Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой акт как форма реализации компетенции органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации 11
1.1. Понятие правового акта государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации 13
1.2. Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе правовых актов органов государственной власти Российской Федерации 35
1.3. Требования к актам государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации 64
Глава 2. Виды и формы правовых актов органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации 93
2.1. Виды правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации 95
2.2. Формы правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации 116
2.3. Обеспечение законности правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации 131
Заключение 162
Приложение 166
Список использованной литературы 171
- Понятие правового акта государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации
- Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе правовых актов органов государственной власти Российской Федерации
- Виды правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Формы правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Институт правовых актов исполнительной власти является одним из центральных в теории административного права, ввиду практического осуществления всех важных функций государственного управления федерального и регионального уровней в рамках данного института. Органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъекты выступают наиболее крупным государственным образованием, а поэтому и издаваемые ими правовые акты составляют наиболее обширную и многообразную разновидность правовых средств управления обществом.
Посредством правовых актов государственной исполнительной власти образуются и упраздняются государственные органы, определяются их задачи и функции, компетенция, устанавливается правовой статус общественных и религиозных организаций и др. При помощи этих актов также решаются многие вопросы реализации гражданами, должностными лицами и организациями своих прав, обязанностей, полномочий и компетенции. Правовые акты исполнительной власти способствуют предупреждению совершения неправомерных действий гражданами и должностными лицами, выступают мерилом должного поведения субъектов права. Поэтому можно утверждать, что указанные акты являются неотъемлемой и, пожалуй, главной составной частью механизма государственного управления, обеспечивающей соблюдение и реализацию прав и свобод граждан, законность и порядок в стране, а значит огромную важность имеет и осуществление органами государственной исполнительной власти федерального и регионального уровней правотворческой деятельности с полным соблюдением требований к разработке, изданию и применению правовых актов управления (акты управления, не имеющие отношения к теме диссертационного исследования, издаются и за пределами деятельности исполнительной власти, однако в данном случае указанный термин, а также термины «административный акт», «государственное решение», «управленческое решение» и аналогичные им в дальнейшем будут использоваться в качестве синонимов термина «правовые акты исполнительной власти»).
4 В настоящее время эта область деятельности регулируется многими
правовыми актами как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее
субъектов, которые не всегда соответствуют друг другу и могут содержать в себе
пробелы. Вместе с тем, некоторые проблемы, касающиеся правовых актов
государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, все
же требуют более пристального внимания.
Настоящее диссертационное исследование посвящено правовым актам государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Актуальность проблемы обусловлена острейшей необходимостью совершенствования этой области административного права на региональном уровне, что может позволить аппарату государственного управления субъектов Российской Федерации издавать акты с наибольшим соблюдением требований к ним, а также действовать более законно, целесообразно и эффективно.
Наследие российской и советской науки административного права, богатый зарубежный опыт и новые взгляды на этот институт переплелись в сегодняшней теории правовых актов управления. Несмотря на то, что практически во всех субъектах Федерации проблема правовых актов урегулирована на законодательном уровне, тем не менее ситуация, в некотором смысле, осложняется недостаточной разработанностью темы в науке. Такая потребность явно актуализировалась, в связи с чем научное и законодательное закрепление оптимальных требований к правовым актам региональной государственной исполнительной власти по их подготовке, принятию, вступлению в законную силу и другим правотворческим процедурам будет способствовать максимальной защите прав всех участников управленческого процесса на региональном уровне.
Степень научной разработанности темы. Теория правового акта исполнительной власти зародилась в XIX веке. В России в дореволюционный период развитием этой теории занимались такие выдающиеся ученые, как А. Градовский, В.Ф. Дерюжинский, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский и др.
В XX веке авторами работ, касающихся теории правовых актов управления, являются: Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах,
5 И.Л. Бачило, Р.Ф. Васильев, В.А. Власов, В.Г. Дорогий, Б.В. Дрейшев, Р.В.
Енгибарян, И.А. Иванников, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П.
Коренев, Ю.К. Краснов, В.В. Лазарев, А.Е. Лунев, В.О. Лучин, А.В. Малько, В.М.
