Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические аспекты правового регулирования банковской деятельности
1. Банковская деятельность как объект конституционно-правового регулирования 14
2. Государственная политика в сфере банковской деятельности 40
Глава II. Совершенствование механизма правового регулирования банковской деятельности
1. Правовое обеспечение развития деятельности российских банков 63
2. Совершенствование правового регулирования отношений по предупреждению несостоятельности банков и их реорганизации 84
3. Специализированные кредитные организации как фактор устойчивого развития банковской системы 103
Заключение 124
Список использованных источников литературы . 132
Приложения 142
- Банковская деятельность как объект конституционно-правового регулирования
- Государственная политика в сфере банковской деятельности
- Правовое обеспечение развития деятельности российских банков
- Специализированные кредитные организации как фактор устойчивого развития банковской системы
Введение к работе
Актуальность темы предопределена потребностями развития банковской системы в Российской Федерации, способной выстоять в растущей конкуренции с иностранными банками, которые уже сейчас активно продвигаются на российский рынок, а после вступления России в ВТО получат практически беспрепятственный доступ в финансовую систему. Состояние банковской сферы в настоящее время не отвечает требованиям активно развивающимся в нашей стране рыночным отношениям и характеризуется недостаточными спектром и качеством предоставляемых потребителям банковских услуг, неравномерным развитием банковской сети по стране, неустойчивостью кредитных организаций, наличием большого количества мелких банков, вследствии чего низким уровнем их капитализации.
Основные положения, касающиеся правовых основ функционирования банковской системы, были сформулированы в статьях 8, 15, 71, 75 Конституции Российской Федерации (1993 г.), в последующем развернуты в федеральных законах «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)1, «О банках и банковской деятельности»2 и ряде других законодательных актах3.
См.: О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): ФЗ в ред. ФЗ от 26 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593; № 31. Ст. 2991; 1996. № 1. Ст. 37; № 2. Ст. 55; № 26. Ст. 3032; 1997. № 9. Ст. 1028; № 18. Ст. 2099; 1998. № 10. Ст. 1147; № 31. Ст. 3829; 1999. № 28. Ст. 3472; ФЗ от 10 июля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2003. № 2. Ст. 157; 2004. № 27. Ст.
2 См.: О банках и банковской деятельности: ФЗ в ред. ФЗ от 3 февраля 1996 г. // СЗ
РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 1998. № 31. Ст. 3829; 1999. № 28. Ст. 3459; Ст. 3469; 2001. №
26. Ст. 2586; № 33. Ч. 1. Ст. 3424; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 27. Ст. 2700.
3 См., например: О налогообложении доходов банков: Закон РФ от 12 декабря 1991
г.//Ведомости РФ. 1992. №12. Ст. 596; №34. Ст. 1976; 1993. №4. Ст. 118; 2001. №26.
Ст. 25990; № 33. Ст. 3419; 2002. № 12. Ст. 1093;О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций: ФЗ от 25 февраля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1097; 2000.
№ 2. Ст. 127; 2001. № 26. Ст. 2590; № 33. Ст. 3419; 2002. № 12. Ст. 1093; О
реструктуризации кредитных организаций: ФЗ от 8 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 28.
Ст. 3477; 2001. № 12. Ст. 1993; О защите конкуренции на рынке финансовых услуг:
ФЗ от 23 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.
От состояния кредитной сферы зависит не только состояние экономики, но социальная стабильность в обществе. Кризис банковской системы в 1998 году и продолжающаяся практика банкротства отдельных банков в последующий период крайне негативно влияет на обострении социальных проблем в стране, которые приводят к нарушению конституционных прав граждан. Все это свидетельствует о необходимости принятия дополнительных мер по государственному регулированию деятельности банков в Российской Федерации.
Наиболее существенные аспекты регулирования банковской деятельности определяются в статьях 8, 15, 71, 75 Конституции РФ, в которых содержатся положения, устанавливающие уровень государственного регулирования банковской сферы, ее организационную основу, принципы и задачи. Функционирование банковской системы реализуется через установление единого экономического пространства и единого рынка, свободного перемещения финансовых ресурсов по стране.
Однако не все положения в достаточной мере учитываются в практике функционирования кредитных организаций. Одной из причин такой ситуации является то, что в банковском законодательстве не отражены некоторые существенные положения. Имеется некоторый разрыв между стратегическими задачами, установленными Конституций РФ, и конкретным механизмом правового регулирования банковской деятельности, содержащимся в нормах банковского законодательства.
