Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Право на доступ к информации как элемент правового статуса и как система правил поведения 21
1. Понятие, сущность, содержание, субъекты права на доступ к информации 21
2. Право на доступ к информации в правовом статусе физических лиц, юридических лиц и органов государственной власти 31
3. Место правовых норм, регламентирующих право на доступ к информации, в системе права 69
ГЛАВА 2. Проблемы правового регулирования свободного доступа к информации в законодательстве российской федерации 91
1. Определение объекта доступа к информации 91
2. Проблемы обеспечения общедоступности информационных объектов 113
3. Проблемы реализации права на доступ к информации в информационных системах общего пользования и сети Интернет 120
4. Доступ к информационным ресурсам Министерства юстиции Российской Федерации 129
Заключение 150
Список литературы 161
Приложения 177
- Право на доступ к информации в правовом статусе физических лиц, юридических лиц и органов государственной власти
- Место правовых норм, регламентирующих право на доступ к информации, в системе права
- Проблемы обеспечения общедоступности информационных объектов
- Проблемы реализации права на доступ к информации в информационных системах общего пользования и сети Интернет
Введение к работе
В настоящее время в обществе сформировалось устойчивое мнение о том, что информация должна быть общедоступной, а потребности в доступе к ней постоянно возрастают. Распространение информационных технологий требует создания соответствующих правовых условий, основу которых составляет обеспечение прав граждан и организаций на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.
Проблемы, связанные с необходимостью создания системы правового обеспечения доступа к информации, возникли в рамках общей тенденции построения в Российской Федерации демократического государства, и обусловлены, в первую очередь, признанием и соблюдением прав и свобод человека во всех сферах его жизнедеятельности.
Наряду с возрастанием роли информации в жизни общества происходит изменение и переосмысление связанных с ней отношений и понятий, что получает отражение в правовом регулировании и, соответственно, нормотворческой деятельности. Прежде всего, это касается права на доступ к информации.
Соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею отнесено к первой составляющей национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере в соответствии с Доктриной информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 9 сентября 2000 года. Согласно указанной Доктрине именно в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности заключаются интересы личности в информационной сфере. При этом интересы общества в данной сфере заключаются, в первую очередь, в обеспечении интересов личности, а интересы государства - в создании
4 условий для реализации конституционных прав и свобод человека и
гражданина в области получения информации.
Доктрина информационной безопасности Российской Федерации устанавливает необходимость обеспечения права человека и гражданина свободно передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, гарантирует свободу массовой информации и запрет цензуры.
В числе угроз этим конституционным правам в Доктрине упоминаются: создание монополий на формирование, получение и распространение информации в Российской Федерации, противоправное применение специальных средств воздействия на индивидуальное, групповое и общественное сознание, манипулирование информацией и другие. Неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, к открытым архивным материалам, к другой открытой социально значимой информации признается Доктриной в качестве существенной угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности.
Доктриной информационной безопасности предусмотрено совершенствование нормативной правовой базы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней. Обеспечение доступа к открытой информации является приоритетным для указанной сферы направлением. Государственные информационные ресурсы Российской Федерации в целом определены законом как открытые и общедоступные.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и
5 федеральных органов исполнительной власти» федеральные органы
исполнительной власти должны обеспечить доступ граждан и организаций к
информации о своей деятельности путем создания соответствующих
информационных ресурсов и регулярного их размещения в сети Интернет, а
также систематически информировать граждан и организации о своей
деятельности иными способами, предусмотренными законодательством
Российской Федерации.
Министерство юстиции Российской Федерации и подведомственные ему Федеральные службы также создают государственные информационные ресурсы, к которым должен быть обеспечен открытый доступ. Это государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ведомственный реестр торгово-промышленных палат, общественных объединений и религиозных организаций, единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и многие другие.
Об актуальности вопросов доступа к информации свидетельствует также значительное количество международных документов, затрагивающих различные аспекты указанной сферы.
Важнейшим шагом для развития законодательства как в информационной сфере в целом, так и в области обеспечения права на доступ к информации, было принятие 10 декабря 1948 года Генеральной ассамблеей Организации Объединенных Наций Всеобщей декларации прав человека, которой установлено право каждого человека на свободу убеждений, мысли, совести, право на образование, а также право на свободное выражение этих убеждений и право искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами, независимо от государственных границ.