Манохин, Н.М. Марченко, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, В.И. Новоселов, Д.М.
Овсянко, Г.И. Петров, СВ. Поленина, Л.Л. Попов, М.М. Рассолов, Н.Г.
Салищева, В.Н. Синюков, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров,
В.Н. Ульянова, Н.Ю. Хаманева, Е.В. Шорина, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов, Ц.А.
Ямпольская и др. Поскольку институт правовых актов регионального
государственного управления (иначе говоря, субъектов РФ) является таким же
важным как и институт правовых актов исполнительной власти в общем смысле в
теории административного права, то все авторы учебников и других научных
трудов по административному праву так или иначе касались этого института. В
последнее время наряду с уже упомянутыми учеными свои работы публикуют:
А.В. Богданов, И.Б. Богородицкий, Н.В. Бровко, А.В. Гайда, Д.П. Зеркин, В.Г.
Игнатов, М.Ф. Казанцев, В.В. Касьянов, К.В. Киселев, В.А. Козбаненко, A.M.
Кононов, Е.А. Котельникова, В.М. Мандрица, Ю.Н. Мильшин, М.Г. Потапов, Б.В.
Российский, В.Н. Руденко, Е.И. Русаков, М.Б. Смоленский, Ю.А. Соколова, СВ.
Тихомиров, Л.В. Труханович, В.Н. Яценко и др.
Пристальное внимание административным актам уделяется и за рубежом. Тему правовых актов исполнительной власти в современный период времени развивают такие ученые, как У. Баттис, Д. Галлиган, X. Маурер, И. Рихтер, Р. Хендлер, Г.Ф. Шупперт и др.
Особенность существующих работ по этой проблеме, в основном, такова, что в них рассматриваются правовые акты исполнительной власти в общем смысле и не уделяется должного внимания правовым актам государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В исследовании проанализированы правовые акты регионального государственного управления и сделаны соответствующие выводы по теме.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, носящие многоаспектный и комплексный характер, возникающие в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют понятие и признаки правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их место в системе правовых актов Российской Федерации, предъявляемые к ним требования, виды, формы и обеспечение законности правовых актов регионального государственного управления.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в осмыслении теоретического материала, исследовании проблем практической реализации, выявлении пробелов современного законодательного регулирования федерального и регионального уровней, выработке практических рекомендаций и предложений, а также в создании современной теоретической концепции правового режима действия правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
определение понятия правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установление их основных признаков;
осмысление современного состояния и определение перспектив развития теории правовых актов регионального государственного управления;
рассмотрение вопросов построения системы правовых актов Российской Федерации и определение в этой системе места правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
исследование требований, предъявляемых к правовым актам регионального государственного управления;
исследование особенностей различных видов и форм правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Федерации;
рассмотрение вопросов обеспечения законности правовых актов государственной исполнительной власти регионального уровня;
анализ теоретических представлений, касающихся правовых актов в административном праве ряда зарубежных государств;
анализ законодательства Российской Федерации и ее субъектов, касающегося правовых актов государственной исполнительной власти;
- разработка конкретных предложений по устранению пробелов и противоречий
в нормативном регулировании режима действия правовых актов государственной исполнительной власти;
- определение основных направлений совершенствования существующего в
этой области российского законодательства.
Теоретическую базу исследования составляют труды российских и зарубежных ученых-административистов, исследующих проблемы теории и практики применения правовых актов исполнительной власти.
Методологической основой исследования являются общенаучные и специальные методы научного познания - анализ, синтез, сравнительное правоведение, классификация, исторический метод, формально-логический, системно-функциональный и системно-структурный методы.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и иные правовые акты Российской Федерации, конституции и уставы, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в комплексном рассмотрении основных вопросов административно-правового института правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе сложившихся в науке теоретических положений, нового законодательства Российской Федерации, ее субъектов и итогов правотворческой деятельности. В диссертационном исследовании предпринято обобщение взглядов различных ученых российского государства на институт правовых актов управления.
