Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы обеспечения общественной безопасности
1.1. Общественная безопасность как общенаучная и правовая категория 31
1.2. Концепция обеспечения общественной безопасности Российской Федерации: сущность, содержание, структура 57
1.3. Организационно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности Российской Федерации 107
Глава 2. Административно-правовые проблемы обеспечения общественной безопасности
2.1. Роль административного права в обеспечении общественной безопасности Российской Федерации 128
2.2. Система административно-правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации и проблемы ее оптимизации 157
2.3. Применение мер административно-правового принуждения в деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации 189
Глава 3. Информационно-правовые проблемы обеспечения общественной безопасности
3.1. Социальная информация как фактор обеспечения общественной безопасности Российской Федерации и предмет административно-правового регулирования 210
3.2 Объекты и средства информационно-правовой защиты в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации 242
3.3 Прикладное значение информационных технологий в обеспечении общественной безопасности органами внутренних дел 265
Глава 4. Организационно-управленческие проблемы обеспечения общественной безопасности
4.1 Организация обеспечения общественной безопасности как функция управления в сфере правопорядка 294
4.2 Организация управления органами внутренних дел по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации 321
4.3 Общественное мнение как критерий оценки деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности
4.4 Российской Федерации 343
Заключение 363
Приложения 371
Список использованных источников 401
- Общественная безопасность как общенаучная и правовая категория
- Роль административного права в обеспечении общественной безопасности Российской Федерации
- Социальная информация как фактор обеспечения общественной безопасности Российской Федерации и предмет административно-правового регулирования
- Организация обеспечения общественной безопасности как функция управления в сфере правопорядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В юридической литературе последних лет все чаще исследуются вопросы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, поскольку общественная безопасность сегодня приобрела статус глобальной проблемы, актуальной для всего мирового сообщества.
Незаконная международная торговля наркотическими и другими психотропными веществами, ослабление контроля над распространением ядерного, химического, биологического и иного оружия массового поражения, политический, национальный экстремизм, расширяющиеся акции информационной «войны», дезориентирующие мировую общественность, стремительный рост количества террористических актов, случаев захвата заложников - все это приводит к этническим конфликтам, распаду межгосударственных связей, становится фактором, дестабилизирующим процессы демократического развития нашего государства.
Данные факторы, естественно, негативно влияют на состояние обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Анализ состояния обеспечения общественной безопасности в России1 свидетельствуют, что меры, предпринятые МВД России, оказались недостаточными: в 2004 г. зарегистрировано 2893,8 тыс. преступлений, что на 5% больше, чем за аналогичный период прошлого года; в общественных местах зарегистрировано 368,7 тыс. преступлений (+12, 1 %), в том числе на улицах, площадях, в парках и скверах 241,0 тыс., в том числе: 91,7 тыс. грабежей (+ 29,4 %), 62,9 тыс. краж (+ 13,2 %), 14,2 тыс. разбойных нападений (+ 23,2 %); на дорогах и трассах вне населенных пунктов совершено 596 разбойных нападений (+ 3,5 %), 716 грабежей (+ 13,5 %), выявлено 108 фактов незаконно-
1 Состояние преступности в России за 2004 г. М.. ГИЦ МВД России, 2004.
го приобретения, сбыта, хранения, перевозки или ношения оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и устройств.
В это же время количество выявленных преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия снизилось на 47,5 % и составило 28,4 тыс.; снизилось на 16,2 % количество выявленных фактов хищения и вымогательства оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств.
Продолжает оставаться высоким уровень тяжких преступлений: если в 1976 г. (при населении свыше 250 млн. человек) совершено 16,5 тыс. убийств и покушений на убийства (1985 г. - 18718), то в 2004 г. на 145 млн. населения совершено 31 тыс. только убийств.
В 2004 г. зарегистрировано 208,6 тыс. (+ 2,1 %) дорожно-транспортных происшествия (ДТП), из них 153 тыс. - с тяжкими последствиями (+7,7 %); в результате ДТП погибло 34506 (- 3,1 %) человек, в том числе детей и подростков до 16 лет - 1405; ранено 251386 (+ 3,1 %) человек, в том числе 24693 -в возрасте до 16 лет.
Как видно, состояние общественной безопасности Российской Федерации в последние годы не соответствует требованиям, закрепленным в общепризнанных принципах и нормах международного права, а также отечественных стандартах безопасности.
Научной общественностью признается, что общественная безопасность Российской Федерации, как и ее всемерное обеспечение, представляет сложный конкретно-исторический, социально-правовой, организационный, культурологический и т. п. феномен, исследование которого предполагает комплексный, с учетом данных различных отраслей научного знания, подход.
Общественная безопасность Российской Федерации прямо связана с реализацией различных функций государством: прежде всего, с обеспечением прав, свобод и законных интересов граждан; создание условий нормальной жизнедеятельности и защищенности от внутренних и внешних угроз.
Реализация государством правоохранительной функции предполагает установление в нормативных правовых актах комплекса правовых (в частности, административно-правовых, информационно-правовых) средств обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, которые должны иметь упреждающий характер и иметь алгоритмы (схемы действий) при возникновении угроз, посягающих на общественную безопасность.
Научное познание сущности и содержания проблемы административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации позволяет охарактеризовать объект и предмет правового регулирования данной совокупности отношений, составляет теоретико-методологическую основу разработки административно-правового статуса субъектов обеспечения общественной безопасности и совершенствования их административно-юрисдикционной, информационно-правовой и организационно-управленческой деятельности.
В обеспечении общественной безопасности используются не только правовые, но и организационные, материальные, кадровые и другие средства и возможности общества и государства, что в целом и обусловливает концептуальное видение проблемы и указывает на возможность использования общенаучных методов познания, ориентированных на целостное теоретико-прикладное обоснование механизма административно-правового и информационного обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Социальная потребность в теоретико-прикладной разработке проблемы обеспечения общественной "безопасности Российской Федерации вызвана еще и тем, что формирование как теоретико-прикладных, так и законодательных ее основ имеет весьма непродолжительную историю.
В середине 90-х годов XX века предпринималась попытка разработать Доктрину общественной безопасности Российской Федерации, которая должна была составить основу для разграничения функций органов исполни-
тельной власти в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Однако Доктрина по различным причинам не была утверждена и, как следствие, принимаемые в дальнейшем нормативные правовые акты в этой области (в том числе и на законодательном уровне), как правило, были разобщены по своему содержанию, хотя и преследовали единую цель - обеспечение защищенности общества.
