Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Информация как объект правового регулирования в сфере государственного управления 12
1. Информация и государственный аппарат 12
2. Конституционные основы и международно-правовые принципы правового регулирования отношений по поводу информации 32
3. Функции и полномочия органов исполнительной власти в информационной сфере 41
4. Информирование общества о деятельности органов государственной власти 66
Глава II. Правовой режим информации ограниченного доступа. Вопросы теории 88
1. Понятие информационного объекта. Его правовой режим 88
2. Сведения ограниченного доступа (тайны). Правовой режим тайн 114
3 Методика правового регулирования общественных отношений по поводу отдельных видов сведений ограниченного доступа 142
Глава III. Правовой режим отдельных видов тайн 148
1. Правовой режим государственной тайны 148
2. Правовой режим коммерческой тайны 180
3. Правовое регулирование служебной тайны 209
Заключение 243
Библиография 248
Приложения 276
- Информация и государственный аппарат
- Конституционные основы и международно-правовые принципы правового регулирования отношений по поводу информации
- Понятие информационного объекта. Его правовой режим
- Правовой режим государственной тайны
Введение к работе
Введение
Актуальность темы исследования
В современном мире постоянно возрастает значение информации и технологий, связанных с ее созданием, обработкой и передачей, что подтверждает накопление факторов перехода от индустриального типа общества к новым его характеристикам, в частности - информационным . Рост роли информации в обществе неизбежно привел к появлению и обособлению системы социальных отношений, связанных с различными информационными процессами. Эта система, в свою очередь, нуждается в регулировании правовыми средствами. Данная проблема в настоящий момент приобретает общемировой характер.
Рост роли информации в XX веке существенно отразился на правах и свободах человека. Принцип свободы мысли и слова был развит и дополнен правом искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Правовой принцип свободы информации получил закрепление в международных актах - Всеобщей декларации прав человека, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также в конституциях ряда государств, в том числе и России уже во второй половине прошлого столетия.
Процессы усвоения новых правил работы с информацией в России происходят в условиях реформ, и потому задача адекватно отреагировать на социальные последствия скачка в развитии информационных технологий и отразить их в правовой системе становится особенно актуальной и сложной.
В ряду важнейших задач правового регулирования использования информационных ресурсов в государственном управлении важное место занимает проблема установления порядка доступа к информации, отнесенной к различным категориям тайн.
Ограничение доступа к информации применяется с тех самых пор, как появилась информация. Существует точка зрения, что таинственность, скрытность как фактор выживания, присутствует в жизнедеятельности
1 См.: Кастельс Мануэль Информационная эпоха. Экономика, общество и культура. М. 2000; Мелюхин И.С. Информационное общество: проблемы становления и развития (философский анализ). Диссертация ... доктора филос. наук. М., 1997. С. 11-17.
Введение
большинства развитых биологических организмов. Так или иначе, тайна применялась задолго до появления с одной стороны, письменности, а с другой - государства. Одной из первых в социальной сфере, по-видимому, появилась военная тайна, которая впоследствии приобрела статус государственной. Достаточно давно появились также так называемые корпоративные тайны. Тем не менее, невзирая на давнюю историю и значительную роль категории «тайна» в общественной жизни, вопросы правового режима различного рода тайн стали предметом правового регулирования лишь в новейшее время. Законодательство Союза ССР в данной сфере было развито слабо, а возникающие вопросы разрешались либо на уровне подзаконных актов, либо административным путем. Большая часть законодательных актов, посвященных данной проблеме, появилась лишь в последние годы.
Необходимость правового регулирования отношений по поводу формирования и использования информации ограниченного доступа привела к появлению большого числа правовых актов в этой области, регулирующих, как правило, те или иные частные вопросы, связанные с различными видами тайн в самых разных сферах общественных отношений. В Российской Федерации в данный момент действует более 100 законов и свыше 500 иных нормативных актов, так или иначе затрагивающих проблему тайн. В законодательстве России в настоящее время для обозначения различных видов тайн используется несколько десятков терминов, а именно: государственная, коммерческая, служебная, личная, банковская, профессиональная тайна, тайна страхования, тайна совершения нотариальных действий, тайна усыновления, тайна предварительного расследования, и ряд других. Такая сложность системы правового регулирования информации ограниченного доступа объясняется рядом причин, одной из которых является отсутствие четкой классификации такой информации, неупорядоченность оснований для классификации.
