Содержание к диссертации
Введение 3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -. 14
1.1. Понятие, сущность и виды социального обеспечения 14
1.2. Система и формы социального обеспечения 37
ГЛАВА 2. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМ
ОБЕСПЕЧЕНИЕМ, СТРУКТУРА И КОМПЕТЕНЦИЯ
ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМ ОБЕСПЕЧЕНИЕМ 55
2.1. Система управления социальным обеспечением 55
2.2. Структура государственных органов управления социальным обеспечением 87
2.3. Компетенция государственных органов управления социальным обеспечением 104
ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАДРОВОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ
СОЦИАЛЬНЫМ ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ПО
Заключение 146
Библиография 149
Приложение 170
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Система социального обеспечения в настоящее время переживает значительные организационно-правовые и содержательные преобразования: создана законодательная база для реформы социальной сферы, позволившая осуществить децентрализацию государственной системы социального обеспечения и управления социальной сферой, реализуется система обязательного социального страхования населения, введены новые формы социальной поддержки населения, проводится структурная перестройка отрасли, развиваются платные социальные услуги, новые формы комплексного социального обслуживания населения.
Тем не менее, система социального обеспечения испытывает серьезные сбои в своем функционировании. Помимо иных причин, связанных в частности с общей социально-экономической ситуацией в России, серьезную роль в этом продолжают играть ошибки и просчеты, допущенные на начальном этапе реформирования социальной сферы, отсутствие четкой и последовательной, должным образом подкрепленной в правовом, организационном и финансовом отношении социальной государственной политики.
Резкое ухудшение демографической ситуации и снижение уровня здоровья населения в начале 90-х гг. прошлого века сопровождалось и поддерживалось вынужденной реформой системы социального обеспечения, которую пытались и пытаются привести в соответствие с осуществляемыми социальными и экономическими преобразованиями общества.
В этих условиях большое значение приобретает совершенствование административно-правового регулирования организации и деятельности всей системы социального обеспечения в России, так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым общественно-политическим и социальным реалиям. Слабо разработаны вопросы
правовой регламентации оказания социальных услуг, правового статуса субъектов отношений в социальной сфере. Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, гражданского, уголовного права, права социального обеспечения) оставляют нерешенными целый ряд проблем, как существовавших ранее, так и постоянно возникающих в связи с появлением новых форм социальнообеспечительной деятельности. Несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов.
Для устранения этих негативных явлений необходимы, в первую очередь, совершенствование организации социального обеспечения управления им, разработка правовой регламентации этого процесса.
Детальное рассмотрение обозначенных вопросов административно-правового регулирования правоотношений в системе социального обеспечением даст возможность понять внутреннюю логику их развития в современных условиях, что поможет избежать негативных моментов в развитии социальной сферы в нашей стране.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема административно-правового регулирования управления социальной сферой является одной из сложных и важных, в недостаточной степени исследованной. На сегодняшний день существует ряд диссертационных исследований., которые в той или иной мере посвящены данной проблеме. Тем не менее, ее комплексного изучения и освещения проведено не было.
Правовое регулирование управления социальной сферой отражалось в работах ученых как дореволюционного периода, так и в работах современных исследователей. Большой вклад в рассмотрение вопросов управления социальной сферой внесли такие известнейшие представители отечественной науки, как Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, П.П. Тройский, В.И. Коркунов, Б.А. Кистяковский и другие.
В советский период продолжалась работа над данной проблематикой. Разрабатывались проблемы административно-правового регулирования
социальной сферы, учитывая ее многоаспектность. В этой области можно выделить разработки таких ученых, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, И.А. Бачило, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братановский, И.И. Веремеенко, П.Т. Василенков, М.И. Еропкин, Р.И. Иванова, Ю.М. Козлов, А.П. Лончаков, В.М. Манохин, М.И. Марченко,Л.Л.Попов, О.М. Якуба.