До настоящего времени разработке ни системы концептуальных взглядов, определяющих замысел стратегии и тактики обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, ни административно-правовых и информационно-правовых аспектов проблемы не придается должного внимания, как на исследовательском, так и на нормотворческом уровнях.
Нельзя не учесть следующее принципиальное соображение: сложный характер взаимосвязи социально-экономических, политических, правовых, психологических и других элементов инфраструктуры общества и государства в современную эпоху требует создания системы социальных и государственно-правовых (административно-правовых, информационно-правовых, в частности) мер содействия позитивным и противодействия негативным тенденциям в обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Проблемы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации органически связаны с политическими, экономическими, социальными, государственно-правовыми реформами, проводимыми в стране, проблемами формирования гражданского общества, демократии, что требует системного их осмысления в контексте с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации.
В связи этим возникают задачи по дальнейшему развитию норм законодательства, действующих в сфере обеспечения общественной безопасности, с учетом критического осмысления национального и зарубежного опыта,
но главное - научного обоснования Концепции обеспечения общественной безопасности Российской Федерации как совокупности понятийных категорий, отражающих систему стратегических и тактических мер противодействия угрозам общественной безопасности.
Эти принципиально важные соображения позволяют придать проблеме обеспечения общественной безопасности Российской Федерации общенаучный характер, ее разработка предполагает координацию усилий ученых и специалистов различных отраслей знаний в целях получения научно-обоснованных и практически значимых результатов как основы конструирования административно-правовых и информационно-правовых основ деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектами Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации.
Подобная система взаимодействия субъектов обеспечения общественной безопасности требует учета особенностей ее функционирования в условиях федеративного устройства государства, уровня развития экономики, состояния правопорядка и иных детерминационных факторов, прямо или косвенно, позитивно или негативно влияющих на достижение целей и задач обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Концептуальное конструирование современной системы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации представляет известную сложность в силу своей многоаспектное и предполагает разработку как теоретико-методологических вопросов, так и административно-правового и информационно-правового механизма, основных направлений, форм и методов реализации соответствующих нововведений.
Здесь важно соблюсти сочетание теоретических и прикладных аспектов изучения проблемы административного и информационно-правового обеспе-
чения общественной безопасности Российской Федерации так, чтобы на основе установления ее роли, функционального значения и места в общей структуре проблем обеспечения национальной безопасности Российской Федерации выработать и уточнить соответствующие понятийные категории в науках административного и информационного права, обосновать предложения по совершенствованию административного и информационного законодательства и практики его применения.
Концептуальность как методологический принцип исследования проблемы административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации переоценить трудно, если учесть, что именно последние годы российской действительности сопряжены с кризисным состоянием социально-экономической сферы, нарастанием сепаратистских тенденций, локальных вооруженных столкновений на национальной почве и иных видов социально-политических конфликтов, в разрешении которых, в первую очередь, принимают участие органы внутренних дел и внутренние войска МВД Росси.
Но, к сожалению, органы внутренних дел, как основной субъект обеспечения общественной безопасности Российской Федерации не имеют собственного концептуального документа (как, например, Военная доктрина Российской Федерации в системе Минобороны России), который бы определял их место, роль и основные направления деятельности в исследуемой сфере. Действующее федеральное законодательство, закрепляя основные задачи и функции органов внутренних дел, не определяет их место в системе общественной либо национальной безопасности, как это имеет место в Вооруженных Силах.
Задача разработки Концепции общественной безопасности и ее реализации различными правоохранительными органами в современных условиях приобретает особую актуальность, если учесть, как правильно пишет В. В.
Ожкало, что Концепция общественной безопасности «... могла бы послужить современной юридической базой для развития законодательства в области обеспечения национальной безопасности и ликвидировать существующие правовые проблемы в нормативном регулировании взаимодействия субъектов обеспечения безопасности (МВД, ФСБ, Минобороны и др.)1.
Дальнейшая разработка проблем обеспечения общественной безопасности Российской Федерации крайне важна при определении мер, способствующих устойчивому развитию общества и государства, созданию условий для нормального функционирования юридических и физических лиц в различных сферах их жизнедеятельности, а также гарантий соблюдения их прав, свобод и законных интересов.
В осуществлении этих задач исследование административно-правового и информационно-правового способов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации имеет ключевое значение: с их помощью формируется механизм реализации стратегии безопасности, призванный обеспечить охрану и защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, общества и государства от внешних и внутренних угроз.
Актуальность, теоретическая и практическая значимость изучения административно-правового и информационно-правового аспектов проблемы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации и предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Современный уровень научной разработанности проблемы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации не в полной мере отвечает требованиям системного подхода, раскрывающего теоретико-методологические и прикладные - административно-правовые, информаци-
1 В. В. Ожкало «О проблеме разработки новой концепции национальной безопасности Российской Федерации». //Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 70 летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А. П. Шергина. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 295.
онно-правовые и т. п. ее аспекты, так и потребности законодательной и правоприменительной практики.
Проблемы обеспечения общественной безопасности исследовались в рамках различных отраслей научного знания: общей теории права (С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, В. В. Борисов, Д. А. Керимов,'В. В. Лазарев, Н. И. Матусов, И. С. Самощенко, Л. С. Явич и др.), науки уголовного права и криминологии (С. В. Бородин, В. Н. Григорьев, Н. И. Загородников, И. И. Кар-пец, В. Н. Кудрявцев, В. Д. Малков, В. А. Плешаков, Ю. В. Солопанов, Н. А. Стручков и др.), но зачастую вне их связи с информационным правом, данными философии, социологии, политологии, психологии, социального управления и других отраслей научного знания.
Ряд ученых выделяли административно-правовые аспекты проблемы обеспечения общественной безопасности в общетеоретическом контексте (А.П. Алехин, X. А. Андриашин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Вереме-енко, М. И. Еропкин, Ю. М. Козлов, М. В. Костенников, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, В. М. Манохин, Н. П. Мышляев, А. Н. Позднышов, А. С. Прудников, Д. М. Овсянок, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева, В. А. Юсупов, Ц. А. Ям-польская и др.) либо применительно к деятельности органов внутренних дел (В. В. Гущин, А. С. Дугенец, Ф. Е. Колонтаевский, С. С. Маилян, А. П. Коренев, Б. П. Кондратов, А. М. Кононов, А. Ф. Майдыков, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов, Ю. П. Соловей, С. А. Старостин, Ю. В. Степаненко, Г. А. Туманов, В. И. Фризко, В. В. Черников, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др.).
Теоретические проблемы информационного права и правового обеспечения информационной безопасности исследовались И. Л. Бачило, В. А. Ко-пыловым, В. Н. Лопатиным, А. А. Фатьяновым, М. А. Федотовым и др. Вместе с тем проблемы совершенствования системы административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности не были предметом специального монографического исследования.
