Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общетеоретические аспекты административно-правовой организации управления высшим образованием
1.1. Административно-правовое содержание общественных отношений в сфере высшего образования 13
1.2. Взаимодействие государства и гражданского общества в процессе правового управления высшей школой как социальным институтом 30
1.3. Аспектный анализ юридического содержания понятия «высшее образование» 44
Глава II. Административно-правовой механизм управления высшим образованием
2.1. Юридическая сущность права личности на получение высшего образования в России 52
2.2. Становление и развитие административно-правового механизма управления высшим образованием в России 84
2.3. Административно-правовые аспекты реформирования механизма управления высшим образованием: проблемы и перспективы 102
Глава III Роль и значение региона в административно-правовой организации механизма управления высшим образованием
3.1. Регион как субъект административно-правовых отношений в сфере управления высшим образованием 118
3.2. Основные направления реализации принципа федерализма в организации административно-правового механизма управления высшим образованием 134
3.3. Административно-правовые гарантии в механизме управления высшим образованием 161
Заключение 168
Библиографический список использованных
Правовых актов и литературы 174
Приложение 1 196
Приложение 2 207
Приложение 3 210
Приложение 4 211
- Административно-правовое содержание общественных отношений в сфере высшего образования
- Взаимодействие государства и гражданского общества в процессе правового управления высшей школой как социальным институтом
- Юридическая сущность права личности на получение высшего образования в России
- Регион как субъект административно-правовых отношений в сфере управления высшим образованием
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы совершенствования административно-правового механизма организации управления высшим образованием в современных условиях определяются специфическими характеристиками постсоветского этапа развития общества и государства и новой стратегией правовой организации управления социальными процессами. В процессе формирования России как федеративного государства, подверглись кардинальной переоценке некоторые ценности, возросла активность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в различных сферах деятельности, в том числе и в сфере высшего образования. В связи с этим возникла необходимость выработки новых подходов к формированию государственной политики в области управления высшим образованием с участием субъектов Федерации.
Одной из проблем, стоящих в современных условиях, является определение роли и степени участия государства в управлении таким социальным институтом, как высшая школа. Выработка наиболее рационального и, в то же время эффективного, правового механизма взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и непосредственно вузов с целью создания необходимых условий реализации конституционных прав личности на получение полноценного высшего образования является сложнейшей задачей. Без решения этой задачи невозможно достичь положительных результатов проводимых реформ.
Механизм управления высшим образованием, созданный на территории Советского Союза и основанный на жестких вертикальных связях, достаточно эффективно решал задачи по воспроизводству квалифицированной рабочей силы. В преамбуле «Основ законодательства Союза ССР и Союзных республик о народном образовании» было определено, что одной из основных целей народного образования в СССР является подготовка высококвалифицированных, всесторонне развитых активных строителей коммунизма, а ст. 41
Основ одной из главнейших задач высших учебных заведений определяет подготовку высококвалифицированных специалистов. В номенклатуре специальностей, образовательных программах, количестве вузов и студентов отражались потребности отраслей народного хозяйства, функционирующего на основе плановой экономики.
Сегодня ситуация меняется радикально. В процессе проводимых в последнее десятилетие реформ цели высшего образования кардинально изменились. Так, первой среди основных задач высших учебных заведений в ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» названа задача удовлетворения потребности личности «в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии посредством получения высшего и (или) послевузовского образования». Образовательная система трансформируется на основе принципов гуманизации и гуманитаризации, федерализма, автономии вузов, интеграции в международное образовательное пространство. Данные процессы требуют изменения стратегии, приемов, методов и структуры управления системой высшего образования.
За последнее десятилетие в Российской Федерации проведена огромная работа по реформированию образовательного законодательства, а также системы государственных органов управления высшим образованием. В то же время уже сейчас становится очевидным неэффективность проводимых реформ. В условиях нестабильного общества, кризисной экономики, отсутствия целостной государственной политики осуществляемые перемены, за редким исключением, носят негативный характер. Высшая школа вынуждена бросить весь свой угасающий потенциал не на совершенствование своей деятельности, а на выживание.
Принципы гуманизации и гуманитаризации образования в сложившихся социально-экономических условиях не срабатывают, так как они, прежде всего, основаны на возможности личности, при помощи полученных знаний и умений, эффективно социализироваться. Реализация этих принципов является проблематичной в связи с тем, что с одной стороны, произошел практически
полный отказ от распределения выпускников, с другой стороны, в условиях кризисного состояния экономики критерий наличия профессиональных знаний приобретает второстепенный характер.
