Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и механизм административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации 16
1. Недропользование как объект административно-правового регулирования . 16
2. Понятие механизма административно-правового регулирования недропользования 29
3. Нормативно-правовые основы государственного регулирования недропользования: становление и проблемы современного развития 44
Глава II. Административно-правовое регулирование недропользования как управленческий процесс 57
1. Органы исполнительной власти как субъекты административно-правового регулирования недропользования: правовой статус и проблемы их взаимодействия 57
2.Административные процедуры государственного управления недропользованием 78
3. Административно-правовые формы государственного управления в сфере недропользования 94
Глава III. Правовые конфликты в сфере административно-правового регулирования недропользования и порядок их разрешения 111
1. Конфликты, связанные с нарушением административного законодательства в области недропользования: понятие и виды 111
2. Проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях в области недропользования 131
3. Административно-правовые споры в сфере управления недропользованием: понятие, виды, порядок разрешения 147
Заключение 165
Библиография 171
- Недропользование как объект административно-правового регулирования
- Органы исполнительной власти как субъекты административно-правового регулирования недропользования: правовой статус и проблемы их взаимодействия
- Административно-правовые формы государственного управления в сфере недропользования
- Конфликты, связанные с нарушением административного законодательства в области недропользования: понятие и виды
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях социально-экономического развития России одной из актуальных задач является совершенствование правовых форм и методов управления государственной собственностью и повышение эффективности ее использования. Недра и залегающие в них полезные ископаемые являются важной составляющей потенциала страны и находятся в собственности государства. В условиях динамично развивающегося промышленного производства невозможно себе представить современную экономику без полезных ископаемых. Особенности российского государства проявляются в том, что оно обладает значительными запасами полезных ископаемых. Минерально-сырьевой комплекс РФ обеспечивает около 33% ВВП и 60% доходов федерального бюджета, 70% российского экспорта. Только в 2007 году доходы федерального бюджета за счет поступлений от минерального сырья составили более 4 трлн. руб. из общих доходов в 6,9 трлн. руб. .
Формирование современного российского законодательства о
недропользовании началось с Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»2.
Он закрепил государственную собственность на недра, разрешительную
систему пользования недрами (лицензирование), осуществление
государственного контроля и надзора и др. Для нормального
функционирования недропользования необходимо создание государством
благоприятной правовой среды и обеспечение публичных интересов. Обладая
властными полномочиями, государство должно применять их с учетом
специфики недропользования, которое нуждается, в том числе и в
административно-правовом регулировании. Такое регулирование
представляется рассматривать через определенный механизм реализации функций органов исполнительной власти, деятельность которых в настоящее
1 Доклад Министра природных ресурсов Ю.П. Трутнева о результатах и основных направлениях деятельности на 2007-2009 годы. .
2ЗаконРФот21.02.92№2395-1 «О недрах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 16.04.1992. № 16. Ст. 834.//СЗ РФ. 06.03.1995.№10. Ст. 823.
время реформируется. В этих условиях требуется дальнейшее концептуальное осмысление системы органов исполнительной власти, осуществляющих управление недропользованием, их правового статуса и проблем их взаимодействия через административно-правовые формы и процедуры государственного управления недропользованием. Механизм административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации и его элементы в современной научной литературе не получили еще необходимого освещения и требуют фундаментальной теоретической разработки.
Практика применения законодательства о недропользовании порождает различного рода юридические конфликты, в том числе публично-правовые, и ставит перед исследователями новые вопросы. Возникновение этих конфликтов требует всестороннего анализа их причин, определения оптимальных путей и форм их разрешения и совершенствования действующего законодательства.
В этом контексте исследование административно-правового регулирования недропользования приобретает особую актуальность и, несомненно, представляет большой научный и практический интерес.
Степень научной разработанности темы. В правовой литературе последних лет вопросам административно-правового регулирования различных сфер общественной жизни уделяется повышенное внимание. Однако исследования, имеющие своим специальном предметом проблемы административно-правового регулирования недропользования, практически отсутствуют.
Существующие работы либо носят характер межотраслевых, исследований природопользования, либо посвящены рассмотрению его отдельных аспектов преимущественно представителями конституционно-правовой, гражданско-правовой, природоресурсной и финансово-правовой отраслей юридической науки. Среди этих исследований особо следует выделить работы Д.Г. Храмова, раскрывшего проблемы баланса частноправовых и публично-правовых элементов при регулировании
недропользования, И.И. Павлова, который рассматривает вопросы правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа. Весьма значительный интерес представляет работа Д.В. Хаустова, который обосновывает необходимость решения управленческих задач в недропользовании с помощью публично-правового договора. СВ. Гудковым обосновано положение о необходимости постепенного и поэтапного перехода от разрешительной системы предоставления недр в пользование к договорной (гражданско-правовой) модели регулирования взаимоотношений государства и инвестора.
