Содержание к диссертации
Введение
Г л а в а 1. Правосознание избирателей как государственно - правовая и научная проблема 16-73
1.1. Избирательное законодательство Российской Федерации как нормативно — правовая основа формирования правосознания избирателей 16-47
1.2. Сущность и социальная роль правосознания избирателей 48-65
1.3. Методология исследования правосознания избирателей 65-73
Г л а в а 2. Основные тенденции современного правосознания избирателей 74-109
2.1. Юридические знания и источники правовой осведомленности избирателей 74-93
2.2. Оценочные суждения избирателей об институте выборов и избирательном законодательстве 93-103
2.3. Оценочные суждения избирателей о состоянии законности избирательного процесса и ценностные ориентации в сфере реализации избирательных прав граждан 103-109
Г л а в а 3. Правосознание избирателей как фактор обеспечения законности избирательного процесса 110-143
3.1. Мониторинг правосознания избирателей в системе обеспечения законности народовластия 110-116
3.2. Характеристика правонарушений в избирательном процессе... 117-135
3.3. Прокуратура в системе мониторинга законодательного обеспечения избирательного процесса 135-143
Заключение. 144-148
Библиография
- Избирательное законодательство Российской Федерации как нормативно — правовая основа формирования правосознания избирателей
- Сущность и социальная роль правосознания избирателей
- Юридические знания и источники правовой осведомленности избирателей
- Мониторинг правосознания избирателей в системе обеспечения законности народовластия
Введение к работе
Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года положило начало обновлению российской избирательной системы.
За последние годы институт выборов органично вошел в жизнь российского общества как реально функционирующий механизм формирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Переход к новым демократическим институтам народовластия потребовал разработки нормативно - правовой базы проведения выборов и референдумов - высших непосредственных форм осуществления народом своей власти.
В течение последних десяти лет в России сложилась практика правового решения таких сложных проблем, как открытое, гласное, периодичное избрание главы государства, законодательных и исполнительных органов федеральной и региональной власти, органов местного самоуправления.
Как отметил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 16 мая 2003 года, «мы усовершенствовали избирательную систему. В стране созданы условия для развития полноценного гражданского общества, в том числе для становления в России по - настоящему сильных политических партий»1.
В настоящее время в Российской Федерации сформировано новое избирательное законодательство, прошедшее этапы становления и совершенствования. Главная цель внесенных изменений и новелл -устранение негативных явлений, которые были выявлены при проведении предыдущих выборов. 1 Российская газета от 17 мая. 2003. №93 (3207).
4 На современном этапе вступили в силу федеральные законы «О политических партиях»", «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»»3, новые редакции федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4, «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации»3, «О выборах Президента Российской
Федерации»6, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»'.
Президент Российской Федерации В. В. Путин сказал: «Мы в России знаем цену действительно демократическим выборам. И при этом ясно видим, сколько еще резервов совершенствования имеет наша собственная избирательная система. Мы последовательно идем по этому пути, развивая и политические институты, и законодательную базу»8.
Сформированная нормативно - правовая база, регулирующая проведение выборов и референдумов в Российской Федерации соответствует международным избирательным стандартам и нацелена на дальнейшее развитие демократических институтов.
Становление нового избирательного права требует не только анализа избирательного законодательства, но и теоретического осмысления правовых установок и ориентации субъектов избирательного процесса. 2 Собрание законодательства РФ от 16. 07. 2001. №29 Ст. 2950. J Собрание законодательства РФ от 13. 01.2003. №2. Ст. 172. 4 Собрание законодательства РФ от 17. Об. 2002. №24. Ст. 2253. 5 Собрание законодательства РФ от 23. 12.2002. №51. Ст. 4982. 6 Собрание законодательства РФ от 13. 01. 2003. №2. Ст. 171. 7 Собрание законодательства РФ от 07.07. 2003. № 27 ч. 2. Ст. 2708. 8 Из выступления В. В. Путина на открытии Международной конференции Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы в Москве 26 сентября 2002 года. www. cikrf. ш.
5 Исследование и учет правосознания избирателей - важный фактор и условие совершенствования законодательства, стабильности общественного строя и правопорядка, вовлеченности граждан в процесс управления государством, построения гражданского общества.
Актуальность исследования правосознания избирателей и его влияния на состояние законности в избирательном процессе обусловливается наличием существенных правонарушений в этой сфере, За период с 2000 по 2002 г. г. в 48 субъектах Российской Федерации возбуждено 204 уголовных дела, осуждено 73 человека. За последние четыре с половиной года прокурорами выявлено 22 466 нарушений, в том числе 4 132 незаконных правовых акта, регулирующих избирательные права граждан. При этом высока латентность этих правонарушений, что снижает активность участия граждан в выборах, порождает их недоверие к власти.
На современном этапе развития многие проблемы формирования в России гражданского общества ставятся по- новому, в связи с усложнением социально - экономического состояния страны, задач конституционного, государственного строительства, развитием правотворчества. Поэто]\гу уровень правосознания большей части населения оказывает существенное влияние на правоприменительную н правоисполнительную практику в общественных правоотношениях.
Практическая значимость исследования проблем правосознания избирателей при их недостаточной теоретической разработанности обусловила выбор темы настоящей диссертации, направленной на разрешение противоречия между возрастающими потребностями общества в обеспечении законности избирательного процесса при формировании органов государственной власти и местного самоуправления и ограниченными возможностями, предопределяемыми дефекгами правосознания избирателей и действующего избирательного законодательства.
Степень разработанности проблемы
Проблема влияния правосознания избирателей на законность избирательного процесса является малоизученной. В современной научной отечественной литературе нет ни одного специального исследования, посвященного проблеме правосознания субъектов избирательного процесса. Хотя вопросы правовой культуры некоторых субъектов избирательного процесса рассматривались такими учеными как Р. Ш. Танеев, Н. Р. Путкарадзе, однако системное исследование правосознания избирателей, осуществленное автором, предпринято впервые. Оно позволяет выявить не только позитивные, но и негативные аспекты правосознания избирателей, с целью выработки мер для их устранения и прогнозирования.
В связи с тем, что тема диссертации соприкасается с несколькими фундаментальными науками (право, государствоведение, социология и др.) и направлениями научного исследования, автором был проведен анализ соответствующей научной литературы.
Изучению проблем теории правосознания уделяли внимание многие отечественные философы: Л. И. Петражицкий, П. А. Сорокин, М. Рейснер, Р. 3. Лившиц, С. С. Алексеев, Н. И. Матузов.
Исторические этапы становления российских выборов рассмотрены такими авторами как В. Н. Белоновекий, А. В. Белоновский, Ю. А. Веденеев, И. В. Зайцев, А. В. Иванченко, В. В. Луговой. Ю. А. Новиков.