Проблема реализации принципа федерализма в построении системы управления высшим образованием в настоящее время является наиболее актуальной, так как она прямо связана с вопросом сохранения единого образовательного пространства при необходимости учета регионально-национальных особенностей. Если на федеральном уровне уже сложились институты управления высшей школой, то на уровне субъектов Федерации этот процесс еще находится в стадии становления. По нашему мнению, одной из не разрешенных еще задач является недостаточная конкретизация предметов ведения и полномочий в данной сфере субъектов Федерации, что лежит в основе неэффективности функционирования региональных органов управления высшим образованием.
Проблема автономии высших учебных заведений является предметом исследования уже на протяжении более чем сотни лет. По данному поводу высказывалось множество мнений, как учеными дореволюционной России, так и нашими современниками. Свое юридическое воплощение автономия высших учебных заведений находит в действующем законодательстве. В то же время практика наглядно показывает преждевременность ряда законодательных положений в данной сфере. Так, попытки государства ввести высшие учебные заведения в режим автономии при отсутствии сформировавшихся социальных условий, по нашему мнению, одна из причин кризисного состояния высшей школы.
В данных условиях возникает необходимость комплексного исследования административно-правовой организации механизма управления высшим образованием на уровне региона, поиск наиболее эффективных форм управленческого воздействия в условиях переходного состояния общества и государства. Такой анализ и проводится в настоящей работе.
Степень разработанности проблемы. Проблема управления высшей школой привлекала к себе внимание исследователей, начиная с XIX века.
6 Большой вклад в вопросы управления высшим образованием внесли такие известные представители отечественной дореволюционной науки как Вернадский В.И., Кистяковский Б.А., Коркунов В.И., Любимов Н.А., Трубецкой С.Н., Чичерин Н.А. и многие другие. Начиная со второй половины Х1Х-го века внимание уделялось вопросам соотношения государственного управления и автономии вузов. Правовые проблемы управления высшим образованием рассматривались на основе сравнительного анализа университетских уставов 1804, 1835, 1863 и 1884 годов, законодательства и университетских традиций развитых европейских стран, а также с позиции политических убеждений, присущих российской интеллигенции того периода. При этом обосновывались различные, порой полярные концепции. Например, С.Н. Трубецкой, Н.А. Чичерин и другие высказывались за полную автономию вузов и за предоставление полных академических прав и свобод, в то же время, требуя увеличения государственных ассигнований на нужды образования. Сторонники другого подхода (например, Н.А. Любимов) отстаивали позицию, в соответствии с которой, государство, неся на себе бремя содержания высшей школы, имеет все права на непосредственное управление образовательным процессом.
В советский период вопросам управления высшей школой учеными-юристами уделялось не достаточно внимания. В основном образование рассматривалось с позиции педагогики и методологии. Вопросы управления высшей школой решались на основе общетеоретических разработок в сфере государственного управления и административного права. Большой вклад в разработку концепции государственного управления внесли такие известные ученые как Т.Е. Абова, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, И.Н. Ананов, В.Г. Афанасьев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бичало, С.Н. Братусь, И.И. Веремеенко, П.Т. Васи-ленков, М.И. Еропкин, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, В.М. Манохин, А.Я. Петров, Л.Л. Попов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов, О.М. Якуба и другие. Непосредственно вопросам правового регулирования высшего образования посвящены работы Л.М. Видавского, Е.И. Войленко, В.Л. Гайхмана, Т.П. Мити ль, А.В. Рубцова, В.А. Северцева, но данные авторы рассматривали в
большей степени юридико-прикладной аспект образовательного законодательства и недостаточно внимания уделяли исследованию специфических особенностей сущностного функционирования образовательной сферы.
Реформы, начатые во второй половине 80-х годов ХХ-го столетия, наглядно показали необходимость научно-правового исследования происходящих процессов. Сфера высшего образования не является исключением. Исследование вопросов, связанных с управлением высшим образованием, его региональным компонентом, становится сферой приложения философов, политологов, социологов, педагогов, юристов, управленцев-практиков и политиков.