Банки не просто выступают специфическими посредниками между участниками денежных отношений путем аккумулирования у себя привлеченных денежных средств и предоставления их заемщикам, но и выполняют при этом социально-значимые функции - осуществляют кредитование граждан для приобретения жилья, необходимых товарах и т.п. От состояния и взаимоотношения банков и хозяйствующих субъектов зависит не только рост экономики, но и показатели занятости населения, борьба с бедностью. Через банки осуществляются социальные выплаты,
на их счетах сосредоточены средства всех юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, многих граждан. В этом качестве банки по сути обеспечивают задачи публичного характера, выступают своего рода посредниками между государством и обществом, являются специфическим каналом реализации государственного управления социально - экономическими процессами в стране.
При таком понимании роли банков, учете их общественно значимых функций следует говорить о необходимости более глубокого и содержательного правового регулирования банковских отношений. Нужен комплекс правовых норм, способных учесть и трансформировать цели и задачи банковской деятельности в положения банковского права, обеспечить более полное проникновение банковских принципов в сложившееся банковское законодательство, тем самым способствуя укреплению банковской системы.
Указанные обстоятельства определили тему и содержание диссертационного исследования. В нем анализируются те направления правового регулирования банковской деятельности, государственной политики в банковской сфере, которые по своей природе являются определяющими, способствуют реализации целей и задач экономической политики государства.
Состояние научной разработанности проблемы. Вопросы банковской деятельности рассматривались первоначально в рамках финансовой науки, которая включала в себя отдельное учение о денежном обращении и кредите. В научных трудах дореволюционного периода анализировалась экономическая банковская политика, рассматривались вопросы развития операций с ценными бумагами, привлечения вкладов и централизации денежных капиталов, поддержки Дворянского, Крестьянского, ипотечных и других местных банков, кредитование и финансирование крупной промышленности, предпринимателей, условия
развития коммерческих банков, влияние государственной политики на развитие банков.
Сразу после Октябрьской революции была проведена национализация банков и банковское дело было провозглашено государственной монополией. Переход к новой экономической политике послужил определенным толчком для возвращения коммерческого кредита, а вместе с ним и других банковских отношений в советское хозяйствование. В этот период в рамках финансовой науки продолжали развиваться традиции, заложенные российской дореволюционной школой права, что нашло отражение в публикациях того времени.1
Яркое отражение анализ деятельности коммерческих банков нашел в работах отечественных и зарубежных ученых 1919-1929 гг.
После проведения в России кредитной реформы 1930 г., дальнейший ход развития кредитно-денежной системы СССР на длительное время замедлился. Теоретические основы учения о коммерческом кредите и коммерческих банках, разработанные русскими и зарубежными учеными, были забыты. Юридические исследования советских лет были ограничены идеологической цензурой.
Коренные изменения конца 80-х - начала 90-х годов XX в., связанные с реформированием российской экономики, потребовали возобновления научных исследований в области теории кредита и банковской деятельности. Важные положения кредитной политики и банковского права, отвечающие условиям современной России, были сформулированы
1 См.: Судейкин В.Т. Государственный банк. СПб., 1891; Кауфман И.И. Кредит,
банки и денежное обращение. СПб., 1873; Ламанский Е.И., Мигулин П.П. Наша
банковская политика (1729-1903). Харьков, 1904; Каценеленбаум З.С. Коммерческие
банки и их торгово-комиссионные операции. М., 1912; Он же. Учение о деньгах и
кредите. Ч. 1,2. М, 1927.
2 См.: Агарков М.М. Основы банковского права. М, 1929; Коммерческие банки и
их главные операции. М., 1919; Лексис В. Кредит и банки / Пер. с нем. М., 1923;
Вайденгаммер Ю. Банк и его операции. М., 1923; Лифшиц Ф.Д. Банки и денежное
обращение. М., 1926; Агарков М.М. Основы банковского права. М., 1929; Вебер А.
Депозитные и спекулятивные банки. М., 1929; Кредит и банки, организация
банковского дела, банки в СССР и за границей. М., 1929.
в работах А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахрах, А.Г. Братко, В.И. Букато, А.Ю. Викулина, В.В. Витрянского, А.А. Вишневского, О.Н. Горбуновой, М.Г. Делягина, И.Г. Доронина, Л.Г. Ефимовой, Е.Ф. Жукова, М.В. Карасевой, Ю.М. Козлова, Д.Ю. Леликова, В.Д. Мехрякова, С.Ф. Комова, В.В. Копьева, О.М. Олейник, Е.А. Суханова, О.Л. Роговой, Г.А. Тосуняна и др.1 Работы ученых посвящены общей характеристике банковского законодательства, предмету и методу банковского права, анализу банковских правоотношений, рассмотрению видов банковских операций и сделок.