Различные аспекты общих проблем правосознания и правовой культуры исследуются в работах Е. В. Аграновской, О. В. Дамаскина, Г. X. Ефремовой, Е. А. Зорченко, А. Р. Ратинова, А. П. Семитко. Н. Я. Соколова, В. А. Щегорцева, В. Н. Лопатина, В. П. Рябцева.
Значительное внимание правоведы уделили исследованию институтов избирательного права. В основном, работы в данной области были посвящены анализу избирательного законодательства, практики его применения, а также путям его совершенствования. Так, вопросы
7 избирательного права в своих трудах рассматривали С.А. Авакьян, А. С.
Автономов, А. А. Белкин, В.И. Васильев, А.А. Вешняков, Ю.А.
Веденеев, Ю.А Дмитриев, O.K. Застрожная, А.В. Иванченко, В. В.
Игнатенко, С.Д. Князев. А. И. Ковлер, Е. И. Колюшин. М.И. Кукушкин,
В.В. Лапаева. В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, М.В. Масловская, Н.А.
Михалева, В. Д. Мостовщиков, А. С. Пиголкин, А.Е. Постников, Б. А.
Страшун, Ю. А. Тихомиров, В. А. Туманов, А.А. Югов, Е.Н. Хрусіалев,
В.Е. Чиркин, другие отечественные и зарубежные ученые.
Проведение автором собственного социологического исследования основывалось на изучение работ Ю. П. Воронова, Г. X. Ефремовой, А. Г. Здравомыслова, А. Р. Ратинова, В. М. Соколова, В. А. Щегорцева, М. К. Горшкова, Ф. Э. Шереги.
Объект її предмет исследования
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и проведения выборов, обеспечения законности избирательного процесса.
Предметом исследования выступает правосознание избирателей, как основных субъектов избирательного процесса, а также нормы избирательного права, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и международно-правовых актах.
Цель и задачи исследования
Цель настоящей работы заключается в исследовании правосознания избирателей, как относительно самостоятельной формы правового сознания личности, в комплексном анализе и научном осмыслении избирательного законодательства, как неотъемлемого элемента механизма конституционно-правового регулирования, правоприменительной практики (включая практику деятельности правоохранительных органов), а также важнейшего показателя уровня правовой культуры российского
8 общества; разработке и теоретическом обосновании предложений по совершенствованию правового регулирования избирательного процесса.
В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования: проанализировать избирательное законодательство Российской
Федерации как нормативно-правовую основу формирования правосознания избирателей; - определить понятие правосознания избирателей, выявить его структуру, специфику, сущность и социальную роль; - сделать анализ структурных компонентов правосознания избирателей путем выявления правовой осведомленности различных групп избирателей, оценочных отношений и ценностных ориентации избирателей в области знаний избирательного законодательства, практики его применения, деятельности избирательных комиссий, судебных и правоохранительных органов, правовой самооценки избирателей; определить функции правосознания избирателей, позволяющие охарактеризовать его роль в механизме конституционно-правового регулирования, а также в правоприменительном процессе в условиях формирования в России гражданского общества; - обосновать основные направления повышения уровня правосознания избирателей в современном российском обществе и выработать соответствующие предложения практического характера, связанные как с совершенствованием избирательного законодательства, так и с повышением эффективности деятельности избирательных комиссий, судебных и правоохранительных органов в интересах обеспечения законности избирательного процесса.
Теоретическая и методологическая основа
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют научные труды отечественных и зарубежньгх авторов, комплекс научных методов анализа правовых явлений и процессов, в
9 которых исследуются проблемы избирательного процесса, правосознания, культурные предпосылки правотворчества и реализации права, правовые и моральные ценности, мотивации и ориентации.
В работе применены такие общенаучные методы диалектической философии, как системный анализ, исторический и логический методы, метод перехода от абстрактного к конкретному. Выработка научных категорий осуществлялась на основе законов формальной логики и лингвистики. Использовался комплекс специальных научных методов исследования, таких как: нормативно - логический метод. Изучены нормы и институты избирательного права и процесса, конституционно - правовые основы российской государственности, законодательство о прокуратуре, нормативные и иные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, затрагивающие проблему обеспечения законности избирательного процесса; сравнительно - правовой метод, с помощью которого рассмотрено применение таких институтов избирательного процесса, как обязательное голосование избирателей на выборах и материальное стимулирование избирателей за явку на выборы, система открытых списков кандидатов; - анкетирование, интервьюирование и иные социологические методы, с использованием которых исследовано состояние правосознания избирателей.
По специально подготовленной программе проведен социологический опрос различных групп избирателей, а также специализированный опрос прокуроров по проблематике исследования. Проанализированы основные статистические показатели работы избирательных комиссий, а также статистические данные органов прокуратуры об осуществлении надзора за исполнением избирательного законодательства с 1999 по 2003 годы.
10 Эмпирическая база исследования: законодательство Российской Федерации (Конституция
Российской Федерации, федеральное избирательное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные акты
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации); - материалы судебной практики (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Верховного Суда Российской Федерации); - архивные материалы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; монографии, публикации о выборах и референдумах в научных журналах; эмпирические показатели исследования правосознания различных групп избирателей проведенного автором: исследовались различные группы избирателей, условно обозначенные как «юристы», «неюристы», «студенты». Дифференциация респондентов осуществлялась, во - первых, по возрастному признаку: группа «студенты» (192 респондента, возрастом от 18 до 30 лет); группа «неюристы» (186 респондентов, возрастом от 30 лет); во - вгорых, по наличию юридического образования: группа «юристы» (90 респондентов, имеющих высшее юридическое образование); группа «неюристы» (186 респондентов, возрастом от 30 лет).
Всего опрошено 468 человек. - материалы социологических исследований, проводимых в Российской Федерации.
Научная новизна исследования
Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании теоретических и практических аспектов современного правосознания избирателей, его влияния на состояние законности избирательного процесса, развитие законодательства о выборах в Российской Федерации, которое осуществлено впервые на диссертационном уровне.
Названная проблема изучена с учетом действия нового избирательного законодательства и развития избирательной системы Российской Федерации. Осуществлена интеграция методологических возможностей различных дисциплин в изучении правосознания избирателей и избирательного процесса. Исследование правосознания различных групп избирателей, а также анализ норм избирательного законодательства позволили определить понятие, структуру, основные тенденции развития правосознания избирателей; обосновать предложеніія по совершенствованию федерального избирательного законодательства.
Диссертантом предложены изменения и дополнения действующего законодательства, направленные на совершенствование правового регулирования избирательного процесса в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие выводы и предложения, имеющие теоретическое и практическое значение:
1. Авторское обоснование понятия правосознания избирателей: правосознание избирателей является относительно самостоятельной формой правового сознания, отражающего их отношение как к положениям законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации, так и к практике его реализации, а также к желаемым изменениям норм избирательного законодательства.
