Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и классификация доходов местных бюджетов 15
1. Понятие местного бюджета и его доходов 15
2. Классификация доходов местных бюджетов 26
Глава II. Виды доходов местных бюджетов 61
1. Налоговые доходы местных бюджетов 61
2. Неналоговые доходы местных бюджетов 83
3. Безвозмездные поступления 102
Глава III. Совершенствование правового регулирования доходов местных бюджетов 118
1. Проблемы обеспечения принципа самостоятельности местных бюджетов 118
2. Перспективы расширения доходной базы местных бюджетов 142
Заключение 179
Библиографический список 187
- Понятие местного бюджета и его доходов
- Классификация доходов местных бюджетов
- Налоговые доходы местных бюджетов
- Проблемы обеспечения принципа самостоятельности местных бюджетов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется характером проводимых в Российской Федерации реформ бюджетной системы, местного самоуправления и, в частности, реформы в сфере финансового обеспечения самостоятельности местных бюджетов.
Первые демократические преобразования, связанные с изменением политической системы советского государства, были направлены в том числе и на повышение значимости участия населения в социально-экономических процессах страны.
В связи с этим в Российской Федерации было объявлено об организации такого важного института гражданского общества как местное самоуправление. Однако, как показала практика существования местного самоуправления в Российской Федерации, муниципальные образования в том виде, в каком они существовали до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не вполне соответствовали местному самоуправлению в полном смысле этого слова.
На практике самоуправление в рамках сельских районов не являлось в чистом виде "решением населением самостоятельно и под свою ответственность вопросов местного значения"1, поскольку было далеко от населения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ внес существенные коррективы в понимание местного самоуправления в Российской Федерации, действительно приблизив к населению решение вопросов местного значения.
При этом реформа местного самоуправления в Российской Федерации осуществлялась одновременно с целым рядом реформ, важнейшей из которых
1 Именно такая формулировка местного самоуправления была заложена в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "05 общич принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. - № 35. - Ст. 3506.
являлась реформа финансовой системы государства. Реформа бюджетной сферы закрепила существование 2 уровней местных бюджетов, а также источники доходов этих бюджетов.
Вместе с этим в настоящее время идет процесс централизации финансовых ресурсов на федеральном уровне. Основные налоги, являющиеся наиболее устойчивыми, легко поддающимися контролю и1 администрированию, концентрируются в федеральном и частично в региональном бюджетах. Налоговым кодексом Российской Федерации был значительно сокращен перечень местных налогов и введен прямой запрет на самостоятельное установление дополнительных местных налогов, помимо обозначенных в самом кодексе.
Кроме того, Бюджетным кодексом Российской Федерации был введені запрет на закрепление за местными бюджетами отчислений от региональных доходов на очередной финансовый год.
Таким образом, выполнение возложенных на органы местного самоуправления задач и функций стало возможным лишь при условии финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов.
Все это нарушает один из основных принципов российского бюджетного права - принцип самостоятельности бюджета. А зависимость местного бюджета от вышестоящего бюджета повышает неопределенность при финансовом планировании, и, в конечном счете, негативно сказывается на социально-экономическом развитии муниципальных образований в целом.
Вышеизложенное обусловило актуальность комплексного исследования проблемы правового регулирования доходов* местных бюджетов и выработки механизмов совершенствования взаимоотношений между местными бюджетами и бюджетами иных уровней бюджетной системы.
Как отмечают многие исследователи данной проблемы, одной из задач реформы местного самоуправления являлось укрепление и развитие экономической основы местного самоуправления, обеспечение финансовой стабильности муниципальных образований, соответствие расходных
полномочий органов местного самоуправления доходным источникам местных бюджетов. Однако в настоящее время объем финансовых средств, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований определен российским законодателем на уровне ниже их минимальных потребностей1.
Степень научной разработанности темы. Проблемы правового регулирования доходов местных бюджетов недостаточно разработаны в отечественной литературе, что обусловлено рядом объективных причин.