Несмотря на достаточно большой объем работ, посвященных исследованию банковской деятельности, следует признать, что проблемы ее правового регулирования в свете современных экономических преобразований содержат в себе большой и постоянно нарастающий потенциал. К числу наименее разработанных в отечественной
См.: Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2000; Алексеев С.С. Теория права. М., 1994; Он же. Государство и право. 2-е изд. М., 1997; Бахрах Д.Н. Коллективные субъекты административного права // Правоведение. 1991. № 3; Братко А.Г. Банковское право (теория и практика). М., 2000; Он же. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001; Букато В.И., Львов Ю.И. Банки и банковские операции в России. М., 1996; Василишин Э.Н. Механизм регулирования деятельности коммерческих банков России на макро- и микроуровне. - М., 1999; Горбунова О.Н. Финансовое право в системе российского права // Государство и право. 1995. № 2; Делягин М.Г., Доронин И.Г., Рогова О.Л. Стратегия развития банковской системы России. М., 1996; Ефимова Л.Г. Банковское право. М., 1994; Она же. Банковские сделки. М., 2000; Иванов А.Н. банковские услуги: зарубежный и российский опыт. М., 2002;Жуков Е.Ф., Максимова Л.М., Печникова А.В. и др. Деньги. Кредит. Банки. М., 1999; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001; Козлов Ю.М. Управление и право. М., 1995; Комов С.Ф. Финансовый контроль и федеральный банковский надзор в Российской Федерации. М., 2000; Копьев В.В. Правовое регулирование банковской деятельности. М., 1924; Леликов Д.Ю. Управление развитием банковской системы при переходе к рынку. М., 1994; Мехряков В.Д. История кредитного учреждения и современное состояние банковской системы России. М., 1995; Олейник О.М. Основы банковского права. М., 1999; Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. Е.А.Суханова. М., 1997; Саперов С.А. Банковское право: теория и практика. М., 2003; Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М., 1997; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. Изд-е 3-е. М., 2000; Фетисов ГГ. Устойчивость коммерческого банка и рейтинговые ее оценки. М., 2003; Банковские системы в реформирующихся экономиках: Россия в контексте
юридической литературе в первую очередь относятся вопросы теоретического обоснования форм и способов осуществления банковской деятельности в современных экономических условиях, развитие банковских отношений в границах единого рыночного пространства.
Объектом исследования является политика государства по регулированию банковской деятельности, развитию банковской системы России в условиях рыночных отношений.
Предмет исследования составляет комплекс правовых норм и принципов, определяющих содержание политики государства в банковской сфере, обусловливающих банковские отношения в процессе государственного регулирования банковской деятельности.
Цель диссертационного исследования состоит в раскрытии правовых форм и методов воздействия политики государства в сфере регулирования банковской деятельности, выявлении путей совершенствования механизма регулирования банковских отношений.
Исходя из названной цели, ставятся следующие задачи, которые включают в себя:
выявление сущности банковской деятельности и анализ ее специфических особенностей как объекта регулирования нормами права;
раскрытие механизма правового регулирования банковской деятельности, включая средства и способы воздействия политики государства в банковской сфере;
анализ системы органов государства, призванных обеспечить воплощение в практику функционирования банковской системы основных принципов и положений Конституции Российской Федерации;
исследование правовых механизмов для обеспечения финансовой стабильности банков и других кредитных организаций;
зарубежного опыта. СПб., 2001; Банковское право. Волгоград, 2001; Банковское дело: управление и технологии. М., 2001; Бланк И.А. Управление активами. Киев, 2002.
выявление форм и методов обеспечения государством прав и законных интересов граждан, реализуемых посредством банковской деятельности;
определение особенностей правового регулирования специализированных кредитных учреждений в целях повышения эффективности банковской системы.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых в области государства и права, государственного управления, административного и финансового права. В их числе исследования: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, А.В. Васильева, ЮА. Викулина, В.Г. Вишнякова, В.В. Воробьева, Н.А. Емельянова, Т.В. Закупень, М.В. Карасевой, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкин, В.А. Лебедева, А.Ф. Ноздрачева, Г.В. Мальцева, М.А. Миронова, И.И. Овчинникова, В.А. Прокошина, В. В. Таболина, Б.Н. Топорнина, Н.И. Химичевой, Р.А. Явчуновской и др.
При рассмотрении поставленных вопросов основными методами исследования стали: системный, сравнительно-правовой, аналитический, формально-логический и другие. Исследование велось на основе конституционного, административного, финансового права, общей теории кредита, теории и практики государственного управления.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, конституционные федеральные законы, федеральные законы, регламентирующие банковскую деятельность, указы Президента РФ, определяющие основные направления денежно-кредитной политики государства, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Центрального банка РФ. В работе также использован ряд постановлений Конституционного Суда Российской
Федерации, другие нормативные акты по вопросам банковских отношений.