Состояние регулирования отношений по поводу сведений ограниченного доступа характеризуется тем, что с 1993 г. действует Закон Российской Федерации «О государственной тайне» (с изменениями и дополнениями);
Введение
29 июля 2004 г. был принят Федеральный закон «О коммерческой тайне» , в разных стадиях подготовки находятся проекты актов, посвященные информации персонального характера и служебной тайне.
В связи с этим явно назрела необходимость в системном исследовании правового регулирования отношений по поводу формирования и использования информации ограниченного доступа, с целью выработать универсальные принципы регулирования этих отношений и определить необходимые для этого правовые средства с учетом специфики информации как объекта правового регулирования.
Степень разработанности темы и научная новизна исследования
Специальным исследованием проблем правового регулирования отношений по поводу информации ограниченного доступа занимались немногие специалисты (Вус М.А., Герасименко В.А., Лопатин В.Н., Петрухин И.Л., Фатьянов А.А., Ярочкин В.И.).
В течение последнего десятилетия подготовлен ряд диссертационных исследований, посвященных различным аспектам правового регулирования тайн, однако нельзя не отметить, что большинство работ рассматривают отдельные виды тайн и имеют узкоотраслевой характере (и при том чаше всего относятся к сфере частного права).
Большое значение для исследуемой области также имеют проблемы государственной власти и управления. Они были подробно изучены в работах Алехина А.П., Баглая М.В., Бачило И.Л., Бахраха Д.Н., Ноздрачева А.Ф., Лазарева Б.М., Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А., Хаманевой Н.Ю. и др.
: Собрание законодательства РФ, 2004, № 32, ст. 3283.
3 См., например: Жигалов А.Ф. Коммерческая и банковская тайна в российском уголовном законодательстве. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. 2000.
Коломиец А.А. Коммерческая тайна в гражданском праве РФ. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М. 1999.
Костенко М.М. Правовые проблемы налоговой тайны. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М. 2002.
Салихов И.И. Информация с ограниченным доступом как объект гражданских правоотношений // Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Казань. 2004.
Суслова СИ. Тайна в праве России: цивилистический аспект. Автореф. дисс..„ канд. юрид. наук. Иркутск, 2003.
Введение
Кроме того, существенное значение для понимания проблем правового регулирования тайн имеют общие вопросы правового регулирования информации (труды Агапова А.Б., Батурина Ю.М., Бачило И.Л., Венгерова А.Б., Дозорцева В.А., Караханьяна А.К., Копылова В.А., Монахова В.Н., Полевого Н.С., Рассолова М.М., Сергеева А.П., Сергиенко Л.А., Тиновицкой И.Д., Федотова М.А и др.).
Таким образом, настоящая работа посвящена недостаточно изученной области правового регулирования отношений, связанных с информацией ограниченного доступа в сфере государственного управления. Сравнительно низкая степень исследованности вызвана и относительной новизной источников права, поскольку в Российской Федерации практически все нормативные правовые акты в рассматриваемой области были приняты в течение последних 10-15 лет.
Объектом исследования настоящей работы является система правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с созданием, использованием и зашитой сведений ограниченного доступа в сфере государственного управления. Учитывая, с одной стороны, недостаточную проработанность в теории права вопросов, связанных с правовым регулированием отношений по поводу информации, а с другой стороны -большое разнообразие видов тайн и общественных отношений по их поводу, в работе также получили определенное освещение вопросы, выходящие за рамки проблемы создания, использования и защиты сведений ограниченного доступа в сфере государственного управления. Это прежде всего вопросы природы информации вообще, и сведений ограниченного доступа в частности, как объекта правового регулирования.
Предметом настоящего исследования является информация, понимаемая как результат сознательной деятельности человека, зафиксированный в любой пригодной для восприятия форме.
Из всего множества видов сведений ограниченного доступа в качестве предмета правового регулирования в диссертации рассматриваются государственная, коммерческая и служебная тайны.
В настоящей работе рассматриваются нормативные правовые акты по состоянию на 1 сентября 2004 г.