Положения, закрепляющие информационные права и свободы, получили развитие в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и
основных свобод от 4 ноября 1950 года и Международном пакте о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года. В указанных актах установлено, что свобода получения и распространения информации реализуется без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ и распространяется на всякого рода информацию.
В Окинавской Хартии Глобального информационного общества, подписанной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 22 июля 2000 года провозглашается: «Ключевой составляющей нашей стратегии должно стать непрерывное движение в направлении всеобщего доступа для всех». Задача формирования нормативной правовой базы в данной области в Окинавской Хартии глобального информационного общества определена как одна из приоритетных при его построении.
На Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества, прошедшей в Женеве 10 декабря 2003 года, принята Декларация принципов, согласно которой обеспечение каждому возможности иметь доступ к информации, идеям и знаниям и вносить в эти области свой вклад является необходимым элементом открытого для всех информационного общества.
Среди международных документов, призванных оказать существенное влияние на правовое регулирование отношений в данной сфере, следует отметить также рекомендации, принятые Комитетом Министров Совета Европы 28 февраля 2001 года, № 2 и № 3, которыми регламентируются вопросы использования правовых информационных систем, предоставления судами информации и оказанию других правовых услуг гражданам с помощью новых технологий, предусмотрена обязанность государства обеспечить доступ к правовой информации в электронной форме, к электронным регистрам в правовой области, в том числе посредством использования сети Интернет, а также автоматизация судебных технологий. Рекомендацией Комитета Министров Совета Европы от 21 февраля 2002 года
7 № 2 о доступе к официальным документам установлен основной принцип
доступа к указанным документам, согласно которому государствам следует
гарантировать право каждого на доступ к запрашиваемым официальным
документам, находящимся у публичных властей.
Поскольку важным аспектом развития международного законодательства в области обеспечения права на доступ к информации является и защита информации от компьютерных преступлений, здесь также следует отметить подписанную Комитетом Министров Совета Европы 23 ноября 2001 года Конвенцию о киберпреступности, нормы которой призваны оказать существенное влияние на различные отрасли права: уголовное, уголовно-процессуальное, авторское, гражданское, информационное. Объектом киберпреступлений в соответствии с указанной Конвенцией является ряд охраняемых нормами права общественных отношений, возникающих при осуществлении производства, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи, распространения и потребления компьютерной информации, а также иные отношения, связанные с использованием компьютера, компьютерных систем и сетей.
Изложенное приводит к выводу об актуальности и необходимости анализа правовых проблем, связанных с обеспечением доступа к открытым информационным ресурсам и организацией их использования физическими и юридическими лицами, в целях определения направлений реализации концептуальных положений вышеперечисленных документов и выполнения международных обязательств Российской Федерации.
В Российской Федерации в 90-е годы осуществлялись меры, направленные на реализацию права на доступ к информации, в частности, через обеспечение свободы массовой информации. Помимо системообразующего для информационной сферы Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» были приняты Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» и федеральные законы «О порядке освещения деятельности органов государственной власти
8 в государственных средствах массовой информации», «О порядке
опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «О
государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания».
Сегодня в Российской Федерации действует более ста нормативных правовых актов различного уровня, касающихся вопросов формирования всевозможных видов общедоступных информационных ресурсов и доступа пользователей к открытой информации. Тем не менее, до настоящего времени в законодательстве не получило определения понятие доступа к информации, субъекты и объекты доступа в различных нормативных правовых актах определяются по разному, механизмы доступа к информации и информационным ресурсам также практически не определены, что не позволяет с точностью судить о конкретных правомочиях субъектов того или иного правоотношения, связанного с возможностью доступа к информации. Очевидно, что в целях обеспечения доступности открытой информации, необходимо четко регламентировать порядок ее предоставления.
Несмотря на то, что разработка проекта Закона Российской Федерации «О праве на информацию» была предусмотрена еще Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 года № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» соответствующий законопроект так и не был принят. Правовую основу для реализации права на доступ к информации (на федеральном уровне) в настоящее время составляют, прежде всего, Федеральный закон от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
В 1996-1999 годы осуществлялась разработка проектов федеральных законов «О праве на информацию» и «О праве на доступ к информации», в которых предпринята попытка создания правового механизма для урегулирования отношений, связанных с реализацией права на информацию.
С 2002 года ведется работа над проектом федерального закона «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Длительность разработки законопроектов носит в определенной степени и объективный характер, что обусловлено наличием пробелов в законодательстве, в частности, отсутствием четких определений основных понятий в информационной сфере и их соотношения.
