Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые основы системы управления здравоохранением 14
1.1. Понятие и основы организации управления здравоохранением 14
1.2. Проблемы нормативно-правового обеспечения отрасли здравоохранения 38
Глава 2. Понятие и система государственного управления здравоохранением в Российской Федерации 61
2.1. Понятие и сущность государственного управления здравоохранением 67
2.2. Понятие и система органов управления здравоохранением 89
2.3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами Российской Федерации и органами субъектов РФ в области здравоохранения 112
Глава 3. Правовое регулирование организации и деятельности объектов государственного управления здравоохранением 131
3.1. Административно-правовой статус медицинского учреждения 131
3.2. Основные направления реформирования статуса учреждений здравоохранения в современных условиях 158
Заключение 183
Библиографический список использованной литературы 1
- Понятие и основы организации управления здравоохранением
- Проблемы нормативно-правового обеспечения отрасли здравоохранения
- Понятие и сущность государственного управления здравоохранением
- Административно-правовой статус медицинского учреждения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития отечественной системы здравоохранения знаменуется, прежде всего, ее реформированием, главной движущей силой которого является комплекс проблем национальной системы здравоохранения, включая проблему низкой социально-экономической эффективности ее деятельности.
Следует отметить, что за последние годы в стране сложилась крайне неблагоприятная обстановка в отрасли здравоохранения: снизились качество и доступность медицинской помощи населению; увеличилось число заболеваний социально опасного характера; медико-демографическая ситуация характеризуется ростом смертности и снижением рождаемости, отрицательным естественным приростом населения. На состоянии отечественного здравоохранения негативно отражается недостаточное финансирование здравоохранения и декларативный характер Программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи.
Проблемы, возникающие в отрасли здравоохранения, должны быть урегулированы соответствующими органами управления. Однако национальная система управления здравоохранением в настоящее время находится в упадке, а ее деятельность - одна из самых наболевших российских проблем. Длительный период в стране не были определены приоритетные цели в области здравоохранения, стала разрушаться система профилактической медицины, а важнейшие преобразования в отрасли здравоохранения осуществляются без консультаций со специалистами. Кроме того, в процессе реализации реформы здравоохранения обнаружились недостатки в деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ, вызванные неэффективным сочетанием функций двух ранее самостоятельных государственных органов управления: Министерства здравоохранения и Министерства труда и социального развития.
Решением проблем здравоохранения озабочен Президент РФ, который в Послании Федеральному Собранию РФ 10 мая 2006 года1 уделил особое внимание бездействию региональных властей в направлении реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения.
Исходя из изложенного ранее, можно заключить, что объективные социально-экономические и политические причины пока не позволили создать систему управления, которая бы обеспечивала стабильное и полноценное развитие здравоохранения в России. Поэтому все многообразные проблемы, связанные с охраной здоровья граждан, в том числе проблемы юридического обеспечения медицинской деятельности и правовой регламентации государственного управления в этой области, крайне актуальны. Особенно важно их решение в период реформирования социальной сферы, поскольку от правильно определенных направлений здравоохранительной политики и результатов работы органов государственного управления зависит эффективность системы здравоохранения в целом, а следовательно, здоровье всего многонационального народа России.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании системы управления здравоохранением в России, а именно в том, чтобы на основе действующего федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, обобщения практической деятельности государственных органов исполнительной власти, органов муниципальных образований, медицинских учреждений и других участников здравоохранительных отношений, показать своеобразие современной российской системы здравоохранения, выявить ее недостатки, определить качественно новые подходы к организации системы здравоохранения; исследовать административно-правовой статус учреждений здравоохранения, органов управления здравоохранением, в том числе органов, не входящих в отраслевую систему здравоохранения, но принимающих участие в охране
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006,11 мая.