Во-первых, сама двухуровневая система местного самоуправления является новой для Российской Федерации. Данная система была введена Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", однако вступить в законную силу данный нормативный правовой акт должен был лишь с 1 января 2006 года. Ввиду недоработанное значительной части его положений, срок вступления в действие данного закона был перенесен на 1 января 2009 года, а период с 2006 по 2009 годы объявлен переходным периодом. В 2006 году лишь в 46 субъектах Российской Федерации Федеральный закон № 131-ФЗ реализовывался в полном объеме . Кроме этого, определенный период времени потребовался для организационного становления двухуровневой системы местного самоуправления и создания правовой базы как на федеральном, так и на региональном уровне, без анализа которых невозможно комплексное исследование проблемы.
Во-вторых, современная бюджетная система Российской Федерации находится в стадии становления, в связи с чем финансовая основа местного самоуправления также постоянно совершенствуется. Последние существенные изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации были внесены
См., напр.: Кириллова О.С. Совершенствование бюджетных отношений в контексте реформы местного самоуправления. // Финансы и кредит. - 2006. - № 15. - С. 31; Муниципальное право России / Под ред. А.Н. Костюкова - М., 2007. -С. 443 и др.
2 См.: Рябухин С. Об использовании средств федерального бюджета, направленных на реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Вопросы местного самоуправления. —2007. - № 2. -С. 134-149.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"1, большая часть которых вступила в законную силу с 1 января 2008 года.
Изучением финансовой системы Российского государства, его доходов занимались такие известные российские ученые конца XIX — начала XX века как П.П. Гензель, И.М. Кулишер, А.С. Лаппо-Данилевский, В.А. Лебедев, П.Н. Милюков, И.Х. Озеров, М.М. Сперанский, И.Т. Тарасов, Н.И. Тургенев, Л.В. Ходский, И.И. Янжул и другие ученые.
Значительный вклад в разработку теории финансового права и местного самоуправления внесли С.А. Авакьян, И.М. Александров, А.В. Брызгалин, В.И. Бутов, Л.Г. Вострикова, И.В. Выдрин, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, СБ. Дремов, СВ. Запольский, В.Г. Игнатов, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, Ю.А. Крохина, М.Н. Кудилинский, О.Е. Кутафин, A.M. Никитин, В.А. Парыгина, В.Г. Пансков, Б.Г. Поляк, СГ. Пепеляев, М.И. Пискотин, А.С Прудников, А.Д. Селюков, Э.Д. Соколова, А.А. Тедеев, В.И. Фадеев, Н.И. Химичева, СД. Цыпкин, Н.А. Шевелева и другие российские ученые.
Отдельные аспекты исследуемых проблем освещены в работах
Е.М. Алексеева, О. Бежаева, А.С. Бесединой, Н.А. Богуславской,
СЯ. Боженко, А.Ю. Викулина, И.В. Глазуновой, О.С. Горловой,
А.Г. Грязновой, Б. Жихаревича, А.И. Жукова, Г.С Закревской, СИ. Калинина,
С.А. Карчевской, О.С Кирилловой, A.M. Лаврова, Г.К. Леонтьева,
Э. Маркварта, А.С. Маршаловой, Н. Мироновой, B.C. Мокрого,
' Федеральный закон от 26 апреля 2007 № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.-2007.-№ 18.-Ст. 2117.
А.Ю. Пантелеева, Е.В: Пинской, В.А. Попкова, Л.И. Прониной,
Д.С. Хворостухина, Ю.М. Черской и др.
Однако, к сожалению, в научной литературе рассмотрение вопросов правового регулирования доходов местных бюджетов, как правило, ограничивается анализом бюджетной системы в целом, не* охватывая специфические проблемы местных бюджетов.
Обьектомі диссертационного исследования» являются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие при формировании доходов муниципального образования.
Предметом настоящего исследования являются правовые акты, регулирующие вопросы формирования^ финансовой основы местного самоуправления* и бюджетной системы, а также практика решения проблем правового регулирования доходовместных бюджетов.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение доходов местных бюджетов, их правовых основ, анализ сущности, значения, видов и структуры доходов местных бюджетов, а также выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию правовых основ, доходов местных бюджетов и укреплению финансовой основы местного самоуправления в новых экономических условиях.