В процессе работы над диссертацией изучен и использован большой научный, монографический материал труды отечественных и зарубежных ученых по правовым аспектам функционирования банковской системы. Задействованы документы профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также материалы научных и научно-практических конференций.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в раскрытии механизма действия правовых основ государства в процессе регулирования банковской деятельности по обеспечению устойчивого функционирования банковской системы, а также его воздействия на банковскую сферу в части соблюдения законных прав граждан в условиях рыночных экономических преобразований.
В этой связи на защиту вынесены положения и выводы, направленные на совершенствование конституционно-правового регулирования банковских отношений в реализации государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации. Механизм правового регулирования банковской деятельности представляет собой систему взаимосвязанных специфических правовых средств (норм и правоотношений, отдельных юридических актов) в правоприменительной деятельности, при помощи которых обеспечивается реализация целей и задач в банковской сфере. Основным здесь является правотворчество, направленное на развитие и конкретизацию правовых положений, реализуемых посредством совершенствования банковского законодательства, а также правоприменительная деятельность как специфическая правовая деятельность, осуществляемая Центральным банком и судами Российской Федерации.
В ходе исследования выработано собственное юридическое определение банковской деятельности как разновидности правовой, социальной, экономической деятельности, включающей в себя совокупность процедур операций, действий, осуществляемых Центральным банком по отношению к кредитным организациям, а также самими кредитными организациями в ходе реализации банковских операций, услуг и сделок. Содержательно банковская деятельность включает в себя двуединый комплекс экономических и социальных отношений, регулируемых нормами права Российского законодательства.
Сформулировано понятие политики государства в банковской сфере, что является составной частью экономической политики государства, направленной на выработку принципов государственного регулирования банковской деятельности и механизма их реализации для создания в стране устойчивых денежно-кредитных отношений. Обоснована необходимость дальнейшего усиления нормативно-правового регулирования, обеспечивающего реализацию конституционных начал в определении стратегии и тактики банковской политики государства.
Определена организационная основа правового регулирования банковской деятельности, под которой понимается совокупность иерархично взаимосвязанных органов государства, которые используют в банковской сфере определенные формы и методы. При этом в отношении статуса и функций Центрального Банка обозначены факторы, негативно влияющие на эффективное развитие деятельности кредитных организаций.
Выявлены специфические черты банковской деятельности как объекта государственно-правового регулирования, раскрыта специфика государственного регулирования банковской сферы, уточнены пределы и границы государственного воздействия на кредитные организации. Это позволит повысить эффективность банковской деятельности и
активизировать инвестиционную направленность, тем самым увеличить ресурсное обеспечение социальных задач.
Определены негативные моменты регулирования банковских отношений в базовых законах, в частности, когда использование бланкетных и отсылочных норм позволяет Центральному Банку применять методы, ущемляющие интересы кредитных организаций. Сформулировано предложение о необходимости более полного и четкого отражения вопросов регулирования банковской деятельности в нормах банковских законов.
Выявлены правовые аспекты обеспечения финансовой стабильности кредитных организаций, реализуемых посредством механизмов реструктуризации и реорганизации кредитных организаций и направленных на более полное осуществление конституционных прав защиты законных интересов граждан.
На основе анализа различных аспектов деятельности банков и развития в целом банковской системы обоснована необходимость создания структур, осуществляющих инвестиционно-банковскую деятельность. Выдвинуты предложения о разработке и принятии федерального закона «Об инвестиционных банках», нормативных актов, касающихся банков развития и ипотечного кредитования.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение задач восстановления и укрепления доверия к российским банкам, совершенствования организации правового регулирования банковских отношений в системе государственного управления, построения эффективной, стабильной и устойчивой банковской системы, создания рационального банковского законодательства, придания ему таких свойств, которые отвечали бы задачам развития российской экономики и общества в целом.
Предложения, выдвинутые в диссертации, могут быть использованы в процессе подготовки и принятия актов банковского законодательства, в практике государственного управления банковской деятельностью. Материалы диссертации могут быть применены в научно-исследовательских целях, в учебном процессе по юридическим и другим гуманитарным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты исследования апробированы автором в открытой печати, обсуждены в процессе дискуссий в Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, оформлены в виде записок в Комитете Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по правовому регулированию финансового рынка и денежного обращения.
Банковская деятельность как объект конституционно-правового регулирования
Роль и значение банковской системы в социально-экономическом развитии страны определяются теми макроэкономическими функциями, которые она выполняет, и прежде всего функций обеспечения стабильного и надежно функционирующего платежного механизма в государстве. Последний опосредует движение финансовых потоков и тем самым дает возможность осуществлять весь объем экономической деятельности в государстве. Выполнение банковской системой своих функций возможно только в условиях адекватного конституционно-правового регулирования, которое выступает в этом контексте как содержательная форма функционирования банковской системы.