Отсутствие междисциплинарного подхода к исследованию проблемы административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации объясняется явной недооценкой многих, и прежде всего - административно-правовых и информационно-правовых ее аспектов, со стороны не столько научной общественности, сколько представителей органов государственной власти и правоохранительных структур федерального и регионального уровней.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере организации административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Предмет исследования - деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по организации административного и информационно-правового обеспечения общественной безопасности.
Цель исследования - разработка концептуальных основ организации административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской.Федерации, обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию административного и информационного законодательства, определяющего содержание обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующего комплекса взаимосвязанных задач:
изучение общенаучного и правового содержания логического ряда родовых и производных понятийных категорий: «безопасность», «общественная безопасность», «обеспечение общественной безопасности» и «организация обеспечение общественной безопасности»;
определение содержания, структуры, основных элементов и организационно-правового механизма реализации Концепции обеспечения общест-
венной безопасности Российской Федерации; систематизация угроз общественной безопасности Российской Федерации;
установление генезиса, роли, места и значения административного права в обеспечении общественной безопасности Российской Федерации;
выявление административно-правовых характеристик нарушений, посягающих на общественную безопасность Российской Федерации, и проблем применения мер административно-правового принуждения в деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации;
изучение понятия «социальная информация» как фактора обеспечения общественной безопасности и предмета правового регулирования;
систематизация объектов и средств информационно-правовой защиты в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации;
изучение прикладного значения информационных технологий в обеспечения общественной безопасности Российской Федерации;
интерпретация организации обеспечения общественной безопасности Российской Федерации как функции управления в сфере правопорядка;
анализ опыта и определение перспектив совершенствования организации управления органами внутренних дел по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации;
изучение роли общественного мнения в оценке деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации;
- обоснование предложения и рекомендаций по совершенствованию
административного и информационно-правового обеспечения общественной
безопасности Российской Федерации.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили положения диалектики, гносео-
логии, формальной логики, политологии, социологии, юриспруденции, социального управления и иных отраслей научного знания.
В процессе исследования проблемы административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации применялись общенаучные методы (системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование) и частные методы научного познания (формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, метод экспертных оценок и т. п.
Нормативной правовой базой работы явились положения Конституции Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты (МВД России), регламентирующие организацию административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
На исходную мировоззренческую позицию автора, формирование им начальных теоретических оснований, идей и выводов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды по общей теории права, философии права, социологии, истории, конституционному праву, криминологии, работы известных ученых-административистов, в том числе специалистов в области государственного управления: В. Б. Аверьянова, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, Л. Ш. Берека-швили, И. И. Веремеенко, С. Е. Вицина, В. Г. Вишнякова, В. В. Гущина, М. И. Еропкина, И. Н. Зубова, В. Н. Иванова, Н. Н. Иванова, А. П. Ипакяна, А. А. Кармолицкого, И. Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, Ф. Е. Колонтаевского, А. П. Коренева, С. М. Крылова, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, С. П. Ломте-ва, С. С. Маиляна, А. Ф. Майдыкова, Р. X. Макуева, А. X. Миндагулова, Л. Л. Попова, Н. Ф. Поповой, В. С. Прониной, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, А. В. Серегина, Ю. П. Соловья, Ю. Н. Старилова, С. А. Старостина, И. И.
Сыдорука, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, Р. О. Халфиной, Д. Д. Цабрия, В. В. Черникова, Е. Д. Шелковниковой, А. П. Шергина, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова, Ц. А. Ямпольской и др.
Эмпирическая база исследования. В ходе подготовки диссертации использовано более 450 нормативных и литературных (-специальных) источников, в том числе более 150 нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регламентирующих организацию обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, административно-правовой статус субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, компетенцию и организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, а также устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений, посягающих на общественную безопасность Российской Федерации.
В основу выводов исследования положены данные анализа служебной документации управленческого, информационно-аналитического и т. п. характера, практики организации административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; результаты экспертного опроса 250 руководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации, изучения 460 дел об административных правонарушениях, посягающих на общественную безопасность.
В ходе исследования использован многолетний практический и научно-педагогический опыт работы автора в оперативных подразделениях органов внутренних дел, учебных и научных учреждениях системы МВД России.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые осуществлено комплексное, с позиций науки административного и информационного права, теории социального управления, исследование проблемы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации:
- уточнен соответствующий понятийный аппарат, дана авторская клас
сификация социально-правовой информации, используемой в процессе ад
министративно-правового и информационно-правового обеспечения общест
венной безопасности Российской Федерации;
определена совокупность факторов, обусловливающих эффективность административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации;
раскрыто содержание нормотворческих и правоприменительных функций субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации (главным образом - органов внутренних дел);
предложены меры по упорядочению функций и полномочий субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации;
обоснованы выводы о формах и методах использования информационных технологий в организации и управлении деятельностью субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации;
обоснованы предложения по совершенствованию мер административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Исследованием доказано, что использование административно-правовых и информационно-правовых мер в едином организационно-управленческом комплексе позволяет эффективно воздействовать на криминологическую обстановку в целях предупреждения правонарушений, посягающих на общественную безопасность Российской Федерации.
Итогом переосмысления общетеоретических, правовых и информационных проблем стала разработка концептуальных основ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Обосновано новое направление в науке административного права и информационного права - административно-правовое и информационно-правовое обеспечение общественной безопасности Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Понятие «безопасность» как общенаучная (в системе научного зна
ния) и правовая (в системе отраслей права) категория; проводится соотноше
ние между общим (родовым) понятием «безопасность» и частным (приклад
ным) понятием «общественная безопасность».
Понятие «безопасность» определяется как основная понятийная категория в структуре общенаучной теории безопасности, служащей методологической основой изучения проблем обеспечения общественной, информационной и иных видов безопасности; приводятся статические и динамические характеристики понятия безопасность, раскрывающие соответственно различные состояния безопасности природных или социальных систем и процессы противодействия угрозам человеку, обществу и государству.
Междисциплинарное содержание логического категориального ряда понятий: «безопасность», «общественная безопасность», «обеспечение общественной безопасности», «организация обеспечения общественной безопасности», а также прикладное значение различных видов общенаучного понятия безопасности: общественной, информационной, нравственной, криминологической, экономической и т. д.
Теоретико-прикладная интерпретация общенаучного понятия «безопасность» в историко-правовом плане и как современная правовая категория, получившая закрепление в законодательстве России.