2. В рассматриваемою структуру правосознания избирателей входят: а) юридические знания и источники правовой осведомленности избирателей; б) несколько видов ценностных отношений к: - правовым принципам, институтам и нормам избирательного права; - нарушениям избирательного законодательства; - деятельности избирательных комиссий;
4) - деятельности правоохранительных и судебных органов по обеспечению законности осуществления избирательных прав граждан;
5) - своему поведению (самооценка);
12 в) ценностные ориентации избирателей.
3. Анализ правовой осведомленности, оценочных суждений и ценностных ориентации избирателей позволяет сделать вывод о недостаточном уровне позитивного развития современного правосознания значительной части избирателей. Данная проблема носит комплексный характер и ее решение зависит от объединения усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления, системы избирательных комиссий, политических партий и общественных объединений, учреждений образования и культуры.
На уровне органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления представляется необходимым принятие целевых программ правового просвещения избирателей. Правовой основой таких программ послужит Комплекс мер по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей в Российской Федерации на 2000 - 2005 годы, утвержденный постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Органам образования целесообразно организовать преподавание курса избирательного права в высших учебных заведениях; основ избирательного права в школах, профессиональных училищах, техникумах в рамках системы правового обучения.
4. Обосновывается необходимость создания механизма мониторинга состояния системы действующего избирательного законодательства, ее адекватности задачам общества на современном этапе, механизма выявления и анализа причин низкой эффективности; состояния правосознания избирателей, как основных субъектов избирательного процесса.
5. Обосновывается необходимость введения в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания ІЗ Российской Федерации» нормы, закрепляющей систему открытых списков кандидатов:
Часть 2, пункт 8, статья 11 «избиратель вправе голосовать не только за определенный список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, избирательным блоком, но и за одного либо нескольких кандидатов різ списка, что определяет получение депутатского мандата конкретным кандидатом из списка».
6. Обосновывается необходимость законодательного урегулирования осуществления работы участковых избирательных комиссий на постоянной основе. Данная норма предлагается в следующей редакции: статья 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: «1. Участковые избирательные комиссии являются государственными органами субъектов Российской Федерации. Положение участковых комиссий в системе государственных органов в субъектах Российской Федерации определяется законами субъекта Российской Федерации.
2. Участковые комиссии действуют на постоянной основе. Срок полномочий участковых комиссий составляет четыре года. Если срок полномочий участковой комиссии истекает в период избирательной кампании, после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума Законом субъекта Российской Федерации участковой комиссии может быть придан статус юридического лица».
7. Для оптимизации деятельности прокуратуры в системе мониторинга законодательного обеспечения избирательного процесса предлагается изучение pi распространенріе положительного опыта профилактики, предупреждения и раскрытия правонарушений,
14 совершаемых участниками избирательного процесса. Целесообразно ввести в практику публикацию в приложении к журналу «Законность» протестов, представлений, других актов прокурорского реагирования на нарушения норм избирательного законодательства, имеющих особую общественную значимость, с освещением результатов их рассмотрения судом и влияния на устранение обстоятельств, способствующих совершению правонарушений.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена анализом теоретических и прикладных проблем, а также сформулированными выводами и предложениями, значение которых заключается в развитии научных знаний о правосознании избирателей и его роли в обеспечении законности избирательного процесса.
Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, направлены на укрепление законности избирательного процесса.
Материалы диссертации могут быть использованы в нормотворческой деятельности, преподавании курса избирательного права и процесса, а также в системе повышения квалификации и правовой культуры субъектов избирательного процесса.
Научная апробация результатов исследования
Теоретические выводы, практические предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, докладывались на Всероссийской научной конференции «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» в г. Москва (февраль 2003 г.); Второй научно - практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» в г. Москва (апрель 2003 г.); на семинаре «Оргнизация прокурорского надзора за соблюдением прав граждан», проведенном Прокуратурой Московской
15 области (сентябрь 2003 г.); на Втором Международном семинаре «Роль российской прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина» в г. Москва (сентябрь 2003 г.); на Федеральной выставке, посвященной десятилетию принятия Конституции Российской Федерации, г. Москва (декабрь 2003 г.).
Концептуальные идеи и предложения были реализованы при проведении отделом проблем законности в государственном строительстве и соблюдения прав человека НИР! проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, исследований по теме «Правосознание избирателей и его влияние на состояние законности в сфере реализации избирательного законодательства»; при подготовке Информационно - аналитической записки Генеральному прокурору Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в стране за 2002, 2003 г. г. (раздел конституционной законности); а также в материалах, направленных в аппарат Совета Безопасности Российской Федерации.
Основные результаты исследования отражены в шести научных публикациях автора.
Структура диссертации
Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
Г Л А В A 1. ПРАВОСОЗНАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ, КАК ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВАЯ И НАУЧНАЯ ПРОБЛЕМА
1.1 Избирательное законодательство как нормативно — правовая основа формирования правосознания избирателей
Происходящие изменения общественных отношений обусловливают потребность адекватного изменения законодательства. С принятием 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации, в нашей стране начался период построения демократического правового государства, неотъемлемой частью которого является институт выборов.
Статья 21 Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году гласит, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»9.
Международный пакт о гражданских и политических правах устанавливает, что каждый гражданин имеет право голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей10.
Конституция Российской Федерации развивает признанные мировым сообществом критерии проведения демократических выборов, закрепляя право граждан избирать и быть избранными в органы * Права человека. Основные международные документы. М., 1989 С 139. 10 Международный пакт от 16 декабря 1996 г. о гралзданскнх и политических правах. Бюллетень
Верховного суда Российской Федерации №12. 1994.
17 государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32)11.
Выборы в Российской Федерации проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании ".
Избирательное право, основанное на принципе всеобщности, в России имеет свою историю. Впервые оно было определено в Декларации Временного Правительства 3 марта 1917 года13, а в дальнейшем получило закрепление в Конституции РСФСР 1918 года и в последующих Конституциях.
Являясь совокупностью конституционно - правовых норм, избирательное право образует важную составную часть конституционного права Российской Федерации, один из наиболее значимых его институтов14.
История выборов в России насчитывает уже не одно столетие15. Так же, как истории России в целом, ей присущи периоды эволюционных и революционных преобразований. Если говорить о последнем столетии, в начале которого российские выборы приняли общегосударственный характер, то следует выделить несколько периодов, принципиально отличающихся друг от друга по характеру выборов.
Таких периодов за последние сто лет в истории России было четыре, и они образом совпадают с периодами существования в России различных социальных укладов: период до Февральской революции, период Временного правительства, период Советской власти и постсоветский период. Следует заметить, что между первым и вторым, а 11 Конституцій Российской Федерации М., 1997. С. 14 12 См. там же С. 26. 13 См Вестник Временного Правительства. 1917, 5 (18) марта. №1 (46). 14 Козлова Е. В., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2003. С. 359. 15 См.: Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX - начала XX вв. М., 2001; Институт выборов в истории России: Библиограф. указатель. Калуга; М„ 1999; Белоновский В Н.? Белоновсшш А.В. Представительство и выборы в России. М., 1999.
