закрепления права Банка России на профессиональное суждение и, соответственно, обязанности кредитной организации принять во внимание указанное суждение.
5. Доказано, что мотивированное суждение является разновидностью
административного усмотрения - объективно существующего и социально
оправданного правового явления.
Проанализировав различные точки зрения ученых по данному вопросу, автор предлагает определить мотивированное суждение как профессиональное заключение о деятельности кредитной организации, основанное на экспертной оценке информации о финансовом состоянии кредитной организации; прозрачности структуры собственности, системах управления рисками; защите интересов вкладчиков и кредиторов; качестве корпоративного управления и внутреннего контроля; соблюдении пруденциальных требований и имеющихся нарушениях банковского законодательства.
Показателем низкой эффективности применения права являются правоприменительные ошибки. В целях их предупреждения и исправления необходимо осуществить следующую систему мер: во-первых, определить цели и критерии правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации, а также пути и способы ее реализации; во-вторых, наладить четкое взаимодействие между органами, занимающимися правоприменительной практикой, включая и негосударственные органы; в-третьих, совершенствовать процессуальные формы правоприменения; в-четвертых, укрепить роль контроля за данным видом деятельности, значительно ослабленного в ходе реформирования власти, в-шестых, ускорить формирование административной юстиции, принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Федерального закона «Об административных судах в Российской Федерации».
Гармонизация банковского законодательства понимается автором в узком и широком смысле: в узком - как деятельность государства по согласованию законов, в широком - как форма координации правотворческого и правоприменительного процессов с целью приведения правового регулирования денежно-кредитных отношений в функционально-эффективное правовое состояние.
Обосновывается вывод о необходимости создания в Банке России и его территориальных подразделениях структуры, занимающейся мониторингом правового пространства и правоприменительной практики в сфере денежно-кредитных отношений.
8. Подчеркивается значимость этических норм в правоприменительном
процессе. Сформулированы дополнительные аргументы в поддержку мнения
о необходимости разработки Банком России совместно с Ассоциацией
российских банков стандарта корпоративного управления в кредитных
организациях, который определял бы свод единых для всех кредитных организаций правил с учетом репутационного фактора и моральной ответственности (наряду с правовой) владельцев и руководителей кредитной организации.
9. Доказывается необходимость выработки комплекса мер, направленных на повышение качества кадрового состава правоприменителей в банковской среде. Задачами правоприменительной политики в этом направлении являются неуклонное проведение в жизнь принципа профессионализма во всех звеньях банковской системы, занятых вопросами властной реализации юридических норм; повышение социального статуса правоприменителей; принятие мер по усовершенствованию учебной базы для переподготовки специалистов-правоприменителей в сфере денежно-кредитных отношений.
Деятельность государства в данной области должна отражать систему приоритетных направлений социально-политического курса.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном исследовании механизма правоприменения в банковской системе. Автором рассматриваются понятие, сущность, элементы применения права Центральным банком Российской Федерации, другими субъектами банковской системы, анализируется правовая природа профессионального суждения как разновидности управления по усмотрению, намечены пути гармонизации банковского законодательства, повышения банковской культуры субъектов правоприменения и финансовой грамотности населения.
Проведенное исследование способствует всестороннему и полному пониманию сущности реализации права в сфере денежно-кредитных отношений. Предложения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем применения права, призваны способствовать развитию финансово-правовой науки.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автор предлагает конкретные меры по совершенствованию процесса реализации права, форм и методов государственного регулирования и саморегулирования на финансовом рынке, повышению эффективности взаимодействия Банка России как органа государственного управления с иными финансово-кредитными органами в процессе правоприменения. Результаты исследования представляют практический интерес для должностных лиц Центрального банка Российской Федерации, Агентства по страхованию вкладов, руководителей кредитных организаций, научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов и факультетов.
Сформулированные автором теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов правотворчества и правоприменения в сфере денежно-кредитных отношений.
Теоретическое и практическое значение диссертации состоит в возможности использования ее материалов в учебном процессе при чтении лекций по дисциплинам «Финансовое право», «Банковское право» «Конституционное право» и «Административное право», при создании специальных курсов по правотворчеству, правоприменению, корпоративному праву, банковской культуре.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на кафедре экономики, финансового права и таможенного дела Саратовского юридического института МВД России.
По теме диссертации опубликованы восемнадцать статей, три из которых - в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.
Результаты исследования внедрены в учебный процесс в ФГКОУ ВПО «Саратовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», а также при проведении практических занятий по предпринимательскому праву в Поволжском институте-филиале РАНХ и ГС.
Основные положения диссертации изложены на межвузовских научных и научно-практических конференциях: «Реализация финансовой, банковской и таможенной политики: современные экономики и права» (Саратов, 18 апреля 2008 г.); «Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития». (Екатеринбург. 26-27 ноября 2009 г); «Юридические технологии в современном обществе и проблемы правовой деятельности» (Саранск, 26-27 ноября 2009 г); «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса», посвященной 15-летию Саратовской областной Думы и 100-летию Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского (Саратов, 2-3 июля 2009); «Современная юридическая наука и правоприменение» / III Саратовские правовые чтения (Саратов, 3-4 июня 2010 г.); на IV Региональной научно-практической конференции с международным участием «Проблемы управления социальным и гуманитарным развитием / Днепропетровский региональный институт государственного управления (Днепропетровск, 26 ноября 2010 г.); «Политико-правовые технологии взаимодействия власти, общества и бизнеса в регионах» (Саратов, 2-3 июля 2010); «Банковская культура» (Саратов, 11-12 ноября 2010 г.); «Модернизация правовой системы России: проблемы теории и практики»; Муромцевские чтения (Москва, 14 апреля 2011 г.); «Институциональные проблемы современного финансового права» (Саратов, 2 июня 2011 г).
Личный практический опыт автора по правовому обеспечению в территориальном учреждении Банка России и кредитной организации, делают выводы автора достоверными и обоснованными.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Похожие диссертации на Правоприменительная деятельность в банковской системе Российской Федерации : финансово-правовые аспекты