Среди административно-правовых исследований можно выделить работы Е.В. Скоморохиной и А.В. Илюшина, посвященные вопросам административной ответственности в сфере недропользования3.
В современном правоведении специальное административно-правовое исследование данной проблематики присутствует в работе Д.В. Василевской, подготовленной к защите в марте 2009 г.4. Она всесторонне рассматривает административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации, оставляя за пределами своей работы некоторые вопросы, в том числе: о механизме административно-правового регулирования недропользования, о роли и значении административных процедур в управлении недропользованием; о специфике конфликтов, связанных с нарушением административного законодательства в области недропользования, их видах; о правовых спорах, возникающих в сфере административно-правового регулирования недропользования, их классификации, о проблемах совершенствования законодательства об административных правонарушениях в области недропользования и путях их решения и др.
Все это дает основание полагать, что не все проблемы административно-
1 Скоморохина Е.В. Административно-правовое обеспечение защиты окружающей среды. Дис.... канд. юрид. наук. 12.00.14. Воронеж, 2002. - 223 с; Илюшин А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах (по материалам Сибирского федерального округа). Авт. дисс... канд. юрид. наук. 12.0014. Тюмень. 2008. - 2бс.
4 Василевская Д.В. административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Авт. дисс... докт. юрид. наук. 12.0014. -М.: 2008. -52с.
б правового регулирования недропользования на сегодняшныи день получили должное теоретическое осмысление и вряд ли могут считаться в должной мере исследованными.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ механизма административно-правового регулирования недропользования и его отдельных элементов, выявление проблем нормативно-правового регулирования, разработка и теоретическое обоснование административно-правового регулирования недропользования как управленческого процесса, выявление специфики и причин публично-правовых конфликтов в области недропользования, а также разработка рекомендаций по их разрешению и предложений по совершенствованию законодательства.
В соответствии с поставленной целью исследования выдвигаются следующие задачи:
выявить специфику процесса недропользования как объекта административно-правового регулирования;
раскрыть механизм административно-правового регулирования недропользования, внести предложения по совершенствованию его отдельных элементов;
проанализировать нормативно-правовые основы государственного регулирования недропользования, особенности их становления и проблемы современного развития;
определить правовой статус органов исполнительной власти как субъектов административно-правового регулирования недропользования, выявить проблемы их взаимодействия; сформулировать предложения, направленные на эффективную реализацию органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ своих полномочий и функций в области недропользования;
показать роль и значение административных процедур в управлении недропользованием и раскрыть административно-правовые формы
государственного регулирования в данной сфере;
выявить специфику конфликтов, связанных с нарушением административного законодательства в области недропользования, и исследовать их виды;
определить проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях в области недропользования и предложить пути их решения;
проанализировать специфику правовых споров, возникающих в сфере административно-правового регулирования недропользования, дать их классификацию, выявить проблемы, связанные с порядком их разрешения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе административно-правового регулирования недропользования.
Предметом исследования выступают теоретические и нормативно-правовые основы механизма административно-правового регулирования в сфере недропользования, обеспечивающие управленческий процесс, а также судебная практика, связанная с разрешением административно-правовых конфликтов в области недропользования.
Методологическая основа диссертации. В основе диссертационной работы лежит диалектический метод познания, позволивший изучить вопросы административно-правового регулирования недропользования в развитии, в конкретно-исторических условиях и во взаимосвязи с другими явлениями. В работе использовались как общенаучные методы и приемы (анализ, синтез, системно-структурный и функциональный подходы), так и специальные, применяемые в правоведении: исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и иные методы научного познания.
Теоретическую основу работы составили труды видных отечественных представителей науки теории государства и права: С.С. Алексеева, В.Н.Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова,
s Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной и других.
При написании диссертации автор использовал труды известных ученых в области науки управления, конституционного и административного права: А.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.А. Демина, А.С. Дугенца, А.Б.Зеленцова, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, A.M. Кононова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, Э.Н. Ренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.В. Степаненко, М.С. Студеникиной, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина, А.П. Шергина, М.А. Штатиной, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и других.