18 также между вторым и третьим периодами система государственного управления менялась очень быстро, в течение нескольких месяцев, а переход от третьего к четвертому периоду не был столь революционным, он растянулся на несколько десятилетий и, как мы полагаем, еще не закончился. Эгот факт существенно влияет и на избирательную систему.
Исторический обзор российских выборов содержится в учебнике по избирательному праву , в монографиях А.В. Иванченко и Ю.А. Новикова . Однако наиболее обширно представлена история выборов России, а также зарубежных стран в Очерках по истории выборов и избирательного права19.
В данной работе, мы подробно рассмотрим последний исторический этап становления российского избирательного законодательства. За период, прошедший после принятия Конституции Российской Федерации накоплен определенный опыт в сфере реализации норм избирательного законодательства: прошли три федеральные избирательные кампании по выборам Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Само изменение состава органов государственной власти потребовало принятия федеральных законов о выборах (формировании) этих органов. В 1993 г. первые выборы депзтатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводились на основе Положений о выборах, утвержденных указами Президента Российской Федерации. Однако эта ситуация могла сохраняться только в рамках переходного периода, поскольку согласно і6 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. длявуаов. М., 3999. " Иванченко Л.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: История, теорїгя, практика. М., 1996. 18 Новиков Ю.А. Избігрательная система России: 90 лет истории. М., 1996. 19 Веденеев Ю. А., Зайцев И. В., Луговой В. В. Очерки по истории выборов и избирательного права. М., 2003
19 Конституции Российской Федерации формирование палат Федерального
Собрания может осуществляться только в соответствии с федеральными законами. Эволюцию избирательного законодательства Российской
Федерации представим в три этапа.
Первый этап развития избирательного законодательства Российской
Федерации (1993 -1996 гг.)
Особенностью Конституции Российской Федерации 1993 г., по сравнению с действующими ранее, является отсутствие специальной главы «Избирательная система». Результаты проведенного нами исследования20 свидетельствуют, что большинство избирателей считают необходимым введение в Конституцию Российской Федерации отдельной главы, посвященной общим принципам избирательного права: «юристы» - 54%, «неюристы» - 65%, «студенты» - 58% (см. диаграмму 9).
Под избирательной системой в Российской Федерации понимается порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выборов в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, порядок выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также выборов в органы местного самоуправления, проводимых вхоответствии с -федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации21.
Определение избирательной системы, сформулированное В. И. Наумовым, представляется недостаточно полным: «избирательная система - совокупность мероприятий по выдвижению кандидатов, голосованию за 20 Подробнее об этом речь пойдет в последующее главах работы. 21 Козлова Е. В., Кутафнн О. Е. Конституционное право России. М., 2003. С. 359.
20 них и определению результатов выборов, осуществленных на соответствующей правовой и нормативно - организационной основе»"2.
В Конституции Российской Федерации регламентируется весьма ограниченный объем вопросов избирательного права. В этой связи федеральному законодателю необходимо было искать нетрадиционные решения в построении новой системы российского избирательного законодательства.
Отвергнув идею кодификации23 избирательного законодательства, как несоответствующую Конституции Российской Федерации, законодатель встал на путь его ограниченной, целевой систематизации. Она была проведена при разработке и принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от б декабря 1994 г., в котором были определены принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены гарантии реализации избирательных прав гражданами.
Этот Федеральный закон отвечал конституционному принципу федерализма, так как опирался на закрепленное в Конституции разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации (пункт «в» ст..71 Конституции). _. „ __ . ._ „..-_-
Рассматриваемый Закон можно назвать основой всего последующего развития правового регулирования выборов в Российской Федерации. Это первый в истории российского избирательного законодательства акт рамочного характера, в котором собраны воедино 22 Наумов В. И. Законодательство Россшіской Федерации о выборах, теория и практика избирательных кампаний. Автореф. Дисс... канд. юрид. наук. М., 1998. 23 Идея кодификации избирательного законодательства активно обсуждается многими авторами. См.: Наумов В. И. Законодательство Российской Федерации о выборах: теория и практика избирательных калшаний 1993- 1996 годов Автореферат дисс .. канд юрид. наук М., 1998.; Корчлго Е. В. Актуальные вопросы теории избирательного процесса в России. Дисс.. .канд. юрид. наук. М, 2002.
21 нормы, обеспечивающие проведение выборов всех уровней и реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации. Его положения были направлены прежде всего на то, чтобы выборы в России проводились на основе закрепленного Конституцией принципа всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Закон устанавливал систему гарантий избирательных прав граждан России на всех стадиях избирательного процесса при проведении выборов любого вида и уровня.
Существенным недостатком указанного Закона было то, что он определял избирательное объединение, как «общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения депутатов». Такое расширительное толкование понятия «избирательное объединение» в условиях неразвитости института политических партий и неясности их юридического статуса привело к тому, что право участвовать в выборах получило множество блоков и общественных объединений, не являющихся, по сути, политическими.
Необходимость федерального законодательного регулирования именно основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации доказала практика выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, проводившихся после декабряД993 г. Наряду с позитивными, „ тенденциями в организации выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в 1993 - 1994 гг., этот опыт имел ряд отрицательных черт, главная из которых - недостаточная гарантированность избирательных прав граждан Российской Федерации.
Регулирование избирательных прав граждан в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» носило исключительно рамочный характер. В отличие от всех
22 ранее известных российских избирательных законов данный закон не регулировал исчерпывающим образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или местного самоуправления. По этому закону невозможно было проводить выборы каждого уровня в отсутствие соответствующего федерального закона либо закона (иного нормативного правового акта) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, подробным образом регулирующего все вопросы избирательной системы. избирательного процесса, применяемых на данных выборах.
В то же время рамочный характер федерального закона не снижал его свойства как акта прямого действия. Этот закон содержал правовой механизм защиты избирательных прав граждан: в случае нарушений граждане могли обратиться за защитой своих прав в суд или избирательную комиссию.
В федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации», принятых в 1995 г., было указано, что данные выборы проводятся также в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Таким образом, на минимальное рамочное регулирование, содержавшееся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», накладывалась конкретная регламентация институтов избирательного права и избирательных действий, учитывающая особенности проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы.
Для максимального обеспечения представительства граждан Российской Федерации в Государственной Думе была предусмотрена смешанная избирательная система. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установил, что 225 депутатов Государственной думы
23 избираются по одномандатным избирательным округам (один депутат - один округ), а 225 - по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.
Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» урегулировал отношения, возникающие в процессе выборов главы государства. Установив нормы, касающиеся выдвижения и регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, финансирования выборов, подсчета голосов и определения результатов выборов, законодатель обеспечил правовую основу для избрания Президента Российской Федерации.