Среди нерешенных вопросов в этой области необходимо отметить следующие:
отсутствие единого нормативного правового акта, закрепляющего основные права граждан и организаций в области доступа к информации, основные принципы предоставления информации и механизм реализации права на доступ к информации;
отсутствие четкой регламентации задач и функций органов государственной власти при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним граждан и организаций;
отсутствие единого порядка информационного обмена органов государственной власти с гражданами и организациями посредством использования информационных систем общего пользования.
Кроме того, на федеральном уровне отсутствует единое понимание приоритетов информационной политики государства, в связи с чем разработка основных законопроектов в данной сфере осуществляется в рамках отдельных федеральных программ, что в значительной степени обуславливает их несогласованность между собой.
Основные правовые нормы, связанные с реализацией установленных Конституцией Российской Федерации информационных прав и свобод, до сих пор в основном содержатся в актах подзаконного характера, что также способствует противоречивости и фрагментарности нормативного правового регулирования общественных отношений в данной сфере. Все это приводит к
недостаточной эффективности правовых норм, регламентирующих вопросы
обеспечения доступа к открытым информационным ресурсам, отсутствию гарантий обеспечения права на доступ к информации.
Поскольку информационное общество развивается достаточно стремительно, право существенно отстает от его потребностей, и потому многие общественные отношения, уже сегодня действующие в информационной сфере, остаются неурегулированными. В связи с этим в настоящее время проблема обеспечения доступа к открытой информации является актуальной также для развития информационного права и законодательства в целом.
Проведенный в рамках настоящего исследования анализ показывает, что правовое регулирование не покрывает всего сложившегося многообразия отношений между субъектами, реализующими и обеспечивающими реализацию права на доступ к информации (потребителями информации и поставщиками). Для решения указанной задачи практическую значимость имеет исследование содержания права на доступ к информации через комплекс составляющих его правомочий, точное формулирование этих правомочий и анализ их закрепления в нормативных правовых актах. Необходимо отметить, что ряд важнейших правомочий пользователя открытой информации все еще не получает закрепления и регламентации в законодательстве Российской Федерации.
Понятие «доступ к информации» достаточно многогранно и многоаспектно, в связи с чем разработка определения указанного понятия, построение на его основе понятия права на доступ к информации, а также их единообразное восприятие требуют соответствующего изучения и законодательного урегулирования, которое позволит закрепить механизм реализации права на доступ к информации.
Очевидна необходимость системного исследования проблем правового регулирования указанной сферы общественных отношений.
Теоретической основой диссертации послужили труды ведущих ученых в области теории права и в области информационного права: А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, Ю.М. Батурина, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, В.А. Копылова, А.В. Морозова, Ю.Г. Просвирнина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.А. Фатьянова и других1.
При исследовании правовых проблем, связанных с доступом к информации, на теоретическом уровне, важную роль играет решение вопроса о выделении информационного права в качестве самостоятельной отрасли в системе права. Исследованию этой проблемы посвящены работы Ю.М. Батурина, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, В.А. Копылова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина2.
В научных работах, посвященных этой отрасли права, так называемым «информационным правам» уделяется значительное внимание. В частности, В.А. Копылов говорит о том, что указанные права составляют основу данной отрасли, ее юридический базис3.
В целях обеспечения реализации части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым
См.: Агапов А.Б. Основы федерального информационного права России. - М., 1995; Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. - М., 1999; Батурин Ю.М. Проблемы компьютерного права. - М., 1991; Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учебник/Под. ред. акад. РАН Б.Н. Топорнина.- СПб., 2001; Венгеров А.Б. Теория государства и права. - М., 1999; Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы/Ин-т государства и права.-М. Наука, 2003. Копылов В.А. Информационное право: вопросы теории и практики. - M.: Юристъ, 2003; Морозов А.В. Система правовой информации Минюста России.- М., 1999; Просвирнин Ю.Г. Информационное законодательство: современное состояние и пути совершенствования. - Воронеж, 2000; Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник- М., 2001; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: 2001; Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской Федерации. Учебное пособие. - М., 2001.
2 См.: Батурин Ю.М. Право и политика в компьютерном круге. - М.: Наука, 1987; Бачило И.Л.
Информационное право: основы практической информатики. Учебное пособие. - М.: 2001; Венгеров А. Б.