здоровья людей; выработать рекомендации по совершенствованию государственного управления российской системой здравоохранения.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- определение понятия и выявление признаков здравоохранения РФ;
- анализ системы здравоохранения РФ как объекта правового
регулирования и управления и исследование ее особенностей;
- выявление пробелов и коллизий в нормативно-правовом
регулировании здравоохранительных отношений, выработка предложений по
совершенствованию правового регулирования в сфере управления
здравоохранением и охраны здоровья граждан;
анализ проблем современной системы управления здравоохранением и разработка предложений по их разрешению;
раскрытие особенностей деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления, наделенных полномочиями по управлению здравоохранением; формулирование рекомендаций по совершенствованию форм деятельности этих органов;
- выявление особенностей разграничения предметов ведения
Российской Федерации и субъектов РФ в сфере здравоохранения;
выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию правовых и организационных мер оптимизации функционирования системы управления здравоохранением на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации;
исследование особенностей административно-правового статуса, а также правового регулирования организации и деятельности объектов государственного управления в сфере здравоохранения - медицинских учреждений (учреждений здравоохранения);
выявление предпосылок и сущности проведения организационно-правовой реформы учреждений здравоохранения в России, обоснование предложений по совершенствованию статуса медицинских учреждений.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие в процессе организации деятельности по управлению здравоохранением.
Предметом исследования выступают международные акты; совокупность норм конституционного, административного, муниципального, финансового права Российской Федерации, права социального обеспечения, устанавливающих общие положения государственного управления здравоохранением, а также определяющих круг субъектов, институтов и механизмов, используемых в процессе обеспечения функционирования отрасли здравоохранения. В предмет исследования входят также государственные концепции, научные разработки и правоприменительная практика в этой области.
Теоретическая основа диссертации. При написании настоящей работы автором были изучены и использованы научные положения в области общей теории права, конституционного, административного, муниципального, финансового, гражданского и международного права. Специфика темы потребовала также исследования работ ведущих ученых в области медицины и медицинского права и организаторов здравоохранения нашей страны. Кроме того, использовались публикации в периодической печати, статистические данные, информация сети Интернет. Использовались научные и нормативные материалы Саратовской области.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, международные нормативно-правовые акты, законодательные акты Российской Федерации и субъектов РФ, указы Президента РФ, нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, документы государственных органов и общественных организаций по вопросам организации здравоохранения.
Эмпирическая база исследования представлена данными государственной статистической отчетности, материалами опубликованных социологических исследований, относящихся к избранной теме. В процессе работы автором
была обобщена и проанализирована деятельность органов законодательной и исполнительной ветвей власти как Российской Федерации, так и ее субъектов, а также деятельность медицинских учреждений.
Методологическую основу исследования составила система принятых в юридической науке принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности.
Автором использовались методы различного операционального статуса: общенаучные - диалектический, частные методы - системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический и историко-юридический, статистический и другие методы научного познания. Посредством формально-логического метода, например, исследовались административные правоотношения в отраслевой системе здравоохранения, определялся круг структурных звеньев медицинских учреждений. С помощью сравнительно-правового - выявлено качественное своеобразие государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. Системно-структурный метод позволил рассмотреть здравоохранение как самоуправляемую социальную систему, элементами которой выступают государственные, муниципальные и частные структуры.
Степень научной разработанности проблемы. Изучению отдельных аспектов проблемы государственного управления здравоохранением в Российской Федерации посвящено множество научных трудов ученых-представителей различных отраслей права. В ходе разработки данной темы были исследованы труды в области теории права, финансового и административного права таких ученых, как: Ю.С. Адушкин, С.С. Алексеев, З.А. Багишаев, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братановский, С.В.Журавлева, Н.Н. Ковалева, Ю.М. Козлов, А.В. Колесников, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Н.И. Матузов, Т.В. Милушева, Ю.Н. Мильшин,
Е.Н. Селютина, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.И. Химичева, В.И. Чиркин, Н.А. Шевелева, Е.В. Шилина.