Вопросы региональных особенностей и институционально-правовой сущности высшего образования получили свое отражение в работах С. Барзи-лова, Л.Е. Бляхера, М.Т. Гарунова, Б.С. Гершунского, Г.И. Ильина, А. Черны-шова, И.Ф. Ярулина и других философов, политологов, педагогов. Проблемы государственного управления в современных условиях рассмотрены А.П. Алехиным, А.Н. Бабаем, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельским, Б.П. Курашвили, В.Г. Куту-шевым, А.П. Лончаковым, М.Н. Марченко, А.Г. Пархоменко, А.Г. Петровым. Непосредственное управление высшей школой и проблемы образовательного права исследовались В.К. Булгаковым, Е.В. Бусловым, Ю.С. Васильевым, В.В. Глуховым, В.Г. Григоренко, Ю. Громыко, Е.Н. Жильцовым, В.Н. Казаковым, В.Г. Кинелевым, М.Е. Николаевым, В.В. Сударенковым, Ю.Г. Татур, В.М. Филипповым, В.И. Шкатулла и другими.
В силу специальных задач, поставленных упомянутыми авторами, анализ специфических условий функционирования высшей школы, анализ образовательного законодательства и анализ административно-правовой организации механизма управления социальными институтами пересекаются в достаточно малой степени.
В данном исследовании сделана попытка выявить особенности функционирования высшей школы как социального института в условиях переходного состояния, проанализировать нормативно-правовую базу и существующую систему государственного управления в данной сфере и на основе
проведенного анализа выработать предложения по совершенствованию дея-
ф тельности регионального звена административно-правового механизма управ-
ления высшим образованием.
Исходя из степени разработанности проблемы, определяется цель данной работы.
Целью исследования является выработка предложений по совершенст-
» вованию механизма управления на основе изучения теории и практики админи-
стративно-правовой организации механизма управления высшим образованием, правового регулирования данного процесса для создания условий эффективной реализации конституционных прав личности на удовлетворение культурных, духовных и нравственных потребностей.
Для достижения поставленной цели диссертантом решаются следующие
задачи:
* - выявление особенностей административно-правовых отношений в сфере
высшего образования в условиях переходного состояния общества;
анализ взаимодействия государства и гражданского общества в осуществлении организующего воздействия на высшую школу как социальный институт;
проведение аспектного анализа понятия «высшее образование» и юридической сущности права личности на его получение;
проведение сравнительного анализа международного права, законодательства СССР и действующего законодательства Российской Федерации в сфере управления высшим образованием;
исследование административно-правовых аспектов реформирования высшей школы;
анализ особенностей перераспределения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере управления высшим образованием;
ф - исследование нормативно-правовой базы Хабаровского края в сфере управ-
ления высшим образованием;
- исследование имеющихся правовых гарантий личности в сфере высшего об-
Ш разования
- обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию регио
нального компонента административно-правового механизма управления
высшим образованием посредством устранения пробелов и противоречий в
законодательстве.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в
сфере управления высшим образованием.
Предметом исследования выступает региональный компонент административно-правового механизма управления системы высшего образования.
Целями и задачами исследования определяется применяемая в нем ме
тодология, представляющая собой синтез нескольких методологических ком
плексов.
+ Первый методологический комплекс составляют собственно юридиче-
ские методы: сравнительно-правовой и историко-правовой методы. Эти методы дают возможность выявить момент несогласованности в действиях субъектов правоотношений в сфере высшего образования, определить круг наиболее острых вопросов, стоящих сегодня перед управлением высшим образованием на уровне субъекта Федерации, проследить генезис этих проблем, выявить их теоретико-правовые основания.
Второй комплекс составляют общенаучные методы: абстрагирования, теоретического моделирования, восхождения от абстрактного к конкретному, логико-аналитический метод. Благодаря этим методам оказалось возможным определить специфическое положение, занимаемое сферой высшего образования в социально-правовом пространстве, проследить «силовые линии», проходящие в нем на различных социальных уровнях.
Основой для синтеза методологических установок и превращения их в
целостную методологию, корректно применимую к решению данного класса
4 задач, является метод системного анализа предметов и явлений. Он дает воз-
можность выделить и описать типологию управления высшим образованием,
выделить ее основные элементы, проследить особенности трансформации од-
^ ного типа управления в другой, выявить социальные основы современного со-
стояния высшей школы и правовые принципы управления ею.
Научная новизна рассматриваемой работы заключается в комплекс
ном характере исследования роли региона в административно-правовом управ
лении высшим образованием с изучением особенностей правового регулирова-
ния системы высшего образования как на Федеральном уровне, так и на уровне
субъекта Российской Федерации.