Теория государства и права. М., 1999; Копылов В.А. Информационное право: Учебник.-2-е изд., перераб. и
доп.- M.: Юристъ, 2000; Тихомиров Ю. А. Публичное право. - М.: Изд-во БЕК, 1995; Бачило И.Л.,
Лопатин B.H., Федотов М.А. Информационное право: Учебник/ Под. ред. акад. РАН Б.Н. Топорнина.- СПб.:
Издательство «Юридический центр «Пресс», 2001
3 Копылов В. А Информационное право: вопросы теории и практики. - М.: Юристъ, 2003.С. 131
законным способом, ученые предлагают действовать по следующим
направлениям4:
выработка мер, защищающих права индивида свободно искать и получать информацию от незаконных посягательств;
перевод максимального числа информационных ресурсов в категорию общедоступных;
законодательное определение категорий информации, доступ к которым может быть ограничен, с выработкой критериев отнесения к ним конкретных сведений и сроков ограничения (при этом особо отмечено, что основанием в таком ограничении может являться только защита охраняемого законом интереса иных лиц, общества и государства);
законодательное определение категорий информации, доступ к которым не может быть ограничен ни по каким основаниям.
В качестве механизмов доступа к открытой информации в научной литературе указываются5:
структурирование открытой информации по уровням доступа -подлежащей обязательному опубликованию в средствах массовой информации, предоставлению по запросу каждого гражданина, обязательному предоставлению по запросу отдельных категорий граждан;
структурирование органов государственной власти и местного самоуправления, чьи должностные лица обязаны предоставлять информацию;
установление обязанности должностных лиц на основании документов предоставлять по запросам граждан информацию, доступ к которой не ограничен законом;
публикацию в общедоступных изданиях документированной информации, подлежащей обязательному распространению, всех перечней
Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской Федерации. Учебное пособие / М.: Издательская группа «Юрист», 2001. С. 33-34.
5 Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учебник/ Под. ред. акад. РАН Б.Н. Топорнина.- СПб.: Издательство «Юридический центр «Пресс», 2001. С. 245
13 по установлению ограничений и запретов в информационной сфере, перечня
органов государственной власти и местного самоуправления (с указанием их
функций и адресов);
создание общедоступных баз данных в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе на общедоступных серверах с указанием в средствах массовой информации их адресов и порядка получения информации;
порядок предоставления информации, предусматривающий сроки, объем и форму предоставления информации в зависимости от правового статуса организации, в адрес которой направлен запрос;
установление источников финансирования и покрытия расходов, связанных с предоставлением информации.
В науке также продолжаются дискуссии по поводу предмета регулирования законодательного акта, который должен регламентировать информационные права граждан и организаций, и его содержания. Так, по мнению И.Л. Бачило,6 федеральный закон «О праве на информацию» должен включать определение права на информацию в соответствии с конституционной нормой, закрепленной в статье 29 Конституции Российской Федерации, и раскрывать его содержание; устанавливать виды субъектов права на информацию, принципы реализации указанного права, порядок доступа граждан к информационным ресурсам архивов и библиотек, фондов и других систем публичной информации, порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением (получением) информации; а также регламентировать вопросы обеспечения права на распространение информации, закреплять право органов государственной власти и местного самоуправления на информацию, информационные технологии и информационные системы, право на информацию юридических лиц и общественных объединений в сочетании с обязанностями этих субъектов в
6 Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А.. Информационное право: Учебник / Под. ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2001. С. 239.
14 информационной сфере, регламентировать вопросы распространения
информации в глобальных сетях, защиты интеллектуальной собственности в
глобальных сетях, ответственности за нарушения права на информацию.
В настоящее время проблемы правового обеспечения доступа к информации не получили однозначного восприятия в теоретических исследованиях в области информационного права. Право на доступ к информации как юридическая категория исследовано недостаточно, его место в системе прав и свобод человека и гражданина и в системе права, состав субъектов и иные характеристики определяется по-разному, проблемы законодательного регулирования общественных отношений, связанных с доступом к открытой информации, проанализированы не в полной мере.
Следует отметить и такую проблему, как неоднозначность восприятия и трактовки в теоретических исследованиях и при практическом применении понятий «право на информацию» и «право на доступ к информации». Часто указанные понятия отождествляются, и в рамках права на информацию рассматриваются правомочия, связанные исключительно с доступом к информации, в то время как они представляют собой различные научные категории и имеют соотношения целого и части. Раскрытию последней из них в настоящей работе будет уделено наибольшее внимание.