Разработка данной проблемы приобрела значительное ускорение с началом радикальных социально-экономических реформ в Российской Федерации в конце 80-х - начале 90-х годов XX столетия. В это время внесли огромный вклад в обозначенную проблему Г.А. Дорохова, И.Л. Давитадзе, М.Л. Захаров, Т.И. Козырева, Э.Г. Тучкова и другие.
В последние годы все больший интерес представляет региональный аспект проблемы.
Настоящая диссертация, в известной мере, призвана восполнить пробелы, имеющие место в современной разработке концепции социального обеспечения, и представляет собой попытку комплексного изучения проблем государственного управления социальным обеспечением в его современном содержании, а также анализа состояния и перспектив его развития.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступают правовые отношения, возникающие в процессе организации управления социальным обеспечением. Предметом исследования являются правовые основы государственного регулирования социального обеспечения, субъекты, институты и механизмы, используемые государством в процессе обеспечения функционирования сферы социального обеспечения, а также государственные концепции, научные разработки и правовая практика в этой области.
Цель и задачи исследования. Основная цель работы заключается, прежде всего, в теоретическом осмыслении организационно-правовой природы механизма управления социальным обеспечением в новых социально-экономических условиях для обоснования конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационной и
правовой основы обеспечения социальной сферы в Российской Федерации. Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:
- исследовать социальную сущность и виды социального обеспечения;
- разграничить категории социального обеспечения и социальной защиты;
- проанализировать систему и формы социального обеспечения;
- рассмотреть структуру и компетенцию органов управления социальным обеспечением;
- провести анализ нормативно-правовой базы оказания социальных услуг, выявить пробелы правового регулирования и коллизии норм различного уровня, сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования в сфере управления социальным обеспечением;
- исследовать организационно-правовые аспекты кадрового обеспечения системы управления социальным обеспечением;
- раскрыть особенности административно-правового статуса социальных работников в сфере государственного управления социальным обеспечением.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов исследования таких, как диалектический, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой, формальнологический и историко-юридический, статистический.
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права и государства, конституционному, административному, трудовому праву и праву социального обеспечения.
В ходе работы особое внимание уделялось теоретическим разработкам в области административного права и права социального обеспечения (Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, С.Н. Братановский, М.Л. Захаров, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, Б. М. Лазарев, В. М. Манохин, Н. И. Матузов, Е.Е. Мачульская, В. И.
Новоселов, Ю. Н. Старилов, Э.Г. Тучкова, Ю. А. Тихомирова, В. И. Шабайлов, А.П. Шергин, В. А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская).
В диссертации проводится анализ как законодательства РФ о социальном обеспечении, так и законодательства Краснодарского края в этой сфере.
Эмпирическую базу диссертации составили: данные государственной статистической отчетности, материалы опубликованных социологических исследований Департамента социальной защиты Краснодарского края, относящихся к избранной теме.
Научная новизна диссертации определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих вопросов. Диссертация является одним из первых комплексных исследований организационно-правовых проблем функционирования системы управления социальным обеспечением на федеральном и региональном уровнях, соотнесенным с процессами начавшейся реформы этой системы, новыми правовыми и социально-экономическими реалиями российского общества.
В диссертации нашли отражение наиболее актуальные вопросы теории и практики законодательства о социальном обеспечении, разрешение которых позволит в дальнейшем оказать положительное влияние на стабилизацию и развитие последнего.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. В виду отсутствия законодательного закрепления термина «социальное обеспечение», а, также учитывая сложившиеся мнение ученых (B.C. Андреев, К.С. Батыгин, МЛ. Захаров, Р.И. Иванова, Е.Е. Мачульская, Э.Г. Тучкова, В.Ш. Шайхатдинов) о его сущности, диссертант обращает внимание, что содержание понятия «социальное обеспечение» изменяется в зависимости от экономической ситуации в стране и целей, которые преследует государство на определенном этапе его развития. В настоящее время дефиниции указанного термина отражают его экономическую сущность и показывают способ распределения благ нуждающимся гражданам в обществе. Поэтому социальное обеспечение определяется диссертантом как форма выражения социальной
политики государства, направленная на материальное обеспечение определенных категорий граждан из специальных источников в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с остальными членами общества.