Определенное место в работе занимают специальные исследования современных ученых — представителей отдельных отраслевых наук: Д.В.Василевской, А.К. Голиченкова, Б.Д. Клюкина, В.Н. Кокина, О.И. Крассова, Н.Б,Мухитдинова, А.И. Перчика, В.В. Петрова, С.А. Сосна, Н.А. Сыродоева, О.М. Теплова, К.Н. Трубецкого и др. Автор опирался также на труды представителей дореволюционной правовой науки, таких как А.Б.Грамматчиков, Г.Г. Савич, В.Г. Струкгов, В.А. Удинцев, А.А. Штоф и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области недропользования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
проведено комплексное исследование административно-правового регулирования недропользования как управленческого процесса;
обоснована авторская концепция механизма административно-правового регулирования недропользования и выявлена специфика его основных элементов;
впервые в отечественной административно-правовой науке
комплексному анализу подвергнуто правовое положение всех органов исполнительной власти в сфере недропользования как субъектов административно-правового регулирования;
выявлены противоречия между законодательными и подзаконными актами в правовой регламентации административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере недропользования;
обоснованы новые теоретические подходы к определению понятий недропользование, административно-правовые конфликты и споры в сфере недропользования, формы государственного регулирования и др.;
проанализированы административные процедуры управления недропользованием и дана их классификация;
показана специфика административно-правовых форм государственного управления недропользованием;
выявлены особенности административно-правовых конфликтов, возникающих в процессе управления недропользованием, выражающихся в форме административных правонарушений и административно-правовых споров в данной области.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие, полученные в результате исследования, теоретические положения, которые являются новыми или содержат элементы научной новизны, и которые следует рассматривать в качестве составных элементов проведенной диссертантом единой комплексной научной работы:
1. Административно-правовое регулирование недропользования определено автором как регламентированная нормами права деятельность наделенных властными полномочиями государственных органов и должностных лиц по организации рационального освоения и охраны ресурсов недр Земли, воспроизводству полезных ископаемых, а также обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности общества, В данном определении исключается деятельность муниципальных
органов, поскольку недра находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ и являются государственной собственностью; полномочиями по управлению (в т. ч. по представлению лицензий) должны обладать только федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.
2. Под механизмом административно-правового регулирования
недропользования предлагается понимать предусмотренную действующим
законодательством совокупность правовых средств, применяемых органами
исполнительной власти в целях результативного управленческого воздействия
на общественные отношения по поводу геологического изучения, добычи
полезных ископаемых и освоения подземного пространства для целей, не
связанных с добычей полезных ископаемых. В содержательном плане
функционирование этого механизма в значительной мере обусловлено
особенностями применения такой формы государственного управления как
лицензирование. В сфере недропользования оно включает элементы
договорного характера, поскольку лицензия выдаётся по результатам
проводимых конкурсов (аукционов), скрепляется подписью недропользователя,
выполняет функцию наделения правами пользования и предусматривает
возможность заключения лицензионного договора. Помимо разрешительной
(лицензионной) системы предоставления прав пользования недрами и
соглашений о разделе продукции могут быть использованы и концессионные
договоры, как разновидность административных договоров. В настоящее время
в Федеральном законе от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных
соглашениях» среди объектов такого соглашения отсутствуют участки недр,
хотя перспектива включение последних в перечень объектов концессионных
соглашений представляется весьма целесообразной.
3. Закон РФ «О недрах» определяет, что государственное управление
отношениями недропользования осуществляется, в том числе федеральным
органом управления государственным фондом недр и органами
государственного горного надзора. Вместе с тем в настоящее время
полномочия по государственному регулированию недропользованием поделены между Минприроды России, Минэнерго России и Роснедра, несмотря на то, что федеральным органом управления государственным имуществом в сфере недропользования (государственным фондом недр) является Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). В то же время обозначенные в действующих указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ федеральные органы исполнительной власти в сфере недропользования не указаны в Законе РФ «О недрах». Однако эти органы наделены функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере недропользования.
Регламент Ростехнадзора не соответствует правовому статусу этого органа исполнительной власти. Органы государственного горного надзора, указанные в законодательстве, исключены Указом Президента от 29.05.2008 № 404 из системы федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования. Отсутствует не только положение об органе государственного горного надзора, которое в соответствии с законом должно утверждаться Правительством РФ, но и само понятие такого органа. В связи с этим необходимо провести четкую правовую регламентацию полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством и уточнить их административно-правовой статус.