Впервые в специальной литературе анализируется юридическое содержание понятия «управление высшим образованием», исходя из господствующей в обществе модели управления (командно-административная, либеральная и переходная).
В работе предлагается развернутая трактовка юридического содержания
понятия «регион», как участник правоотношений. Эта трактовка позволяет вы-
делит те специфические функции, которые может иметь региональный компонент механизма управления высшим образованием.
Положения выносимые на защиту:
на основе сравнительно-правового и историко-правового анализа выявлены противоречия существующей системы управления высшим образованием, проявляющиеся в несогласованности функций субъектов управления высшей школой Федерального и регионального уровней;
причиной данных противоречий является наличие в системе государственного управления двух, практически неконтролирующих друг друга центров управляющего воздействия на образовательные процессы в условиях недостаточной конкретизации предметов ведения и полномочий органов управления высшим образованием субъектов Федерации;
выделяется три типа организации управления высшим образованием: командно-административный с преобладанием сильных вертикальных связей и
ф отсутствием автономии вуза (вуз-элемент единой государственной системы
управления), либеральный с преобладанием горизонтальных связей и пол-
11 ной социально-экономической автономностью вуза (вуз - элемент гражданского общества), переходный, совмещающий элементы первых двух систем;
обоснована степень участия в процессе управления различных субъектов правоотношений, на основе сохранения единого образовательного пространства и учета регионально-национальных особенностей;
выработаны конкретные рекомендации по совершенствованию административно-правовой организации механизма управления высшего образования на уровне субъекта Федерации.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно существенно расширяет и углубляет современные представления о сущности и механизмах административно-правового регулирования системы высшего образования.
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных рекомендации по совершенствованию деятельности органов управления высшим образованием, способствующих выходу системы на уровень стабильного развития.
Ряд положений диссертации нашли применение в юридической практике, осуществляемой соискателем в качестве юрисконсульта Хабаровского государственного технического университета, а так же в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы прошли апробацию на межрегиональных и межвузовских научных конференциях «Юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина: региональные проблемы» (Хабаровск, 1998 г.), «Права человека и проблемы формирования правового государства в условиях реформирования российского общество» (Хабаровск, 1999 г.) и ряде конференций ДВЮИ ХГТУ.
Работа была обсуждена и рекомендована к защите на расширенном заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Хабаровского государственного технического университета.
Структура диссертации. Диссертация составляет 173 страниц компьютерного текста и состоит из введения, 3 глав (по 3 параграфа в каждой), заключения, списка использованных нормативных актов и 177 наименований использованной литературы по теме диссертационного исследования.
Административно-правовое содержание общественных отношений в сфере высшего образования
В современных условиях, как ни когда ранее, остро встают вопросы создания наиболее совершенных административно-правовых механизмов управления социальными процессами. Уже сейчас перед управленцами сферы высшего образования возникают задачи на порядок сложнее, чем в прошлом. Сегодня аспекты управления высшей школой становятся одной из основных, наиболее динамично развивающихся, отраслей юридической науки. Рассматривая высшее образование как сложную, динамическую систему, необходимо признать возрастание в процессе управления роли двух тенденций.
С одной стороны, в высшей школе, являющейся одним из наиболее устойчивых социальных институтов, эффективны бюрократические методы контроля, которые успешно действуют в замкнутых системах.
С другой стороны, в процессе постоянно усложняющихся отношений, приобретении ими комплексного характера, возникает необходимость контролировать все большее число параметров. В то же время, совершенно очевидным является то, что ни одно, даже самое могучее государство в мире, не в состоянии проконтролировать все параметры социальной системы, состоящей из институтов, находящихся друг с другом в неразрывных связях.
Всякий непосредственно общественный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в управлении, которое устанавливает согласованность между отдельными видами труда и выполняет общие функции, возникающие из движения всего социально-экономического и государственного механизма в отличие от движения его отдельных частей1. Следовательно, управление высшим образованием должно соответствовать требованиям, присущим любому процессу управления в социальных системах.
Система управления высшей школой представляет собой сложную многоструктурную систему, определяемую наличием разнохарактерных процессов, таких как учебного, воспитательного, научного и управленческого. Этим определяется необходимость принятия специфических решений.
Основываясь на общих принципах теории управления1 процессы функционирования могут быть конструированы по различным признакам (целевому, функциональному, информационному) на методологической основе системного анализа. При этом необходимо учитывать все существенные аспекты конструируемой системы при детерминирующей роли главного.