2. Конструирование элементов Концепции обеспечения общественной
безопасности Российской Федерации детерминировано содержанием угроз
общественной безопасности Российской Федерации; приводится классифи
кация угроз общественной безопасности Российской Федерации (угрозы в
сфере обеспечения военной безопасности; угрозы, обусловленные коррупцией органов государственной власти; угрозы в социально-экономической сфере (неупорядоченность миграционных процессов, кризисные явления в государственной организации здравоохранения; науки, образования и культуры, общественного производства и коммуникационных связей и т. д.); угрозы в сфере экологии, правопорядка (в частности, в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, противопожарной безопасности, противодействия незаконному обороту оружия и взрывчатых веществ, криминализации экономики и т. д.).
Группировка угроз общественной безопасности Российской Федерации (сепаратистские, экстремистские и иные, образованные на религиозной, этнической, националистической почве и т. п.) по временным показателям (кратковременные, длительные), по пространственным (глобальные, национальные, местные (региональные).
Общие (вытекающие из целей обеспечения национальной безопасности Российской Федерации) и частные (самостоятельные, имеющие непосредственное отношение к обеспечению общественной безопасности Российской Федерации) цели, а также административно-правовые и информационно-правовые требования к разработке и реализации Концепции обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Принципы, основные направления и механизм реализации Концепции обеспечения общественной безопасности Российской Федерации: проведение административно-юрисдикционной политики; совершенствование законодательной базы разработки и реализации организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; организация разработки, выполнения и контроля за ходом реализации целевых федеральных, региональных и местных программ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; обеспечение социально-правовой за-
щиты субъектов реализации организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; совершенствование системы контроля и надзора в сфере реализации организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
3. Организационно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности Российской Федерации в теоретико-методологическом плане основывается на соответствующих концептуальных положениях и как специфическое направление государственной политики не ограничивает свое действие лишь правоохранительной сферой государственного управления и состоит из определенной совокупности экономических, правовых, организационных иных мер по предупреждению и пресечению угроз общественной безопасности и ликвидации последствий их проявлений и органически связан с социально-экономическими, конституционно-правовыми реформами.
Теоретико-методологические и прикладные принципы организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности Российской Федерации: принцип конституционности, комплексности, сочетания федеральных и региональных (местных) целей и задач обеспечения общественной безопасности, учета и использования социально-правового мониторинга и прогнозирования криминологической обстановки.
Организационно-правовой механизм профилактики правонарушений, совершаемых в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; система правовых (административных) и внеправовых (экономических, психолого-педагогических) методов государственного управления, используемых в процессе разрешения социальных конфликтов.
Понятие «организационно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности» как вероятностного и динамически развивающегося феномена; его элементы трактуются не разобщено, а в органической взаимо-
связи и взаимозависимости в рамках единой по сущности и содержанию правоохранительной сферы государственного управления.
4. Роль административного права как ядра публичного права в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации состоит в создании и реализации соответствующих государственно-правовых институтов охраны и защиты прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства.
На основе анализа норм главы 20 КоАП России «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность», других законодательных и иных нормативных правовых актах, регламентирующих организационно-управленческие, административно-правовые и информационно-правовые функции и полномочия субъектов обеспечению общественной безопасности Российской Федерации, формулируются основные элементы системы, задачи, перспективные направления развития административно-правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Тенденции процессов централизации и децентрализации административно-правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; общие и специальные направления административно-правового регулирования; выделяется роль программно-целевой подхода к административно-правовому регулированию в сфере обеспечению общественной безопасности Российской Федерации.
Данные сравнительно-правового анализа административного и уголовного законодательства, регламентирующего вопросы ответственности за правонарушения и преступления в сфере общественной безопасности; административно-правовая характеристика составов административных правонарушений в исследуемой сфере.
5. Общеправовая основа, элементы иерархической системы и задачи административно-правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Классификация административно-правовых норм, регламентирующих организационно-правовые основы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации (общие) и регулирующих отношения, складывающиеся в сферах обеспечения общественной безопасности Российской Федерации (специальные) и касающихся, например, защиты населения и территорий от ЧС, обеспечения информационной и пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, обеспечения экологической, радиационной безопасности и т. д., а также норм, регулирующих порядок ограничения прав физических и юридических лиц в процессе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации (правоограничительные).
Система административно-правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности состоит из двух главных элементов: подсистемы органов исполнительной власти - субъектов реализации задач административно-правового регулирования и подсистемы реализующих ими соответствующих административно-правовых норм.
Особенности компетенции органов внутренних дел в области определения административно-правового статуса подразделений Департамента охраны общественного порядка МВД России (ДООП МВД России)1; организации деятельности МВД России по отдельным направлениям обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; исполнения отраслевыми субъектами обеспечения общественной безопасности Российской Федерации контрольных функций; организации ведомственного статистического
В настоящее время в соответствии с приказом МВД России от 10 ноября 2004 г. № 731 «Об утверждении подразделений (организаций) непосредственно подчиненных Министерству внутренних дел Российской Федерации» функции Службы общественной безопасности МВД России возложены на подразделения ДООП МВД России.
учета; кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации; повышения престижа службы и укрепления доверия населения к органам внутренних дел; взаимодействия МВД России с иными правоохранительными органами и органами исполнительной власти; организации научных исследований проблем совершенствования деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации.
6. Тенденции и содержание деликтологической ситуации в стране; соотношение профилактической и репрессивной направленности администра-тивно-юрисдикционной практики в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации последних лет.
Содержание признаков общественной опасности и противоправности административных правонарушений, совершаемых в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, как оснований применения мер административно-правового принуждения и наступления административной ответственности.
Социально-правовое значение административно-правовых запретов в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; понимание причинения (в том числе потенциального) вреда как особой административно-правовой характеристики административного правонарушения (в том числе малозначительного, неосторожного), совершаемого в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Административно-правовые характеристики правонарушений, совершаемые в сфере общественной безопасности Российской Федерации, указывают на общественно опасный характер противоправных, виновных действий (бездействия) физического и (или) юридического лица, посягающих на охраняемые КоАП России права, за нарушение которых установлена администра-
тивная ответственность в качестве самостоятельной меры административно-правового принуждения.
Результаты семантического анализа содержащихся в КоАП России и законодательных актах субъектов Российской Федерации ряда административно-правовых понятий («одурманивающие вещества»; «представитель власти», «общественное место», «общественный порядок» и т. д.), типология недостатков практики применения мер административного принуждения в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации с учетом оценки качества профессиональной квалификации правоприменителей - сотрудников подразделений ДООП МВД России.