В связи с этим целью настоящей работы является, прежде всего, комплексное исследование проблем, связанных с реализацией права на доступ к информации, на основе анализа законодательства, регламентирующего отношения в указанной сфере, и определение направлений его совершенствования.
Объектом данного исследования являются сущность и содержание права на доступ к информации, его субъекты и их правомочия, место указанного права как субъективного права в системе прав и свобод человека и гражданина и как совокупности правовых норм в системе права и в системе законодательства.
15 Предметом исследования являются общественные отношения,
возникающие в связи с реализацией права на доступ к открытой
информации.
Целью настоящей работы является научное исследование понятия и содержания права на доступ к информации и выработка на их основе конкретных предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной сфере.
Для достижения указанной цели в работе решены следующие задачи:
проанализированы сущность и содержание права на доступ к информации и выявлены составляющие его правомочия;
определено место права на доступ к информации в системе прав и свобод человека и гражданина, в системе права и в системе законодательства;
проанализированы понятия открытости и общедоступности информации при их закреплении в законодательстве применительно к конкретным информационным объектам;
исследованы состав правомочий различных субъектов права на доступ к информации в зависимости от их правового статуса в конкретных правоотношениях и закрепление правомочий субъектов в нормативных правовых актах;
выявлены противоречия и пробелы в законодательном регулировании права на доступ к информации и определены пути их устранения.
Методологическую основу исследования составляют следующие общенаучные методы: анализ, синтез, системный подход, диалектический и дедуктивный методы. В работе также применялись специальные методы исследования правовых явлений: разработка определений, сравнительно-правовой анализ, формально-юридический метод.
Исследование основывается на принципах и теоретических положениях информационного права, теории государства и права,
конституционного права, административного права. При подготовке диссертации использовались положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актов, международных правовых актов.
Обоснованность и достоверность результатов исследования базируется на использовании научной логики, широком применении конкретных методов исследования, обширной информационной базе исследования, включающей теоретическую литературу и нормативные правовые акты.
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации впервые проведено комплексное научное исследование понятия и содержания права на доступ к информации и на его основе выработаны конкретные предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной сфере.
В ходе исследования получены следующие новые научные результаты: сформулировано определение понятия права на доступ к информации, позволяющее учитывать свойство информации, обозначаемое категорией «содержание»;
определено место права на доступ к информации как субъективного права в системе прав и свобод человека и гражданина и как совокупности правовых норм в системе права и в системе законодательства;
выявлены правомочия основных субъектов права на доступ к информации, составляющие содержание указанного права; выявлены пробелы в законодательном регулировании права на доступ к информации и предложены пути их устранения. В работе сформулированы и представлены на защиту следующие выводы.
Право на доступ к информации в правовом статусе физических лиц, юридических лиц и органов государственной власти
Право на доступ к информации физических лиц, также как и других субъектов права, реализуется с учетом их общего правового статуса. Правовой статус включает все многообразие прав, относящихся к самым различным сферам деятельности людей. На основе Всеобщей декларации прав человека, а также международных пактов по правам человека, выделяют гражданские и личные, а также политические, социальные и экономические, культурные и другие права. Кроме того, в составе правового статуса человека и гражданина выделяют конституционные, гражданские, трудовые и иные права, которые изучаются соответствующими отраслевыми юридическими науками. Тем не менее, необходимо отметить, что при классификации прав не всегда можно отнести то или иное право к одной категории прав, в результате чего любое разделение прав на категории является в какой-то мере условным.
Под правами человека в научной литературе понимаются определенные нормативно структурированные свойства и особенности бытия личности, которые выражают ее свободу и являются неотъемлемыми и необходимыми способами и условиями ее жизни, ее взаимоотношений с обществом, государством, другими индивидами . Основные права и свободы человека определяются также как объективные условия, возможности жизнедеятельности человека, без которых не может существовать сам человек36.
Само понятие «личность» является социальной характеристикой человека на определенном этапе общественного развития. Это член общества, наделенный правовым статусом, правосубъектностью, адресат правового воздействия, участник многообразных общественных отношений, совокупность и содержание которых определяют его положение и социальную роль, поведение и духовную жизнь37. В нормативных правовых актах понятие «личность» используется наравне с понятием «человек». Кроме того, используется понятие «гражданин», которое означает определенное взаимодействие личности и государства.