4. Федеральные службы Росприроднадзор и Ростехнадзор необходимо вывести из подведомственности Минприроды России, выделив их в качестве самостоятельных органов при Правительстве РФ, но, не наделяя их при этом функциями по принятию нормативных правовых актов, что позволит им эффективно осуществлять контрольно-надзорные функции и уйти от конфликта интересов. Минприроды России почти полностью выпадает из сферы управленческого воздействия указанных контрольно-надзорных органов. Частая смена подведомственности отдельных федеральных органов
исполнительной власти в сфере недропользования, а также постоянные изменения всей структуры и системы федеральных органов исполнительной власти вызывает необходимость принятия Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти».
5. Требуется введение и использование различных административных
процедур, предполагающих соответствующее закрепление их в
административных регламентах в связи с многообразием административной
деятельности по исполнению государственных функций и предоставлением
государственных услуг органами публичного управления недропользованием.
Под административной процедурой государственного управления
недропользованием автором предложено понимать нормативно установленный
порядок деятельности органов публичного управления по принятию
административных актов, по обеспечению реализации прав и обязанностей
недропользователей, разрешению споров и наложению санкций, определяющий
основания, стадии, формы, сроки и последовательность соответствующих
действий. Обоснована необходимость выделения следующих
административных процедур в сфере административно-правового
регулирования недропользования: нормотворческие, правонаделительные,
контрольные и юрисдикционные.
Практика разработки регламентов, касающихся регулирования управленческих процессов в сфере недропользования, выявила целый ряд проблем, которые должны решаться на федеральном законодательном уровне, и только законодательно урегулированные административные процедуры должны устанавливать порядок принятия управленческих и юрисдикционных решений. В этой связи автор поддерживает идею доработки и принятия проектов Федеральных законов «Об административных процедурах», «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» и «О стандартах государственных услуг».
6. В процессе государственного регулирования в сфере недропользования
возникают разнообразные административно-правовые конфликты, под которыми понимается противоборство субъектов административного права, один из которых обладает властными полномочиями, связанное с толкованием, реализацией или нарушением норм законодательства о недрах, имеющее в качестве предмета юридические права, обязанности и ответственность субъектов и проявляющееся в административно-правовом споре или административном правонарушении. Исследованы две основные формы конфликтов в сфере недропользования: административные правонарушения, юридическая конструкция которых закреплена в КоАП РФ и административно-правовые споры, специфика которых определена особенностями субъектного состава, предмета и оснований возникновения.
7. Необходимо привести в соответствие законодательство об
административных правонарушениях и законодательство о недрах в части
уточнения и конкретизации полномочий органов государственного горного и
промышленного надзора и органов государственного геологического контроля,
их должностных лиц по проведению соответствующего контроля и
рассмотрению дел об административных правонарушениях в области
недропользования ( в частности, ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.3, ст. 8.10, ст. 23.22, ч. 1
ст.23.23, ч.1 ст. 23.31 КоАП РФ). Предложено дополнить ч. 2 ст. 23.22
положением о предоставлении полномочий по рассматрению дел об
административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1
данной статьи, государственным инспекторам субъектов РФ по геологическому
контролю.
8. Дела об административных правонарушениях от имени
Росприроднадзора и Ростехнадзора уполномочены рассматривать различные
государственные инспекторы, указанные в статьях 23.22 и 23.31 КоАП РФ в
качестве субъектов административной юрисдикции. Однако руководители и
иные должностные лица согласно положениям об этих органах не имеют
соответствующего статуса (инспектор). В этой связи предлагается внести в
положения о федеральных службах Росприроднадзор и Ростехнадзор, утвержденных Правительством РФ, нормы об административно-юрисдикционных полномочиях этих органов, их должностных лиц и их статусе как государственных инспекторов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы определяется актуальностью и новизной поставленных и решенных в исследовании правовых проблем. Диссертационное исследование направлено на решение приоритетных задач в сфере административно-правового регулирования недропользования как управленческого процесса. Материалы диссертации направлены на решение вопросов, актуальных для административно-правовой науки и практики управления недропользованием, и имеют методологическое значение для исследуемой проблематики.
Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в работе по совершенствованию российского законодательства, регулирующего организационные основы деятельности органов исполнительной власти, при разработке нормативных правовых актов, повышении эффективности государственного управления и правоприменительной деятельности в области использования и охраны недр.
Основные положения исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе и учебном процессе по дисциплинам: «Административное право» и «Правовые основы недропользования».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором статьях и научных работах. Автор неоднократно выступал на международных (V, VI и VII Международные конференция «Новые идеи в науках о Земле» в 2003, 2005 и 2007г.г.) и всероссийских научных конференциях, парламентских слушаниях, круглых столах, семинарах и совещаниях по вопросам совершенствования
законодательства о недропользовании и повышения квалификации руководящих работников органов исполнительной власти, являясь членом научного совета при комитете ГД ФС РФ по природным ресурсам и природопользованию. Собранный автором в ходе написания настоящего исследования материал был использован при подготовке учебника «Горное право» и четырех учебных пособий.