Конструктивный подход к теоретической модели целостной системы управления высшим образованием требует некоторой ее декомпозиции. Одним из естественных оснований декомпозиции являются элементы организационной структуры, которая представляется в виде иерархии органов управления высшим образованием и элементов внутренней системы вуза.
Практическая модель организационной структуры системы управления высшим образованием оказывается сложнее, однако, мы считаем, что для целей анализа иерархическое представление вполне пригодно. Это обосновывается тем, что управленческие решения, принимаемые на каждом уровне должны зависеть от решений, принятых на верхних уровнях (отношения субординации), а также от других решений на данном уровне (отношения координации проявляемые в форме согласования, соисполнения, коллегиальной деятельности).
Отношения субординации и координации в административно-правовой организации управления высшим образованием непосредственно определяют структуру, функции и параметры системы и включаются в нее в виде целевых функций, ограничений и факторов. Подход к высшему образованию как к иерархической системе в данном аспекте позволяет оценить степень влияния органов управления различных уровней, границы действия решений, временные характеристики управленческих процессов.
Теоретическая модель управления системой высшего образования включает в себя как минимум две параллельные структуры, одна из которых соответствует объекту, другая - процессу управления .
Структура, соответствующая объекту управления должна учитывать то что органы управления путем выработки решения, нацеленного на устранение возникшей проблемы, осуществляют организующее воздействие на объект, которое направлено на согласование желаемого и фактического состояния объекта. В сфере управления высшим образованием проблемная ситуация может быть вызвана либо изменением ранее намеченной цели, например в связи с реформой высшей школы, либо отклонением от основной цели самого объекта управления. Второй вариант, в свою очередь, вызывается недостаточной чувствительностью объекта к организующему воздействию или ошибочным решением, принятым ранее. Основываясь на особенностях управления можно выделить основные критерии объекта: во-первых, объект управления должен иметь определенные границы, которые объективно не могут быть произвольными, а должны выделять некоторую целостность; во-вторых, интересуемые параметры объекта в процессе управления должны быть реально и достоверно наблюдаемы; в-третьих, необходимо иметь возможность воздействовать на объект и в ответ на известные воздействия объект должен реагировать известным гарантированным образом.
Следовательно, объект по отношению к его целям и возможностям управления должен обладать как минимум тремя основными свойствами, такими как: целостность, наблюдаемость, управляемость.
Структура, соответствующая процессу управления, включает в себя непосредственно принятие решения и осуществление контроля за его исполнением. Принятие решения содержит в себе особенности процедуры подготовки и его выбора субъектом управления, основанного на обеспеченности ресурсами, соответствии условиям внешней среды, состоянии объекта управления, установлении причинно-следственной связи между реализацией решения и достижением стоящей цели.
Общественные отношения в сфере высшего образования порождаются системой юридических норм, наиболее значительный пласт, в которой занимают нормы административно-правового характера. При чем, административно-правовые нормы, с одной стороны действуют как средство предупреждения, с другой, наоборот, проявляются в конкретных правоотношениях с целью активного управленческо-регулятивного воздействия на социальные процессы1.
Субъектами административных правоотношений в сфере высшего образования выступают: государство в целом, органы государственного управления (центральный орган управления образованием, ведомства, в ведении которых находятся высшие учебные заведения, а также органы управления высшим образованием субъектов Федерации), организации, реализующие образовательные и научные программы (вузы, НИИ и др.), общественно-государственные организации (Советы ректоров), а также должностные и физические лица - участники административных правоотношений в сфере высшего образования. Данные субъекты выступают в административно-правовых отношениях по вопросам управления, контроля, применения мер административного принуждения, реализации прав, выполнения обязанностей и другим вопросам2.
Взаимодействие государства и гражданского общества в процессе правового управления высшей школой как социальным институтом
При разработке административно-правового механизма управления высшим образованием необходимо учесть базовые положения теории систем, проинтепретированные в свете юридической науки.
К числу наиболее существенных факторов, определяющих возможности той или иной системы проектировать собственную структуру относят состояние внешней среды и стратегию в выборе модели своего развития.
Состояние внешней среды может быть оценено по двум параметрам: - степень сложности внешнего окружения; - степень динамизма внешнего окружения .
Применительно к системе высшего образования степень сложности внешнего окружения определяется в зависимость от уровня сложности социальных связей. Состояние современного общества и государства характеризуется крайней сложностью экономических, политических и социальных процессов. Определяющее значение имеют и те переходные процессы, которые характерны для России конца ХХ-го - начала XXI веков.