Дг№ достижения цели диссертационного исследования были поставлены и решались следующие задачи:
определить понятие местного бюджета и его доходов, выявить сущность доходов местных бюджетов;
провести анализ становления и развития правовых основ местных бюджетов, выявить признаки, характерные черты и виды доходов местных бюджетов путем их классификации по различным основаниям;
рассмотреть содержание и структуру доходов местных бюджетов, особенности формирования налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, а также предоставления местным бюджетам межбюджетных трансфертов;
выявить факторы, влияющие на самостоятельность местных бюджетов, а также степень финансовой зависимости местных бюджетов в условиях современного бюджетного законодательства и законодательства в области местного самоуправления;
определить направления совершенствования действующего законодательства в сфере доходов местных бюджетов и отношений между местными и вышестоящими бюджетами.
Методологическая база исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на общенаучных методах и совокупности частных научных методов познания. В ходе работы над диссертацией использовались методы анализа, синтеза, системный, сравнительный, логический, структурно-функциональный, формально-юридический, метод правового моделирования.
Теоретическую и информационную основу диссертационного исследования составили теоретические исследования, научные концепции, изложенные в работах отечественных ученых, правовые акты, регулирующие отношения в области местного самоуправления и местных бюджетов, официальные данные федеральной службы государственной статистики, текущий архив Министерства экономики Омской области.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней представлено комплексное исследование проблем финансовой обеспеченности органов местного самоуправления на основе анализа правового регулирования доходов местных бюджетов в условиях существования двухуровневой системы местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Содержащаяся в Бюджетном кодексе РФ формулировка определения понятия доходов бюджетов "доходы бюджета - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета" не отражает существенных черт и характерных признаков данного понятия. Наиболее оптимальным
применительно к местным бюджетам являлся бы синтез существующих в науке и законодательстве понятий: "Доходы местных бюджетов - это денежные средства, поступающие в безвозвратном, безвозмездном или возмездном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации, в распоряжение органов местного самоуправления с целью создания основы, необходимой для финансирования их деятельности, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета".
2. Бюджеты муниципальных районов и поселений являются.
самостоятельными звеньями бюджетной системы Российской Федерации,
объединенными общим названием "местные бюджеты", а не подуровнями
местных бюджетов, что необходимо закрепить в Бюджетном кодексе РФ.
3. В целях обеспечения полной информационной базы, необходимой для
бюджетного и налогового планирования муниципальных образований
целесообразно закрепление за Федеральной службой государственной
статистики и Федеральной налоговой службой обязанностей по сбору
отраслевой отчетности, и статистической информации, а также учету
налогоплательщиков в разрезе поселений. Альтернативой данным
мероприятиям может являться передача отдельных государственных
полномочий в области сбора статистической информации и
администрирования местных налогові на уровень местного самоуправления с
передачей соответствующих субвенций.
4. Отдельные муниципальные образования являются полностью
финансово зависимыми от вышестоящих бюджетов, а значит, не отвечают
такому основополагающему признаку местного самоуправления как
самостоятельность в решении вопросов местного значения. Преобразование
таких муниципалитетов путем их объединения или присоединения позволит
сократить расходы на содержание аппарата управления и повысит качество
принимаемых ими решений. Основанием для рассмотрения вопроса о
преобразовании муниципального образования должна являться ситуация, при
которой доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышает 95 процентов собственных доходов его бюджета на протяжении трех лет.
5. Бюджетное законодательство закрепляет за муниципальными
образованиями в основном поимущественные налоги, что снижает
заинтересованность органов местного самоуправления в стимулировании
хозяйственной деятельности на подведомственной им территории и негативно
сказывается на социально-экономическом развитии муниципальных
образований.
В целях развития экономической основы местного самоуправления целесообразно закрепить за местными бюджетами налог, уплачиваемый по упрощенной системе налогообложения, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности и единый сельскохозяйственный налог, налог на доходы физических лиц полностью, а также отчисления от налога на прибыль либо налога на добавленную стоимость.
6. Необходимо существенно расширить полномочия субъектов
Российской Федерации по оценке эффективности деятельности органов
местного самоуправления. Федеральный перечень оценки эффективности
деятельности муниципалитетов в рамках Указа Президента Российской
Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 "Об оценке эффективности
деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и
городских округов" охватывает не все полномочия органов местного
самоуправления в области решения вопросов местного значения, а также
ввиду обширности территории Российской Федерации и существенной
дифференциации уровня развития муниципальных образований не может
учитывать специфику и индивидуальность развития муниципалитетов.