Как вид социальной деятельности, банковская деятельность непосредственно затрагивает интересы вкладчиков, как юридических, так и физических лиц.
Функционирование банковской системы определяется Конституцией Российской Федерации. Устанавливая единое экономическое пространство и единый рынок, Конституция обусловливает регулирование финансовых отношений внутри них. В едином экономическом пространстве Конституция России определяет функции Центрального банка Российской Федерации, устанавливая при этом обязательное официальное опубликование Банком России нормативных актов, затрагивающих интересы граждан.1 Таким образом Конституцией РФ установлено, что финансово-кредитная сфера, к которой относится банковская деятельность, подлежит государственному регулированию и находится в ведении Российской Федерации. В связи с этим законодательное регулирование банковской деятельности может осуществляться только органами государственной власти Российской Федерации. Данное обстоятельство свидетельствует о важности для государства объекта регулирования.
При решении проблем правового регулирования банковской деятельности следует учитывать основополагающие признаки, характеризующие банковскую систему: - развитие единой правовой системы и упорядочение средств правового регулирования; - существование достаточно жесткой правовой регламентации разнообразных банковских связей, диктуемых соображениями экономической целесообразности и правовой непротиворечивости; - наличие и согласование правил и традиций делового оборота, с учетом которых функционируют элементы банковской системы. Государственное регулирующее воздействие осуществляется через представительные органы государственной власти посредством разработки и утверждения законов, а управляющее воздействие - через органы исполнительной власти. В рамках государственного регулирования банковской деятельности правомерно говорить о ее законодательном регулировании и об управлении банковской деятельностью, то есть банковском регулировании и надзоре. Банковское регулирование, во-первых, выполняет статическую функцию, закрепляя уже сложившийся комплекс финансовых отношений; во-вторых, оно создает предпосылки дальнейшего развития и трансформации банковской системы. Банковское законодательство включает в себя законы, касающиеся всех видов деятельности банков, в том числе Банка России и коммерческих банков, а также любые другие подзаконные акты нормативного характера. К ним относятся постановления Правительства, Указы Президента, инструкции Центрального банка РФ и т.д. Оно охватывает и валютное законодательство, которое объективно касается банковской деятельности и осуществляется через различные банковские операции. (См. таб. 1). Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется нормами Конституции Российской Федерации, Федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее «О Банке России») и «О банках и банковской деятельности», другими федеральными законами, нормативными актами Банка России. Источниками правового регулирования банковской деятельности являются нормативно-правовые акты, с помощью которых государственное регулирование становится правовой нормой.
Банковское законодательство как отрасль законодательства имеет комплексный характер, в нем объединены публичные и частноправовые методы правового регулирования. Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется нормами административного, финансового и гражданского законодательства. Поэтому правовые основы банковской деятельности отражены в нормативных актах различных отраслей права, в том числе конституционного, административного, финансового, гражданского, уголовного.
В части 2 статьи 2 «Закона о банках и банковской деятельности» (в ред. ФЗ № 17-ФЗ от 03.02.1996) установлен перечень законодательных и нормативных актов, которыми регулируется банковская деятельность. При этом банковское законодательство можно разделить на общее и специальное. В общее включаются нормы, содержащиеся в Гражданском Кодексе РФ, Уголовном Кодексе РФ, Таможенном кодексе Российской Федерации, Законе Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9.10.1992 г. с последующей редакцией и дополнениями1 и других законах, которые в той или иной мере регулируют порядок осуществления банковской деятельности кредитными организациями и Банком России. В эту же группу можно отнести Закон «О рынке ценных бумаг» от 22.04. 1996 г. , «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»3, Налоговый кодекс Российской Федерации.
Под специальным банковским законодательством как основной группой источников банковского права понимается система законодательных актов, состоящая из Федеральных законов «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О реструктуризации кредитных организаций».
Государственная политика в сфере банковской деятельности
Россия — огромная страна, регионы ее заселены неравномерно. Между тем, ни при каких обстоятельствах ни один регион, его население, его предприятия и организации не могут остаться без банковского обслуживания.
Банковская система является подсистемой экономики, а банки как общественно важные институты несут определенную социальную нагрузку. Поэтому законодательные и регулирующие органы должны соразмерять возможные результаты принимаемых ими решений в отношении банковской системы с отрицательными последствиями для самих банков, других участников экономического процесса, а также населения. Это делается далеко не всегда, поэтому потери несут не только банки, но и вся экономика.
Системные риски, которым подвергаются не отдельные банки в ходе проведения своих операций, но вся банковская система, характеризуются как возможность потерь в банковской системе в результате действий органов, регулирующих банковскую деятельность, а также изменения экономического положения страны.
