Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические и теоретические предпосылки формирования правопорядка на местном уровне
1. Формирование правопорядка на местном уровне: теоретико-правовой аспект 14
2. История становления полномочий муниципальных образований России в области обеспечения местного правопорядка 52
Глава 2. Организационно-правовые основы обеспечения правопорядка на территории муниципальных образований (на примере Волгоградской области)
1. Механизм правового регулирования местного правопорядка 73
2. Порядок реализации полномочий муниципальных образований в сфере обеспечения правопорядка 91
3. Совершенствование деятельности муниципальных образований в сфере обеспечения местного правопорядка 112
Заключение 178
Список использованных нормативных актов и специальной литературы 184
Приложение
- Формирование правопорядка на местном уровне: теоретико-правовой аспект
- История становления полномочий муниципальных образований России в области обеспечения местного правопорядка
- Механизм правового регулирования местного правопорядка
- Порядок реализации полномочий муниципальных образований в сфере обеспечения правопорядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Осуществление масштабных преобразований в России во всех сферах жизни общества и государства стало причиной и катализатором множества противоречивых процессов экономического, политического и правового характера. Первостепенное значение приобрели вопросы последовательного обеспечения прав и свобод граждан, взаимной ответственности в отношении государства и личности, совершенствования процесса укрепления правопорядка в стране, формирования и создания эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Решение указанных вопросов неразрывно связано с муниципальной реформой, осуществление которой требует от юридической науки переосмысления многих устоявшихся представлений, что и делает актуальной проблему обеспечения и охраны правопорядка на уровне муниципальных образований.
Децентрализация государственной власти, становление местного самоуправления и расширение полномочий муниципальных органов власти предполагает совершенствование организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на местном уровне. Важным шагом в этом направлении должно стать обеспечение местного правопорядка в качестве особого направления нормотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления, нацеленного как на решение социально-экономических задач, так и на достижение неукоснительного соблюдения законности на территории конкретных муниципальных образований.
Актуальность разработки организационно-правовых основ деятельности муниципальных образований в сфере обеспечения местного правопорядка становится более очевидной, если признать тот факт, что современный этап развития российской государственности характеризуется нарастанием политического терроризма, сепаратизма, национальных и
4 религиозных конфликтов и других негативных тенденций. Научно-практическая значимость исследования становления и развития местного правопорядка и деятельности муниципальных образований в данной сфере объясняется отсутствием фундаментальных научных разработок по проблемам местного правопорядка, а также все большим возрастанием роли органов местного самоуправления в разработке и принятии практических мер социальной и правовой защиты населения муниципальных образований.
До настоящего времени комплексное изучение проблем становления и развития местного правопорядка как явления, включающего не только охрану общественного порядка, но и другие вопросы правового обеспечения жизнедеятельности местных сообществ с учетом конкретных условий, несмотря на увеличивающийся интерес к данной тематике, не получило достаточно полного отражения в юридической литературе.
В связи с этим перед наукой конституционного и муниципального права и практикой государственного строительства встают задачи более глубокого осмысления отечественного опыта становления местного правопорядка, правовых и организационных вопросов деятельности муниципальных образований в сфере обеспечения законности и правопорядка на своей территории.
Степень научной разработанности темы исследования. Сложность и многоаспектное^ темы предопределили необходимость обращения к работам по теории правопорядка, по проблемам организации и функционирования местного самоуправления, как в целом, так и по вопросам обеспечения правопорядка и законности на уровне муниципальных образований. Автор опирается на работы таких учёных в области теории государства и права, как Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, Аристотель, 3. К. Аюпов, М. И, Байтин, Н. А. Бердяев, В. В. Борисов, В. К. Бабаев,
A, В. Венгеров, В. М. Гессен, П. С. Грацианский, Р. Иерииг, И. А. Ильин,
B. Н. Казаков, И. Кант, Г, Кельзен, Д. А. Керимов, С. Ф. Кечекьян,
Б. А. Кистяковский, И. А. Кузнецов, И. Ю. Козлихин, В. М. Корельский,
Н. М. Коркунов, Г. С. Котляревский, В. В. Лазарев, А. Б. Лисюткин,
A. В. Малько, Н. И. Матузов, О. Ф. Мураметс, С. А. Муромцев,
B. С. Нерсесянц, П. И. Новгородцев, М. Ориу, Р. Паунд, В. Д. Перевалов,
А. С. Пиголкин, Н. И. Привезенцев, Р. Пэнто, М. С. Строгович,
3. М. Черниловский, В. А. Четверний, Е. М. Чехарин, Т. М. Шамба,
М. Д. Шаргородский, Г. Ф. Шершеневич, Л. С. Явич и др.