Целесообразно предоставить субъектам Российской Федерации право устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления не только по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и
промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц, а по всем вопросам местного значения муниципальных образований.
7. Федеральным органам государственной власти и органам
государственной власти субъектов Российской Федерации целесообразно
создавать систему финансовых поощрений и иных бюджетных стимулов для
органов местного самоуправления в целях укрепления социально-
экономического положения муниципальных образований и доходной базы
местных бюджетов. Система финансовых поощрений может выражаться в
предоставлении на конкурсной основе муниципальным образованиям,
признанным по результатам мониторинга наиболее эффективно
реализующими свои программы и планы комплексного социально-
экономического развития, субсидий на совместную реализацию значимых
инвестиционных проектов развития общественной инфраструктуры.
На уровне субъекта Федерации данные средства могут выделяться по 3 основным каналам: из фонда муниципального развития (если таковой предусмотрен в составе бюджета субъекта Федерации), по долгосрочной целевой программе субъекта Федерации стимулирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований либо на основе конкурса на лучшее муниципальное образование.
8. Отрицательные трансферты, перечисляемые из бюджетов
муниципалитетов-лидеров, оказывают негативное воздействие на их
социально-экономическое развитие, поскольку лишают наиболее динамично
развивающихся муниципальных образований стимула увеличивать
собственную доходную базу. В целях снижения этого воздействия
целесообразно в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в Федеральном
законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" установить трехлетний
период, в течение которого средства, дополнительно поступившие в местные
бюджеты в результате деятельности органов местного самоуправления по
наращиванию;- налогового* потенциала;, не учитывались бы прш исчислении отрицательных трансфертов;: .
9. В-. целях более, эффективного , использования: земельных; участков, расположенных в границах поселений-, государственная собственность- на которые: не разграничена, необходимо закрепить, право: распоряжения; указанными-; земельными участками: за органами: местного самоуправления; поселений:. Кроме: того, для; повышения? оперативности? разграничениям государственной собственности на указанные^земельные участки (в том лисле* путем устранения заинтересованности муниципального района: в. затягивании» процесса' проведения разграничения): целесообразно; зачислять: средства; полученныев виде.аренднойшлаты за них.вбюджетыпоселенийполностью;'
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Разработанные автором,- теоретические: положения, сформулированные: выводы могут: быть востребованы в. ходе дальнейших: научных исследований проблем правового- регулирования* доходов: местных бюджетов, а также использованы, в процессе совершенствования: законодательства, внесенияшзменениши дополнений'в; Бюджетный кодекс:РФ' и Федеральный закон "06! общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".
Реализация- практических рекомендаций; содержащихся* в работе,
позволила бы создать условия: для повышения* финансовой! самостоятельности
органов: местного самоуправления* в, решении вопросов местного' значения^
обеспечения- комплексного социально-экономического' развития;
муниципальных; образований, совершенствования» системы взаимодействия: органов государственной: власти: и; органов местного самоуправления; в-целях повышения сбалансированности местных бюджетов.
Апробация и внедрение результатов; исследования; Основные идеи, теоретические положения; и выводы, практические рекомендации;отражены в. опубликованных научных статьях в журналах: "Политика и право", «Современное право», «Вестник Омского государственного университета»,
прошли апробацию в ходе выездных семинаров-совещаний в муниципальных районах Омской области, семинаров-совещаний с руководителями служб муниципальных районов Омской области на тему "Планирование комплексного социально-экономического развития муниципальных образований Омской области" (Омск, 2006), в Межрегиональном центре повышении квалификации СибАГС (Новосибирск, 2007), в рамках курсов повышения квалификации и переподготовки муниципальных служащих на базе центра делового образования ГОУ ВПО "Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского" (Омск, 2006, 2007, 2008).
Результаты исследования были использованы автором при подготовке ряда правовых актов Омской области и методических материалов, наиболее значимыми из которых являются:
постановление Правительства Омской области от 27 июня 2006 года № 75-п "О порядке согласования проектов программ комплексного социально-экономического развития муниципальных районов Омской области, регистрации и учета программ комплексного социально-экономического развития муниципальных районов Омской области";
постановление Правительства Омской области от 4 августа 2008 года № 132-п "Об утверждении положения о мониторинге реализации программ комплексного социально-экономического развития муниципальных районов Омской области";
постановление Правительства Омской области от 18 февраля 2009 года № 20-п "О некоторых вопросах реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".