Предложения и выводы, изложенные в работе, были реализованы автором при подготовке в составе научной группы проекта закона Рязанской области «О внесении изменений в Закон Рязанской области «Об административных правонарушениях».
Материалы исследования использованы автором при чтении курсов лекций «Административное право», «Правовые основы недропользования», «Правовые основы природопользования» студентам Российского университета дружбы народов и Российского государственного геологоразведочного университета.
Структура диссертации обусловлена изложенными целями и поставленными задачами настоящего исследования. Работа, выполненная с использованием Справочной правовой системы Консультант Плюс, состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Недропользование как объект административно-правового регулирования
Недрами человек стал пользоваться как только зашел первый раз в пещеру. С началом освоения богатств земных недр возникает самый распространенный вид пользования недрами — добыча полезных ископаемых. Добыче полезных ископаемых предшествует их поиски и разведка (геологическое изучение), необходимые для определения запасов, качества руд, выбора способов разработки месторождений. Использование недр Земли для строительства и эксплуатации подземных сооружений (в т. ч. образования особо охраняемых геологических объектов, сбора геологических коллекционных материалов и другое) также является видом пользования недрами.
Термин «недропользование» используется всеми учеными, занимающимися проблемами изучения недр. Однако само понятие этого термина трактуется по разному. С.А. Дзейтов определяет недропользование как деятельность недропользователей в рамках полученной лицензии или заключенного соглашения о разделе продукции5. СВ. Гудков определяет недропользование как предусмотренную и защищаемую законом деятельность пользователя недр, осуществляемую на территории Российской Федерации или на территориях, находящихся под ее юрисдикцией, направленную в соответствии с целевым назначением вида недропользования на использование полезных свойств конкретного участка недр для изучения, разведки, добычи или использования иным образом содержащихся в них ресурсов, включая полезные ископаемые. Следовательно они говорят о том, что недропользование — это деятельность недропользователей (пользователей недр) и только.
Другие исследователи используют термин «недропользование» через отдельные виды пользования недрами, выделяя их согласно Закона РФ «О недрах». Так целью диссертационного исследования Д.Г. Храмова является установление юридической природы права пользования недрами (недропользования) и установление баланса использования частно-правовых и публично-правовых элементов при регулировании отношений, складывающихся в области пользования недрами. Он осуществляет попытку не только определить юридическую природу права пользования недрами в Российской Федерации, но и выделить отдельные его виды применительно к основаниям возникновения. Однако, ключевой вопрос о содержании термина «недропользование» им обходится в своей работе7. И.И. Павлов, рассматривая вопросы о понятии и элементах содержания правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, никак не определяет сам термин «недропользование» . Е.Ф. Гладун, исследуя вопросы разграничения компетенции в области недропользования в федеративном государстве, часто использует словосочетание «в сфере (области) недропользования», но не останавливается на определении термина «недропользование»9. А.В. Илюшин, анализируя точки зрения различных ученых, дает определение недрам как части природной среды. Сам термин «недропользование» в своей работе он использует, но также определяет его через виды пользования недрами .
В учебных и научных публикациях по правовым основам недропользования (горному праву) можно также найти определения понятия «недропользование». Они сводятся к тому, что недропользование - это целенаправленная деятельность человека в сфере изучения и использования недр Земли, реализующего свои физические и умственные способности для получения определенных материальных благ . Поскольку эта деятельность охватывает широкий спектр работ (начиная от геологического изучения недр и кончая освоением подземного пространства), то и число возможных видов и разновидностей пользования недрами довольно значительно, что предопределяет необходимость их научной систематизации и классификации, в том числе в рамках законодательства. Определение термина «недропользование» через понятия «пользование», «использование» является не корректным, т. е. это пустое определение, определение через самое себя (тавтология). Оно не раскрывает существа термина.
Под горными отношениями (отношениями недропользования) в «Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» понимались общественные отношения в области использования и охраны недр12.
Прежде чем сформулировать понятие «недропользование», а это необходимо для определения недропользования как объекта административно-правового регулирования, нужно рассмотреть вопрос об элементах или стадиях процесса недропользования. Ответ на этот казалось бы простой вопрос лежит на поверхности и на него отвечают так. Недропользование это деятельность определенных субъектов по геологическому изучению, добыче полезных ископаемых и освоению подземных пространств для других целей (т. е. реализация всех видов пользования недрами). Но ведь это только «техническое недропользование» (если только этот термин применим). Другими словами это не что иное как «горный промысел», под которым в Уставе горном Российской Империи «понимались поиск, добыча, очистка, обработка полезных ископаемых, находящихся на поверхности или в недрах земли: земель и камней; металлов; солей; горючих веществ»13.