Значительное внимание уделяется проблемам, возникающим в процессе правотворческой деятельности органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации и административных процедур, которые напрямую связаны с правовыми актами регионального управления.
Предлагается ряд конкретных правовых решений анализируемых проблем.
На защиту выносятся следующие новые или имеющие элементы новизны положения и выводы диссертационного исследования:
1. Обосновывается целесообразность и формулируется определение
понятия правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выделяются их основные признаки. Причем предлагаемую дефиницию этого понятия рекомендуется закрепить в правовых актах субъектов Российской Федерации.
Показано место актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе правовых актов Российской Федерации и предлагается общее построение всей системы правовых актов.
Определяются основные требования к правовым актам государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Предлагаются обновленные и более конкретизированные определения видов правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их характеристика с подробными дефинициями понятий с точки зрения регионального управления.
Рекомендуются существенно обновленные и конкретизированные определения понятий форм правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Акцентируется внимание на нормативном закреплении единого наименования правовых актов, издаваемых главами субъектов Российской Федерации, в виде постановлений и распоряжений, исключив указы.
Предлагается разделение обеспечения законности правовых актов государственной исполнительной власти федерального и регионального уровня на две стадии: 1) обеспечение законности правовых актов исполнительной власти в стадии их разработки, принятия и вступления в законную силу; 2) обеспечение законности правовых актов исполнительной власти в стадии их действия.
Рассматривается обновление дефиниций таких мер обеспечения законности правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации как контроль, надзор и контрольно-надзорная деятельность, уточняющих представление о содержании этих мер на региональном уровне.
9. На уровне субъектов Российской Федерации в их законодательство о
правовых актах рекомендуется включить предлагаемые определения понятия, признаков правовых актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, систему правовых актов, требования к ним, виды и формы, а также меры, направленные на обеспечение законности правовых актов управления в соответствии с их уровнем.
10. Предлагается в проекте закона Российской Федерации «О правовых
актах Российской Федерации» закрепить рекомендуемые построение системы
правовых актов Российской Федерации, требования к правовым актам,
определения их видов и форм, а также способы обеспечения их законности, либо
разработать и издать закон Российской Федерации «О правовых актах
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления», посвятив каждой из указанных тем отдельную главу.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Научная значимость работы состоит в использовании теоретических разработок российских ученых дореволюционного, советского и современного периодов, а также зарубежных авторов, в изучении законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регулирующего процессы правотворчества представительных и исполнительных органов власти федерального и регионального уровней.
Сформулированные диссертантом выводы и предложения могут быть использованы:
в практике органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
в работе по совершенствованию российского и регионального законодательства о правовых актах;
при дальнейшей разработке теории правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
в процессе подготовки и проведения лекций, семинарских и практических занятий по таким специальным курсам, как «Региональное административное право», «Региональная нормотворческая деятельность», «Муниципальная нормотворческая деятельность», «Правовые акты регионального
10 государственного управления», а также в создании учебников, учебных
пособий.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях автора.
Диссертация обсуждена и отрецензирована на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из двух глав, объединяющих шесть параграфов.
В первой главе раскрывается понятие правового акта государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации и выделяются его основные признаки, определяется место правовых актов регионального государственного управления в системе правовых актов Российской Федерации и предлагается иерархическое построение этой системы, а также рассматриваются основные наиболее важные требования к правовым актам государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Во второй главе на основе системного подхода к изучению источников административного права осуществляется разделение правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации на виды и формы, определяются их понятия и рассматриваются меры, направленные на обеспечение законности правовых актов регионального государственного управления.