При изучении вопросов конституционно-правового института местного самоуправления уделялось большое внимание работам: С. А. Авакьяна, А. П. Алёхина, Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, И. И. Веремеенко, Н. И. Грачёва, Л. А. Григоряна, Ю. А. Дмитриева, А. В. Зиновьева, Е. М. Кавешникова, Ю. Д. Казанцева, М. Н. Козюка, Ф. Е. Колонтаевского, А. В. Колесникова, А. П. Корнеева,
A. М. Костюкова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева,
Г. В. Мальцева, А. В. Мингеса, А. Н. Писарева, Л. Л. Попова, Т. Н. Радько,
B. И. Сазонова, В. Д. Симухина, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова,
В. И. Фадеева, К. Ф. Шеремета, А. В. Юсупова, других ученых-правоведов.
Категориям «общественный порядок» и «общественная безопасность» в разные годы уделяли внимание такие учёные, как М. П. Гавришин, А. А. Глуходедов, Н. И. Загородников, А. П. Клюшниченко, А. М. Кононов, Б. П. Кондратов, И. А. Кузнецов, А. А. Макушин, Н. Ю. Немова, А. Н. Позднышев, А. В. Самойленко, А. А. Солдатов, А. П. Солдатов, Ю. П. Соловей, В, В. Черников, С. И. Шкуркин, X. А. Юсупов и другие.
В последние годы по различным проблемам осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения правопорядка был защищен ряд диссертационных работ.1
1 См.: Цветков В. В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка на примере муниципальных образований г. Москва: дис.... канд. юрид. наук. - М., 2000. - 157 с; Кулиев И. О. Теоретические и организационно-правовые вопросы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере правопорядка // Опыт сравнительно-правового исследования по материалам Азербайджанской Республики и Российской Федерации: дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2002. - 586 с; Попов Ю. В. Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина. На примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа: дис.... канд. юрид. наук. -Ставрополь, 2004. - 233 с.
Однако проблема становления, развития и реализации полномочий органов муниципальных образований в сфере укрепления местного правопорядка как категории, включающей все сферы, методы и средства его обеспечения, несмотря на ее очевидную научно-практическую актуальность и значимость, объектом самостоятельного исследования на монографическом уровне еще не стала.
В специальной литературе не акцентируется внимание ни на теоретических аспектах проблемы (например, формирование и развитие местного (муниципального) правопорядка), ни на прикладных вопросах, ориентированных на изучение особенностей реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере правотворчества по формированию местного правопорядка и деятельности по его обеспечению.
Перечисленные факты предопределили выбор темы диссертационного исследования, включающего критический анализ социально-правовых закономерностей становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере формирования и обеспечения местного правопорядка и выработку на этой основе соответствующих предложений по повышению эффективности их реализации.
Объектом диссертационного исследования выступают отношения, складывающиеся в ходе становления, развития и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения местного правопорядка.
Предметом исследования является законодательное и иное нормативное правовое регулирование процессов становления правопорядка в муниципальных образованиях, в частности особенности охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на территории Волгоградской области.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение проблем формирования местного правопорядка сквозь призму его общего состояния, соотношения с другими правовыми
явлениями, а также теоретико-прикладное изучение проблемы полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения местного правопорядка и научное обоснование предложений по совершенствованию деятельности муниципальных образований по организации охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в Волгоградской области.
Для достижения этой цели в ходе исследования были поставлены следующие научные задачи:
Исследовать основные концепции учёных выработанные в процессе изучения данной проблемы, дать определение понятия «местный правопорядок» и раскрыть его содержание в современном Российском государстве.