7. Круг, содержание и принципы правового регулирования информационных отношений различными отраслями права; соотношение общего и специального понятия информации; признаки информационного общества и направления деятельности государства в сфере правовой информатизации.
Роль, место и значение правовой охраны и защиты информационных ресурсов в обеспечении общественной безопасности Российской Федерации.
Содержание информационно-правовых отношений, источники развития и комплексный характер информационного права, историко-правовой анализ понятий «информация», «правовая информация», «информационная безопасность», историографические этапы развития и социально-правовая характеристика (содержание, структура, назначение, функции, взаимосвязь с иными отраслями законодательства и перспективы развития, включая правоприменительный аспект) информационного законодательства.
Предложения о детализации административно-правового статуса отдельных субъектов информационно-правовых отношений; расширении форм правовой защиты (в том числе судебной) прав пользователей правовой информации, касающихся, в частности, прав личности на доступ к своим персональным данным и на защиту этих данных и т. д.
Понимание системы информационного права в вертикальном (самостоятельная отрасль права, представляющую совокупность правовых норм, регулирующих сугубо информационно-правовые отношения) и горизонтальном (совокупность норм различных отраслей права, регулирующих связанные с информацией общественные отношения) срезах. *
Двухплоскостное построение системы информационного права позволяет определить и дифференцировать две основные группы информационных отношений, первая из которых имеет регулятивное (права и обязанности участников информационно-правовых отношений и т. д.), а вторая - охранительное содержание (нормы различных отраслей права об ответственности за совершение правонарушений в сфере информации).
8. Структура объектов информационно-правовой защиты в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации охватывает две группы объектов: первичная (имеющая родовое значение и конституционно-правовую природу) группа, а вторая - вторичная, имеющая производное от первой группы значение и предметно-отраслевую природу.
Родовым объектом информационно-правовой защиты в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации являются информационные права, свободы и законные интересы граждан, общества и государства, а предметно-отраслевым - правоотношения, возникающие в процессе реализации прав гражданина, общества и государства на получение, хранение, распространение, пользование информацией, а равно и ее защиты.
Трактовка мер административно-правовой ответственности за нарушение информационных прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства как средств информационно-правовой защиты в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации; пределы действия средств информационно-правовой защиты и юрисдикционной деятельности субъектов применения норм об административной ответственности.
Предложения о расширении административной юрисдикции судов по рассмотрению правонарушений, совершаемых в информационной сфере, передаче наиболее сложных дел об административных правонарушениях в области информации из ведения органов государственной власти в судебную юрисдикцию; усилении правового режима использования и защиты служебной информации; модернизации средств информационно-правовой защиты как элемента механизма обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, принятии федерального закона о защите служебной информации.
9. Комплекс требований (непрерывность, последовательность, достоверность, полнота, своевременность, периодичность, комплексность, минимизация объема и т. д.), предъявляемых к использованию подразделениями ДООП МВД России информационных технологий в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Признаки социальной, социально-правовой и правовой информации как основы информационных технологий; классификационные группы социально-правовой информации, указывающие на видовую принадлежность и выделяемые в зависимости от уровня разработки, принятия и юридической силы информационно-правовых актов, содержащих социально-правовую информацию; назначение и сфера действия информационно-правовых актов.
Понятие «информационные технологии», особенности использования информационных технологий (методы обработки социально-правовой информации, методы социального эксперимента) в социально-экономической и социально-правовой (правоохранительной) сферах; организационно-экономические, организационно-правовые, технические и эксплутационные требования к техническим средствам, используемым в процессе информационного обеспечения социального эксперимента.
Наиболее практикуемые в деятельности подразделений ДООП МВД России по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации информационные технологии: проектирование и реформирование организационных структур; накопительные, обучающие и контролирующие информационные технологии; формирование управленческих решений и т. д.
10. Организация обеспечения общественной безопасности Российской Федерации как составная часть обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, как деятельность, основанная на принципах социального управления и принципах организации правоохранительной сферы государственного управления; ее основные элементы: объект управления (совокупность правоотношений, складывающихся в процессе организации обеспечения общественной безопасности Российской Федерации) и субъект управления (система компетентных органов государственной власти Российской Федерации, реализующих полномочия в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации).
Прикладное значение понятий «система», «функция», соотношение понятий «организация» и «управление», «организация управления» и «управление организацией», многоаспектное содержание понятия «организация обеспечения общественной безопасности Российской Федерации».
Основные направления разработки основ организации управления органами внутренних дел по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации: развитие организационно-штатной структуры ДООП МВД России; внедрение «пакетного» принципа внесения изменений в практику совершенствования административно-правового регулирования; структурно-функциональные преобразования управленческого аппарата ДООП МВД России с точки зрения его адекватности задачам координации и взаимодействия подразделений ДООП МВД России в субъектах Российской Федерации.
11. Трактовка общественного мнения как фактора, оказывающего существенное влияние на эффективность организационно-управленческой и административно-юрисдикционнои деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, способствующего как исправлению ошибок и предупреждению их нежелательных последствия, так и укреплению законности, служебной дисциплины, повышению и ответственности сотрудников подразделений ДООП МВД России.
Выделение двух основных направлений исследования общественного мнения об органах внутренних дел: а) анализ состояния общественного мнения и процесс его функционирования в социальных группах регионов; б) анализ процесса формирования общественного мнения.
Организационно-правовые формы участия населения в обеспечении общественной безопасности Российской Федерации и взаимодействия общественных формирований правоохранительной направленности с подразделениями ДООП МВД России: направление критических предложений, организация общественных пресс-центров, «круглых столов», использование каналов «прямой» телефонной связи с гражданами, выступления в СМИ руководителей МВД, УВД, ГОРОВД и сотрудников по актуальным вопросам обеспечения общественной безопасности; проведение акций правовой пропаганды.
Формы социального контроля за деятельностью подразделений ДООП МВД России: расширение возможностей участия населения в обеспечении общественной безопасности Российской Федерации; внедрение в общественное сознание образа милиции как субъекта общественного партнера, социальная модель которого предполагает позитивную мотивации выбора профессии сотрудника милиции (группа индивидуально-значимых, меркантильных и антиобщественных и т. п. мотивов).