2. Теоретический анализ дефиниций «социальное обеспечение» и «социальная защита» показывает, что термин «социальная защита» употребляется как нечто абстрактное, охватывающее всю деятельность государства по поддержке населения. В то же время социальное обеспечение является одним из способов социальной защиты населения в случае наступления социальных рисков, соответственно и общественные отношения по социальному обеспечению включаются в числе первых в содержание права на социальную защиту.
В качестве другого элемента социальной защиты автором определяется обязательное социальное страхование, которое следует рассматривать в широком и узком смысле. Широкое понимание этого термина означает часть государственной системы социальной защиты населения, а узкая. трактовка данного понятия определяет его как форму или организационно-правовой способ социального обеспечения.
3. Анализ видов социального обеспечения показал, что к ним относятся как денежные, так и натуральные виды обеспечения. При этом денежными видами являются пенсии, пособия, компенсации; натуральными видами - социальные и медицинские услуги.
4. Исследуя вопросы системы социального обеспечения, диссертант доказывает, что в настоящее время можно выделить государственную и негосударственную систему социального обеспечения, которые могут сосуществовать.
4.1. Государственная система социального обеспечения состоит из пенсионной системы, системы обеспечения пособиями и компенсациями, система социального обслуживания населения.
4.2. Негосударственная система социального обеспечения может быть федеральной, региональной, местной и локальной.
5. Государственное социальное обеспечение осуществляется в специальных формах, которые можно классифицировать на централизованные и региональные.
5.1.Централизованные формы социального обеспечения обоснованно подразделяются на обязательное социальное страхование и социальное обеспечение за счет бюджетных средств.
5.2. Социальное обеспечение за счет бюджетных средств является формой социального обеспечения на региональном уровне.
6. Анализ системы управления социальным обеспечением позволяет диссертанту рассматривать это явление в широком и узком смыслах. При этом в широком понимании система управления социальным обеспечением означает взаимосвязь органов социального обеспечения с учреждениями социального обеспечения. Узкий смысл ограничивает исследование лишь системой органов социального обеспечения.
7. Диссертант полагает, что решение о слиянии двух крупнейших министерств — здравоохранения и труда и социального развития вряд ли можно назвать оптимальным и продуманным. В результате образовались громоздкие управленческие структуры с огромным набором функций и полномочий, слишком разных по содержанию. Очевидно, обозначение в единстве двух основных направлений социальной политики государства подчеркивает их важность, однако для эффективного управления представляется правильным их разъединить.
8. В работе обосновывается нецелесообразность существования Федерального медико-биологического агентства наряду с функционированием Федерального агентства по здравоохранению и социальному -развитию, поскольку их деятельность соотносится между собой как общее и особенное. Было бы более рациональным соединить их в одну федеральную службу, в которой выделить медико-биологический департамент (отдел).
9. Автором доказывается факт дублирования полномочий органов социальной защиты населения, так и территориальных органов Федеральной службы занятости населения в определенных "вопросах. В целях упорядочения компетенции названных органов, а также учитывая понятие «социальная защита», диссертант обосновывает необходимость переименования органов социальной защиты населения в органы социального обеспечения, и отнесения к их ведению только тех вопросов, которые соответствуют понятию «социальное обеспечение».
10. Диссертант предполагает, что не следует образовывать межрегиональные департаменты социальной защиты населения по принципу федеральных округов. Такая надстройка представляется излишней. На наш взгляд, это промежуточное звено системы управления, которое будет «перекачивать» информацию с мест в центр. Думается, что субъекты РФ и Департаменты в министерстве в состоянии самостоятельно принять информацию, не нуждаясь в посредниках.
11. В структуру органов социальной защиты населения в настоящее время включаются управления (отделы), деятельность которых направлена на защиту трудовых прав граждан. Весь объем полномочий органов социальной защиты населения в этой сфере практически совпадает с компетенцией органов федеральной инспекции труда (Федеральная служба по труду и занятости РФ), за исключением определенных вопросов, отнесенных к ведению только контрольно-надзорных органов. Более того, полномочия органа государственной экспертизы условий труда вполне могут выполнять также органы федеральной инспекции труда при создании в них специапьного отдела, занимающегося этими вопросами.