Выявить социально-правовые закономерности становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения местного правопорядка.
Определить виды и конкретное содержание полномочий муниципальных образований в сфере обеспечения местного правопорядка.
Выявить особенности деятельности муниципальных образований в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в' Волгоградской области.
Выработать рекомендации и предложения по совершенствованию деятельности муниципальных образований в сфере обеспечения местного правопорядка.
Методологической основой диссертационного исследования послужил комплексный подход к изучению проблем правового порядка в целом, механизма формирования и обеспечения местного правопорядка, а также основные общенаучные и специальные методы познания: диалектический, исторический, логический, системно-структурный, функциональный,
8 технико-юридический, сравнительно-правовой и догматический, метод толкования норм права.
Теоретическую и эмпирическую основу исследования составили работы дореволюционных, советских и современных учёных в области общей теории государства и права, теории конституционного, административного, муниципального и других отраслей права. Принимая во внимание комплексный характер исследования, положения и выводы диссертации базируются на изучении конституционного, административного и отраслевого законодательства и законодательства Волгоградской области, регламентирующего деятельность органов муниципальной власти. Для подтверждения полученных выводов использовались опубликованные как в научной литературе, так и в средствах массовой информации результаты деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения местного правопорядка.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное научное исследование, посвященное проблеме местного правопорядка в современной России. Его научная новизна определяется поставленными целями и задачами, подходом к разработке многогранной темы, акцентированием внимания на наиболее важных и актуальных ее сторонах с использованием нового законодательства и современной юридической практики с учетом происходящих в обществе преобразований, связанных с реформированием местного самоуправления.
Научная новизна работы находит свое непосредственное выражение в следующих выносимых на защиту основных положениях:
1. Автор исходит из того, что правопорядок представляет собой не только общецелевое понятие, но и состоит из частных специальных признаков, что позволяет выделить из государственного правопорядка его особый компонент - местный правопорядок. Местный правопорядок - это государственный правопорядок, сочетающий в себе элементы публичного и частного права, делегированного государством
9 органам местного самоуправления в порядке перераспределения полномочий, и общественные отношения, урегулированные муниципальным правом с учетом местных условий и особенностей конкретного муниципального образования. Следовательно, муниципальный (местный) правопорядок не существует обособленно от государственного (центрального) правопорядка, так как является частью его структуры и в то же время в силу учета местных условий выступает в виде самостоятельного особенного правового порядка, что позволяет разделить общую правоохранительную функцию Российского государства на две основные функции: охрану государственного правопорядка и охрану муниципального правопорядка.
2. Важную роль в механизме обеспечения местного правопорядка играют
гарантии, которые подразделяются на юридические и не юридические.
К юридическим гарантиям относятся те условия и факторы, которые
оказывают непосредственное воздействие на процесс установления,
обеспечения и функционирования местного правопорядка. Система
юридических гарантий обеспечения местного правопорядка включает в
себя:
кодификацию действующего регионального законодательства;
процессуально-правовые формы реализации норм муниципального права;
защиту действующего права посредством предупреждения, пресечения правонарушений и применения надлежащих мер юридической ответственности;
государственный и общественный контроль за неуклонным соблюдением всеми субъектами права принципов местного самоуправления и требований законности.
3. Процесс исторического развития местного самоуправления в России и
эволюции полномочий органов местного самоуправления в области
10 обеспечения правопорядка повлиял и на их современное состояние. Главным условием и наиболее устойчивым и эффективным фактором успешного решения задач в сфере обеспечения правопорядка во все исторические периоды развития местного самоуправления является участие населения в обеспечении местного правопорядка.
Предметом правового регулирования местного правопорядка выступают общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, то есть на территории муниципального образования. Особенности предмета правового регулирования связаны с комплексным характером общественных отношений, возникающих на местном уровне, поэтому они регулируются нормами, содержащими в различных соотношениях признаки норм специализированных отраслей права: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и других.