Степень динамизма внешнего окружения можно классифицировать по четырем видам: низкой, умеренной, умеренно высокой и высокой неопределенности2.
Ситуация низкой неопределенности характеризуется стабильностью жизнедеятельности системы, в том числе и ее организационной структуры.
Все остальные виды динамического состояния внешней среды требуют от системы соответствующей гибкости, основанной на одной из двух, принципиально разных, стратегий (или моделей развития).
Первая из них основана на усложнении самой системы путем введения в ее структуру специальных элементов, чьей задачей является преодоление сложности окружающей среды. При этом сама система остается централизованной.
Вторая модель развития основана на преодолении сложностей путем перераспределения полномочий и делегирования ответственности (децентрализованная система). «Данная стратегия строится на признании того факта, что неопределенность окружающей среды наилучшим способом преодолевается на первичном, низовом уровне организации» .
В рамках данного исследования под окружающей средой системы высшего образования мы понимаем государство и гражданское общество. Так как система высшего образования относится к открытым системам, имеющим непосредственные связи с окружающей средой, именно эти два сложнейших социальных института оказывают непосредственное влияние на процессы функционирования высшей школы, формирование ее структуры, организацию механизма управления высшим образованием.
Уяснение принципов взаимодействия таких социальных институтов как государство и гражданское общество признается одной из наиболее сложных проблем современного обществознания. В рамках данного исследования не стоит задача непосредственного проникновения и анализа сущности соотношения данных явлений. Однако, основываясь на ранее сформулированных в научной литературе подходах к определению государства и гражданского общества, нами предпринимается попытка проанализировать их взаимосвязь в сфере управленческо-регулятивных отношений.
В этой связи для исследования соотношения государства и гражданского общества, по нашему мнению, наиболее инструментальным представляется использование системного метода. При этом государство и гражданское общество рассматриваем как соотношение двух условно самостоятельных систем.
В основу управления образованием в Российской Федерации положен принцип государственно-общественного воздействия на данные процессы1. В связи с этим, мы считаем, что исследование административно-правовой организации механизма управления высшим образованием не может быть всесторонним без анализа и конкретизации сущности гражданского общества и его роли в данном процессе. В настоящее время существует множество различных определений понятия «общество». Однако все это многообразие мнений представляется возможным свести к единому, по мнению автора, наиболее универсальному определению. Общество - это продукт взаимодействия людей, определенная организация их жизни, это организм, сущность которого заключается в многообразии экономических, нравственных, религиозных и других связей и отношений между людьми и их объединениями. В основе функционирования общества лежат социальные законы. Оно появляется в тот момент, когда люди выделяются из мира животных.
70-80 годы двадцатого столетия характеризуются оживлением, как в нашей стране, так и в мире в целом, интереса к проблемам «гражданского общества». По мнению профессора И.Ф. Ярулина «гражданское общество в его социологическом понимании - это современное состояние общества или само современное общество, рассматриваемое на определенном конкретно-историческом промежутке времени»2.
Процессы, происходившие в XVI-XVII веках в Западной Европе, послужившие основой генезиса капитализма и индустриализации, явились также основанием зарождения гражданского общества. Вместо средневековой сословно-корпоративной власти, стремящейся олицетворять все «общественное», на историческую арену выступают частные люди. Эти люди еще не располагают возможностями господствовать, но в своем объединении образуют «публику», начинающую постепенно контролировать власть и выдвигать задачи по ее существенному преобразованию .
Гражданское общество формируется на основе конституированных товариществ, общин, корпораций, получивших политическую связь2 и, по мнению А. Арато, представляет собой феномен, призванный способствовать самоорганизации общества, восстановлению публичных связей вне рамок официального государства, апелляции к публичной сфере, минуя всякую официальную, контролируемую государством или партией систему коммуникации .
Юридическая сущность права личности на получение высшего образования в России
Право на образование - это право человека на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества.
Право на образование - одно из основных, естественных прав человека, так как оно направлено на удовлетворение потребности в информации, получении знаний и навыков, накопленных обществом, и составляет фундамент практической социализации личности. Данное право как часть социальных прав личности впервые свое формальное воплощение получило в программах политических движений XIX в. Но, если в период индустриальных революций основная задача общества заключалась в создании механизмов, обеспечивающих воспроизводство специалистов, способных эффективно покорять природу и использовать ее для извлечения материальной выгоды, то конец XX века и начало третьего тысячелетия характеризуются совершенно иными проблемами. На смену техноцентризма идет космоцентризм, нацеливающий на обуздание не природы, а техники, в связи с чем еще более возрастает роль образования, так как ставку необходимо делать на ведущую производительную силу будущего -интеллигенцию . Свобода личности в современную эпоху конкретизируется в новых правах, например в праве на получение информации от государства.