К системным относятся, прежде всего, риски принятия законодательными и регулирующими органами решений, существенно меняющих условия деятельности банков, но не предоставляющих им времени для адаптации к вводимым изменениям. Системные риски создают принятие новых правил надзора без предупреждения банков заранее. Такие случаи имели место в недалеком прошлом, когда фактически задним числом вводились повышенные нормативы отчислений банков в фонд обязательного резервирования.
Угрозу серьезных системных рисков несут для банков не только определенные действия органов управления, но широко публикуемые сообщения об их намерениях. Так, периодически появляются сообщения о грядущем повышении минимума капитала для действующих банков, сокращении их количества. В результате несут потери малые банки, клиенты которых начинают искать альтернативные способы получения банковских услуг. Думается, пора уже окончательно определиться в отношении малых банков, чтобы полностью исключить всякие спекуляции по этому вопросу.
Ключевой задачей государственной политики в банковской сфере является преодоление обособленности банковской деятельности от реальной экономики.
Еще один очень важный вопрос государственной политики - участие банков в кредитовании. Объективно можно отметить, что кредитные вложения реального сектора экономики увеличиваются, но по-прежнему не соответствуют ее потребностям. По данным Комитета по финансовым рынкам и банкам Торгово-промышленной палаты РФ, по многим важным показателям российские коммерческие банки значительно уступают западным. В первом полугодии 2004 г. доля кредитов производству в суммарных активах у российских банков составляет 40,5%, а в развитых государствах -60-70%. Отношение банковских кредитов к ВВП в России составляет 17,!% против 113% в Германии, 119% в США, 193% в Японии.1 Между тем, нельзя решать все проблемы экономики за счет банков. Непреложным должен быть закон, если банков выдается кредит, последний должен быть возвратным.
Государственная политика в отношении банковского сектора базируется на сохранении и укреплении рыночных начал деятельности кредитных организаций и использовании преимущественно косвенных методов влияния на процессы, происходящие в банковской сфере. Воздействие государства на банковскую систему осуществляется главным образом путем формирования адекватной законодательной и нормативной базы деятельности кредитных организаций, контроля за исполнением требований законодательства и нормативных актов. Непосредственное влияние на функционирование банковской системы через участие в капитале кредитных организаций носит ограниченный характер с общей тенденцией к сокращению этого участия в перспективе. В отношении банковского сектора государство: - гарантирует невмешательство третьих лиц в операционную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством; - не допускает каких-либо привилегий для отдельных кредитных организаций или их клиентов; - обеспечивает строгое соблюдение законодательно установленных принципов антимонопольного регулирования и поощрения конкуренции на финансовых рынках; - обеспечивает развитие законодательных основ за деятельностью кредитных организаций, равно как и законодательных норм, препятствующих использованию банковского сектора для проведения противоправных операций и сомнительных сделок, включая отмывание преступных доходов. Современное состояние банковской системы свидетельствует во многом о нерешенных проблемах в этом секторе экономики. Надо признать, нерешенные проблемы носят в значительной мере системный характер, отражающий общее состояние финансов, денежного обращения и кредита. По-прежнему банковская система в полной мере не ориентирована в достаточной мере на кредитование реального сектора экономики. Уровень накопления собственного капитала кредитных организаций низок. С одной стороны, вкладчики не хотят подвергать свои деньги риску инфляционного обесценения. По отношению к активам доля годовых депозитов составляет 2%, тогда как в Германии, например, обязательства продолжительностью более двух лет составляют 44% банковских активов. Ресурсную базу не подкрепляет своими деньгами население, поскольку велики масштабы бедности и безработицы. Доходы российских граждан в 20-30 раз уступают западным, норма накопления соответственно 13-14% против 20-30% в развитых странах. Только 4-5% семей делают сбережения, не всегда к тому же доверяя их банкам. Двум процентам населения принадлежит свыше 60% общей суммы банковских вкладов, тогда как 58% их не имеют вовсе.1 Кредитные и инвестиционные возможности российских коммерческих банков ограничиваются их недостаточной капитализацией, которая в мае 2004 г. достигла 30 млрд. дол. (величина одного не самого крупного западного КБ). В пассивах преобладают краткосрочные привлеченные кредиты, что ограничивает возможности по представлению предприятиям и организациям долгосрочных ссуд. Высоки по-прежнему процентные ставки по краткосрочным кредитам. Все это ориентирует банки преимущественно на спекулятивный характер деятельности, заставляя нести массу дополнительных затрат. Прежде всего на обслуживание бесплатных обязательств, гипертрофированного наличного оборота, отсталую техническую, кадровую, организационную структуры, непроизводительные хозяйственно-административные расходы.