Правотворчество в сфере регулирования муниципального (местного) правопорядка представляет собой процесс приложения целенаправленных усилий органов местного самоуправления и всего населения муниципальных образований в целом путем подготовки, принятия и применения проектов муниципально-правовых актов, направленных на решение вопросов жизнедеятельности местных сообществ. Основное назначение «местных норм» закреплять обеспечиваемый соответствующими федеральными законами, подзаконными федеральными актами, законами и подзаконными актами субъектов Российской Федерации формируемый и охраняемый правовой порядок в государстве на уровне муниципальных образований, с целью укрепления его путём регулирования местных общественных отношений.
Правовое регулирование муниципального правопорядка представляет собой осуществляемое при помощи правовых средств комплексное функционально-охранительное воздействие на местные общественные
отношения, складывающиеся при реализации местным . самоуправлением полномочий в области обеспечения прав и свобод как отдельного человека, так и всего населения муниципальных образований. В механизме такого регулирования местного правопорядка задействованы в рамках полномочий муниципальных органов правовые источники всех уровней: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты, муниципально-правовые акты, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся
непосредственно вопросов поддержания правопорядка на территории
муниципальных образований.
Необходимо дифференцировать виды полномочий муниципальных . образований в сфере обеспечения охраны муниципального правопорядка, которые отнесены к компетенции соответствующих муниципальных образований. С этой точки зрения полномочия муниципальных образований в сфере обеспечения местного правопорядка подразделяются на два вида: группа полномочий по охране общественного порядка и группа полномочий по обеспечению общественной безопасности.
На современном этапе становления и развития местного самоуправления в муниципальных образованиях сложилась определенная система органов обеспечения и охраны местного правопорядка, которая состоит из: представительных и исполнительных органов местного самоуправления, избираемых должностных лиц муниципалитетов, муниципальных служащих, муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, муниципальных административных комиссий и общественных
объединений правоохранительной направленности. В дальнейшем в
круг субъектов обеспечения местного правопорядка на уровне
12 муниципальных образований войдут органы подразделений охраны общественного порядка (муниципальной милиции).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Научное исследование проблемы местного правопорядка и его обеспечения, проведенное диссертантом, представляет собой весомый вклад в разработку теоретических основ правопорядка и рассчитано па широкое применение. На основе анализа конкретно-исторических и социально-правовых предпосылок и закономерностей становления, развития и реализации полномочий муниципальных образований в сфере обеспечения местного правопорядка сформулированы выводы и предложения, имеющие существенное значение для науки конституционного, административного и муниципального права. В целях разработки понятийного аппарата уточнена интерпретация ряда терминов, касающихся развития теоретических положений о местном правопорядке и роли муниципальных образований в укреплении общероссийского правопорядка.
Практическое значение исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности в сфере организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при изучении теории и истории права и государства, конституционного права Российской Федерации, административного и муниципального права, а также специальных курсов, посвященных полномочиям муниципальных образований в области обеспечения местного правового порядка.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации прошли необходимую апробацию: докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права, а также нашли отражение в ряде опубликованных автором статей. Выводы и предложения докладывались и обсуждались на международной
13 научной конференции «Современное общество: актуальные проблемы и тенденции развития» (Волгоград, 2006), межвузовской научно-практической конференции «Права человека: права, обязанности, ответственность» (Волжский, 2006).
Отдельные материалы работы нашли отражение в опубликованном учебном пособии «Сборник задач по муниципальному праву» и применяются при проведении семинарских занятий по муниципальному праву.
Кроме того, автором в рамках работы над диссертационным исследованием разработан проект Закона Волгоградской области «Об участии населения и граждан в обеспечении правопорядка на территории муниципальных образований Волгоградской области».
Структура и объём диссертации. Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка литературы и приложения.
Формирование правопорядка на местном уровне: теоретико-правовой аспект
Местный правопорядок - это частное понятие, взаимосвязанное по объёму с общегосударственным понятием - правопорядок. В силу зависимости от всеобщего местный правопорядок формируется как особый компонент государственного правопорядка. Логично предположить, что при определении понятия «местный правопорядок» необходимо основываться на существенных признаках общего правопорядка, выступающих в качестве родовых по отношению к сумме частных, специальных признаков, определяющих самостоятельную сущность, форму и содержание местного правопорядка.