Введение
Основной целью диссертации явилось теоретическое и научно-практическое исследование современного состояния правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере формирования и использования информации ограниченного доступа и разработка предложений по совершенствованию системы правовых норм, регулирующих общественные отношения в указанной области.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
Исследование понятийного аппарата в сфере права и информатики с целью его уточнения и согласования;
Выявление видов информации ограниченного доступа, обращающейся в информационном пространстве системы государственного управления, и оснований ее классификации;
Определение категории «правовой режим» применительно к информации как объекту правоотношений;
Анализ состава и правового статуса субъектов, участвующих в процессах создания, сбора, передачи, использования и защиты информации ограниченного доступа
Анализ состояния правового регулирования процессов создания, сбора, передачи, использования и зашиты информации ограниченного доступа
Создание методики изучения правового режима отдельных видов тайн;
Анализ правового режима отдельных видов информации ограниченного доступа на основе разработанной методики;
Подготовка и обоснование предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения по поводу формирования и использования различных тайн.
Положения, выносимые на защиту
1) В настоящее время информация является универсальной научной категорией, широко используемой в настоящее время многими научными дисциплинами. Под влиянием специфики многих научных дисциплин определения этого термина корректируются исходя из стоящих перед данной дисшшлиной задач. В работе дается определение информации и ряда
Введение
смежных понятий, скорректированное исходя из задач юридической науки и практики. В числе таких понятий наиболее важным является понятие информационного объекта как определенного набора сведений, которые выступают предметом конкретных правоотношений.
Предложено понимание правового режима информационного объекта как системы правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу данного объекта. На правовой режим информационного объекта оказывают значительное влияние два фактора: (1) объективные свойства информационного объекта, которые в значительной степени определяют применяемые правовые механизмы, и (2) характер общественного интереса по отношению к данному объекту, который определяет содержание правовых предписаний. Правовой режим информационного объекта складывается из норм, регулирующих: (1) порядок создания объекта, (2) порядок его передачи и получения (включая установление режима свободного либо ограниченного доступа), и (3) вопросы защиты прав субъекта в отношении данного объекта. В правовой режим некоторых объектов могут дополнительно включаться необязательные элементы: нормы, регулирующие их гражданско-правовой оборот и другие вопросы. Правовой режим тайн как особого вида информационных объектов включает в себя все указанные элементы и характеризуется особенно подробным регулированием вопросов доступа к информации.
Правовой режим тайн как особого вида информационных объектов включает в себя все элементы правового режима информационных объектов и характеризуется более подробным регулированием порядка доступа к информации.
Анализ правового режима отдельных видов сведений ограниченного доступа, предлагается осуществлять по определенной методике, отражающей все его > существенные элементы, учитывающей всю совокупность правоотношений, в которых тайна является объектом, и позволяющей выявить пробелы и недостатки правового регулирования. отдельных видов тайн. На базе указанной методики проведено исследование государственной, коммерческой и служебной тайн, в результате которого сделаны следующие выводы:
Введение
A) В нормах законодательства, посвященного тайнам, широко
применяется перечневый способ регулирования — закрепление в текстах
нормативных актов перечней сведений, которые разрешается (или, напротив,
запрещается) относить к конкретному виду тайн. Однако составление таких
перечней в строгом соответствии с законами логики нередко оказывается
невозможным. В результате на практике часто один информационный объект
отвечает признакам как открытой, так и закрытой информации. Сделан вывод
о нежелательности использования таких перечней в качестве единственного
или главного основания ограничения доступа к информации. Перечневый
метод отнесения отдельных видов сведений к информации ограниченного
доступа должен дополняться указанием в нормах права принципов и
критериев ограничения доступа, а также управомоченного на это лица и
процедуры ограничения.
Б) Вывод, что нормативные правовые акты, регулирующие отношения по поводу сведений ограниченного доступа, не всегда описывают круг субъектов регулируемых отношений с необходимой степенью четкости. Это проявляется, прежде всего, в нормах, посвященных служебной тайне, в значительной части которых распорядитель указанных сведений даже не называется. Этот недостаток присущ и законодательству о государственной тайне, в котором недостаточно ясно определен круг лиц, уполномоченных устанавливать, изменять и отменять режим государственной тайны для конкретных сведений.
B) Предложение разделить правонарушения, связанные с информацией
ограниченного доступа, по субъектному признаку на три больших класса: (1)
незаконное ограничение доступа к информации; (2) разглашение или
незаконное использование информации ограниченного доступа лицом,
которому эта информация была доверена; (3) незаконное получение
информации лицом, не имеющим права на доступ к этим сведениям.
Использование данной классификации в правовых нормах, устанавливающих
ответственность за эти правонарушения, должно повысить эффективность
правового регулирования в рассматриваемой области.