Понятие правового акта государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации
Правотворчество в Российском государстве, как свидетельствуют правовые акты древней Киевской Руси, имеет продолжительную историю. Первоначальными источниками писаного права считают договоры русских с Византией, содержавшие в себе нормы международного, торгового, уголовного и процессуального права.1 Впоследствии указанные договоры с Византией были упразднены и их заменили другие акты, в которых законодательные форма и содержание были выражены более отчетливо. К ним относятся «Русская правда», «Псковская Судная Грамота», «Статут Великого Княжества Литовского», «Соборное Уложение» и др. Помимо указанных высшие органы власти России (великие князья, цари, бояре и т.д.) уже тогда стали издавать свои правовые акты, такие как указы, наказы, приговоры и т.д., регулировавшие исполнение законов. Монархический строй с авторитарным режимом правления даже в период существования древнерусского государства предполагал разделение полномочий между подвластными государю органами власти, хотя и не в таком виде, в котором оно существует сейчас. Эти полномочия изменялись (перераспределялись) одновременно с прогрессивным развитием Российского государства. А после учреждения министерств и ведомств, осуществлявших отраслевое управление, им были предоставлены особые полномочия по изданию своих правовых актов, регламентирующих их исполнительную деятельность. Правовые акты органов государственной исполнительной власти современного периода имеют значительные отличия от актов, издававшихся государственными исполнительными органами имперской России и, безусловно, отличаются от актов исполнительных органов СССР. Существенным является то, что в соответствии с Конституцией 1993 года, провозгласившей Россию правовым государством, органы исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления стали обладать полномочиями принятия своих правовых актов. Естественно, каждый термин в юриспруденции имеет свое значение и поэтому определение наименования правового акта в данном случае необходимо. Поскольку любой акт в переводе с латинского языка (actus) означает действие, то административный акт представляет собой наиболее важную форму действия администрации. В нашем случае имеется в виду администрация, осуществляющая государственную исполнительную власть через принятие правовых актов, установленных законом. Известно, что управленческие акты правотворчества являются основной формой реализации задач и функций исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом региональные акты имеют отличия не только от актов органов государственной исполнительной власти России, но они могут различаться и между собой ввиду того, что в состав Федерации входят административно-территориальные образования. В третьей главе Основного Закона, где четко определены сами субъекты Российской Федерации, их статус, административно-территориальное устройство, государственный язык, разграничены и полномочия, предметы ведения между Россией и ее субъектами и др. Кроме того, согласно ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации субъекты Федерации управомочены осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, находящееся вне пределов ведения России, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Основательно изучено многими учеными-правоведами Российской Федерации1 понятие «правовой акт органа государственной исполнительной власти». Существующие определения дают полную расшифровку вышеуказанного термина. Однако, легального понятия «правовой акт, издаваемый органами государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации» не предлагалось. Данная проблема не решена до настоящего времени. Вместе с тем, этот вопрос привлекает внимание ряда ученых, поэтому было бы целесообразно рассмотреть уже существующие точки зрения. Как известно, все государственные органы, многие должностные лица, часть структурных подразделений вправе принимать правовые акты, являющиеся, в зависимости от того, кто их принимает, актами власти, актами управления, актами правосудия и т.д. Все эти акты имеют свои признаки и особенности, и правовые акты исполнительных органов вызывают особый интерес. Научный подход к определению правовых актов государственной исполнительной власти имеет глубокие корни, как и сами акты. Пристальное внимание этой теме уделяется еще дореволюционными учеными. Так, в XIX веке царские указы приравнивались к законам и обладали равной им юридической силой, поскольку и те и другие могли «исходить только от верховной государственной власти»1. Однако, в юридической науке указанного периода признавалось действие и других актов, называемых, указами, распоряжениями и т.д. В некоторых доктринах такие правовые акты определяются как «порядок действия государственных и общественных сил, направленных к достижению разных целей»,2 в других - как «общие правила, устанавляемые в порядке управления, как Верховною властью, так и органами подчиненного управления».
Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе правовых актов органов государственной власти Российской Федерации
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года повлекло существенные изменения в иерархической системе законодательства, выразившиеся в управомочении государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации издавать правовые акты, занимающие свое место в общей системе правовых актов Российской Федерации. Подходя к этому вопросу вплотную, необходимо отметить, что правовые акты исполнительной власти в целом на основании действующего законодательства разделяются на акты государственной исполнительной власти Российской Федерации, акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации и акты исполнительной власти органов местного самоуправления. Дальнейшее разграничение этих актов содействует их более углубленному исследованию и разрешению проблемы конкретизации в определении места собственно правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации во всей системе законодательства России. Уместно обратить внимание на то, что данная проблема, ввиду ее глобальности, изучается как в административном, так и в конституционном праве и в теории государства и права.