Понятие общего, государственного правопорядка изучается теорией государства и права, Следовательно, выявление соотношения общего и особенного в научном определении понятия «местный правопорядок» возможно только в процессе исследования теоретического понимания правопорядка в науке теории права.
Теория правопорядка имеет свою историю. Начальным моментом развития научных представлений о правопорядке является концепция о законе как основе правопорядка и о деятельности главы государства в соответствии с законом и в рамках последнего.
Великий ученый Античности Аристотель в известном произведении «Политика» указывал: «Справедливость требует, чтобы все равные властвовали в той же мере, в какой они подчиняются, и чтобы каждый поочередно то повелевал, то подчинялся. Здесь мы уже имеем дело с законом, ибо порядок и есть закон. Поэтому предпочтительно, чтобы властвовал закон, а не кто-либо один из среды граждан» ; «Ведь закон есть некий порядок; благозаконие, несомненно, есть хороший порядок...» , а отсутствие закона есть беспорядок и произвол, можно добавить, подчеркивая основную мысль Аристотеля.
Представитель Древнего Китая Шан Ян писал, что нет большей выгоды для жителей империи, нежели порядок, и нет более твердого порядка, нежели порядок, установленный самим правителем. «Путь, благодаря которому можно стать правителем, всемерное возвеличивание закона. Закрепление прав и обязанностей - таков путь к порядку, если же эти права и обязанности не закреплены, то открывают путь к смуте».
В отличие от Аристотеля, Шан Ян ставит во главу порядка правителя и его деятельность, опирающуюся на закон, который устанавливается самим правителем.
Итак, уже в первичных древних научных представлениях о правопорядке в государстве в качестве базовых признаков указываются закон, его приоритет по отношению к главе государства и обязанность последнего, властвуя и повелевая, строго следовать требованиям закона. Используя абстрактные юридические категории для характеристики данных определений, можно сказать, что они основаны на двух взаимодействующих признаках: закон и субъект права.
Определенную ясность в историографии понятия «правовой порядок» вносит известный русский цивилист, профессор Московского университета С. Муромцев. Исследуя проблемы римского гражданского права, он опирался на общетеоретические вопросы правоведения, в том числе внес свой вклад в развитие понятия правопорядка5.
В отличие от древних представлений о правопорядке С. Муромцев подходит к этому вопросу с позиции системы правоотношений: «Наука интересуется, - пишет он, - главным образом не отдельными правами (в смысле отношений), но совокупностями многих однородных прав. Такую совокупность называют правовым институтом. Наука исследует главным образом институты, но не отношения.
Вся совокупность прав, существующих в данное время в данном обществе, образует правовой порядок (право в собирательном смысле).
В составе развитого правового порядка мы различаем два элемента. Во-первых - ряд правовых инструментов. Их содержание определяет господствующий характер в содержании правового порядка. Во-вторых -более или менее разрозненные и немногочисленные отношения, не сложившиеся в институты. Они представляют черты правового порядка, зарождающиеся, вырождающиеся, или случайно образовавшиеся и кратковременные»6.
В данном описании правопорядок рассматривается как совокупность правоотношений, части которых состоят из системы правовых институтов и правовых несистематизированных и невзаимосвязанных правовых норм.
С. Муромцев рассматривает правопорядок не как единую, самобытную категорию, но как часть целого и более общего понятия. Он подчеркивает: «Правовой порядок не существует отдельно как конкретное целое, но составляет элемент одного общественного порядка. Мы можем определить этот элемент только ссылкой на причину, его производящую, то есть ссылкой на юридическую защиту. Правовой порядок есть элемент общественного порядка, произведенный юридической защитою»7.
История становления полномочий муниципальных образований России в области обеспечения местного правопорядка
На протяжении всех исторических периодов становления и развития российской государственности параллельно шло формирование как системы органов местного самоуправления, так и, собственно, местного правопорядка- Отсюда следует, что конкретно-историческое познание социально-правовых закономерностей становления и развития местного правопорядка на основе полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка предполагает изучение исторических процессов формирования института местного правопорядка.