методические рекомендации по разработке программ комплексного социально-экономического развития муниципальных районов и поселений Омской области и их макетов, методики осуществления мониторинга
реализации программ комплексного социально-экономического развития муниципальных районов Омской области и входящих в их состав поселений.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие местного бюджета и его доходов
С переходом от унитарного государства к федеративному, к построению демократического общественного строя, обособлением муниципальной власти от государственной значительно повысился статус местного самоуправления, возросла роль местных бюджетов, они приобрели самостоятельность и независимость.
Местные бюджеты играют важную роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований и, как следствие, всей страны в целом.
Сбалансированные местные бюджеты являются основой осуществления эффективной управленческой деятельности, а достаточное количество финансовых ресурсов муниципального образования позволяет эффективно реализовывать программы и планы социально-экономического развития, направленные на повышение благосостояния граждан, развитие инженерной инфраструктуры, учреждений социальной сферы и повышение инвестиционной привлекательности муниципального образования, создание новых производств, новых рабочих мест.
Сегодня дефицит местных бюджетов и определяющая доля межбюджетных трансфертов в их доходах не позволяют им в полной мере проявлять свою роль в развитии муниципальных образований.
Однако по мере укрепления экономики, расширения доходной базы и повышения статуса местного самоуправления, возрастания роли муниципального образования в решении конкретных проблем и нужд населения значение местных бюджетов будет возрастать.
Практика последних 15 лет показала, что бюджеты муниципальных образований далеко не всегда можно назвать самостоятельными, поскольку доходов местных бюджетов (без финансовой помощи из вышестоящих бюджетов) в большинстве случаев недостаточно для эффективного исполнения органами местного самоуправления возложенных на них задач и функций.
Еще более данная проблема обострилась с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) и сопутствующими ему изменениями федерального и регионального законодательства, утвердившими в Российской Федерации двухуровневую систему местного самоуправления.
Если до указанных изменений в Российской Федерации насчитывалось порядка 11 тысяч муниципальных образований, то с 1 января 2006 года (когда Федеральный закон № 131-ФЗ вступил в силу в части формирования местных органов власти) их число значительно увеличилось.
Так, если до принятия Федерального закона № 131-ФЗ в Омской области насчитывалось 33 муниципальных образования (город Омск и 32 сельских района), то с 1 января 2006 года их стало уже 424 (городской округ город Омск, 32 муниципальных района, 26 городских и 365 сельских поселений).
В связи с постоянным совершенствованием бюджетного законодательства, законодательства в области местного самоуправления и, в частности, в области местных бюджетов вопросы, связанные с их правовым регулированием, вызывают интерес у исследователей.
Прежде всего, необходимо остановиться на используемой в российском законодательстве терминологии. В законодательстве и научной литературе встречаются понятия "местный бюджет" и "бюджет муниципального образования". В чем разница между этими понятиями?
Федеральный закон № 131-ФЗ оперирует в основном понятием "местный бюджет", статья 52 указанного закона имеет название "местные бюджеты", хотя далее в тексте закона наряду с понятием "местный бюджет" используется термин "бюджет муниципального образования" (в статьях 20, 57, 62, 65). При этом понятийная разница между двумя этими определениями в законе не указывается.
Бюджетный кодекс Российской Федерации1 (далее - БК РФ) также использует 2 этих понятия, хотя приоритет отдается термину "бюджет муниципального образования". Ст. 14 БК РФ гласит: "Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования". Из чего можно сделать вывод о том, что данные понятияиспользуются БК РФ как равнозначные.
В литературе многие авторы, свидетельствуя о том, что "бюджет" есть понятие многогранное, раскладывают его на составляющие . Так, бюджет муниципального образования - это местный бюджет, исходя из территориального признака.
В материальном аспекте местный бюджет представляет собой централизованный в масштабах определенного муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов местного самоуправления и с помощью которого решаются основные задачи муниципального образования. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняется объем концентрирующихся в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п.
С точки зрения правового признака, местный бюджет - это муниципальный правовой акт, утверждаемый в форме решения представительного органа местного самоуправления, основной финансовый план муниципального образования (роспись его доходов и расходов).