До настоящего времени в науке продолжаются споры, касающиеся построения и иерархической, и горизонтальной системы правовых актов Российской Федерации. В широких кругах признается существование таких уровней законодательства, как федеральный, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В то же время, за редким исключением в научной юридической литературе предлагается более отчетливое и подробное описание распределения правовых актов по уровням правового регулирования. Однако, только слаженность, сбалансированность всех подсистем указанных уровней способны сохранить целостность института правовых актов и обеспечить их эффективность, поскольку усиленная диссонация правовых актов одного из уровней с правовыми актами иных уровней власти может привести к разладу всей системы, к коллизионности, внутренней несогласованности элементов данной системы. В связи с этим, решение задачи систематизации, отражающей все многообразие правовых актов государства, является назревшей необходимостью, благодаря чему станет возможным с наибольшей точностью определить в указанной системе место правовых актов органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, можно наблюдать активное проявление в научных кругах интереса к систематизации правовых актов еще в дореволюционный период. Причиной тому послужило составленное в России «колоссальное по своим размерам законодательство, посредством которого правительства стремились направлять и регламентировать самые разнообразные стороны народной жизни»,1 несмотря на то, что уже в XIX веке «закон имеет, по степени своей обязательной силы, первенство над остальными видами постановлений и правил, потому что им одним установляются общие нормы для публичных и частных правоотношений. Он один является основанием всех прав и обязанностей».2 Это подтверждает «подчинение указов законам, выражающееся в том, что указы имеют обязательную силу лишь под условием непротиворечия их законам, составляет общее правило».
В начале двадцатого столетия дореволюционного периода времени тема систематизации правовых актов не утрачивает своей актуальности. Увеличивается значение иерархического построения этой системы и поэтому акцентируется внимание на том, что «разделение установлений в иерархическом отношении, в общих чертах, совпадает с их делением по пространству действий»,4 на основании чего административная иерархия, главным образом, «выражается в полномочиях, которые принадлежат высшему установлению по отношению к низшему».5 В соответствии с этим в юридической науке дореволюционной эпохи в начале/XX века сформировалось твердое убеждение, согласно которому в вертикальной системе правовых актов конституции, а затем и законам отведено самое высокое место, после чего другие государственные акты законодательных учреждений (в том числе и ненормативные) имеют преимущество перед иными подзаконными правовыми актами, даже обладающими нормативной функцией, исходящими от административных и судебных учреждений.1 Такое положение дел учеными объясняется наличием в каждом государстве трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Причем каждая из них осуществляет следующие функции: «В силу первой власти, издаются законы временные или постоянные, в силу второй - решается война или мир, посылаются посольства, обеспечивается безопасность, предотвращаются нашествия; в силу третьей власти, наказуются преступления и судятся тяжбы частных лиц».2 Поэтому С.А. Корф подчеркивает, что «законы могли твориться лишь законодательными органами, а так называемая «исполнительная» власть подчинялась власти законодательной и сводилась к подзаконной роли одного исполнения... велений закона».3 Изложенное позволяет сделать вывод о том, что основа научных знаний о разграничении российского законодательства по различным уровням иерархической системы была заложена учеными в дореволюционный период времени и развита, как известно, в дальнейшем советскими и современными учеными.
Виды правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Многообразие правовых актов в Российской Федерации требует проведения их четкой классификации, то есть деления актов на виды (группы), благодаря чему разработка и применение правовых актов, а также их изучение и систематизация становятся более удобными и доступными. Российскими учеными уже проведен достаточно большой объем работы в этом направлении и такое разделение закреплено в их научных трудах. При этом деление правовых актов государственной исполнительной власти на определенные группы в зависимости от какого-либо критерия производится на всем протяжении развития теории административного права.