Вопросы, касающиеся реализации конституционного права граждан на медицинскую помощь, гражданско-правовых аспектов медицинской услуги, характеристики договорных отношений в сфере здравоохранения, а также организационных и административно-правовых аспектов функционирования отрасли здравоохранения, рассматривались диссертантом на основе работ ученых-медиков и организаторов здравоохранения, среди которых А.С. Акопян, Н.С. Григорьева, P.M. Зарифзянов, Н.И. Здасюк, В.В. Кизилов, Н.В. Косолапова, Е.Д. Куделя, М.Н. Малеина, Г.В. Марьян, В.И. Новоселов, А.Н. Сагиндыкова, В.Н. Самсонов, А.В. Свидерский, Ю.Д. Сергеев, В.И. Стародубов, А.В. Тихомиров, Т.В. Яковлева.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день проблема государственного управления здравоохранением в Российской Федерации исследовалась учеными с различной степенью конкретизации и расстановкой акцентов. Комплексное исследование данной проблемы с позиций совершенствования законодательной базы, а также реформирования как субъектов, так и объектов государственного управления здравоохранением, в данной диссертации проводится впервые.
Научная новизна исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее изучению с учетом уже разработанных соответствующих вопросов, и заключается в том, что оно является одним из первых диссертационных исследований функционирования и совершенствования системы управления здравоохранением, соотнесенных с процессами реформирования этой системы, с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями российского общества.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. На основе изучения и анализа действующего законодательства и специальной литературы сформулировано авторское понятие здравоохранения как объекта государственного управления,
представляющего собой как деятельность государства, так и систему
социально-экономических, медико-санитарных мероприятий,
осуществляемых организациями здравоохранения, направленных на обеспечение высокого уровня здоровья граждан путем выявления, предупреждения и лечения болезней; оказание качественной и высокотехнологичной медицинской помощи всем нуждающимся в ней гражданам, а также обеспечение доступности получения такой помощи. Раскрывается совокупность признаков здравоохранения.
2. Установлено, что предложенное в проекте федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации» понятие системы здравоохранения применимо к нынешним условиям, однако нуждается в уточнении. Под системой здравоохранения Российской Федерации предлагается понимать совокупность органов управления здравоохранением и учреждений здравоохранения, функционирующих в целях сохранения и укрепления здоровья населения посредством профилактики заболеваний, а также оказания медицинской помощи. Предложены основные направления реформы здравоохранения, которые, по мнению автора, позволят достичь целей, заявленных Президентом России в Посланиях Федеральному Собранию РФ 2005-2006 гг1.
3. Государственную политику здравоохранения предлагается
рассматривать как совокупность решений или обязательств государства по
проведению органами власти согласованного курса действий в системе
оказания медицинской помощи, направленных на достижение поставленных
задач и целей по улучшению здоровья населения. На базе данного понятия
сформулированы основные направления государственной политики в
отрасли здравоохранения.
4. Разработана авторская классификация правовых актов, регулирующих
отношения в области здравоохранения; обобщены и проанализированы
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г.; Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2005.26 апр.; 2006.11 мая.
проекты законов в рассматриваемой сфере; выявлены недостатки нормотворческого характера и обоснованы предложения о внесении изменений в уже принятые нормативно-правовые акты, а также выдвинуты аргументы, доказывающие целесообразность принятия таких законов, как «О здравоохранении в Российской Федерации», «О регулировании частного здравоохранения», «О правах пациентов», «О страховании профессиональной ответственности медицинских работников».
5. Сформулировано понятие государственного управления здравоохранением, под которым понимается целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственный власти Российской Федерации, которая проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (учреждения здравоохранения) и преследует своей целью обеспечение граждан гарантированным государством правом на получение бесплатной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи. Проведен административно-правовой анализ характерных черт, особенностей и признаков данной категории. Установлены и проанализированы элементы системы управления здравоохранением: субъект, объект и их связи, а также процесс государственного управления, который включает принципы, функции, формы и методы, цели и задачи деятельности.
6. В системе органов управления здравоохранением ведущее место
занимает Министерство здравоохранения и социального развития
Российской Федерации. На основе анализа его деятельности обоснована
точка зрения о недостаточной эффективности его функционирования и
нецелесообразности существования в нынешнем виде. Предлагается
образовать самостоятельное Министерство здравоохранения Российской
Федерации.
7. Аргументированы целесообразность более четкого разграничения
полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области
здравоохранения и необходимость их законодательного закрепления. В частности, установлено, что принятие, например, федеральных законов, в которых четко отражены предметы ведения субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения, позволит устранить неравномерность правового регулирования вопросов охраны здоровья в различных субъектах РФ, возникающую из-за несовершенной нормативной базы.