При исследовании правовых проблем, связанных с реализацией прав и свобод человека, ученые подчеркивают, что права человека - это субъективные права, выражающие его реальные возможности, поскольку в правоведении часто встречается понимание субъективного права лишь как элемента конкретного правоотношения, возникающего при наличии юридического факта. В частности, С.С. Алексеев отмечает, что раскрывая свою естественно-правовую природу в определениях «неотъемлемые», «прирожденные» права человека при таких определениях зазвучали в общепринятом для личности юридическом значении - в виде права на жизнь, права на свободу слова, права на творчество, права на свободу получения и использования информации, права на частную жизнь и т.д., словом, в виде субъективных прав - возможностей индивида, неотделимых от конкретной личности38.
Право на информацию как субъективное право в ряде работ относят к политическим правам39. При этом, по общему правилу, отличительной особенностью политических прав считается то, что они выражают возможности индивида на участие в политической жизни и осуществление государственной власти. Политические права подразделяются на правомочия по участию в организации и деятельности государства посредством различных форм представительной и непосредственной демократии (избирательные права, право петиций) и правомочия по участию в жизни общества (свобода слова и печати, право на объединение и другие)40. В частности, специалисты в области конституционного права относят к политическим правам и свободам свободу мысли и слова (статья 29 Конституции Российской Федерации), право на информацию (часть 2 статьи 24, часть 4 статьи 29), право граждан Российской Федерации на обращение (статья ЗЗ)41. Однако необходимо учитывать, что в соответствии с формулировками правовых норм Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Конституции Российской Федерации, закрепляющих право на доступ к информации, указанное право принадлежит каждому, в то время как политические права, по общему правилу, гражданину. Так, М.В. Баглай отмечает, что «в отличие от личных прав, которые принадлежат каждому человеку, многие политические права и свободы принадлежат только гражданам государства» . Все статьи главы 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» различают права и свободы по указанному принципу, что получает отражение в формулировках статей. Там, где речь идет о правах человека, в Конституции Российской Федерации используются формулировки: «каждый имеет право», «каждый может», «каждому гарантируется» и т. д., что подчеркивает признание указанных прав и свобод за любым человеком, находящимся на территории России, независимо от того, является ли он гражданином Российской Федерации, иностранцем или лицом без гражданства43. В этом случае не устанавливается каких-либо различий по объему правоспособности между ними. Некоторые ученые рассматривают право на информацию в рамках свободы слова и мысли, которые относят также к политическим правам. В частности, Н.С. Колесова говорит о нескольких структурных элементах свободы слова: свободе каждого человека публично выражать свои мысли, идеи и суждения и распространять их любыми законными способами, свободе печати и других средств массовой информации и праве на получение информации (свободе доступа к источникам информации)44. В то же время, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин отмечают, что свобода мысли и слова, право свободно искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом являются важной сферой личных прав человека и гражданина45. В последнее время в работах по конституционному праву высказывается и такая точка зрения, что право на информацию является самостоятельным комплексным личным конституционным правом46.
Место правовых норм, регламентирующих право на доступ к информации, в системе права
Понимание права в целом как совокупности правил поведения, получающей выражение в системе правовых норм, позволяет выделить такое свойство права как системность. Системные свойства права означают обязательное наличие в его составе элементов, связанных друг с другом и взаимодействующих между собой. А.Б. Венгеров отмечает, что в правотворческом процессе учет системных свойств права ведет к требованию разрабатывать и принимать нормативно-правовые акты в комплексе, в системе, которые регулировали бы общественные отношения всесторонне, наиболее эффективно, социально полезно; при принятии закона надо прослеживать всю цепочку его взаимодействия с другими законами, вносить соответствующие изменения в эти другие законы, или, напротив, установив противоречия с другими законами, признать, что подготовка и принятие нового закона является делом невозможным или нецелесообразным. Таким образом, системность права влияет на правотворческий процесс, накладывая соответствующие ограничения66. В связи с этим в целях решения поставленных в исследовании задач представляется необходимым рассмотреть вопрос о месте права на доступ к информации как совокупности правил поведения в системе права, в том числе принадлежности указанных норм информационному праву. Под системой права в юридической науке понимается строение права, его подразделение на отрасли и институты67. Как целостное образование система права охватывает все действующие нормы права и представляет собой сложный многоуровневый комплекс, состоящий из норм права, правовых институтов и отраслей права.68 При этом отрасль права определяется как объективно обособившаяся внутри системы права совокупность взаимосвязанных между собой норм, объединенных общностью предмета и метода правового регулирования.69 Однако единство предмета и метода характеризует не все отрасли права. В науке выделяют и так называемые комплексные отрасли права, которые имеют несколько связанных между собой предметов регулирования70. Потребности общества в правовом регулировании