Теоретическая значимость исследования. Результатами исследования являются теоретические положения, совокупность которых можно квалифицировать как решение крупной научной проблемы, имеющей важное значение для развития науки административного и информационного права, теории социального управления, совершенствования административного и информационного законодательства в области административно-правового и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
В итоге исследования сформулированы теоретические положения, образующие определенный вклад в концептуальную трактовку проблемы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, что дополняет как теорию административного, так и информационного права.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения об организации административного и информационно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации служат теоретико-методологической базой для дальнейших исследований проблем обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в обосновании и апробации мер по совершенствованию норм административного и информационного законодательства, действующего в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
В работе сформулированы перспективные направления совершенствования административно-правовых и информационно-правовых основ организации деятельности субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, подразделений ДООП МВД России с точки зрения уточнения их роли, места и функционального значения в общей системе субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Внесенные автором предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию нормативной правовой регламентации, организации и тактики деятельности органов внутренних дел основаны на результатах исследования и учитывают потребности правоприменительной практики.
Выводы и положения прикладного характера ориентированы на повышение эффективности административно-юрисдикционной деятельности и механизма взаимодействия МВД России (в основном - в лице подразделений ДООП) с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выполняющих функции субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Некоторые результаты исследования имеют учебно-методическое значение для повышения качества подготовки кадров правоохранительных органов и преподавания юридических дисциплин, связанных с проблемами обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации прошли апробацию при разработке Комитетом безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проектов Федеральных законов от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»; 4 августа 2001 г. № 108-ФЗ «О внесении изменений и дополнения в ст.ст. 7 и 9 Закона Российской Федерации «О милиции»; «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», при подготовке Парламентских слушаний «Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» (29 октября 2002 г.).
Результаты исследования реализованы при разработке ряда статутных документов Министерства внутренних дел: приказов МВД России от 15 мар-
та 2002 г. № 240 «Об утверждении Концепции развития Службы общественной безопасности МВД России», от 10 сентября 2002 г. № 870 «О совершенствовании подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при возникновении чрезвычайных обстоятельств».
Материалы диссертационного исследования обсуждались на Всероссийских (межвузовских) и международных научно-практических конференциях, Ученом совете ВНИИ МВД России в форме научного доклада «Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения и организации управления» (30 сентября 2004 г.)
Результаты диссертационного исследования внедрены в практику деятельности Комитета безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, ВНИИ МВД России, ДООП МВД России.
Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 44 научных трудах автора, в том числе 2 монографиях. Двадцать три работы опубликовано в ведущих научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, приложений и списка использованных при ее написании нормативных и научных источников.
Общественная безопасность как общенаучная и правовая категория
Безопасность как геополитический, международно-правовой, конституционно-правовой, государственный, культурный, военный, экономический и социальный и т. п. феномен имеет детерминирующее влияние на развитие истории человеческой цивилизации.
Понимание категории «безопасность» представляет собой сложно-структурную по своему содержанию проблему транснационального характера и она в равной мере актуальна в научно-практическом отношении для каждого человека, государства и мирового сообщества в целом.
Понятие «безопасность» имеет родовое значение, образуя теоретико-методологическую основу для его трактовки в различных значениях: общепринято выделять международную, национальную, общественную, информационную, экологическую и т.п. безопасность.
В социально-философской литературе наряду с понятиями общественная и национальная безопасность употребляется понятие «внутренняя безопасность», определяемое С. Г. Барсегяном как «динамическое состояние и свойство системы «личность - общество - государство», возникающее в процессе и результате деятельности специально уполномоченных государственных и общественных органов по защите от внутренних угроз и опасностей, при котором гарантирована реализация основных прав и свобод личности и общества, законных интересов государства, а их развитие происходит на стабильной правовой основе».
Динамизм общественной безопасности проявляется в том, что, несмотря на происходящие внутренние видоизменения и внешние условия, она сохраняет своей гомеостазис как атрибут социальной системы, выражающегося в ее целостности, относительной самостоятельности и устойчивости.
Общественная безопасность, как одна из форм национальной безопасности, наделена меж тем относительной самостоятельностью, что выражается не только в автономности своего развития, но и в способности опережать, прогнозировать социальную практику3, поскольку включает не просто определенную сумму знаний о общественно опасных факторах, но и сознательное предвидения время, места и масштабов их действия, а также практических мер по их локализации и последующей ликвидации.
Понятие «общественная безопасность» отражает управленческие, правовые (административно-правовые), информационные его аспекты, а обеспечение общественной безопасности связывается с установлением и реализацией системы нормативных правовых актов как гарантий защищенности прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства .
Возможно, что универсального определения обеспечения общественной безопасности не существует, а любая попытка может выразить более или менее точно лишь один из ее аспектов, среди которых наибольшего внимания заслуживает рассмотрение в качестве особого вида социально-правовой (а точнее - правоохранительной) деятельности.
На основе вычленения таких характеризующих общественную безопасность элементов, как «вид социальной опасности, которая законодательно не определена, где субъектами защиты выступают личность, общество, государство, предметом посягательства - общественный порядок, порядок использования объектов повышенной опасности, а источниками угроз - ЧС социального, природного и техногенного характера, противоправные посягательства на общественный порядок» В. Н. Васин определяет общественную безопасность как «состояние обеспеченности общества мерами охраны и механизмом их реализации от преступных посягательств, антропогенных воздействий природной среды, аварий и катастроф».
Разработка различных аспектов понятия «безопасность» предполагает как дифференцированный, так и интеграционный подход на основе использования данных философии, истории, права, политологии, социологии, социального управления и иных отраслей научного знания.
В данном исследовании предпринята попытка рассмотреть сущность и содержание категориального ряда таких понятий, как «безопасность», «общественная безопасность», «обеспечение общественной безопасности» и «организация обеспечение общественной безопасности» как в общенаучном, так и в административно-правовом и информационно-правовом аспектах.
В исследованиях понятийного аппарата весьма важен гносеологический аспект, в рамках которого возможно осуществить интерпретацию понятия «безопасность» на основе теоретико-методологического подхода к его анализу как общенаучной (в системе научного знания) и правовой (в системе отраслей права) категории.
Наиболее полное представление об общенаучном значении понятия «безопасность» можно составить не столько в рамках эмпирического описания и систематизации составляющих его элементов, сколько путем историко-философского осмысления сущности и содержания данного понятия.
Гносеологический метод изучения позволяет раскрыть общенаучную природу понятийной категории «безопасность», но и те методологические принципы познания, формирование которой началось в Древней Греции, где в VI век до н.э. философы пришли к выводу: истинное познание предполагает не мифологическое объяснение фактов, событий и явлений, а научный их анализ и выведение соответствующих теоретических выводов.
Методологическое значение познания общенаучной понятийной категории «безопасность» проявляется не только в разработке принципов безопасности жизнедеятельности человека и гражданина (некой абстрактной личности), но и сохранения целостности общества и государства, а, по существу, создание условий его устойчивого или безопасного развития.