Введение
5) Рекомендации по совершенствованию системы правового
регулирования отношений, связанных с формированием, использованием и
охраной государственной, коммерческой и служебной тайн:
а) предлагается закрепить в законе требование о фактической неизвестности сведений, составляющих государственную тайну, как необходимое условие их юридической защиты;
6) предлагается ограничить круг лиц, которые имеют право быть
обладателями коммерческой тайны, исключив из него органы
государственной власти и местного самоуправления, а также граждан, не
занимающихся предпринимательской деятельностью;
в) предлагается концепция правового регулирования отношений, связанных со служебной тайной.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы как для научного анализа состояния правового регулирования отношений по поводу сведений ограниченного доступа, так и при подготовке проектов нормативных актов в данной сфере с целью обеспечения системности, комплексного охвата проблемы и обеспечения необходимого баланса интересов различных субъектов в отношениях по поводу различных тайн.
Предложенная автором методика позволяет проводить системный анализ тайн как правовых институтов, обеспечивает выявление пробелов в правовом регулировании.
Конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства позволят улучшить ситуацию с правовым регулированием различных видов сведений ограниченного доступа: государственной, коммерческой и служебной тайн.
Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы н рекомендации прошли апробацию в процессе обсуждения на заседаниях -сектора информационного права ИГП РАН, а также в ходе ряда научно-практических конференций, в том числе:
Введение
Ежегодных научных конференций «Лазаревские чтения», проводимых Институтом государства и права РАН (Москва, март 1999 г., февраль 2000 г., февраль 2001 г., март 2002 г.);
Ежегодных научно-технических конференций «Проблемы
законодательства в сфере информатизации», проводимых Министерством связи Российской Федерации (Москва, декабрь 2000 г., декабрь 2001 г., декабрь 2002 г., декабрь 2003 г.).
Результаты исследования опубликованы в ведущих научных журналах, сборниках научных трудов ИГП РАН, ИНИОН РАН и др.
Результаты исследования использовались при подготовке Рекомендаций по доступу к документам, содержащим персональные данные в Государственных архивах России, Программы пилотного исследования по проблемам правовой охраны и защиты коммерческой тайны, а также при анализе и подготовке замечаний на ряд проектов нормативных актов.
Информация и государственный аппарат
Информация в различных формах является неотъемлемым атрибутом существования и развития человеческого общества практически с самого его зарождения. Но термин «информация» стал использоваться как самостоятельная научная категория лишь в последние несколько десятилетий, и одной из причин, вызвавших ее появление, было развитие различных автоматизированных форм ее обработки.
При введении нового объекта в систему правоотношений всегда есть необходимость определения понятийного аппарата. В случае с информацией эта проблема стоит особенно остро, поскольку информация является одной из фундаментальных философских категорий, но при этом широко употребляется в различных прикладных областях. С одной стороны, она стоит в одном ряду с такими понятиями, как время, пространство, материя, энергия и др., что привело к многозначности ее толкования. С другой стороны - это реальные, материально выраженные объекты (документы, телеизображения, сигналы и т.д.). В настоящее время сформулированы сотни определений понятия «информация» как теоретического, так и прикладного характера, в той или иной степени различающиеся между собой.
Следует обратить внимание на два основных подхода к определению понятия «информация»: атрибутивный и функциональный. В рамках атрибутивной концепции информация определяется как свойство всех материальных объектов, как мера их сложности, т.е. атрибут материи. Функциональный подход связывает информацию с функционированием самоорганизующихся систем. На основе синтеза этих двух концепций А. А. Стрельцов формулирует определение информации как «проявление свойства объектов живой природы отражать- в форме психических ощущений движение объектов окружающего мира». Однако данные
Глава I определения имеют философский характер и вряд ли могут использоваться в практической деятельности.
В результате исследования целого ряда определений можно прийти к выводу, что большая часть существующих толкований понятия «информации» складывается из следующих элементов: информация - то, что сокращает степень неопределенности знаний у ее адресата о каком-либо объекте; информация как сведения о чем-либо ; как сообщение о чем-либо, т.е. информирование; как содержание какого-либо сообщения; как сведения, подлежащие передаче (в пространстве и во времени); как сведения, объективно отражающие стороны и элементы окружающего мира; как сведения, представляющие интерес для общества; как сведения, материализованные в форме, удобной для восприятия человеком или автоматизированными системами.