8. Административно-правовой статус учреждений здравоохранения исследуется через призму совокупности прав и обязанностей медицинского учреждения, которыми предусмотрена самостоятельная реализация присущих медицинскому учреждению целей и задач в пределах административной правосубъектности; осуществление необходимых для этого функций; участие в управленческих правоотношениях, складывающихся, прежде всего, во взаимоотношениях медицинских учреждений с государственными органами исполнительной власти и органами муниципального образования. Административно-правовой статус медицинских учреждений характеризуется наличием ряда элементов, которые предлагается сгруппировать в следующие блоки:
1) компетенционный блок (содержит цели, задачи, функции и полномочия медицинского учреждения);
2) внутриорганизационный блок (включает формирование органа
управления делами медицинского учреждения);
3) внешнеорганизационный блок (представляет формирование,
реорганизацию и ликвидацию медицинского учреждения);
4) блок административно-правовых гарантий прав медицинского
учреждения (содержит гарантии прав медицинского учреждения).
Непременной составляющей административно-правового статуса медицинского учреждения является ее административная, поднадзорная подчиненность органам административного надзора за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правил пользования землей,
санитарных и эпидемиологических правил, правил пожарной безопасности, техники безопасности труда и т.д.
9. Установлено, что в соответствии с задачами реализации национальных проектов, условиями для проведения организационно-правовой реформы учреждений здравоохранения являются: формирование нормативно-правовой базы, касающейся перевода медицинских учреждений в разряд автономных учреждений; переоценка сложившихся отношений государства и учреждений здравоохранения (бюджетных учреждений) в сфере их финансирования; переход от сметного к нормативно-целевому финансированию; совершенствование существующего порядка обязательного медицинского страхования; грамотное разграничение полномочий, касающихся предоставления бесплатных для граждан медицинских услуг, между уровнями государственной власти и др.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно обращено к актуальной проблеме, не получившей до последнего времени всестороннего освещения в научной литературе. Положения и выводы, сформулированные в диссертации, углубляют научное представление о правоотношениях в сфере государственного управления здравоохранением и могут быть использованы в дальнейшем исследовании этой насущной проблемы.
Практическая значимость состоит в том, что положения диссертации могут быть восприняты законодателем при внесении изменений и дополнений в административное и муниципальное законодательство. Материалы данного исследования могут быть также востребованы в учебном процессе при изучении курсов «Административное право», «Муниципальное право», «Конституционное право», «Право социального обеспечения» в юридических вузах, при чтении курсов «Управление здравоохранением» и «Правовые основы современного здравоохранения» в медицинских вузах, а также при подготовке методических материалов по указанным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре публичного права ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет». Основные положения и выводы нашли отражение в научных публикациях автора. Некоторые результаты диссертационного исследования были апробированы в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинаров и по курсу «Административное право Российской Федерации» в Саратовском государственном социально-экономическом университете, а также при разработке диссертантом совместно с другими авторами методических материалов по курсу «Административное право».
Структура работы обусловлена целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Понятие и основы организации управления здравоохранением
Отрасль здравоохранения является составным элементом структуры социальной сферы, имея своей целью сохранение и укрепление здоровья населения посредством профилактической, лечебной и иных видов деятельности медицинских учреждений . Основополагающая роль охраны здоровья как неотъемлемого условия жизни общества признается в Преамбуле и ст.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (далее Основы), а ст. 2 Конституции РФ закрепляет, что охрана здоровья граждан входит в число наиболее важных обязанностей Российского государства. Поэтому охрана здоровья населения Российской Федерации является одним из приоритетных направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы.
При этом, ст. 1 Основ под охраной здоровья граждан понимает совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.
Охрана здоровья является делом государственной важности. Поэтому целесообразно выделить основные задачи государства в области охраны здоровья граждан. К ним следует отнести: улучшение качества и повышение доступности медицинской помощи; реализацию федеральных и территориальных целевых программ, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, создание экономических и социальных условий, способствующих снижению распространенности негативных факторов риска и уменьшению их влияния на человека.