В настоящее время от эффективности классификации правовых актов исполнительной власти зависит качество и правоприменительного и правотворческого процессов, поскольку пользователями информации об актах становится все более растущее число физических и юридических лиц. Связано это с нормативным закреплением доступности информации о правовых актах для любого гражданина и с созданием научно обоснованной системы определения видов актов, имеющей значимость для всех специалистов, работающих с правовой информацией. Система классификации в данном случае выступает как поисковый инструмент для работы с массивами правовой информации.
Разделение законодательства на виды и формы с учетом различных аспектов не менее важно по сравнению с построением иерархической системы правовых актов, поскольку изначально неправильно выбранные и установленные вид и форма акта могут негативно повлиять, в первую очередь, на общественную жизнь Российской Федерации в целом и каждого ее субъекта по отдельности. Кроме того, это может привести и к некоторым несоответствиям, нестыковкам в системе Российского законодательства.
Вопросами классификации правовых актов государственной исполнительной власти уже на протяжении длительного времени занимается большое количество ученых-правоведов страны и поэтому некоторые точки зрения заслуживают особо пристального внимания.
Проблема разделения правовых актов на виды была затронута в России еще в дореволюционный период времени. В конце XIX века в литературе устанавливается, что «повеление мест и лиц управляющих исходит в виде определений, предписаний, приказов или указов; но всегда не иначе, как в пределах того полномочия, какое дано им от верховной власти».1 С другой стороны, определение видов осуществляется и путем разделения указов на технические, юридические, определительные, исполнительные, исключительные, самостоятельные, несамостоятельные и чрезвычайные.2 В начале XX столетия конкретизируются цели видовой дефиниции правовых актов, которые объясняются тем, что «для классификации русских государственных установлений представляются следующие основания: 1) степень власти, вверенной тому или другому установлению, 2) пространство действий власти, 3) род власти и 4) состав установлений». Поэтому сами правовые акты «различаются смотря по тому, издаются ли они главою исполнительной власти -указы верховного управления, или подчиненными органами управления, и притом или центральными или местными».4 Неспроста А.И. Елистратов отмечает: «Указы классифицируют по различным признакам - то в соответствии с их содержанием, то в зависимости от того, кто их издает, то в связи с особенностями их юридической силы».5 Здесь разделение правовых актов на виды обретает иные черты, так как они разграничиваются теперь на указы или распоряжения организационные и исполнительные, издаваемые с разрешения монарха и исключительные.
В административной науке советского периода времени внимание к видам правовых актов исполнительной власти существенно усиливается, поскольку их значительное число «посвящено регламентированию прав и обязанностей органов управления, должностных лиц (уставы и положения об органах, должностные инструкции), регулированию порядка осуществления иных форм исполнительно-распорядительной деятельности».1 Виды актов теперь определяются как «распределение их по группам в зависимости от общих существенно важных признаков сходства и различия».2 Очертания их становятся более отчетливыми, разделяясь следующим образом: 1) по юридическим свойствам и вытекающему отсюда юридическому наименованию актов (административные акты и акты нормативные, устанавливающие общие правила); 2) по органам, издающим акты; 3) по характеру компетенции органов, издающих акты (акты общего управления и акты специального (отраслевого) управления); 4) по территории, на которую распространяется действие акта.3 Ученые приходят к общему согласию о существовании таких правовых актов исполнительной власти, как постановления, решения, распоряжения, приказы, инструкции и др.4 Однако, в научных доктринах советского административного права предлагается классифицировать акты исполнительной власти на: «а) акты-директивы; б) акты координации, особую группу которых составляют акты планирования; в) акты оперативного руководства; г) акты, содержащие технические нормы; д) административные постановления и решения». Поэтому отмечается, что классификация актов исполнительной власти «является одним из основных средств более глубокого познания актов, раскрытия их содержания и определения назначения каждого из видов. Классификация дает возможность определить фактическую роль отдельных видов актов в укреплении социалистического государства, законности и правопорядка».