Согласно экономическому признаку местный бюджет есть компонент муниципальной собственности и местного хозяйства, посредством которого перераспределяется часть стоимости совокупного общественного продукта или совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования муниципального (местного) фонда денежных средств.
Финансовый признак указывает на то, что местный бюджет - это фонд денежных средств, формируемый органами местного самоуправления и предназначенный для обеспечения их задач и функций. Наконец, исходя из учетного признака муниципальный бюджет - это план доходов и расходов муниципального образования на планируемый финансовый год1.
При этом выделить какое-либо определение "бюджета" как главенствующее не представляется возможным именно в силу его обширности и многозначности, а также неоднозначности трактовок понятия.
Классификация доходов местных бюджетов
Вопросам классификации: доходов государства в целом т доходов бюджетов, в частности, уделялось, и-.-. уделяется-!, ы настоящее время; значительное внимание в финансово-правовой! науке: При этом ввиду обширности и многогранности понятия- "бюджет" и его доходов существует множество точек зрения-. концепций, подходов к- классификации доходов бюджетов и втом числе местных бюджетов.
Классификация доходов местных бюджетов необходима для сопоставления; доходов местных бюджетов; и доходов! федерального и региональных бюджетов с целью установления их соизмеримости, определения стратегии формирования местных бюджетов, для определения роли каждого вида доходов местных бюджетов в составе доходных источников консолидированного бюджета Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, для проведения сопоставительного анализа с целью универсализации финансовой основы местного самоуправления.
Кроме того, разработка классификации доходов местных бюджетов позволит своевременно вносить в российское бюджетное и налоговое законодательство необходимые изменения и дополнения в соответствии с экономическими и правовыми реалиями.
При этом в научной литературе классификация доходов местных бюджетов проводится в рамках классификации доходов государства в целом, а классификации доходов местных бюджетов, их специфике внимания практически не уделяется.
Источники и виды доходов бюджетов в общей системе доходов государства зависят от многих факторов, значительное влияние на их формирование оказывают административно-территориальное устройство государства, политический режим, экономическая система, преобладающая форма собственности и т.п.
В демократических государствах подавляющее большинство доходов как государственных, так и местных, составляют налоги. Многообразие видов доходов, в федеративных государствах осложненное к тому же пластом межбюджетных отношений, обусловливает классификацию доходов по группам. В основу классификации могут быть положены различные признаки, отражающие те или иные черты доходов бюджетов.
Классификация доходов государства всегда вызывала интерес у исследователей. Предложенные специалистами по финансовому праву еще дореволюционной России классификации, с некоторыми новациями, могут использоваться и в настоящее время.
Большой вклад в становление учения о доходах государства внесли М.М. Сперанский, В.А. Лебедев, И.И. Янжул, Л.В. Ходский. М.М. Сперанский предложил деление всех доходов государства по источникам на: - подати и налоги; - доходы с казенных капиталов; - доходы с казенной собственности1. Данное деление с некоторыми уточнениями применялось отечественными исследователями и в дальнейшем. В.А. Лебедев, исследуя и систематизируя опыт отечественных и зарубежных ученых, приходит к выводу, что все доходы государства необходимо подразделять на: 1) механические доходы - получаемые непосредственно государством путем хозяйственной деятельности; 2) органические доходы - вытекающие из самой организации государства. К ним он относит известные доли доходов частных лиц, которые государство обращает в свою пользу в виде налогов; 3) государственный кредит, который имеет целью удовлетворить чрезвычайные расходы, вызываемые выполнением потребности, имеющей значение для будущего времени". Строго говоря, в современной трактовке последний вид относится не к доходам, а к источникам финансирования дефицита бюджета, однако и в понимании В.А. Лебедева государственный кредит занимал особое место. И.И. Янжул все источники государственных доходов предложил разделить на 2 обширных класса: на частноправовые и на общественно-правовые. Частноправовые источники получаются государством в силу свободного акта со стороны подданных, в силу одностороннего или двухстороннего договора. К ним он относил: - дар или добровольное пожертвование государству со стороны подданных; - государственные имущества и промыслы, а также некоторые пошлины, лишенные принудительного характера. По его мнению, государство находится здесь в тех же условиях, что и частное лицо, не пользуется перед ним-никакими привилегиями и действует аналогично с ним. Общественно-правовые источники собираются государством с подданных в силу принудительного акта с его стороны. Они могут быть подразделены на 3 вида: 1) регалии - такие промышленные предприятия, которые государство в силу своего верховного права захватывает в свою исключительную собственность, причем частная инициатива в них или вовсе не допускается, или значительно ограничивается. Вместе с пошлинами регалии занимают срединное положение между частноправовыми и общественно-правовыми источниками государственных доходов. 2) пошлины — еще более, чем регалии, отодвигаются по своему характеру от частноправовых источников и приближаются к налогам. В своей деятельности государство может оказывать подданным специальные услуги и тем самым получает право требовать от них особой платы, которая и составляет то, что известно под именем пошлины.