В целях решения перечисленных задач, государство, например, разрабатывает и финансирует многочисленные федеральные программы, приоритетными направлениями в которых являются охрана и укрепление здоровья нации; принимает меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения; всячески поощряет деятельность, которая способствует укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно -эпидемиологическому благополучию; обеспечивает формирование единого правового пространства системы здравоохранения, законодательное оформление схемы распределения предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями власти по вопросам охраны здоровья граждан; осуществляет управление по созданию единой системы здравоохранения без ведомственных и территориальных разграничений. Особое значение в реформировании системы здравоохранения имеет «Приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения»
Право на охрану здоровья и медицинскую помощь имеет конституционное закрепление (Ст. 41 Конституции РФ).
В настоящее время в целях обеспечения конституционных прав россиян на получение бесплатной медицинской помощи Правительством РФ 28 июля 2005г. (с изм. от 30.12.2005г.)1 утверждена Программа государственных гарантий оказания российским гражданам бесплатной медицинской помощи на 2006г., согласно которой граждане могут бесплатно получать скорую медицинскую помощь; амбулаторно-поликлиническую помощь, включая мероприятия по профилактике; стационарную помощь при острых заболеваниях и обострениях хронических болезней, отравлениях и травмах; при плановой госпитализации с целью проведения диагностики, лечения и реабилитации; при родах и абортах; в период новорожденности.
Наиболее активной отраслью, которая организационно и методически обеспечивает государственные структуры, ведомства и организации мероприятиями по охране здоровья и профилактике заболеваний населения, является здравоохранение .
Рассматривая значение этого термина, необходимо обозначить некоторые его особенности.
Примечательно, что термин «здравоохранение» употребляется практически во всех нормативных актах, регулирующих сферу охраны здоровья, в том числе в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан. Однако, несмотря на это, он не имеет легального определения, а в общепринятом смысле используется без единообразного понимания. Доктринальное толкование этого термина обнаруживает различные его значения. Поэтому в юридической литературе можно встретить множество определений понятия «здравоохранение».
Так, в теории государства и права2 здравоохранение, прежде всего, - это функция государства. Функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов. При этом, государственная функция охраны здоровья населения страны может включать в себя здравоохранение в широком социально - организационном смысле и здравоохранение в узком собственно отраслевом смысле .
В медицинской и юридической литературе2 здравоохранение рассматривается как система общественных и государственных социально -экономических и социальных мероприятий, обеспечивающих высокий уровень охраны и улучшения здоровья народа.
Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов определяют здравоохранение как совокупность государственных и общественных мероприятий чисто медицинского характера: предоставление медицинской помощи и лекарственных средств, лечение и отдых в здравницах. Сюда же относятся меры общего характера: повышение материального благосостояния, оздоровление окружающей среды и тлі. меры, направленные на сохранение и укрепление физического и психического здоровья людей, поддержание их долголетней и активной жизни, предоставление им медицинской помощи в случае утраты здоровья .
Как правило, здравоохранение относится к социальной сфере. Однако существует точка зрения4, согласно которой здравоохранение - это не социальная сфера, как приучили относиться к ней и население, и правительство, ставя медицину в один ряд с культурой, образованием, спортом, а система жизнеобеспечения, один из важнейших институтов безопасности нации, так как речь идет о поистине самом бесценном в мироздании - здоровье и жизни человека. Следует не согласиться с подобным высказыванием, в подтверждение чего приведем несколько аргументов.
Проблемы нормативно-правового обеспечения отрасли здравоохранения
Правовое регулирование придает системе здравоохранения оптимальную управляемость, целенаправленность и гарантированность; создает условия для разработки долговременной программы развития этой системы; определяет стабильность ресурсного обеспечения системы здравоохранения в целом и на этой основе совершенствует формы и методы руководства1.
Законодательное обеспечение отрасли здравоохранения направлено на достижение одной из главных целей государственной политики - сбережение и укрепление здоровья народа. Национальная система здравоохранения должна быть построена на основе прогрессивного законодательства, впитавшего в себя передовой опыт отечественной мировой науки и практики в области охраны здоровья и права .