общественных отношений, объектом которых является информация, приводят к формированию новой отрасли права - информационного права. Предметом информационного права как отрасли права является особая группа общественных отношений, именуемых информационными отношениями. Для информационных отношений характерно то, что они возникают, развиваются и прекращаются именно при обращении обособленной информации в ее самостоятельном обороте в результате осуществления информационных процессов с учетом особенностей и свойств информации, проявляющихся в правовой системе71. В качестве отрасли права информационное право определяется также как совокупность правовых норм, регулирующих отношения в информационной сфере, связанные с оборотом информации, формированием и использованием информационных ресурсов, созданием и функционированием информационных систем в целях обеспечения безопасного удовлетворения информационных потребностей граждан, их организаций, государства и общества72. А.Б. Венгеров относит информационное право к тем отраслям права, которые обособляются по своему предмету, а метод регулирования может еще вырабатываться, может быть смешанным или вообще не иметь четкого содержания . И.Л. Бачило также отмечает, что информационное право является отраслью комплексной по методам правового регулирования74. Информационное право тесно взаимодействует со всеми отраслями права и специфика его метода проявляется в сочетании конституционного регулирования, административных способов воздействия, использовании иных регулирующих и контрольных мер. Особенности структуры и содержания информационного права как отрасли права определяются особенностями общественных отношений, на которые распространяется действие его норм, их субъектов и объектов. Правовые нормы, касающиеся информационной сферы, устанавливают права и обязанности граждан, правовой статус юридических лиц и органов государственной власти, других организаций, и в пределах отрасли могут быть выделены в соответствующие правовые институты. В области информационных отношений этот вопрос нуждается в особом внимании и требует углубленного исследования, поскольку точность определения института существенным образом влияет не только на процесс нормотворчества, но и на практику применения права.
Институт права в науке определяется как объективно обособившаяся внутри одной отрасли или нескольких отраслей права совокупность взаимосвязанных юридических норм, объединенных общностью регулирования конкретного вида общественных отношений . При этом такая совокупность норм должна обеспечивать достаточную полноту и согласованность регулирования наиболее устойчивых и функционально однородных отношений в системе права76. В теории права выделяют и комплексные правовые институты, когда одни и те же общественные отношения регулируются нормами права различных отраслей.
Проблемы обеспечения общедоступности информационных объектов
В нормативных правовых актах, касающихся открытого доступа к тому или иному виду информационных ресурсов и систем, также отсутствует единство по поводу того, какие информационные объекты являются открытыми и общедоступными, и что именно является открытым и общедоступным в составе конкретного объекта.
Так, в соответствии со статьей 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» открытыми и общедоступными являются государственные информационные ресурсы Российской Федерации. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. Данный Федеральный закон содержит также перечень документов, которые запрещено относить к информации с ограниченным доступом (статья 10).
В соответствии со статьей 14 Федерального закона «О гидрометеорологической службе» открытой и общедоступной является информация о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении, а также информационная продукция.
В Федеральном законе «О библиотечном деле» содержатся положения об общедоступных библиотеках. Общедоступной библиотекой согласно указанному Федеральному закону является библиотека, которая предоставляет возможность пользования ее фондом и услугами юридическим лицам независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и гражданам без ограничений по уровню образования, специальности, отношению к религии. Не допускаются государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам.
Федеральным законом «Об архивном деле в Российской Федерации» установлено, что пользователь архивными документами имеет право свободно искать и получать для изучения архивные документы. Согласно указанному Федеральному закону доступ к архивным документам обеспечивается путем предоставления пользователю архивными документами справочно-поисковых средств и информации об этих средствах, а также подлинников и (или) копий необходимых ему документов (статья 24).
Согласно статье 18 Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе «Выборы» доступ осуществляется к информационным ресурсам ГАС «Выборы» (степень открытости зависит от данных, которые содержатся в конкретных информационных ресурсах). В соответствии со статьей 80 Федерального закона от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» оперативно доступны (в режиме «только чтение») абонентам информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования (в том числе сети «Интернет») должны быть введенные в государственную автоматизированную информационную систему данные об участии избирателей в выборах Президента Российской Федерации, о предварительных и об окончательных итогах голосования. Аналогичное положение содержится в статье 90 Федерального закона от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и статье 74 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» открытыми и общедоступными являются содержащиеся в государственном реестре сведения и документы, за исключением сведений, доступ к которым ограничен в соответствии с данным законом (статья 6).