Но перед тем как осуществить «техническое недропользование» или «горный промысел» и во время него необходимо провести определенную работу, которая состоит из ряда стадий: формирование и опубликование перечней участков недр, аукционы или конкурсы по которым планируется провести; установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции, определение и разработка их условий, согласование и заключение таких соглашений; государственная экспертиза геологической информации; принятие решения об условиях проведения аукционов (конкурсов); проведение аукционов (конкурсов); лицензирование (предоставление разрешений на разработку месторождений); государственный учет (государственный баланс и кадастр, государственная регистрация работ по геологическому изучению недр); контроль и надзор за деятельностью недропользователей, подведение итогов деятельности.
И это еще не все, есть другие вопросы, которые также войдут в понятие процесс недропользования и без них никакое недропользование не состоится: организация органов исполнительной власти в области недропользования, определение и разграничение их полномочий и др. Все это также относится к административно-правовому регулированию недропользования.
Органы исполнительной власти как субъекты административно-правового регулирования недропользования: правовой статус и проблемы их взаимодействия
Первым централизованным органом управления горнозаводской промышленностью стал Приказ рудокопных дел, установленный Указом Петра I в 1700 г. (позднее — Берг-коллегия). Горная промышленность была отделена от общего гражданского управления. В 1802 г. была введена министерская система управления и образовано в т.ч. министерство финансов, в ведении которого находилась горная промышленность. В последующий период она неоднократно меняла свою подчиненность. Важнейшей вехой в развитии отечественной геологии является также создание в 1882 г. Геологического комитета по типу имевшихся уже к тому времени геологических служб США, Англии и других стран. Его задачей являлось систематическое исследование геологического строения и полезных ископаемых России. Как центральное учреждение государственной геологической службы и одновременно как научно-производственное предприятие Геологический комитет просуществовал до 1930 г. В 1946 г. было образовано Министерство геологии СССР.
Как уже отмечалось, за 217 дореволюционных лет горно-геологическая служба России претерпела 20 реорганизаций, за 70 лет советской власти их было 70. В течение последнего почти дцатилетнего периода идет ее постоянная реорганизация, не закончившаяся до настоящего времени. Несмотря на это усилиями многих поколений геологов на территории Российской Федерации создана уникальная минерально-сырьевая база, не имеющая аналогов в мире по количественным и многим качественным параметрам.
Рассматривая административно-правовое регулирование недропользования как управленческий процесс необходимо раскрыть содержание механизма правового регулирования недропользования, который, как уже отмечалось во второй главе, представляет собой совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения в сфере недропользования. Элементами организационного механизма осуществления функций, обеспечивающих процесс управления недропользованием, являются: органы исполнительной власти как субъекты административно-правового регулирования, их правовой статус, проблемы взаимодействия между ними, административные процедуры государственного управления, административно-правовые формы такого регулирования. Для понимания содержания механизма правового регулирования большое значение имеет также анализ правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственного управления.
В вопросе о механизме правового регулирования недропользования (с точки зрения деятельности органов управления) предметом анализа являются правовые формы деятельности органов, осуществляющих правовое регулирование недропользования . С другой стороны, одним из признаков деятельности органа исполнительной власти является то, что она носит организующий, исполнительно-распорядительный характер, представляет собой повседневную работу этих органов. Поэтому организационный механизм регулирования в сфере недропользования также содержит различные организационные действия, направленные на непосредственную реализацию управленческих функций, и формируется как действующая структура органов регулирования. Вместе с тем комплексный организационно-правовой механизм регулирования проявляется в том, какими средствами достигаются цели и в каких правовых рамках действуют органы управления. При этом конечной целью является не деятельность органа управления как таковая, а организация и обеспечение определенного состояния объекта управления77.