Как показывает история, нормы, которые регулировали оказание медицинской помощи, появились с возникновением самой медицины , но применяли их разве что в порядке исключения . Уже в рабовладельческих государствах существовали нормы, регулирующие медицинскую деятельность. И это не удивительно, потому что медицшгскими знаниями в основном обладали жрецы, маги, а сами медицинские знания приравнивались к знаниям сверхъестественным. Законы носили выраженную классовую направленность. Так, в известном вавилонском документе Законы царя Хаммурапи (около 1792 - 1750 г. до н.э.) ряд параграфов представлял собой древнейшие нормы по регулированию медицинской практики2.
В Древнем Египте врачи в своей деятельности должны были руководствоваться правилами «Священной книги». Нормы касательно фармацевтической и медицинской практики существовали и в Римском праве (здесь врачи привлекались к ответственности за продажу ядов с целью отравления, за аборт и кастрацию). Особенности мусульманского права заключаются в том, что врачи должны были придерживаться не только норм мусульманского права, которое запрещало вредить человеку, но и разработанных на мусульманском Востоке этических норм. Суровая кара за неоказание помощи ожидала врача также по христианским канонам. В некоторых христианских странах врача могли за это приговорить к смертной казни с конфискацией имущества3.
Следовательно, правовые нормы того времени касались относительно узкого круга медицинских проблем, в основном деятельность врача регламентировалась правилами профессиональной этики. Однако этические нормы не давали надежных гарантий от неблагоприятных последствий, поэтому возникла необходимость обращения к правовым нормам, соблюдение которых могло бы гарантироваться и силой государственного принуждения.
Постепенно начали появляться нормы, регулирующие не только ответственность врачей, но и порядок доступа к медицинской практике, формы организации медицинских учреждений и т.д. Нужно сказать, что после мусульманского Востока самые прогрессивные законы, касающиеся врачебной практики, появились в Российской империи при Петре I. Законодательные акты того времени определяли требования не только к профессиональной деятельности, но и к личным качествам врача.
Единый врачебный закон появился в России лишь в 1857 году и с незначительными частными дополнениями просуществовал до октября 1917 года1.
В советский период и медицинская практика, и фармацевтическая деятельность регламентировались нормами Гражданского кодекса РСФСР, Уголовного кодекса РСФСР, несколькими отраслевыми законами и подзаконными актами, а также приказами Министерства здравоохранения РСФСР и СССР.
Следует отметить, что, несмотря на очевидную значимость в жизни современного общества правового регулирования здоровья граждан, законодательное обеспечение прав человека на здоровье до 1990г. в Российской Федерации было весьма офаниченным. Практически все законодательство в этой сфере исчерпывалось «Основами законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении» (1961г.) и Законом РСФСР «О здравоохранении» (1971г.), принятым в соответствии с вышеуказанными основами2.
Период перехода к новой экономической формации (конец 80"х - начало 90"х годов XX в.) характеризуется активной работой по осмыслению деятельности многих социальных институтов общества, тесно связанных с правотворческим процессом. В ноябре 1991 года законодательный орган страны принял Постановление о «Декларации прав и свобод человека и гражданина» , сущность которого сводилась к принятию «Декларации» и приведению российского законодательства в соответствие с положениями этой «Декларации». Она стала одним из основных элементов Конституции РФ 1993 года и составила основное содержание ее II главы (ст. 17-64).
Таким образом, существенные изменения в медицинском праве появились в последнее десятилетие XX в., особенно начиная с 1993 г., когда была принята Конституция Российской Федерации, статьи 2,1, 19, 20, 21, 38, 39, 41, 42, 46, 48, 52, 53, 72, 114 которой имеют самое непосредственное отношение к медицине.
Происходящие в то время либерализация государственного устройства, децентрализация управления, разделение единой системы здравоохранения на три системы: государственную, муниципальную и частную поставили на более высокую ступень необходимость более четкой правовой регламентации медицинской деятельности и организации работы органов и учреждений здравоохранения2.
В настоящее время процесс законотворчества в сфере здравоохранения активно развивается, что связано с реформированием рассматриваемой сферы; а также с бурным развитием общественных отношений в сфере охраны здоровья в постиндустриальных странах, которое обусловлено повышенным вниманием населения к состоянию здоровья .