Право на образование как основное и естественное право человека имеет целью удовлетворение потребностей человека в информации и непосредственно самом образовании, что стоит на одном уровне с первичными потребностями человека. Рассматривая потребности как испытываемую человеком необходимость в определенных условиях жизни и развития, классифицируя их на материальные, духовные и общественные, мы относим потребность в образовании и информации к духовным человеческим потребностям1.
«Человек - единственное создание, которому необходимо воспитание», -считал И. Кант. Под воспитанием он понимал уход (попечение, содержание), дисциплину (выдержку) и обучение вместе с образованием .
Право личности на образование не сводится только к возможности по- лучения общего базового его уровня. Наличие определенных знаний, навыков и умений открывает перед личностью новые горизонты, выявляет более сложные проблемы и задачи. И этот процесс бесконечен. Следовательно, реализацию права личности на образование следует рассматривать как процесс непрерывный, который должен осуществляться на протяжении всей жизни человека.
Только с помощью образования возможно максимальное развитие огромного интеллектуального потенциала.
По мнению А.П. Панкрухина3, потребность человека в профессиональ ном образовании можно охарактеризовать как полифоническую, связанную последовательно (или одновременно) с каждой из ступеней иерархии потребностей в зависимости от индивидуальных особенностей человека, уровня его развития и условий внешней среды.
Потребности личности, лежащие в основе права на образование как элемента системы естественных и неотъемлемых прав человека, определяются следующим образом:
- физиологическая потребность - получение специальности как средства к существованию, способа заработать деньги на удовлетворение основных физиологических потребностей (в пище, одежде, жилище и пр.);
- потребность в безопасности - получение специальности и определенного образовательного багажа как своеобразного «страхового полиса», защищающего человека от возможных угроз в будущем (образование как способ самостоятельного выживания, обеспечения финансовой независимости от других людей);
- социальная потребность - принадлежать к определенной социальной группе, иметь определенный социальный статус (образовательный, профессиональный);
- потребность в уважении — в признании собственной компетентности со стороны других людей, потребность в самоуважении;
- потребность в самореализации - в развитии личности, реализации своих потребностей; познание как акт самосовершенствования.
Потребность в образовании для каждого отдельно взятого человека в определенный период жизни можно отнести либо к какой-нибудь одной из этих ступеней, либо к нескольким одновременно, причем ее интенсивность на каждой из ступеней может быть различна.
Состояние образования и перспективы его развития в любом правовом государстве в первую очередь определяются образовательным законодательством. Любые социальные системы не могут эффективно функционировать в обществе, а тем более свободно развиваться, без соответствующей правовой базы. Не является исключением и система образования.
В целях совершенствования правовой базы, регулирующей общественные отношения в сфере образования, в современной российской правовой системе формируется специальная отрасль законодательства - образовательное законодательство, а в науке обосновывается самостоятельность новой комплексной отрасли права — образовательного права - и новой отрасли - педагогического права, а также международного образовательного права1.
Образовательное право является самостоятельной комплексной отраслью правовой системы России, включающей в себя нормы международного, конституционного, административного, гражданского, педагогического, трудового, финансового, семейного и других отраслей права. Эти нормы не связаны единым методом правового регулирования, но объединены его предметом и задачами. Они регулируют единое образовательное пространство, единые образовательные отношения.
Образовательное законодательство регулирует отношения, возникающие: а) во всех образовательных учреждениях; б) в процессе осуществления индивидуальной педагогической деятельности ; в) между органами управления образованием и образовательными учреждениями; г) между образовательными учреждениями и семьей; д) между образовательными учреждениями и обучающимися в них; е) между родителями и их детьми по обучению и воспитанию; ж) между государством и родителями по вопросам обучения детей; з) между органами местного самоуправления и органами управления образованием, образовательными учреждениями, семьями, имеющими детей; и) между самими органами управления образованием.
Регион как субъект административно-правовых отношений в сфере управления высшим образованием
Россия изначально формировалась из территориальных образований, которые были разнообразны по природно-географическим и национально-этническим характеристикам, уровню экономического и хозяйственного развития и, тем не менее, на протяжении столетий она представляла собой сильное централизованное государство.