Проводя различия между видами недропользования, выделяют разное значение механизма их регулирования. Так, как уже отмечалось, функционирование недропользования в виде геологического изучения и добычи полезных ископаемых существенно различается, и деятельность регулирующих органов применительно к первому из них заключается в основном в определении полномочий органов, действия которых ведут к возникновению, изменению или прекращению обязательств государства (в части заключенных госконтрактов). Во втором же случае основной упор делается на обязательства недропользователя по выполнению лицензионных требований. Иными словами, формы и способы проявления деятельности органов исполнительной власти дифференцируются в зависимости от сферы управления, места органа, осуществляющего полномочия, и реализуются применительно к конкретному предмету и объему их деятельности. Одной из проблем в исследовании путей организации исполнительной власти является изучение соотношения функций, компетенции и структуры органов управления. Поиск решения этой проблемы должен проводиться в двух направлениях: посредством выяснения и эффективного закрепления, необходимых для данной управленческой ситуации функций управления; путем изучения вопросов рационализации структуры, системы и отдельных органов управления в зависимости от диалектики развития функций.
Осуществляя свои функции, государство выступает как особый и весьма сложный социальный механизм, действующий в определенных организационных формах и опирающийся на определенные методы осуществления власти. Органы исполнительной власти выступают как самостоятельные субъекты административно-правового регулирования недропользования, обладающие полномочиями по осуществлению властных функций исполнительной ветви власти. Эффективная структура и система исполнительной власти должна обеспечивать специализацию органов исполнительной власти и организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов .
Административно-правовые формы государственного управления в сфере недропользования
Управление в области недропользования означает урегулированную нормами права деятельность государственных и муниципальных органов, должностных лиц, призванную сохранить и улучшить окружающую среду, обеспечить охрану (защиту) ресурсов недр Земли, рациональное недропользование, воспроизводство полезных ископаемых, а также обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности и экологическую безопасность общества. Другими словами понятие государственного управления недропользованием можно определить как совокупность осуществляемых уполномоченными органами действий, направленных на исполнение требований законодательства. Именно в процессе исполнения законодательства идет интенсивный процесс формирования реальных правовых отношений недропользования. Содержание государственного управления недропользованием определяется совокупностью функций, осуществляемых уполномоченными органами в данной сфере. Под функцией управления понимается постоянное или относительно постоянное направление деятельности по обеспечению рационального недропользования, необходимость осуществления которой вытекает, прежде всего, из законодательства. Так как государственное управление направлено на исполнение законодательства, осуществление функций связано с осуществлением уполномоченными органами предусмотренных законодательством отдельных мер по недропользованию. К таким функциям в области недропользования относятся: создание системы органов управления; подзаконное нормотворчество; координация деятельности по управлению недропользованием; геологическая экспертиза и контроль; лицензирование; разрешение в административном порядке споров о праве недропользования и др. Можно выделить три группы норм, регулирующих управление; отношения по созданию органов (государственного) управления; определяющие компетенцию органов государственногоуправления ; регулирующие порядок осуществления государственного управления .
Под формами управления традиционно понимают внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти или всей административной деятельности . Формы управленческой деятельности требуют определенной юридической регламентации. Регламентация форм управленческой деятельности в сфере недропользования осуществляется административно правовыми нормами. Такого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного1 лица)149. Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в нормативных документах различного рода. Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти. Они вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления недропользованием.
Анализ форм управленческой деятельности связан с их классификацией. Как правило, в юридической литературе различают правовые (издание правовых актов управления и совершение действий юридического характера) и внеправовые (осуществление организационных действий и выполнение материально-технических операций) формы осуществления исполнительной власти150. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. При этом правовую форму управления разделяют на издание нормативных и ненормативных актов. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Внеправовые формы прямых юридических последствий не влекут. Например, проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п. Другими словами это осуществление различного рода организационных действий, либо материально-технических операций. Исполнительная же власть, с учетом ее особенностей, реализуется только ее субъектами и только в правовых формах.
Административно-правовые формы государственного управления в сфере недропользования могут быть классифицированы по ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц): - по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, лицензирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления; - по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления недропользованием; - по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность); - по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам; - по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства).
Конфликты, связанные с нарушением административного законодательства в области недропользования: понятие и виды
Конфликт как социальное явление зародился одновременно с появлением первых человеческих сообществ. В античную эпоху конфликт становится объектом научных исследований видных философов. Наиболее четкие теоретические положения, касающиеся конфликта, начали появляться в период Нового времени. Первые попытки определения причин возникновения конфликта и способов их урегулирования были сформулированы в трудах Ж.Ж.Руссо, И. Канта, Г. Гегеля и других. Дальнейшее развитие вопросов конфликтов нашло отражение в работах Г. Спенсера, М. Вебера, Г. Зиммеля, В.Парето и др. Современные конфликтологические теории являлись объектами исследований Р. Дарендорфа177, К. Боулдинга178, В.Н. Кудрявцева и др.