10 октября 1995 года на основе положений Конституции Российской Федерации был принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»24, урегулировавший порядок проведения общероссийских референдумов.
Нормы, гарантирующие права граждан при проведении референдума, включены в единую систему основных гарантий избирательных прав, вследствие одинаковой правовой природы избирательного и референдумного процессов.
В условиях начавшихся демократических преобразований и построения новой государственно-правовой системы Российской Федерации законы, принятые в рассматриваемый период, позволили провести федеральные выборы в соответствии с общепринятыми международными стандартами, а также послужили основой для разработки законов субъектов Российской Федерации. Второй этап развития избирательного законодательства Российской
Федерации (1996 -1999 г. г.).
Собрание законодательства РФ. 1995. №42. Ст. 3921; 2002. №39. Ст. 3641.
24 Начало новому этапу развития федерального избирательного законодательства было положено Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г.
Его принятие было обусловлено тем, что к 1996 году во многих субъектах Российской Федерации не были избраны органы местного самоуправления. В основном это было связано с тем, что в ряде субъектов Федерации не были приняты законы о муниципальных выборах, хотя это должно было быть сделано в соответствии с Конституцией и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате оказалось нарушенным конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Проблема была решена путем нормативного вмешательства федерального законодателя в сферу отношений, регулирование которых относилось к ведению субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» были установлены временные правила назначения и проведения выборов представительных органов местного самоуправления для тех субъектов Российской Федерации, в которых не была сформирована законодательная основа проведения выборов в органы местного самоуправления либо не были образованы соответствующие избирательные комиссии.
Устанавливалось, что данный Федеральный закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан Российской Федерации в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами местного самоуправления.
25 Практика применения Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» зачастую развивалась достаточно противоречиво, о чем свидетельствуют судебные решения по делам о назначении выборов в органы местного самоуправления, рассмотренным по заявлениям прокуроров, общественных объединений, граждан.
Следует отметить, что принятие Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» открыло принципиально новый этап в развитии российского избирательного законодательства.
Если на первом этапе, после принятия Конституции Российской Федерации, регулирование выборов в субъектах Российской Федерации со стороны федерального законодателя носило преимущественно рамочный характер и в федеральных законах по общему правилу не определялось содержание конкретных избирательных процедур, то после принятия указанного Федерального закона отчетливо стала набирать силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании выборов в субъектах Российской Федерации от законодателя субъекта к федеральному законодателю, что впоследствии проявилось при принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года.
Этим законом устанавливалось исключительно подробное регулирование практически всех избирательных процедур (назначение выборов, составление списков избирателей, формирование и порядок деятельности избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов),
26 опирающееся на централизованный организационно-правовой механизм, основу которого составляет система избирательных комиссий.
Одновременно в сферу федерального регулирования были введены референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.
Ряд норм данного Закона, в равной мере обращенных к законодательным органам, как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, не во всем учитывали специфику проведения выборов и референдумов в субъектах РФ и особенно на местном уровне. Это весьма отчетливо проявлялось в порядке образования многомандатных избирательных округов, формирования избирательных комиссий, создания избирательных фондов кандидатами, ряде иных аспектов регулирования избирательного процесса.
В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплены принципы проведения выборов и референдума, прописаны отдельные этапы избирательного процесса.
Федеральные законы о выборах и, в частности, «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации», должны соответствовать этому Федеральному закону. Однако Конституция Российской Федерации не предусматривает ситуаций, в которых^один-федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к другому федеральному закону.
Ряд избирательных правоотношений не затрагивали вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако практически все права субъектов Российской Федерации на самостоятельное регулирование избирательных процедур были сведены к установлению неких гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющих гарантии, закрепленные
27 Федеральным законом. Практика доказала бесплодность этой конструкции в условиях, когда праісгически все вопросы избирательного права решены на федеральном уровне.
Одним из наиболее серьезных последствий принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» стали сложности приведения всего массива законодательсгва о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации в соответствие с федеральными гарантиями избирательных прав и права на участие в референдуме.
Субъектам Российской Федерации предстояло практически полностью обновить принятое в 1994 - 1997 г. г. законодательство о выборах и референдумах. Ситуация еще более обострилась, когда Федеральным законом от 30 марта 1999 г. в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были внесены еще более обширные изменения, также требующие отражения в законодательстве субъектов Российской Федерации. Это препятствовало стабилизации регионального избирательного законодательства.
Большинство новелл, содержащихся в федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. и «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г., были предопределены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Отметим наиболее существенные нововведения данных законов: - расширены полномочия избирательных комиссий: в их ведении находилась регистрация кандидатов, федеральных списков кандидатов, применение санкций к кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, допустившим нарушения избирательного законодательства (сообщение кандидатом недостоверных сведений о себе
28 или о своем имуществе, злоупотребление служебным положением, нарушение правил агитации, финансирования избирательных кампаний и ряд других). Наиболее существенными из этих санкций являлись отказ в регистрации кандидатов, списков кандидатов и отмена решения о регистрации кандидата, списка кандидатов; в качестве альтернативы сбору подписей при выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вводился институт избирательного залога и одновременно более формализованы правила проверки подписей избирателей в поддержку кандидатов, списков кандидатов; определено значительное число составов «избирательных правонарушений», связанных с косвенной агитацией за кандидатов, списки кандидатов; установлен достаточно жесткий режим ведения предвыборной агитации через средства массовой информации, определен новый порядок выпуска агитационных материалов, направленный на обеспечение подконтрольности соответствующих процессов избирательным комиссиям; значительно расширены обязанности государственных средств массовой информации по обеспечению равных условий предвыборной агитации избирательных объединений, избирательных блоков; расширялся перечень запрещенных источников.финансирования избирательных кампаний кандидатов. . избирательных объединений, избирательных блоков; введена обязанность создания избирательных фондов до регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов; расширено целевое назначение избирательных фондов (финансирование избирательной кампании, а не только предвыборной агитации, как это было ранее); введена система периодической финансовой отчетности кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков (включающая первый, промежуточный и итоговый финансовые отчеты); предусмотрены дополнительные полномочия избирательных комиссий по
29 осуществлению контроля за правильностью финансирования избирательных кампаний; - вместо возможности досрочного голосования для всех избирателей предусмотрено использование открепительных удостоверений для граждан, отсутствующих по месту жительства в день выборов.
Минимальные и весьма противоречивые изменения претерпела и сама избирательная система, закрепленная в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В частности, общефедеральная часть федеральных списков кавдидатов была увеличена с 12 до 18 человек; в случае выбытия из федерального списка одного из первых трех кандидатов отменялась регистрация данного списка; аналогичная санкция применялась и в случае выбытия из списка более 25% кандидатов.