Философы средних веков (Р. Декарт, Г.-В. Лейбниц и др.) на основе натурфилософских представлений об устойчивости (или безопасности) социальной среды, обосновали гносеологические предпосылки познания по критерию признания субъектами познания материальной или духовной субстанции как основы мироздания, а также принципы очевидности и субъективной достоверности, где решающее значение в познании тех или иных понятийных категорий принадлежит субъекту познания.
Эволюция философских взглядов на теорию познания привела к признанию познаваемости мира, взаимосвязанности и единстве познавательных процессов на основе соответствующего понятийного аппарата, средствам познания (интуиция, дедукция и т. д.), а процесс познания - трактовать как мыслительное конструирование понятийных элементов.
Общенаучное понятие «безопасность» содержит такие понятийные элементы, как «угрозы безопасности», «состояние безопасности», «обеспечение безопасности», «организация обеспечения безопасности» и т. д.
Если античной философии были присущи в основном наблюдение, чувственное восприятие, а Новое время дополнилось экспериментом, аналитическим подходом, то современный уровень научного познания характеризуется системным подходом к анализу и оценке изучаемых объектов в единстве с их философско-методологической интерпретацией и, по мнению Н. И. Кузнецовой, предполагает «... выяснение закономерностей развития науки, условий и факторов, этому способствующих»1. Здесь уместно упомянуть высказывание И. Б. Михайловой, согласно которому непротиворечивая, на первый взгляд, система современной науки выступает как нечто «принудительное» для каждого индивида, мышление которого и определяется этой системой», а «выход за рамки данной логической системы выступает как нечто иррациональное, интуитивное, не поддающееся рациональному описанию».
Роль административного права в обеспечении общественной безопасности Российской Федерации
Современное административное право ориентировано на удовлетворение, в первую очередь, общественных (публичных) интересов и ее предназначение состоит в том, чтобы правовыми средствами обеспечивать эти интересы1 в целях предоставления реальных возможностей для осуществления прав и свобод человека и гражданина, для достижения «общественного блага», а в рассматриваемом аспекте - общественной безопасности.
Реализация прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства, как известно, обеспечивается правовыми институтами черед деятельность органов государственной власти, осуществляющих свои функции на основе и во исполнение действующего конституционного и иного законодательства Российской Федерации.
Актуальность проблемы развития административного права на современном этапе и, в частности, повышения его регулятивной роли в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации объясняется и тем, что современное состояние правопорядка осложнено акциями социально-политического протеста, обострение которых образует дополнительные причины и условия совершения не только административных правонарушений, но и преступления, а также актов терроризма.
По существу, умаление роли правового регулирования теми или иными социально-экономическими процессами неизбежно приводит к возникновению широкого спектра угроз общественной безопасности Российской Феде- рации или, как пишет А. В. Гэскэ, «... реальных и потенциальных противоречий, которые развиваются в обществе ... между личностью и государством, между ветвями власти в государстве, между силами, стоящими у власти, и оппозицией», которые продуцируют все большее отчуждение существенной части общества от системы политического и социального управления1.
Противоречивые результаты проводимых в Российской Федерации социально-экономические и политико-правовые реформ свидетельствуют о том, что устойчивое развитие страны, а равно и обеспечение общественной безопасности находятся в прямой зависимости от изменения роли и значения права в различных сферах жизнедеятельности общества и государства.
Прежде всего, изменяются взаимоотношения государства и гражданина, а провозглашенные Конституцией Российской Федерации права и свободы человека в качестве высшей ценности (ст. 2) требует сосредоточения первоочередного внимания общества и государства на обеспечение безопасности личности, организации общественной безопасности и охраны общественного порядка в общественных местах, развития на научной основе и внедрения новейших правовых институтов охраны и защиты жизни, здоровья, прав и законных интересов граждан от противоправных посягательств.
Административно-правовое регулирование того или иного направления деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации предполагает выделение подлежащих регламентации определенной совокупности общественных отношений общественная безопасность и, кроме того - выбор социально значимых и подлежащих в связи с этим охране и защите объектов, а также средств охраны и защиты, исходя присущей субъектам обеспечения общественной безопасности компетенции, определенной в их административно-правовом статусе.
К основным направлениям развития административно-правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации Б. П. Кондратов, в частности, относит «обеспечение личной безопасности человека и гражданина, ... обеспечение безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, безопасности в чрезвычайных ситуациях»1. Примечательно в этой связи отметить, что КоАП РСФСР (глава 13) предусматривал ответственность за административные правонарушения, посягающие лишь на общественный порядок. Объединяющим началом административно-правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности, а равно и в сфере организации охраны общественного порядка является то, что соответствующие объекты противоправного посягательства, имеют, как пишет Б. И. Сазонов, некую общность: «множественность управляющих систем ..., систему целей управления ... и его информационную основу» .
Общественная безопасность и общественный порядок как специфические объекты правового (в данном случае - административно-правового) регулирования имеют общую направленность правового регулирования.
И действительно, если признать, что сущность понятий «безопасность» и «правопорядок» состоит в том, что они отражают определенные социально-правовые цели административно-правового регулирования, и, прежде всего, законодательные меры по повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере организации обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Данная позиция созвучна точке зрения А. М. Васильева, согласно которой «законодатель ... всегда стремится влиять на общественные отношения, формировать их в своих интересах, обеспечивая выгодный для себя порядок. Это - цель. А итог - приведение общественных отношений в состояние урегулированное и порядка с помощью всех правовых средств формирования общественных отношений».
Социальная информация как фактор обеспечения общественной безопасности Российской Федерации и предмет административно-правового регулирования
При рассмотрении информации как объекта административного и информационно-правового регулирования, т. е. той информации, которая составляет предмет правоотношений1, относящихся к различным отраслям права, в первую очередь, следует обозначить круг и специфическое содержание общественных отношений, которые подлежат регулированию правом.
ГК России впервые отнес информацию к объекту гражданских прав и регламентировал действия с информацией, составляющей служебную и коммерческую тайну; КоАП России в главе 13 предусматривает более 20 составов административных правонарушений в области информации; УК России -уголовную ответственность за преступления в информационной сфере.
Юридическую основу регулирования в области информационного права составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и ведомственные акты , закрепляющие информационные отношения, складывающихся в различных сферах общественного развития, в том числе и сфере обеспечения общественной безопасности.
Основополагающими принципами правового регулирования информационных отношений являются свобода информации и равенство субъектов информационных отношений, достоверность, полнота и своевременность информации, соблюдение требований законности и правопорядка в информационных отношениях, информационная безопасность и защита информации, ограничение доступа к отдельным видам информационных ресурсов.