Согласно концепциям вышеуказанных авторов, конфликт является мотивационной основой общественной жизни, нормой, а не патологией общественного развития. Общественные изменения происходят всегда и везде, поэтому любое общество наполнено несогласием и конфликтами, которые необходимо исследовать, контролировать и разрешать179. Любой конфликт имеет социальную природу, и соответственно его первопричиной является противоположность, несовместимость, несоответствие интересов противоборствующих сторон. По своей сути конфликты рассматриваются большинством авторов как специфические социальные взаимодействия, характеризующиеся преимущественно противостоянием, а не сотрудничеством, привязанные с большой степенью неопределенности к некоторому кругу субъектов, сторон, каждая из которых имеет некоторые самостоятельные интересы, за признание которых эта сторона борется . При этом конфликт выступает как нерешенная еще борьба за выбор действий, за признание права.
Понятие конфликта в научной литературе неоднозначно. Существует множество определений термина «конфликт». Наиболее общий подход к определению конфликта состоит в определении его через противоречие как более общее понятие, и, прежде всего — через социальное противоречие. Между тем противоречия и конфликт, с одной стороны, не могут рассматриваться как синонимы, а с другой — противопоставляться друг другу- Противоречия, противоположности, различия, — это необходимые, но недостаточные условия конфликта. Противоположности и противоречия превращаются в конфликт тогда, когда начинают взаимодействовать силы, являющиеся их носителями. В.Н.Кудрявцев определяет конфликт как проявление объективных или субъективных противоречий, выражающееся в противоборстве сторон181. Конфликт — это всегда противоборство сторон с противоречивыми интересами. Именно противоборство сторон, т.е. совершение сторонами определенных действий, направленных друг против друга, следует понимать как конфликт. Применение юридических норм и процедур является одним из способов разрешения противоборства интересов, а несоответствие или несовместимость материальных и процессуальных норм может лишь привести к осложнению возможности разрешения конфликта, но не к его урегулированию. В.МБаранов и Т.В. Худойкина полагают, что юридическим конфликтом следует признавать любой конфликт, в котором спор, так или иначе, связан с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями) и, следовательно, субъекты, либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а конфликт влечет юридические последствия182. Данную точку зрения разделяет также А.В.Дмитриев, утверждая, что юридическим конфликтом выступает такое противоборство сторон, при котором хотя бы один из его элементов (субъект, объект, субъективная сторона, объективная сторона) обладает юридическим характером, причем завершение данного противоборства должно иметь возможность его предотвращения, приостановления, прекращения, а еще лучше - разрешения юридическими средствами и с помощью юридических процедур183.
Соглашаясь с последним утверждением, заметим, что сказанное целиком можно отнести и к конфликтам в сфере недропользования, поскольку не может быть такого конфликта, который объективно нельзя разрешить с помощью юридической процедуры. Тогда можно было бы предложить следующее определение конфликта в сфере недропользования.
Конфликты, связанные с нарушением административного законодательства в области недропользования, — это противоборство субъектов права, связанное с толкованием, реализацией или нарушением норм.
Для уяснения природы конфликта в недропользовании и его отличия от смежных явлений, необходимо определить его внешние пределы в пространстве и во времени, т.е. границы конфликта: пространственные, временные и внутрисистемные.
Пространственные границы конфликта в недропользовании определяются территорией, на которой происходит конфликт (например, конкретный участок недр или континентальный шельф государств). Временные границы - это продолжительность конфликта, его начало и конец. От того, считать ли конфликт начавшимся, продолжающимся или уже закончившимся, зависит, в частности, юридическая оценка действий его участников в тот или иной момент времени. Особенно это важно для того, чтобы правильно оценить роль, вновь присоединившихся к конфликту лиц. Начало конфликта определяется объективными (внешними) актами поведения одного участника конфликта, направленными против другого (конфликтующей стороны). При этом должно соблюдаться условие об осознании последним того, что эти акты направлены против него, и он им противодействует. Это означает, что для признания конфликта начавшимся требуется, по крайней мере, три совпадающих условия. Один участник сознательно и активно действует в ущерб другому участнику (т.е. своему противнику). Под действиями понимаются как физические движения, так и передача информации (устное слово, печать, телевидение и т.д.). Второй участник (противник) осознает, что указанные действия направлены против его интересов. В связи с этим противник и сам предпринимает ответные активные действия, направленные против первого участника. С этого момента можно считать, что конфликт начался. Окончанием конфликта нужно считать прекращение действий всех противоборствующих сторон, независимо от причины, по которой это имеет место. Определение внутрисистемных границ конфликта тесно связано с четким выделением конфликтующих сторон из всего круга его участников.
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование недропользования в Российской Федерации