Правовое обеспечение развития деятельности российских банков
Государственная политика в отношении банковского сектора России в последние годы основывалась на необходимости обеспечения стабильности банковской системы, преодолении последствий финансового кризиса 1998 г., создании законодательства о банкротстве и реструктуризации кредитных организаций, практике его применения, а также на восстановлении докризисного уровня показателей банковской отрасли. Эти задачи в основном выполнены, что нашло отражение в принятой Правительством и Центральным банком в конце 2001 г. совместной «Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации», затем в новой редакции «Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на 2004 год и на период до 2008 года», рассмотренной в Правительстве РФ 1 июля 2004 г.1
Банковская система, если рассматривать с этих двух точек отсчета, в основном восстановила свои показатели. Ниже приводятся цифры, озвученные Первым заместителем Председателя ЦБ РФ в июне 2002 г. на Международном банковском конгрессе2 (таб. 2, 3) и цифры, отражающие динамику основных показателей развития банковского сектора в последующие годы и послужившие основой для разработки новой редакции «Стратегии» (таб. 4). Приведенные в таблицах показатели еще раз подтверждают, что докризисное (19998 г.) состояние банковской системы в количественном выражении не только достигнуто, но и превышено. Темпы роста в последние годы были весьма позитивными. Наблюдаются позитивные изменения и в увеличении потоков денежных средств в банковской системе. В начале 1998 г. собственные средства банков составляли примерно 4,4% ВВП, такая же сумма была вложена и в реальный сектор экономики. Это значит, что накануне кризиса, в 1998 г., банковская система не занималась финансовым посредничеством, а использовала собственные средства, в основном средства своих акционеров, и вкладывала в реальный сектор. Одновременно население привносило в банковскую систему 6,3% ВВП, внешний мир давал российской банковской системе 1,6% ВВП. Эти средства передавались органам власти в виде покупки банками государственных ценных бумаг направлялись на кредитования различных органов власти и демобилизовывались в работающие активы банковской системы. Модель банковской системы накануне кризиса 1998 г. не была оптимальной и устойчивой.
К началу 2005 г. ситуация, безусловно, значительно улучшилась, несмотря на кризис доверия вкладчиков к банковской системе, разразившийся в июле 2004 г. в связи с отзывом лицензии у Содбизнес банка, Кредиттрастбанком, Диалог-Оптиум, Гута и т.д. Увеличились средства банковской системы, население дает в банковскую систему больше, чем раньше; в реальный сектор вкладывается денег больше, чем в собственные средства кредитных организаций. Кредиты органам власти сократились в пользу кредитования реального сектора экономики. Это говорит о позитивной тенденции, банковская система начинает выполнять функцию финансового посредника. Модель развития российских банков изменилась в лучшую сторону, улучшился инвестиционный климат в стране.
Банки стали более кредитоориентированными, в промышленности увеличилась доля кредитов и займов в финансировании оборотного капитала. Более 90% банков по итогам 2004 г. прибыльные и относятся к финансово-устойчивым. В настоящий момент темпы роста банковских активов превышают темпы роста ВВП.
Между тем, приведенные в таблицах показатели свидетельствуют также об основных проблемах российской банковской системы. Их можно сформулировать следующим образом: - в основном банки специализируются на перераспределении средств между предприятиями, а не на трансформации сбережений в инвестиции; - российские банки недостаточно участвуют в предоставлении долгосрочных ресурсов экономике; основная доля кредитов концентрируется в экспортно-ориентированных отраслях, структура банковского кредитования экономики довольно устойчива и не ориентирована на перелив капитала в пользу перерабатывающих производств; - высока степень зависимости банков от экспортных отраслей; - перелив капитала из сырьевых секторов в обрабатывающие сдерживается «связанным» и закрытым характером кредитования внутри финансово-промышленных групп; - замедление прироста средств предприятий в пассивах банков сопровождается ростом вкладов населения, что делает ресурсную базу более дорогой. Как видно из приведенных таблиц, российская банковская система неоднородна, в ней существует как минимум 6 моделей поведения банков, зависящих от клиентской базы и от структуры собственности. Это говорит о том, что основные барьеры в развитии банковской системы носят не количественный, а структурный и поведенческий характер. Значительная часть банков ориентирована на валютную ликвидность, и в первую очередь - нефтегазовые банки. Если бы они расширили кредитование до среднего по банковской системе уровня, то кредитование реальной экономики значительно выросло. Высока степень зависимости банков от экспортных отраслей, вследствие этого зависимость российской банковской системы от экспортных отраслей. Перелив капитала сырьевых отраслей в перерабатывающие сдерживается связанным и закрытым характером кредитования внутри соответствующих финансово-промышленных групп. Это деньги замкнутые, не циркулирующие свободно в экономике, поэтому банковская система здесь не выполняет функцию финансового посредника.