Как справедливо замечает Ф.С. Воройский6, значительная часть существующих определений «вычленяет только те признаки, которые служат достижению конкретных целей, или соответствуют контексту документов, в которых они опубликованы». То есть использующиеся на практике определения информации обычно представляют собой то или иное сочетание приведенных элементов. Категория «информация» может толковаться расширительно и применяться для описания коммуникаций между любыми живыми организмами, может, напротив, рассматриваться весьма узко , например, в значении «аналитический отчет».
Закономерный процесс обособления отношений, связанных, с информацией, характерный для последних десятилетий, неизбежно
Глава I определил и потребность в правовом регулировании этих отношений. А поскольку правовое регулирование требует четкого и конкретного выделения предмета, то и определение информации как предмета правового регулирования должно отвечать требованиям четкости, конкретности, однозначности и практической применимости.
По нашему мнению, для определения информации как объекта правового регулирования, имеет смысл учесть следующие ее свойства:
1. Информация есть продукт отражения в сознании субъекта (общественном сознании) реальных явлений, предметов и процессов.
2. Информация возникает в результате деятельности обладающего сознанием субъекта (интеллектуальной деятельности), и в этом смысле субъективна.
3. Информация объективна в том смысле, что после ее создания она может существовать независимо от создателя.
4. Для того, чтобы стать предметом правового регулирования, информация должна быть материализована, или, лучше сказать, объективирована. Объективация информации возможна в результате закрепления сведений на материальном носителе либо передачи этих сведений. При этом информация обладает известной самостоятельностью по отношению к своему носителю: физико-химические и иные свойства носителя не оказывают определяющего влияния на организацию информации8.
5. Информация обладает свойством воспроизводимости, или копируемости. Специалисты в области информации не всегда указывают этот признак, так как считают его очевидным, но в праве он имеет существенное значение, поскольку передача информации не сопровождается ее отчуждением.
Для определения информации в ряде научных дисциплин иногда также используются такие критерии, как достоверность информации, а также ее полезность и целевое .назначение.
Конституционные основы и международно-правовые принципы правового регулирования отношений по поводу информации
В настоящее время значение информации в жизни общества выросло настолько, что она стала предметом конституционно-правового регулирования. В составе норм Конституции Российской Федерации, регулирующих отношения по поводу информации, следует прежде всего отметить закрепление права человека на информацию, а именно права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (п. 4 ст. 29). Нормы п. 3 ст. 15 Конституции устанавливают обязанность государства публиковать для всеобщего сведения законы, а также иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Невыполнение данного правила влечет недействительность правовых актов. Этот же принцип открытости деятельности власти развивается в п. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечить лицу доступ к документам, затрагивающим его права и свободы. Пунктом 3 статьи 41 запрещается сокрытие фактов, создающих угрозу жизни и здоровью людей. Гарантируется право на информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42). Нормы ст. 44 гарантируют свободу творчества и право на доступ к культурным ценностям.
Непосредственное отношение к правам человека в информационной сфере имеют также положения ст. 51 Конституции РФ (никто не обязан свидетельствовать против себя и своих близких родственников). В юридической науке долгое время господствовала позиция, что последнее положение применяется в сфере уголовного судопроизводства , но важно отметить, что в настоящее время действие данной нормы уголовно-правовой сферой не исчерпывается. Положения о свидетельском иммунитете в настоящее время включены в Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный кодексы (ст.ст. 69 и 56 соответственно), в Кодекс РФ об административных правонарушениях (п. 3 ст. 25.6).
С другой стороны, Конституция содержит ряд норм, ограничивающих свободу информации. Это делается «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (п. 3 ст. 55). В частности, ст. 23 Конституции закрепляет право человека на личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров и пр. Пункт 1 ст. 24 запрещает сбор информации о частной жизни лица без его согласия. Статья 29 запрещает пропаганду, возбуждающую социальную, расовую или иную вражду. Там же предусмотрено ограничение свободы информации с целью охраны государственной тайны.