В то же время детализация избирательных процедур в федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» вовсе не исключила право принятия Центральной избирательной комиссией Российской Федерации различного рода инструкций и разъяснений.
Рассматриваемые законы, сохраняя преемственность в отношении основных положений предшествующих законов, восполнили некоторые пробелы в правовом регулировании выборов и позволили провести очередные федеральные избирательные кампании на основе полноценной конституционно - правовой базы.
Учитывая важность государственного регулирования общественных отношений, возникающих в связи с организацией и проведением выборов, в целях укрепления основ правового государства, обеспечения конституционных прав и свобод граждан Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. №228 была утверждена
Федеральная целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации" .
Эта программа включала перечень программных мероприятий на период с 1995 по 1999 годы и ставила своей главной целью создание единой системы качественного правового просвещения и образования, основанной на индивидуальном подходе, учитывающей интересы граждан, государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений и позволяющей преодолеть сложившуюся в последние годы в общественном сознании политическую апатию избирателей и повысить их гражданскую ответственность, поднять уровень профессионализма лиц, обеспечивающих проведение выборов и референдума, а также содействующих этой работе.
Федеральная программа касалась всех участников избирательного процесса: избирателей, организаторов выборов, общественных объединений, кандидатов, их доверенных лиц, наблюдателей, средств массовой информации и так далее. В период ее действия были заложены исходные законодательные, административные, информационные и научные основы современной, отвечающей требованиям международных стандартов, избирательной системы Российской Федерации.
Состоявшиеся в 1999-2000 годах федеральные и региональные выборы продемонстрировали правильность и последовательность государственной политики в области правового просвещения избирателей и организаторов выборов. Реализация Федеральной программы подтвердила не только своевременность и необходимость ее создания и применения, но и безусловную перспективность ее продолжения на новом этапе развития политической демократии в нашей стране.
В связи с завершением мероприятий Федеральной программы на 1995—1999 годы возникла потребность в создании на уровне Правительства Российской Федерации и реализации нового Комплекса мер по 25 Собрание законодательства РФ от Об. 03.95 г. №10. Ст. 862.
Зі повышению профессиональной подготовіш организаторов выборов и референдумов и правовому просвещению избирателей в Российской
Федерации на 2000-2005 годы", предусматривающего, прежде всего, профессиональную подготовку организаторов выборов, правовое просвещения избирателей, координацию этой работы, обобщение и анализ положительных и негативных моментов федеральной, региональной и местной выборной и реферещгумной практики27.
В рамках реализации указанного Комплекса мер. Российским центром обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации был подготовлен ряд учебных пособий, оказывающих практическую помощь в изучении законодательства о выборах и референдумах участникам избирательного процесса28. Однако эти пособия нельзя назвать доступными для избирателей.
Таким образом, общим итогом двух этапов развития федерального избирательного законодательства стало преимущественно количественное накопление нормативного материала. Происходило это иногда в ущерб конституционному разделению полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Если на первом этапе такое вмешательство федерального законодателя было вполне оправдано и корректно, то на последующих этапах подобная тенденция стала препятствием не только для самостоятельного законотворчества субъектов Федерации, но и помешала структурированию федерального законодательного массива. Третий этап развития избирательного законодательства Российской
Федерации (2000 - 2003 г. г.) 26 Утвержден постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федеращт от 20 октября 2000 г. №113/1176-3. 27 Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. М., 2000.
32 Как отметил Председатель Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации А.А. Вешняков, в последние годы «радикальное политическое противостояние в обществе сменилось формированием гражданского запроса на стабильность и правопорядок, параллельно с которым формируется и общенациональный консенсус по фундаментальным ценностям организации социальной жизни. Общество стремится жить по единым и понятным правилам на всей территории страны. Избиратели и кандидаты повышают свой правовой уровень, приобретают новый практический опыт на выборах»29.
В ходе реформирования общественной системы России неизбежно происходят качественные изменения в структуре взаимоотношений государственных и общественных институтов. За последние два с половиной года в Российской Федерации проделана системная, масштабная работа по устранению несоответствия ряда аспектов избирательного законодательства субъектов Федерации федеральным законам, по унификации и конкретизации требований в целях обеспечения свободных и демократических выборов.
При этом в отсутствии прочных демократических традиций проводились избирательные кампании на федеральном и местном уровнях, создавалась система независимых избирательных комиссий.
За последние четыре года состоялись выборы высших должностных лиц в 85 субъектах Российской Федерации, в 80 регионах - выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти.
В 31 регионе исполнительную власть возглавили вновь избранные руководители. При этом сменяемость руководителей по годам выглядит 28 См., например, Большаков. С. В. Информирование избирателей и предвыборная агитация: особенности правового регулирования, Справощшк - классификатор противоправных избирательных технологші, Е. П. Ищенко, А. Е. Ищенко. Избирательные споры: возникновение, разрешение, предупреждение и др. 29 Выступление А.А. Вешнякова на Конференции АОВЦВЕ «Международные избирательные стандарты в законодательстве и практической деятельности стран Европы» (Москва, 26-28 сентября 2002 года). www. cikrf. ru.
33 так: если в 1999 году были избраны впервые лишь 2 из 13, то в 2000 году их сменяемость составила уже 16 из 44, в 2001 году - 7 из 15, а в 2002 году - б из 14.
Активность избирателей составляла от 34 процентов (Владимирская область в 2000 году) до 85,87 процентов (Кабардино-Балкарская
Республика в 2002 году)* степень поддержки избирателями избранных руководителей - от 28 процентов (Псковская область в 2000 году) до 93,54 процента (Кемеровская область в 2001 году).
В 1999 - 2002 годах законодательные (представительные) органы государственной власти 17 субъектов Российской Федерации сформированы в правомочных составах, 63 регионов - в полных составах30.
Прошедшие избирательные кампании в Российской Федерации послужили поводом для размышлений о путях совершенствования избирательного законодательства.
Избирательная практика показала несовершенство существующих законов. Поэтому возникла необходимость проведения комплексного анализа практики принятия избирательных законов и разработки программы совершенствования и развития законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации.
В настоящее время в России действуют федеральные законы «О политических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
34 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Трансформация российского избирательного законодательства, обусловливается исторической необходимостью демократического развития. Впервые в новейшей истории России новые редакции законов о выборах приняты практически за год до дня голосования.
Главная цель изменений в законодательстве Российской Федерации о выборах - усиление роли и ответственности политических партий в избирательном процессе, устранение негативных явлений зафиксированных практикой выборов, обеспечение независимости избирательных комиссий, достижение прозрачности финансовой деятельности политических партий не только во время выборов, но и в период между ними, создание реально работающего механизма общественного контроля за организацией голосования и установлением его итогов.
Следует отметить, что обновленное федеральное избирательное законодательство соотносится с международными стандартами по проведению свободных демократических выборов. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные федеральным законом, то применяются правила международного договора.