Российский местный правопорядок как компонент реальной жизни . общества также имеет свою историю, которая получила свое отражение в полномочиях и компетенции органов местного самоуправления. Исследуя историю местного правопорядка, мы проводим четко различие между понятиями правопорядка государственных органов, который характеризует правоотношения органов государственной власти и населения, и правопорядка местных органов самоуправления, полномочия которых делегировались от органов центральной власти этим органам с учетом местных экономических, этнических, региональных и других условий. Исторический анализ преследует две главные цели. Во-первых, почему абсолютная императорская власть пошла на отказ от части своих полномочий в пользу местных потребностей; во-вторых, какие именно особенности учитывались при определении полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения правопорядка как в широком, так и в узком смысле данной правовой категории.
История государства и права свидетельствует, что корнями местного правопорядка являются те общественные отношения, которые характерны для древней общины, где на основе обычая и религиозных представлений о правилах и последовательности поведения члена общины в процессе системных отношений сложился последовательный ряд действий, оформлявшийся в особо важных случаях для общины в ритуал. В целом общинный порядок как в простой, так и в сложной ритуальной форме был преодолен сначала демократическим государством, а впоследствии и абсолютным, которое правилам поведения, обеспечивающим порядок, придало статус правоотношений, оставив часть общественных отношений не урегулированными. Естественно, на протяжении длительного периода истории параллельно существовали нормы, регулировавшие правопорядок, и обычаи, регулировавшие общинный порядок. Поскольку в силу объективных условий фактически каждая община вела относительно изолированный образ жизни, в ней сохранились местные порядки, основанные на древних традициях. Этот местный общинный порядок, связанный с этническими особенностями и условиями производства средств жизнеобеспечения, является базовой основой местного правопорядка в России.
Эту взаимосвязь подчеркивает Е. М. Ковешников: «Местное самоуправление в нашей стране..- имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных славян, с их патриархальным самоуправлением».
Характеризуя общинные порядки славян, византийский историк VI в, писал «Славяне и анты не управлялись одним человеком, но с давних времен живут в демократии».
Демократический местный порядок Древней Руси раскрывает в определении местного самоуправления Н. В. Постовой, указывая» что участие народа в местном внутреннем управлении проявлялось в организации порядка на уровне общин, улиц, частей города, пригородов в производстве средств жизнеобеспечения, охране собственности и самостоятельном решении задач местного значения выборными должностными лицами.
Местное общинное самоуправление, обеспечивающее местный общинный порядок, органически вписалось в государственный механизм Древней Руси и составляло в пространстве с княжеской властью, часть единого целого,68 не смешиваясь с государством,69 но сохраняя свою самостоятельность в области организации производственной и повседневной жизни общины.
Первый древний период зарождения местного правопорядка сформировал его базовые признаки. Во-первых, местный правопорядок основывается на общинном порядке, урегулированном государством, во-вторых, ограничивается границами определенной территории (местом проживания общины), в-третьих, закрепляет особенности производственной жизни общины и, в-четвертых, основывается на обычаях и религиозно-культурных представлениях населения, в-пятых, существует как часть общинного порядка.
Следующий исторический этап в становлении полномочий органов местного самоуправления связан с реформами Ивана IV (Грозного). Образование Русского централизованного государства и складывание сословно-представительной монархии в России повлекло реорганизацию органов местного самоуправления - замену системы кормления органами губного и земского управления. В первой половине XVI в. в Русском государстве стали появляться выборные органы на местах - губные и земские избы. Примечательно, что эти органы местного самоуправления были созданы по инициативе нескольких слоев населения - дворянства, жителей посада и черносотенных крестьян Основной причиной введения губного управления послужила слабая защита населения от преступлений «в станах и в волостях чинятца разбои и татбы великие, села и деревни разбивают»71. Губная изба действовала на территории округа -определенной административной единице. Во главе губных изб стояли губные старосты, избираемые или назначаемые из детей боярских. При губных старостах находились старосты, десятники и целовальники, избиравшиеся из местного посадского и черносотенного крестьянского населения.