Конституционно-правовое регулирование отношений по поводу информации касается и институтов «компетенции» и «ведения» применительно к таким субъектам, как органы государственной власти. Пункт «и» ст. 71 Конституции относит федеральную информацию и связь (наряду с транспортом и пр.) к ведению Российской Федерации. В соответствии с нормами ст. 73 вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти. Большинство ученых, в частности, Б.М. Лазарев, толкуют эти нормы в том смысле, что «система информации и связи имеет федеральную часть и части, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации»43. Следовательно, информация, не являющаяся федеральной, относится к компетенции субъектов Российской Федерации. При оценке этой нормы, однако, следует учитывать, что «информация» и информационная деятельность является обязательным элементом подавляющего большинства видов человеческой деятельности. Таким образом, информация, не отнесенная формально к федеральной (т.е. почти вся), тем не менее попадает в орбиту ведения Российской Федерации, поскольку к федеральному ведению относится объект («предмет ведения»), который данная информация освещает. Примером может служить п. «р» ст. 71 Конституции Российской Федерации. Указанные там предметы ведения и связанные с ними виды деятельности материализованы в разных формах и видах информации. Аналогичная ситуация складывается и с предметами ведения, указанными в п. «о» той же статьи, особенно с позицией «интеллектуальная собственность». Особую сложность с точки зрения принципа разделения властей по вертикали представляет собой регулирование информационных отношений в сферах, отнесенных к совместному ведению, например, науки, культуры или использования природных ресурсов, охраны природы, природопользования (п. «в», «д», «е» ст. 72 Конституции).
В этом смысле показательно вышеупомянутое решение Конституционного Суда по делу о проверке конституционности норм Федерального закона «О рекламе», в котором Суд подтвердил отнесение к федеральному ведению законодательства о рекламе на том основании, что регулируемые им отношения по своей природе являются гражданско-правовыми. Кроме того, в решении Суда было неоднократно отмечено, что деятельность в сфере рекламы является информационной по своей сути и что на нее распространяются права и свободы, предусмотренные ст. 29 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем трудно не согласиться с позицией, выраженной в особом мнении судьи В.Д. Зорькина, полагавшего, что «вопросы рекламы отнюдь не сводятся к гражданскому законодательству и правовым основам единого рынка» и приведшего ряд достаточно убедительных аргументов в пользу того, что отношения в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться субъектами Российской Федерации в том случае, когда они относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов .
Понятие информационного объекта. Его правовой режим
Прежде чем исследовать непосредственно правовой режим информационных объектов, представляется целесообразным рассмотреть правовой режим как самостоятельную правовую категорию, учитывая, что в юридической науке и практике имеются определенные расхождения в ее понимании.
Суть первого подхода к пониманию феномена правового режима, которого придерживаются, например, такие ученые, как Н.И. Матузов, А.В. Малько, О.С. Родионов131 состоит в том, что правовой режим понимается как «функциональная характеристика права, особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права». Эти авторы называют следующие признаки правового режима:
1) правовые режимы устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством;
2) они имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права;
3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;
4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений. Ю.А. Тихомиров справедливо указывает, что такая характеристика правового режима чрезмерно широка и «стирает грани между известными категориями права и затрудняет выделение специфических признаков правового режима» .
Несколько иного подхода придерживается Д.Н. Бахрах, подробно исследовавший правовые режимы, и полагающий, что правовой режим -очень широкое понятие, означающее, что общественные отношения урегулированы правом, и почти совпадающее с понятием права в объективном смысле. Он рассматривает правовой режим в сравнении с правовым статусом и отмечает определенную аналогию: если правовой статус - совокупность прав и обязанностей определенного субъекта относительно разных объектов, то правовой режим — система норм, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, их отношения по поводу определенного объекта. Соответственно, в правоведении возможны два подхода: статутный, когда явление изучается с точки зрения субъекта, и режимный, когда нормы систематизируются по признаку объекта133.
Достаточно близкую позицию занимает И.Л. Бачило, определившая правовой режим как «нормативно установленные правша относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые обязательно должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта иіи определенной ситуации)»
Поскольку данное исследование посвящено изучению информации как особого объекта урегулированных правом общественных отношений, то представляется целесообразным взять за основу толкование правового режима, предложенное Д.Н. Бахрахом и И.Л. Бачило, понимающих эту категорию как правовую характеристику объекта правоотношений — в данном случае определенных видов информации.
Интересное понимание правового режима информации предлагает Д.В. Огородов1 , который также рассматривает правовой режим информации как ее правовую характеристику, включающую юридически значимые признаки объекта, классификацию объекта (если он сложный), вид и характер субъективных прав, которые принципиально могут возникать у субъектов права в отношении данного объекта, однако не включает в правовой режим информации субъективные права и обязанности, возникающие в отношении этой информации.