Специализированные кредитные организации как фактор устойчивого развития банковской системы
Одним из наиболее эффективных механизмов обеспечения устойчивого развития банковской сферы и на ее основе стимулировать государством развитие приоритетных сфер экономики является создание специализированных кредитных институтов, в частности, инвестиционных банков и банков развития.
В настоящее время в период стабилизационных процессов в банковской системе особенно важным становится вопрос о стимулировании инвестиционной деятельности банков для развития экономики. На данный момент законодательство предусматривает такие меры налогового стимулирования инвестиционной деятельности, как установление особого порядка взимания налогов и сборов при предоставлении инвестиционного кредита. Инвестиционная деятельность банков регулируется мерами налогового стимулирования лишь путем предоставления льгот предприятиям, использующим банковские кредиты на цели осуществления капиталовложений. (Закон «О налоге на прибыль» ч. 7 ст. б).
Очевидна необходимость изменения налогового законодательства для более масштабного привлечения банковских ресурсов в инвестиционный процесс. Речь идет об изменениях в налоговом законодательстве для стимулирования инвестиционной активности банков к обоснованию необходимости установления льгот по налогу на прибыль, полученную банками от финансирования капиталовложений. Учитывая высокие риски кредитования, масштабного участия банков в инвестиционном процессе только путем введения налоговой льготы трудно ожидать. Поэтому в ситуации недостаточности бюджетных средств следует рассмотреть возможность вовлечения в государственный инвестиционный процесс ресурсов, аккумулируемых банковской системой, путем предоставления инвестиционного налогового кредита банкам в случае кредитования ими социально значимых инвестиционных проектов. Банковское инвестиционное кредитование позволит уменьшить суммы государственных и муниципальных капитальных вложений, что будет способствовать экономии финансовых ресурсов.
В России несколько лет существуют профессиональные участники рынка, операции и программы развития которых позволяют характеризовать их в качестве зародышей инвестиционных банков. Pix деятельность технологически и управленчески отделена от деятельности коммерческих банков. Источниками капитала данных структур (учредителями) выступают прежде всего коммерческие банки, а также частные предприниматели, имеющие опыт работы на финансовом рынке, и отчасти крупные производственные корпорации.
Для современной российской экономики крайне необходимы инвестиционные банки, ориентированные на долгосрочное финансирование отечественной промышленности. Поэтому следует разработать и ввести в действие федеральный закон об инвестиционных банках и инвестиционно-банковской деятельности. При этом необходимо установить разграничение сфер деятельности коммерческих и инвестиционных банков и запретить, либо существенно ограничить ряд видов деятельности для коммерческих банков. Для инвестиционного банка в свою очередь необходимо установить максимальную долю активов, которая может приходиться на государственные ценные бумаги и краткосрочные спекулятивные негосударственные ценные бумаги. Деятельность инвестиционного банка должна регулироваться ФКЦБ.
Представляется, что эти подходы могут быть реализованы в законе «Об инвестиционных банках и инвестиционно-банковской деятельности» при условии, что инвестиционный банк - это банк, ориентированный преимущественно на долгосрочные инвестиции в работе на рынке инвестиционных (эмиссионных) ценных бумаг и инвестиционных кредитов.
Его профилирующей деятельностью является деятельность по привлечению финансирования для клиентов. Инвестиционный банк имеет право заниматься всеми видами деятельности, определенными в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», кроме тех операций, которые могут осуществляться исключительно коммерческими банками на основании лицензии Центрального банка Российской Федерации (кассовое обслуживание, ведение расчетных счетов, форфейтинг, факторинг и др.). При этом коммерческие банки должны исключить из своей деятельности: - совершение операций за свой счет с эмиссионными корпоративными ценными бумагами и с производными ценными бумагами (кроме операций хеджирования); - выполнение брокерских услуг на рынке корпоративных эмиссионных ценных бумаг; - выполнение услуг по управлению активами на рынке корпоративных эмиссионных ценных бумаг. Максимальная доля активов инвестиционного банка, которая может приходиться на государственные ценные бумаги, должна составлять 30%; доля активов инвестиционного банка, приходящаяся на краткосрочные спекулятивные негосударственные ценные бумаги, не может превышать 10%.
Деятельность инвестиционного банка должна регулироваться Федеральным законом «Об инвестиционных банках и инвестиционно-банковской деятельности» и постановлениями Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. Для получения статуса инвестиционного банка необходимо иметь лицензии на дилерскую и брокерскую деятельность на рынке ценных бумаг, на деятельность по управлению активами на рынке ценных бумаг, на депозитарную деятельность.