Введение губных изб не означало ликвидацию местных органов самоуправления, которые состояли из избираемых сельским и посадским населением, сотских, десятских и пятидесятских. Эти местные выборные органы должны были оказывать помощь губным избам, но вместе с тем сохранили свою самостоятельность по обеспечению местного правопорядка.
Самостоятельность местных органов власти - сотских, старост и целовальников, охранялось законом. Внутреннее управление волостями осуществлялось указанной системой выборных органов самоуправления, в полномочия которых входило управление налогами и органами правопорядка.
Механизм правового регулирования местного правопорядка
Формирование правопорядка осуществляется посредством механизма правового регулирования.
Правовое регулирование - это осуществляемое при помощи правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями.109
Предметом правового регулирования выступают разнообразные общественные отношения, которые могут поддаваться нормативному воздействию и требуют в отношении себя такого воздействия. Предметом правового регулирования местного правопорядка выступают общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, то есть на территории муниципального образования. Особенности предмета правового регулирования связаны с комплексным характером общественных отношений возникающих на местном уровне, поэтому они регулируются нормами конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.
Методы правового регулирования - это приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридических средств воздействия-Приемы правового регулирования местных общественных отношений подразделяются на императивные и диспозитивные.
Императивное регулирование - это приём, при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах.
К императивному регулированию в области местного самоуправления со стороны государственных органов можно отнести норму Федерального закона № 131-ФЗ от б октября 2003 г., гласящую, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится определение общих принципов организации местного самоуправления, правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и т.д.
Диспозитивное регулирование - это прием, при котором правовое регулирование определяется как сверху, так и снизу, и на его ход и процесс влияет активность участников регулируемых общественных отношений.
Примером диспозитивности могут служить нормы указанного закона о муниципальных выборах (ст. 23), сходе граждан (ст. 25), правотворческой инициативе граждан (ст. 26) и т.д.
Под способами правового регулирования следует понимать те пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах и в других элементах правовой системы. К ним относятся; предписания, дозволения, запреты, которые выражены в нормативно-правовых актах и которые являются основой правового регулирования, так как они относятся к юридическим нормам. Следовательно, юридическая норма - это основа правового регулирования.
Правовое регулирование невозможно без правовых (юридических) средств. Категория «юридические средства» позволяет обобщить все те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечивать достижение поставленных в законодательстве целей, в нашем случае обеспечивать муниципальный правопорядок-Понятие «средство» в юридической науке употребляется в самых разных значениях: его используют и в отношении к праву в целом,110 и в отношении к многообразным режимам правового регулирования, элементам его механизма.111 В первую очередь юридические средства призваны обозначать функциональную сторону правовой системы, поэтому они охватывают широкий круг правовых явлений, охватывающих нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические дозволения, обязанности и запреты, льготы, меры поощрения и принуждения, акты реализации прав и обязанностей и т,п.
Определенное сочетание этих средств и методов их применения в правовых режимах, методах правового регулирования придает специфику отраслям и институтам права, отражая особый порядок организации конкретных общественных отношений, что характерно и для муниципального права, и для его институтов. Исходным базовым моментом в сфере муииципально-правовой регуляции местного правопорядка выступают юридические и организационные формы, в которые облечены те или иные средства воздействия на местные общественные отношения.
Классификация всех этих форм может быть проведена по ряду параметров. Так, с точки зрения правовых средств закрепления и реализации органов муниципальной власти в сфере обеспечения и правопорядка можно выделить; Конституцию Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента России; постановления Правительства Российской Федерации; нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти; нормативно-правовые акты субъектов федерации; муниципально-правовые акты.
Порядок реализации полномочий муниципальных образований в сфере обеспечения правопорядка
Основным субъектом обеспечения и охраны правопорядка, бесспорно, является государство в липе своих государственных и, прежде всего, правоохранительных органов.
На федеральном уровне ответственность за обеспечение правопорядка, разработку и осуществление правового регулирования, контроля и надзора за деятельностью соответствующих органов возложены на систему звеньев государственной власти, которую образуют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, а также судебные органы и органы прокуратуры РФ.