Формы правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации
В то время, как виды правовых актов подразумевают их разделение на группы по правовым свойствам (и другим правовым основаниям), то есть по взаимоотношению между ними, то формы актов, в отличие от их видов «определяются исключительно структурой нормативного акта и особенностями входящих в него норм, то есть их технико-юридическими качествами».1 При этом формы, так же как и виды, правовых актов исполнительной власти субъектов Федерации имеют важное значение для регламентации общественных отношений, возникающих в сфере деятельности органов публичной власти в субъекте Российской Федерации и во всей общественной и государственной жизни региона. Важность форм правовых актов исполнительной власти связана, прежде всего, с тем, что в зависимости от правильности выбора структуры правового акта и особенностей входящих в него норм, будет осуществляться дальнейшее его исполнение, играющее немаловажную роль в общественной жизни населения и в политической деятельности государства как на федеральном, так и на региональном уровне. С другой стороны, необходимость разграничения форм правовых актов государственной исполнительной власти связано с наличием в повседневной жизни встречается множество государственных решений, направленных на управление в различных сферах общественных отношений. Главное в них -государственное веление с целью урегулирования общественных отношений, затрагивающих разнообразные проявления жизни и деятельности человека-гражданина в обществе-государстве. Поэтому в процессе выбора и разработки формы правового акта необходимо учитывать такие основы, как: правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию; определение цели правового воздействия; своевременность разработки правовых норм; установление адекватной формы акта; принципы системного подхода; оптимальность средств и методов правового регулирования; соблюдение правил правотворческой техники и др.] Все эти факторы выступают важнейшими предпосылками для принятия эффективного правового предписания в форме какого-либо определенного правового акта. Проблеме формы правовых актов в юридической науке пристальное внимание уделяется с дореволюционного периода, так как от правильной формы, структурного построения акта во многом зависит его дальнейшее действие. В конце XIX века стало принятым считать, что «форма актов, касающихся отдельных, дробных частей действующего права, или издаваемых в чрезвычайном порядке, зависит прямо от способа их издания».2 К таким подзаконным актам относились указы, манифесты, рескрипты, доклады, мнения, высочайшие приказы, предписания императора и др.3 Причем уже тогда существовало «различие законов и указов, как высшей и низшей формы, долженствующей иметь и различный авторитет».4 По мнению некоторых ученых начала XX века, по формам распоряжения делятся на две группы: издаваемые правительственными органами и издаваемые общественными органами.5 Важность формальной определенности правовых актов исполнительной власти объясняется тем, что «установленная форма играет в публичном праве значительную роль: она служит внешним признаком, удостоверяющим подлинность и государственный характер акта. Понятием формы в публичном праве обозначаются различные внешние условия, при которых выражение воли должностных лиц может составить государственный акт».6 Поэтому «формы объективирования юридических норм, служащие признаками их обязательности в данном обществе и в данное время, называются источниками права». В советскую эпоху «под формой правовых актов понимается, во-первых, способ выражения вовне предписаний органов управления (устный, письменный); во-вторых, способ изложения правового материала в письменных актах - документах».1 Это подразумевает, что оформленный надлежащим образом письменный правовой акт «должен иметь установленные реквизиты, а структурные части должны чередоваться в определенной последовательности».2 В связи с чем в советском административном праве установлено выражение в правовом акте исполнительной власти (источнике права) формы юридических норм, определенных правил поведения, устанавливающих регулирование общественных отношений, которые складываются в сфере исполнительной и распорядительной деятельности органов Советского государства.3 Сказанное подтверждает, что «форма нормативного акта органа управления «обслуживает» определенное содержание и, выступая его внешним выражением, играет важную роль в правовом регулировании общественных отношений». То же самое касается и индивидуальных правовых актов исполнительной власти. Правильное понимание разделения правовых актов органов государственного управления по формам должно основываться на четком представлении органов, принимающих эти акты, о правовой норме и ее соответствии со статьей (нормативным положением) закона или подзаконного акта, что позволит целесообразно расположить правовой материал в логической последовательности его содержания. Причем, содержание какого-либо правового установления может быть четко и ясно изложено в статьях акта исполнительной власти лишь при правильном понимании существа и структуры самого правового предписания. Одновременно, без решения комплекса вопросов в соответствии и взаимосвязи норм права и статей закона невозможна рациональная организация содержания и структуры правовых актов государственной исполнительной власти.