Согласно Градостроительному кодексу общедоступными являются сведения государственного градостроительного кадастра, за исключением сведений, составляющих государственную тайну (статья 54). В отношении государственного земельного кадастра открытость сведений кадастра закреплена в качестве одного из принципов осуществления деятельности по его ведению (статья 5 Федерального закона «О государственном земельном кадастре»).
В статье 7 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок и ним» установлено, что открытый характер носит государственная регистрация прав.
На основании анализа нормативных правовых актов можно сделать вывод о том, что право на доступ к открытой информации реализуется в основном как право на доступ к определенным общедоступным информационным ресурсам, а также к содержащимся в них документам и сведениям из них. Однако в ряде случаев такое положение порождает противоречия, поскольку иногда не вся информация, которая согласно нормативным правовым актам должна быть включена в общедоступный информационный ресурс или информационную систему, может находиться в открытом доступе.
Так, в соответствии со статьями 7 и 8 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ в документах государственного земельного кадастра и в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним указывается категория земель по целевому назначению. В числе указанных категорий выделяются, помимо прочего, земли обороны, безопасности и иного специального назначения. На основании статьи 5 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» сведения о дислокации и назначении режимных и особо важных объектов, а также об отводе земель для этих объектов составляют государственную тайну.
В соответствии со статьей 8 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» сведения государственного земельного кадастра носят открытый характер, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.
В то же время, согласно Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок и ним» орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя) (статья 7). При этом в выписке из Единого государственного реестра прав указывается назначение объекта недвижимости, его наименование, адрес и т. п. (пункт 20 Инструкции о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах, утвержденной приказом Минюста России от 18 сентября 2003 года № 226).
Проблемы реализации права на доступ к информации в информационных системах общего пользования и сети Интернет
Для определения правовых механизмов доступа к информации важно учитывать сложившуюся практику нормативного регулирования общественных отношений в данной сфере на ведомственном уровне.
Министерство юстиции Российской Федерации создает государственные информационные ресурсы, к которым должен быть обеспечен доступ граждан и организаций в соответствии с принятым 12 февраля 2003 года постановлением Правительства Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Указанным постановлением утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. В целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти в Минюсте России издан приказ по реализации вышеназванного постановления Правительства Российской Федерации.
Реализация задач, поставленных перед Министерством и подведомственными ему службами в соответствии Указами Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1313, № 1314, № 1315, № 1316 и иными нормативными правовыми актами, невозможна без применения современных информационных технологий.
В настоящее время действует около 100 нормативных правовых актов, принятых Минюстом России, в том числе совместно с иными федеральными органами исполнительной власти, по различным аспектам регулирования информационной сферы.
В числе возложенных на Минюст России функций - работа по созданию и ведению специализированных баз данных правовой информации в соответствии с единой технической политикой в сфере правовой информатизации России; обеспечение проведения единой технической политики и развитие систем связи и автоматизированного управления в территориальных и федеральных государственных учреждениях Минюста России; организация разработки и внедрения программно-технических средств и технологий сбора, обработки и анализа информации в соответствии с едиными требованиями и программами правовой информатизации территориальных органов и федеральных государственных учреждений Минюста России. Министерством юстиции Российской Федерации обеспечивается выполнение ряда важнейших задач, направленных на обеспечение информационно-правового пространства Российской Федерации: участие в организации работы по систематизации законодательства Российской Федерации и подготовке Свода законов Российской Федерации; осуществление государственного учета нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; организация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы; осуществление обмена правовой информацией с иностранными государствами. Подведомственные Минюсту России федеральные службы осуществляют следующие функции в указанной сфере. Федеральная регистрационная служба: 131 осуществляет государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним, обеспечивает соблюдение правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также создание и функционирование системы ведения указанного реестра в электронном виде; осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью территориальных органов, связанной с ведением реестров адвокатов субъектов Российской Федерации, а также ведет: единый государственный реестр саморегулируемых организаций и реестр арбитражных управляющих; учет зарегистрированных политических партий, общественных объединений и религиозных организаций; реестр национально-культурных автономий; государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации; реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой; реестр адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации; предоставляет в установленном порядке информацию физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях и правах; представляет в Минюст России информацию и применении законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности; участвует в разработке и реализации программ информатизации Минюста России.