В январе 1918 года Россия была провозглашена федеративной республикой, а в 1922 г. был образован СССР. Однако жесткая унитаризация государственности оставалась неизменной. Такое положение давало преимущество управлению народным хозяйством на плановой основе.
Процессы демократизации и укрепление правовых основ в жизни российского общества способствовали становлению государства как федеративного. Территория Российской Федерации состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов -равноправных субъектов Российской Федерации (п.1 ст.5 Конституции РФ 1993 г.).
Данные субъекты имеют свои законодательные, исполнительные и судебные органы. Они наделены правом решать широкий спектр хозяйственных и социально-культурных вопросов. Однако, особенности становления и структурирования современного российского административно-правового механизма управления высшим образованием заключаются в том, что эти процессы идут в условиях перманентных конфликтов. Трансформация системы государственно-властного воздействия на общество осуществляется в направлении перераспределения компетенции между центральными органами государственной власти и управления, органами власти субъектов федерации и местного самоуправления.
При этом важнейшую роль здесь играют проблемы взаимоотношения центра и региона. Разрешение дилеммы федерализма или унитаризма, по мнению И. К. Пантина, является центральной для построения демократической государственности в России1. В этих условиях представляется весьма важным исследование места и роли региона в системе управления высшим образованием.
Само определение такого понятия как «регион» и «региональная политика» вызывает большой интерес и является предметом исследования большинства наук, изучающих общество и общественные процессы. В западной региональной науке (regional studies) выработан комплексный подход, в результате чего эта наука приобрела статус самостоятельной дисциплиньї со своим предметом, методом и системой2. В отечественной науке до настоящего времени процесс объединения и систематизации знаний, в области исследования регионов, не завершился. Изучение данной сферы ведется в рамках различных общественных наук - социологии, политологии, экономики, географии, этнографии и прочих.
В науке существует множество определений самого понятия «регион». Научная дискуссия, сопровождающая процесс становления федеративного государства в России, выявляет несколько подходов к определению данного понятия. В зависимости от понимания сущности данного явления исследователи определяют его: как общность, объединенную на хозяйственно-экономической основе; как административно-территориальную единицу; как историко-культурную социальную среду3.
Наиболее распространена точка зрения, в соответствие с которой считается, что понятие «регион» включает в себя ряд основополагающих признаков: определенную территорию, население, общность истории, природных условий, решаемых проблем. Этот подход, по нашему мнению, является наиболее универсальным, так как предполагает возможность рассматривать данный социальный институт с различных позиций, под разным «углом зрения».
С социологической позиции под регионом понимают «квалификацию той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления. Регион есть естественно-историческое пространство, в рамках которого осуществляется социально-экономическая и общественная деятельность проживающих там людей» . При этом регион рассматривается как социум, определенным образом организованный для длительной самостоятельной жизнедеятельности, поддержания своего существования как целостного социального организма. Регион является сложной социальной системой, которая есть «реально существующая форма коллективной жизни и/или деятельности некоторого числа людей, обладающая объективным внутренним организационным единством (объективной системностью), осознанием самой себя как целостного образования (системным анализом), способностью к высшему целеполаганию, отличному от простой суммы целей, составляющих ее подсистем (системным целеполаганием), и способностью к подчинению своей деятельности, а если необходимо, то и структуры, достижению общесистемных целей»2.
Данная форма общественного организма основана на целостном объединении различных индивидов. Эти различия определяются их материальным, политическим и географическим положением, а также «социальным самочувствием» индивидов, то есть той оценкой, которая дается уровню благосостояния и наличествующей экономико-политической организации общества .
В экономическом, политическом, культурном, этническом пространстве, утверждают некоторые исследователи, исторически сложились относительно самодостаточные ареалы, включающие 7-9 нынешних субъектов Российской Федерации. Экономическое пространство, например, представлено существенно различными регионами, отличающимися уровнем экономического развития, отраслевой специализации, природно-климатическими условиями. Сторонником такого подхода является Председатель Совета Федерации Е. Строев. Он считает регионом Центральную Россию, включающую ряд субъектов Российской Федерации2. Этим идеям созвучны представления Р. Абдулатипова о горской или кавказской цивилизации3.
Еще один подход к пониманию современного региона был порожден социально-экономической практикой Советского Союза в середине 50-х годов. С той поры он используется при моделировании социально-политических и экономических процессов.