В ведении органов занятости населения находятся функции по организации альтернативной службы, и представляется излишним образовывать отделы в органах социальной защиты населения в субъектах РФ, деятельность которых строится на посредничестве между Министерством обороны РФ и органами занятости населения.
В работе доказывается необходимость изъятия данных полномочий у органов социальной защиты субъектов РФ, так как они более соответствуют характеру Федеральной службы по труду и занятости РФ, поскольку вопросы соблюдения законодательства в сфере труда составляют, по существу, компетенцию всей службы.
12. В результате анализа деятельности учреждений социального обслуживания в работе делается вывод о необходимости принятия Типового положения об учреждении социального обслуживания (социальной службе), которое должно регулировать не только вопросы создания, организации деятельности, полномочия учреждений социального обслуживания и его ответственность, в нём должен быть установлен верхний предел нагрузки социального работника.
13. При исследовании кадрового потенциала социальных служб, в том числе используя статистические данные, диссертант полагает, что для эффективной и качественной деятельности социальных учреждений, следует вести целенаправленную кадровую работу. Основным субъектом, обеспечивающим эффективность функционирования системы социального обслуживания населения, является социальный работник. Широкий многоаспектный диапазон его деятельности предполагает необходимость формирования и законодательного закрепления его базовых оснований, профессиональной компетентности и личностных качеств.
14. Действующие нормы, регулирующие порядок предоставления различных социального обеспечения, закреплены в многочисленных разрозненных нормативных правовых актах. Достаточно часто эти акты противоречат друг другу. Для коренного изменения ситуации требуется принятие Социального кодекса, базового кодифицированного акта, который бы закрепил основы правового регулирования отношений по социальному обеспечению и основы социального страхования. Он бы систематизировал и упорядочил разные виды пенсий, пособий, предоставление социального и медицинского обслуживания, компенсаций и других выплат или услуг, а
также закрепил бы единый понятийный аппарат.
В качестве разделов Социального кодекса предлагается выделить общие положения о социальном обеспечении (организационно-управленческие вопросы, вопросы источников финансирования и их формирования); обязательное социальное страхование (пенсионное, социальное и медицинское) и обеспечение за счет средств бюджетов как форм социального обеспечения; систему управления социальным обеспечением, структуру и компетенцию органов социального обеспечения, правовое положение учреждений социального обслуживания различных организационно-правовых форм; административно-правовой статус социальных работников; правовой статус граждан, обращающихся за получением всех видов социального обеспечения.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что дается развернутый анализ действующей системы и структуры органов управления социальным обеспечением. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, обобщают и дополняют научные, знания о понятии и сущности социального обеспечения и государственного управления в этой сфере.
Результаты исследования позволили обосновать предложения по совершенствованию системы и структуры органов управления социальным обеспечением как на федеральном, так и на региональном уровнях, определить необходимость законодательного закрепления адмшшстративногправового статуса социального работника, отразить особенности организационной работы органов социальной защиты населения и предложить возможные пути ее совершенствования.
Сформулированные диссертантом практические предложения направлены на совершенствование законодательства о социальном обеспечении и могут быть использованы в процессе преподавания конституционного, административного, финансового, трудового права и права социального обеспечения, а также при чтении курсов «Управление социальным обеспечением» и «Правовые основы современного социального обеспечения»
в социальных вузах.
Апробация результатов исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в научных статьях, используются в учебном процессе при проведении занятий по административному праву в Северо-Кавказском филиале государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» (г. Краснодар)
Результаты исследования и рекомендации практического "характера сообщались в докладах и обсуждались на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, семинарах и на заседании круглого стола, проводимых на базе Ростовского юридического института МВД РФ.
Структура работы соответствует ее целям и задачам и состоит из введения, трех глав, объединяющих 5 параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Похожие диссертации на Государственное управление социальным обеспечением в Российской Федерации