Налоговые доходы местных бюджетов
При рассмотрении вопроса о соотношении различных видов доходов в исторической ретроспективе следует отметить то обстоятельство, что если первоначально роль налоговых доходов в общем объеме государственных доходов была минимальной, то, как отмечается финансистами уже XIX века, дальнейшее развитие государственных институтов происходило все с большим, а затем и подавляющим участием денег налогоплательщиков. За последние два столетия налоговые доходы постепенно превратились в главную финансовую основу любого государства.
Так, в Российской Федерации налоговые доходы составляют более 90 процентов всех поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы страны1.
Таким образом, налоговые доходы стали основной, а следовательно, и наиболее важной частью доходов бюджета. ,
Налоговыми по своему характеру доходами бюджетов являются финансовые средства, собираемые (перераспределяемые) в бюджеты и внебюджетные фонды различных уровней бюджетной системы России в процессе налогообложения.
Налогообложение — это прямое изъятие органами налоговой администрации определенной части валового национального продукта (ВНП) в пользу государства для формирования централизованных и региональных финансовых ресурсов (бюджета) в целях его последующего перераспределения в интересах всего общества.
В составе доходных источников муниципальных бюджетов определяющее значение принадлежит налоговым доходам, хотя, чем ниже уровень бюджета в бюджетной системе страны, тем меньшее значение имеют налоговые платежи. Это связано, в первую очередь, с развитием экономики территории, являющейся основой формирования налоговых баз. Низкий уровень развития экономики основной массы муниципальных образований в России объективно не создает предпосылок для роста их налогового потенциала. Вместе с тем положение усугубляется тем, что уровень налоговой автономии органов местного самоуправления реально снизился. Перечень местных налогов, а также их налоговая база не обеспечивают необходимого объема расходов местных бюджетов1.
В соответствии со статьей 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. В составе налоговых доходов местных бюджетов можно выделить: 1) местные налоги; 2) налоговые доходы от федеральных- налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами; 3) налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В бюджеты поселений могут также зачисляться налоговые доходы от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов.
Местные налоговые доходы должны являться одной из наиболее важных составляющих местных бюджетов. Компетенция местных сообществ, касающаяся местных налогов и сборов, особо выделена в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году.. В этом; документе отмечается, что местные сообщества; имеют- право: в рамках, экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми;: они- могут свободно распоряжаться при осуществлении. своих полномочий?.
Местными налогами признаются налоги, которые установлены, вводятся: в действие: и прекращают действовать в соответствии с НК РФ и нормативнымиг правовыми актами; представительных органов. муниципальных; образований о? налогах, и обязательны к; уплате на; территориях соответствующих муниципальных,образований.
Согласно; ст. 35 Федерального закона1Ш 131-ФЗІ установление местных -налогов, сборов; а-также льгот по; их уплате относится? к исключительной , компетенции представительных, органов местного; самоуправления. При этом строго говоря, установление местных налогов! органами местного самоуправления.: носит чисто формальный характер; В і отличие от Закона\Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в соответствии, с НК РФ иные налоги, не включенные кодексом в перечень местных налогов, не могут самостоятельно: вводиться органами местного самоуправления. В законодательстве содержится? прямой запрет на взимание местных налогов і или сборов; не предусмотренных федеральным законодательством (т.е: налогов и сборов; не предусмотренных: перечнем содержащемсяв ст. 15 НКРФ). Таким? образом; корректнее, говорить не об установлении; а лишь о введении = в действие местных налогов» представительными ; органами местного самоуправления.