24 ноября 2001 года на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Союза независимых государств (далее СНГ) был одобрен проект Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ. 7 октября 2002 года на заседании Совета глав государств СНГ в городе Кишиневе текст Конвенции был подписан
Избирательное законодательство Российской Федерации как нормативно — правовая основа формирования правосознания избирателей
Происходящие изменения общественных отношений обусловливают потребность адекватного изменения законодательства. С принятием 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации, в нашей стране начался период построения демократического правового государства, неотъемлемой частью которого является институт выборов.
Статья 21 Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году гласит, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»9.
Международный пакт о гражданских и политических правах устанавливает, что каждый гражданин имеет право голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей10.
Конституция Российской Федерации развивает признанные мировым сообществом критерии проведения демократических выборов, закрепляя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32)11.
Выборы в Российской Федерации проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании ".
Избирательное право, основанное на принципе всеобщности, в России имеет свою историю. Впервые оно было определено в Декларации Временного Правительства 3 марта 1917 года13, а в дальнейшем получило закрепление в Конституции РСФСР 1918 года и в последующих Конституциях.
Являясь совокупностью конституционно - правовых норм, избирательное право образует важную составную часть конституционного права Российской Федерации, один из наиболее значимых его институтов14.
История выборов в России насчитывает уже не одно столетие15. Так же, как истории России в целом, ей присущи периоды эволюционных и революционных преобразований. Если говорить о последнем столетии, в начале которого российские выборы приняли общегосударственный характер, то следует выделить несколько периодов, принципиально отличающихся друг от друга по характеру выборов.
Таких периодов за последние сто лет в истории России было четыре, и они образом совпадают с периодами существования в России различных социальных укладов: период до Февральской революции, период Временного правительства, период Советской власти и постсоветский период. Следует заметить, что между первым и вторым, а также между вторым и третьим периодами система государственного управления менялась очень быстро, в течение нескольких месяцев, а переход от третьего к четвертому периоду не был столь революционным, он растянулся на несколько десятилетий и, как мы полагаем, еще не закончился. Эгот факт существенно влияет и на избирательную систему.
Исторический обзор российских выборов содержится в учебнике по избирательному праву , в монографиях А.В. Иванченко и Ю.А. Новикова . Однако наиболее обширно представлена история выборов России, а также зарубежных стран в Очерках по истории выборов и избирательного права19.
В данной работе, мы подробно рассмотрим последний исторический этап становления российского избирательного законодательства. За период, прошедший после принятия Конституции Российской Федерации накоплен определенный опыт в сфере реализации норм избирательного законодательства: прошли три федеральные избирательные кампании по выборам Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Само изменение состава органов государственной власти потребовало принятия федеральных законов о выборах (формировании) этих органов. В 1993 г. первые выборы депзтатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводились на основе Положений о выборах, утвержденных указами Президента Российской Федерации.
Сущность и социальная роль правосознания избирателей
Совершенствование избирательного законодательства - это только один из факторов, влияющих на состояние законности в сфере избирательных правоотношений. Самый совершенный, с точки зрения юридической техники, закон теряет свое значение, если отсутствует эффективный механизм его реализации.
Важным фактором реализации избирательного законодательства. влияющим на состояние законности в сфере избирательных правоотношений, является правосознание субъектов избирательного процесса.
Становление нового избирательного права требует не только обобщения накопленного опыта, обновления законодательства, но и теоретического осмысления правовых установок и ориентации избирателей.
Уровень правосознания большей части населения оказывает существенное влияние на правоприменительную и правоисполнительную практику в общественных правоотношениях.
Предполагается, что каждый гражданин знает избирательное законодательство, обнародованное в установленном порядке, следовательно, подавляющее большинство граждан в состоянии знать н понимать законы, регулирующие их избирательные права. Однако, в современных условиях правовая осведомленность граждан далека от необходимой на минимально достаточном уровне. Даже юристы не всегда успевают уследить за обновлением правовых норм. В этой связи в рамках исследования правосознания избирателей представляет практический интерес, установление оптимального объема знаний избирательного законодательства, необходимого каждому человеку для реализации политических прав.
Социальная значимость дефектов правосознания в исследуемой области не вызывает сомнений, так как речь идет о влиянии, которое они могут оказать на фактические условия социальной жизни, на состояние законности в Российской Федерации.
Массовая неосведомленность граждан о правах избирателей, кандидатов, об организации и порядке проведения выборов, о деятельности избирательных комиссий представляет серьезную угрозу соблюдению прав и законных интересов личности, а также обществу в целом.
В связи с этим представляется необходимым проведение исследований, в ходе которых будет выявлено реальное состояние правовой осведомленности избирателей, как основных субъектов избирательного процесса.
Рассматривая правосознание избирателей, целесообразно отметить, что в данной работе мы придерживаемся точки зрения авторов (Е. В. Корчиго, О. К. Застрожная), предусматривающих две формы правового статуса субъектов избирательного процесса. Так, субъект избирательного процесса, вступая в него, становится субъектом избирательно-процессуального правоотношения, занимая определенное процессуальное место и приобретая процессуальные права и обязанности (процессуальный статус).
В связи с признанием нами двух видов (форм) правового статуса субъектов избирательного процесса круг субъектов избирательного процесса делится на основании вида правового статуса.
Первая группа — субъекты избирательного процесса, обладающие материально-правовым статусом, но еще не обладающие процессуально-правовым, т.е. потенциальные субъекты избирательного процесса.
Вторая группа - субъекты избирательного процесса, получившие процессуально-правовой статус, т.е. свои процессуальные роли в конкретном избирательном процессе. В качестве основной категории при рассмотрении вопроса о субъектах избирательного процесса, Е. В. Корчиго выделяет категорию процессуального статуса, путем разделения избирательно-правового статуса субъекта на материально-правовой и процессуально-правовой статусы.
Впервые такое разграничение в литературе по избирательному прав} было проведено О. К. Застрожной при рассмотрении вопроса правового статуса избирательного объединения. «Правовой статус избирательного объединения», - пишет она, - «существует в двух формах: материально-правовой и процессуально-правовой. Материально-правовой статус избирательного объединения означает, что некое общественное объединение обладает совокупностью признаков, которые при определенных обстоятельствах позволят ему участвовать в избирательной кампании. Материально-правовой статус - это статус потенциального избирательного объединения. Процессуальный статус - это статус избирательного объединения, ставшего реальным участником избирательного процесса и обладающего совокупностью прав и обязанностей при осуществлении избирательных действий»44. Итак, каждый субъект избирательного процесса обладает материально-правовым и процессуально-правовым статусом. Материально-правовой статус придает субъекту потенциальную возможность быть субъектом избирательного процесса.