Издание законов о координации вопросов здравоохранения (о системе здравоохранения РФ) является конституционной обязанностью как федерального законодателя, так и законодателей в субъектах РФ, поскольку вопросы здравоохранения в соответствии со ст. 72 Конституции РФ являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов.
Для регулирования вопросов здравоохранения сегодня применяются такие виды нормативных правовых актов как: Конституция РФ; конституции и уставы субъектов РФ; конституционные законы (федеральные и субъектов РФ); законы (федеральные и субъектов РФ); указы Президента РФ; постановления (Правительства, главного государственного санитарного врача); распоряжения (Президента, Правительства, глав администраций); приказы, инструкции, указания (ведомственные); акты представительных органов местного самоуправления; решения референдумов (волеизъявления); договоры, соглашения внутригосударственные; ратифицированные международные договоры; признанные нормы международного права; модельные законодательные акты (рекомендательные) .
Понятие и сущность государственного управления здравоохранением
Прежде чем перейти к рассмотрению непосредственно государственного управления здравоохранением, целесообразно установить, что представляет собой государственное управление в целом, его виды и особенности.
Управление - это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. При этом под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию1.
В соответствии с множественностью субъектов управления в целом, можно выделить следующие виды управления : 1) Международное управление здравоохранением. Оно осуществляется органами, которые созданы мировым сообществом или региональными международными объединениями, если им договорами государств предоставлены функции управления здравоохранением. Такое управление является производным от государств, которые создают соответствующие международные органы. 2) Государственное управление. Оно осуществляется в пределах государственного организованного общества той или иной страны. 3) Управление в субъектах Федерации (область, край, автономный округ и др.). 4) Управление в автономных образованиях (Шотландия в Великобритании, Крым на Украине). 5) Негосударственное муниципальное управление здравоохранением. Государство или субъект федерации устанавливает в своей Конституции и законах сферу муниципального управления как местного управления.
Атаманчук Г.В. отмечает, что основу классификации видов управления составляет источник и потенциал власти субъекта управления. В зависимости от этого он выделяет: государственное управление (это наиболее важный, всеохватывающий и властный вид управления); местное самоуправление - это подвид государственного управления в демократическом обществе, субъектом которого являются жители населенных пунктов и административных территорий; менеджмент (руководство предприятия, фирмы, руководящий орган); общественное управление; групповая саморегуляция; целесообразное поведение человека .
Как известно, в настоящее время учёные выделяют механические, биологические и социальные виды управляемых систем, из которых социальные системы управления относятся к наиболее сложным, так как представляют собой управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях, в том числе в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности3. Разновидностями социального управления выступают общественное, муниципальное и государственное управление.
Таким образом, несмотря на многообразие видов управления, государственное управление занимает приоритетное положение, поскольку наибольший управленческий потенциал сосредоточен именно у государства.
Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значении. В широком смысле -это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности люоых государственных органов всех ветвей власти, а также государственных служащих. В узком (организационно-правовом) смысле -это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Для целей диссертационного исследования, государственное управление следует рассматривать в узком значении, так как именно в организационно-правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права. Анализ юридической литературы позволил выделить ряд особенностей, характеризующих государственное управление в узком понимании:
а) государственное управление - это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, осуществляемый исполнительно распорядительными органами государственной власти (органами управления);
б) суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании; умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм); в) государственное управление - это подзаконная деятельность административного, исполнительно-распорядительного характера (органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия; они исполняют законы распоряжаясь);
г) государственное управление - это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.
Таким образом, государственное управление, являясь разновидностью социального управления, представляет собой подзаконную деятельность административного, исполнительно-распорядительного, практически организующего характера, осуществляемую исполнительно распорядительными органами государственной власти (органами управления).
Существование государственного управления здравоохранением в России обусловлено признанием человека, его жизни и здоровья высшими первичными ценностями, относительно которых определяются другие ценности и блага всего общества. Поэтому управление здравоохранением является комплексной задачей всего общества, в реализации которой принимают участие множество секторов народного хозяйства и структур управления (от федеральных до местных органов самоуправления)1.