Проблемы обеспечения принципа самостоятельности местных бюджетов
В соответствии с Конституцией в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.
Органам местного самоуправления предоставлены определенные права и полномочия на подведомственной им территории, на них возложены соответствующие обязанности и ответственность. Реализация права муниципального образования на финансовую самостоятельность невозможна без наличия у органов местного самоуправления собственного бюджета и права его составления, утверждения и исполнения без вмешательства извне.
Местные бюджеты формируются с целью финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению задач функционирования и развития муниципальных образований.
В главе 3 Федерального закона № 131-ФЗ (статьи 14-16) утвержден перечень вопросов местного значения для поселения, муниципального района и городского округа. Среди них наиболее важными и требующими значительных финансовых затрат являются: - организация электро-, тепло-, водо- и газоснабжения; - содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений; - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания; - участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; - создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; - организация библиотечного обслуживания; - организация сбора, вывоза бытовых отходов и мусора, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и т.д. Кроме этого в ведении муниципальных районов и городских округов находятся такие стратегически важные и ресурсоемкие вопросы как: - организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным програхммам; - организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; - опека и попечительство; - организация охраны общественного порядка муниципальной милицией; - организация мероприятий по охране окружающей среды.
Закрепление в российском законодательстве "вопросов местного значения" означает признание местных интересов как основы самостоятельности местных сообществ, а реализация этих интересов требует выполнения органами местного самоуправления определенного набора функций, которые вытекают не только из местного, а из более широкого круга интересов.
Законодательный перечень полномочий органов местного самоуправления настолько широк, что заставляет задуматься о возможности их реализации в принципе. Огромная сфера полномочий при слабости финансовой базы муниципалитетов объективно не может не ставить местное самоуправление в сильную бюджетно-налоговую зависимость от вышестоящих уровней власти1.
При этом достаточное финансовое обеспечение - важнейшее практическое воплощение конституционных гарантий самостоятельности и независимости муниципального образования.
Еще на первых этапах формирования системы местного самоуправления в России в рамках земской и городской реформы Александра II, подписавшего вскоре после отмены крепостного права указы о введении в действие Положения о губернских и уездных земских учреждениях (1864 г.) и Городового положения (1870 г.), в качестве основных принципов этих преобразований были названы выборность власти и наличие реальной финансовой основы ее деятельности. В этот период финансовые доходы местных бюджетов определялись в основном размерами земского обложения недвижимости, при этом до 60 % всех собираемых с территории платежей оставалось в распоряжении земства, т.е. городов и уездов, по 20 % уходило в государственную казну и губернскую казну соответственно. Таким образом, покрытие необходимых расходных обязательств осуществлялось в основном за счет собственных источников доходов в виде поступлений от эксплуатации и реализации объектов недвижимости".
В современных условиях главной проблемой развития местного самоуправления в России является несоответствие размеров собственных доходных источников муниципальных бюджетов, особенно бюджетов городских и сельских поселений, размеру расходных обязательств соответствующих органов местного самоуправления, что отмечают многие авторы3.
При становлении местного самоуправления, с одной стороны, преувеличивалась его самостоятельность и как бы независимость от государственных органов; с другой — это позволяло органам государственной власти, ссылаясь на статью 12 Конституции Российской Федерации, отказывать местному самоуправлению в предоставлении финансовой помощи. Это приводило к тому, что в реальности государственная власть фактически продолжала руководить местным самоуправлением, но делала это в завуалированной форме, и прежде всего через формирование местных бюджетов, поскольку только от нее зависело и зависит, сколько финансовых средств получит конкретное муниципальное образование. Проблема их взаимоотношений продолжает оставаться одной из самых актуальных. Многие исследователи в России склонны считать, что законодательство последовательно1 уменьшает самостоятельность местного самоуправления, превращая его в своеобразное звено в системе государственного управления1.
За счет местных налоговых и неналоговых источников, получаемых в режиме собственных доходов (за исключением межбюджетных трансфертов), расходы местных бюджетов обеспечиваются в среднем не более чем на 20 % от всего объема доходов, местных бюджетов. Остальные потребности бюджетов муниципальных образований обеспечиваются за счет финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, что свидетельствует об излишней централизации доходов бюджетной системы на ее вышестоящих уровнях".