На уровне субъектов РФ ответственность за обеспечение правопорядка возложена на соответствующие органы законодательной и исполнительной власти конкретного субъекта Российской Федерации. В Волгоградской области к таким органам относятся: Волгоградская Областная Дума, Глава администрации Волгоградской области и непосредственно орган исполнительной власти субъекта РФ - Администрация Волгоградской области.
На уровне же муниципальных образований к субъектам обеспечения местного правопорядка следует отнести следующие негосударственные структуры: - органы местного самоуправления; - общественные объединения граждан и населения муниципальных образований.
Рассматривая данную категорию субъектов обеспечения и охраны правопорядка, следует отметить, что местное самоуправление имеет единую природу с государственной властью и представляет собой форму публичной власти, которая характеризуется вовлеченностью местного населения в осуществление управляющего воздействия на общественную систему при максимальном учете местных интересов и проблем. Поэтому основным звеном в структуре субъектов обеспечения и охраны муниципального правопорядка следует признать органы местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к системе органов местного самоуправления относятся: представительные и исполнительные органы местного самоуправления, а также должностные лица местного самоуправления.
К представительным и исполнительным органам местного самоуправления следует отнести; - представительный орган муниципального образования; - местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); - иные органы местного самоуправления, которые создаются и ликвидируются в соответствии с уставом муниципального образования и наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. К должностным лицам местного самоуправления, которые также являются субъектами обеспечения правопорядка на территории муниципального образования, относятся главы муниципальных образований.
Вышеперечисленные субъекты обеспечения муниципального правопорядка обладают правовыми свойствами.
На местном уровне ответственность за определение задач правового регулирования в сфере обеспечения и охраны правопорядка возложена па представительный орган муниципального образования.
Одним из способов воздействия на поведение и деятельность людей является механизм реализации правовых норм. Здесь речь идет о контроле за исполнением муниципальных правовых актов, которые осуществляет соответствующий представительный орган местного самоуправления.
Контрольная деятельность представительного органа муниципального образования тесно связана с его компетенцией, а также с вопросами местного значения.
Следующим субъектом обеспечения местного правопорядка являются исполнительные органы местного самоуправления, то есть местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).
Местная администрация наделяется уставом муниципального образования, полномочиями по решению вопросов местного значения, поэтому она является важнейшим звеном в структуре органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка на территории муниципального образования.
Согласно п. 8 ст. 37 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, что структурные подразделения местной администрации объединяются в следующие группы: 1 Руководящие должностные лица (глава администрации и начальники подразделений). 2. Отраслевые структурные подразделения. 3. Функциональные структурные подразделения. 4. Территориальные структурные подразделения, 5. Совещательные структурные подразделения, 6. Вспомогательные структурные подразделения.
Третьим звеном, отвечающим за правопорядок, являются, органы местного самоуправления, которые создаются в соответствии с уставом муниципального образования и наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе и в сфере обеспечения местного правопорядка. К ним относится территориальное общественное самоуправление. Например, «.. .созданные органы территориального общественного самоуправления Волгоградской области готовятся к активному участию в охране правопорядка. Идею привлечь представителей органов территориального общественного самоуправления к этой работе предложил губернатору Николаю Максюте начальник ГУВД по Волгоградской области Михаил Цукрук. Жители поселений также считают, что смогут внести свой вклад в обеспечение общественного порядка. Кроме организационных проблем, необходимо решить и вопрос о создании нормативной базы, регламентирующей деятельность гражданских отрядов при ТОСах. Но уже сегодня все согласились с тем, что эта структура необходима. На нее будет возложена и ответственность за мероприятия по профилактике пожаров. В Алексеевской районе ТОСы не стали дожидаться решения всех необходимых вопросов. Здесь уже на этой недели направляют первые команды добровольцев на охрану общественного порядка в станицах Алексеевская и Усть-Бузулукская».156 В свою очередь «ряд ТОСов приняли решение помогать органам внутренних дел в охране правопорядка. В селе Солдатско-Степном за ним следят совместно с участковым и члены добровольной народной дружины. Это позволяет эффективнее проводить работу по профилактике преступлений и увеличить их раскрываемость»-15