Административно-правовой статус медицинского учреждения
Прежде чем перейти к рассмотрению понятия и основных элементов административно-правового статуса медицинского учреждения, необходимо выяснить, что следует понимать под медицинским учреждением.
Больницы, поликлиники и т.д. в порядке обобщения называются учреждениями здравоохранения. Термин «медицинское учреждение» или «учреждение здравоохранения» можно встретить во многих нормативных актах1. В подзаконных актах можно встретить другое название - лечебно-профилактическое учреждение2. Однако определения понятия «учреждение здравоохранения» (медицинского, лечебно-профилактического учреждения) не содержит ни один действующий нормативно-правовой акт.
На подзаконном уровне понятие медицинского учреждения служит целям обобщения лечебно-профилактических учреждений «независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности», что юридически неверно: учреждение - это разновидность организаций, которые существуют и в других, отличных от учреждения, организационно-правовых формах (хозяйственных товариществ и обществ, кооперативов и т.д.)3.
Основополагающие нормы, определяющие правовой статус учреждения, содержатся в Гражданском кодексе РФ , который признает учреждением, организацию, созданную собственником (учредителем) для осуществления управленческих, социально-культурных или
административно-политических функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично (ст. 120). Следовательно, медицинские учреждения как некоммерческие организации, во-первых, призваны выполнять социально-культурные функции, во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Несмотря на это медицинские учреждения могут осуществлять и направленную на получение прибыли предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.
Бюджетный кодекс РФ (ст. 161) раскрывает понятие бюджетного учреждения (государственного или муниципального), которое создается органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Именно в этой форме (бюджетное учреждение) и функционирует в настоящее время большая часть организаций здравоохранения.
Для здравоохранения отдельное учреждение здравоохранения является организационным подразделением, охватывающим здравоохранительной деятельностью определенную территорию и состоящим в доле бюджета здравоохранения в расчете на эту территорию. Тем самым учреждение здравоохранения - это территориально-финансируемая единица здравоохранительной деятельности, а территория страны и бюджет здравоохранения представляют собой взаимно соотносящиеся распределительные величины.
Следует заметить, что текущее законодательство в современных условиях постепенно отходит от использования в качестве базовых понятий — учреждение здравоохранения и медицинское учреждение, а переходит к более традиционному понятию - организация здравоохранения1.
Так, ст. 2, 72 проекта Федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации» дает понятие организации здравоохранения — это предприятия, учреждения и организации системы здравоохранения независимо от формы собственности.
Таким образом, понятие организация здравоохранения (медицинская организация) является более широким по отношению к понятию учреждение здравоохранения (медицинское учреждение).
Несмотря на это, на сегодняшний день преобладающей организационно-правовой формой организаций здравоохранения остается учреждение (государственное и муниципальное). Основными факторами, влияющими на избрание именно данной формы, являются: традиционность использования и, как следствие, сложившаяся наработанная нормативная правовая база, регламентирующая вопросы функционирования учреждений (в немалой степени этому способствуют нормы ПС РФ, предусматривающие в качестве одной из форм организаций, создающихся для достижения специфических некоммерческих целей, учреждение); оптимальность данной конструкции для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется «ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности» ; обеспечение баланса интересов собственника (государства) и организации, обусловливаемое четкостью и, в определенной мере, прозрачностью механизма финансирования3.
Поскольку проводимое нами диссертационное исследование предполагает изучение административно-правового статуса именно учреждений, непосредственно оказывающих медицинскую помощь населению, то в дальнейшем мы будем использовать понятие медицинское учреждение или учреждение здравоохранения.
Таким образом, под медицинским учреждением следует понимать учреждения и организации независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и организационно-правового статуса, оказывающих медицинскую помощь, охватывающие здравоохранительной деятельностью определенную территорию и состоящие в доле бюджета здравоохранения в расчете на эту территорию. В данное понятие также можно включить лиц, осуществляющих медицинскую деятельность без образования юридического лица как индивидуально, так и коллективно.
В ведомственных целях учреждения здравоохранения в процессе почти тридцатилетнего изменения их номенклатуры приобрели разделение на лечебно-профилактические, учреждения здравоохранения особого типа, учреждения здравоохранения по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и аптечные.