По нашему мнению, сложности в теоретическом понимании правового режима обусловлены тем, что объекты реального мира, по поводу которых возникают общественные отношения, традиционно рассматриваются теорией права в рамках такого направления, как теория правоотношений. Однако правоотношение - это всегда конкретное отношение между конкретными субъектами. Нормы объективного права, напротив, имеют универсальный характер, в силу чего в нормах права речь идет не о конкретном объекте (вещи, информации и др.) или субъекте, а о группе (логическом классе) объектов или субъектов, объединенных каким-либо общим признаком. Исходя из этого, наблюдается определенный разрыв между конкретным объектом правоотношений, и логической абстракцией, которая фигурирует в нормах объективного права.
Следовательно, при изучении правовой характеристики любого объекта правоотношений, включая информацию, представляется нецелесообразным оставлять «за кадром» субъективные права и обязанности, возникающие у субъектов правоотношений по поводу данного объекта.
Правовой режим государственной тайны
Понятие «государственная тайна» определено в ст. 2 Закона «О государственной тайне» как «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно - розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации». Из данной нормы следует, что определяющими признаками государственной тайны как информационного объекта являются: 1. Содержание информации; 2. Осуществление государственной защиты этой информации; 3. Осуществление защиты государственной тайны в интересах государства.
Первый признак, т.е. содержание информации, реализуется путем нормативного установления перечня сведений, составляющих государственную тайну.
Статья 5 указанного Закона содержит перечень сведений, составляющих государственную тайну. Он включает в себя сведения следующих категорий: 1. сведения в военной области; 2. сведения в области экономики, науки и техники; 3. сведения в области внешней политики и экономики; 4. сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности.
Данная статья раскрывает содержание этих категорий, хотя и не очень подробно, и не всегда четко. В частности, государственную тайну в области внешней политики и экономики составляют сведения о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, о финансовой политике в отношении иностранных государств, а также сведения о финансовой или денежно - кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства.
В соответствии со ст. 4 Закона, Президентом Российской Федерации утверждается перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, который более подробно раскрывает содержание государственной тайны. В настоящее время действует Перечень, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 24 января 1998 г. № 6 Iі". Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, в соответствии с положениями ст. 9 рассматриваемого закона, подлежит открытому опубликованию.
Наконец, органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с указанным Перечнем, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию в соответствующих сферах управления. Нормы абз. 5 указанной статьи разрешают засекречивать эти развернутые перечни.
Таким образом, содержание сведений, относящихся к государственной тайне, определяется законом и подзаконными нормативными актами.
Второй признак государственной тайны состоит в том, что она представляет собой «защищаемые государством сведения...». Важно подчеркнуть, что защита государственной тайны осуществляется от имени государства. Раздел VI Закона «О государственной, тайне» называется «Защита государственной тайны» и посвящен системе органов защиты государственной тайны, используемых ими средств и методов, и проводимых ими мероприятий.
Из приведенного в законе определения следует, что реальное осуществление государством защиты указанных вьппе сведений следует рассматривать как юридический факт, на основании которого возникают и реализуются правоотношения, связанные с созданием, засекречиванием, использованием и рассекречиванием сведений, составляющих государственную тайну. Следовательно, условиями засекречивания конкретных сведений должны стать: реальная возможность ограничения доступа к данной информации, т.е. на момент принятия решения о засекречивании они не должны быть известны неуполномоченным субъектам; фактическое осуществление мероприятий по защите информации. Более четкое закрепление этих положений в нормах закона позволило бы реализовать принципы отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивания.
Третий признак государственной тайны состоит в том, что зашита осуществляется с целью обеспечения безопасности государства, т.е., в соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации «О безопасности», с целью обеспечения защищенности конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства.
Характер социального интереса к государственной тайне В соответствии с преамбулой Закона «О государственной тайне» и ст. 1 Закона «О безопасности», основным субъектом, чьи интересы защищаются рассматриваемым правовым институтом, является государство.
Однако при более подробном рассмотрении норм законодательства (ст. 5 Закона «О государственной тайне», Указа Президента Российской Федерации «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне») можно заметить, что в ряде случаев сведения, отнесенные к государственной тайне, касаются физических лиц (п.п. 34, 80-84 и 87 Перечня), т.е. неизбежно затрагивают их интересы. Защита информации в экономической и научной областях также может затрагивать интересы организаций и граждан, осуществляющих деятельность в этих сферах (п.п. 32, 33, 35 Перечня и другие).
Таким образом, в некоторых случаях наблюдается пересечение интересов государства с интересами физических и юридических лиц по поводу государственной тайны.