В разное время многие ученые неоднократно обращались к определению понятия информации, пытаясь установить ее общие характерные признаки независимо от отраслей научных знаний.
Информация наделена специфическими качественными признаками (данные о лицах, предметах, фактах, событиях и явлениях, так и использование этих данных в процессе жизнедеятельности человека, общества и государства), представляя собой эффективное средство воздействия, используемое в социальных системах управления, например, в правоохранительной сфере государственного управления и может служить объектом противоправных посягательств в виде подлога документа и т. д.
Информация - это не всякие данные об объекте, а только те, которые объективированы, т. е. зафиксированы, восприняты в качестве таковых.
По мнению А. А. Тер-Акопова, информации нет, если нет приемника; она может представлять полное либо неполное, истинное либо искаженное отражение каких-либо свойств, качеств и отношений объекта, однако в любом случае речь идет о воспринятом отражении. Пока оно кем-то не воспринято, информации для общества не существует. Такая информация как бы еще укрыта в объекте, она не имеет социального значения, не может быть предметом прав и обязанностей. Для того чтобы быть информацией, данное об объекте должно быть включено в систему общественных отношений, адаптировано к ним. Поэтому под информацией следует понимать данные об объекте, адаптированное общественным и индивидуальным сознанием.
Данные об объекте содержат в себе не только утверждение о наличии у объекта какого-либо признака, но и отрицание какого-то признака. Отсутствие информации также есть информация, порой не менее значимая для человека, чем позитивное данное.
Исходя из общего понятия информации, определяемого как сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах либо как сообщения, осведомляющие о положении дел, которые воспринимаются человеком или специальными устройствами, данное понятие трактовалось в рамках конкретной области научных знаний, что, естественно, повлекло существенные различия в определении понятия информации, которое во многом зависит от области знаний, целей и задач, стоящих перед исследователями2.
Автор поддерживает точку зрения А. А. Фатьянова, который отмечает: «...дело не бытовом происхождении термина, а в многоликости и многомерности информации как явления».
Если в начале XX века информация понималась как элементарная категория: передача каким-либо способом сведений (сообщений), то с развитием теоретических основ информации (вероятностные методы определения информации, семантическая теория информации и т. п.) и особенно средств вычислительной техники и связи (СВТиС) понятие «информация» стало приобретать не столько специальное (научно-техническое)1, сколько широкое социально-экономическое, правовое, а в целом - общенаучное значение, чему свидетельствует формирование в конце 60-х годов новой комплексной отрасли научного знания - «информатики», охватывающей как информационную технику, так и теорию научной информации и научно-информационной деятельности («документалистику»).
Организация обеспечения общественной безопасности как функция управления в сфере правопорядка
Организация обеспечения общественной безопасности Российской Федерации осуществляется в соответствии с общими принципами социального управления и принципами организации правоохранительной сферы государственного управления.
Организация обеспечения общественной безопасности Российской Федерации имеет двойственную природу.
С одной стороны, обеспечение общественной безопасности Российской Федерации представляет собой одно из направлений в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации. Так, в разделе IV Концепции национальной безопасности Российской Федерации «Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации» важнейшими задачами в области борьбы с преступностью являются: выявление, устранение и предупреждение причин и условий, порождающих преступность; усиление роли государства как гаранта безопасности личности и общества, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения; укрепление системы правоохранительных органов, прежде всего структур, противодействующих организованной преступности и терроризму, создание условий для их эффективной деятельности; привлечение государственных органов в пределах их компетенции к деятельности по предупреждению противоправных деяний ...».
С другой стороны организация обеспечения общественной безопасности занимает самостоятельное место в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, направлена на охрану «... жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией в Российской Федерации, а также чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями».
Данное обстоятельство обусловливает выделение самостоятельных целей и задач обеспечения общественной безопасности Российской Федерации приоритетов в общей структуре целей и задач укрепления правопорядка и исходя из них - создание собственной организационной структуры обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Современное состояние организации обеспечения общественной безопасности Российской Федерации характеризуется наличием известных социально-экономических трудностей, связанных с созданием соответствующих организационных структур (например, муниципальных органов охраны общественного порядка)2, способных противодействовать антиобщественным проявлениям в условиях построения правового государства, так и его возможностям их финансирования.
В целях проведения единой государственной политики в области финансирования мер, направленных на обеспечение обороны, правопорядка и безопасности Российской Федерации, на уровне правительственной комиссии был создан соответствующий коллегиальным орган, осуществлявший межотраслевую и межведомственную координацию1.
По существу, организация обеспечения общественной безопасности должна учитывать не только объективное действие взаимообусловленных процессов социально-экономического развития объекта управления, т. е. определенной совокупности общественных отношений (а точнее, - правоотношений), и субъекта управления - систему соответствующих федеральных органов государственной власти Российской Федерации, учитывающую характерные особенности различных сфер обеспечения общественной безопасности, например, обеспечение безопасности дорожного движения и т. п.
В организации обеспечения общественной безопасности Российской Федерации наиболее важное значение принадлежит конструированию организационных структур2, которое следует рассматривать как способ достижения целей обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
В теории и практике социального управления наиболее существенным или концептуальным признаком является поставленная перед ней цель, уяснение которой предопределяет конкретное содержание задач и функций, выполняемых соответствующими субъектами обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Понятие «концепция», надо полагать, здесь имеет сугубо прикладной характер и отражает конкретное, специфическое ее содержание, например, в рамках социального управления М. Мескон, М. Альберт и Ф. Хедоури под концепцией управления персоналом понимают «систему взаимосвязанных взглядов на понимание и определение сущности, содержания, целей, задач, критериев, принципов, стратегии и политики управления персоналом, а также организационно-практических подходов к формированию механизма ее реализации».
Определение задач и функций субъектов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации предполагает наличие их взаимосвязи и организационной целостности, стабильности и эффективности функционирования, что возможно лишь на основе целевой общности принципов построения всех структурных элементов данной правоохранительной подсистемы. Наиболее значимыми элементами организации обеспечения общественной безопасности Российской Федерации как функции управления в сфере правопорядка являются административно-правовые режимы, регулирующие отношения, складывающиеся между органами государственной власти и населением, а также отношения, в рамках которых осуществляется государственно-правовое принуждение на основе федерального законодательства, Указов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных и местных органов исполнительной власти. Составляя органическую часть науки управления (социального, в частности), теоретические проблемы обеспечения общественной безопасности образуют самостоятельное научное направление, теоретико-прикладное значение разработки которой состоит в том, что ее результатами является уточнение таких понятий, как «система», «функция», соотношение понятий «организация» и «управление», обоснование практических форм и методов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