Юридические знания и источники правовой осведомленности избирателей
Представляется, что в демократическом, правовом государстве институт выборов призван обеспечить признание законности прав и полномочий органов государственной власти или высших должностных лиц, а также их строгое соответствие Конституции и законно выраженной воле народа. Таким образом, выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти.
В целях обозначения реальной социальной значимости института выборов в России необходимо выяснить, как ее представляют различные социальные группы населения. Эмпирическое изучение фактического уровня осознания гражданами роли института выборов чрезвычайно актуально на этапе формирования гражданского общества и становления истинно правового, демократического государства.
Для того чтобы выявить основные тенденции современного правосознания избирателей, необходимо, прежде всего, рассмотреть их юридическую осведомленность в данной сфере правоотношений.
Для проверки были выдвинуты следующие гипотезы: - во- первых, предполагается, что исследуемые группы различаются по характеру правовой осведомленности, то есть по содержанию юридических знаний в области избирательных правоотношений и уровню владения ими; - во- вторых, предполагается, что респонденты группы «юристы» превосходят респондентов остальных групп в силу специализированной подготовки по юридическим вопросам вообще, и, в частности, в области избирательных правоотношений. Исследуя правовую осведомленность избирателей, мы выделили два вида юридических знаний, наличие которых проверялось у респондентов: - знание исходных понятий избирательного права; - знание основных институтов и норм избирательного права. Исходные понятия избирательного права Респондентам предлагалось указать верное определение понятия «выборы» (см. таблицу №3).
Самый высокий процент неверных ответов наблюдается в группе «студенты» (36%). Но сравнению с другими ответами, в этой группе преобладает количество респондентов, затруднившихся ответить на поставленный вопрос. 11% избирателей группы «студенты» считают выборы узаконенной формой волеизъявления меньшинства граждан, осуществляемой в целях формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Среди «юристов» и «неюристов» этого мнения придерживается примерно равное количество избирателей (соответственно 6,5% и 5%).
В группах «студенты» и «неюристы» наблюдается тенденция отождествления понятий «выборы» и «референдум». Так, 25% избирателей в возрасте от 18 до 30 лет полагают, что выборы - это форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан. Несмотря на наличие специальных правовых знаний, 18% избирателей группы «юристы» также не различают указанные понятия; в группе неюристы» этот показатель составил лишь 8%.
Респонденты группы «неюристы» лучше остальных справились с поставленным вопросом: здесь наблюдается больше всего правильных ответов - 75%; среди «юристов» верно ответили 53%, а в группе «студенты» — 42 %.
Далее, испытуемым было предложено выбрать из предложенных верное определение понятия «референдум». Здесь наблюдается увеличение процента правильного понимания данного термина во всех группах. Однако следует учитывать, что это объясняется указанной выше тенденцией отождествления большей частью респондентов понятий «выборы» и «референдум»63. Как и при ответах на первый вопрос, наиболее осведомленной оказалась группа «неюристы» - 76% (см. таблицу №4). Среди «юристов» количество верных ответов составило 63%, а в группе «студенты» лишь 15%.
По количеству респондентов, затруднившихся ответить на указанный вопрос, лидирует группа «молодежь» (16%). Среди «юристов» и «неюристов» затруднилось ответить примерно равное количество респондентов (соответственно 10% и 9%).
Понятие «активное избирательное право» оказалось наиболее сложным для значительного числа избирателей.
Самый высокий процент правильного понимания предложенного термина, составляющий лишь 26%, наблюдался в группе «юристы» (см. таблицу №4).
Среди избирателей, не имеющих юридического образования, в возрасте от 30 лет, верно ответили 19%, а среди молодежи лишь 8%.
Несмотря на то, что респонденты группы «юристы» обладают специальными познаниями в области права, 73% из них ответили неверно. Этот показатель совпадает с количеством неправильных ответов избирателей группы «неюристы».
Мониторинг правосознания избирателей в системе обеспечения законности народовластия
Половина из них (15 дел) возбуждено в Краснодарском крае, 5 - в Республике Калмыкия, 3 - в Республике Ингушетия, по 2 дела - в Волгоградской и Ростовской областях и по одному делу - в Республике Адыгея, в Республике Северная Осетия - Алания, в Ставропольском крае.
Следует отметить, что эффективность расследования и судебного рассмотрения уголовных дел остается низкой. Из 30 возбужденных дел уже на стадии следствия по различным причинам прекращено производство по 10 делам, столько же дел приостановлено органами следствия за неустановлением лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности. А в Краснодарском крае из 15 возбужденных дел ни одно не доведено до суда.
Лишь 7 дел (23,3%) завершены расследованием и направлены в суды. Однако не по всем этим делам судами вынесены обвинительные приговоры. Одно дело прекращено судом кассационной инстанции за отсутствием в действиях подсудимых, преданных суду по статье 142 УК
РФ,-состава - преступления (Республика-Адыгея), -а по другому делу. подсудимый, преданный суду по статье 141, часть 2, пункт «б», и по статье 315 УК РФ (неисполнение судебного решения), оправдан за отсутствием событий преступлений (Республика Калмыкия).
Определение суда кассационной инстанции о прекращении дела и оправдательный приговор суда первой инстанции по этим делам судами вышестоящей инстанции, рассмотревшими эти дела по протесту прокурора и жалобе потерпевшего, признаны законными и обоснованными и оставлены без изменения, что свидетельствует о недостаточном профессионализме лиц, расследовавших и направивших в суд эти 128 уголовные дела. Еще одно дело находится на стадии рассмотрения в суде (Республика Калмыкия).
В итоге из 30 уголовных дел, возбужденных и расследованных в Южном федеральном округе, только по четырем делам судами постановлены обвинительные приговоры, согласно которым за совершенные преступления осуждены 5 человек, при этом все виновные осуждены к мерам, не связанным с лишением свободы. Так, приговорами Малгобекского городского и Сунженского районного судов Республики Ингушетия М.У. Гадзиев - председатель территориальной избирательной комиссии (Малгобекский район), И.М. Гайтукиев - заместитель главы администрации Малгобекского района, М.С. Хутиев - глава администрации села Средние Агалуки Малгобекского района признаны виновными в совершении преступления, предусмотренного пунктами «б», «в» части 2 статьи 141 УК РФ, то есть в воспрепятствовании работе избирательных комиссий с использованием служебного положения.
2 июля 2000 года, в день дополнительных выборов депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по Ингушскому одномандатному избирательному округу № 12, Республика Ингушетия, указанные лица, используя свое должностное положение, по предварительной договоренности с неустановленными следствием лицами -- - потребовали - от -руководителей и - членов участковых -избирательных комиссий участков № 71—74, 76, 81, 82 не открывать избирательные участки, написать заявления о сложении своих полномочий, а избирательные бюллетени сдать в Правительство Республики Ингушетия.
Мотивом для подобного рода преступных действий, как установлено приговорами судов, послужило решение Верховного Суда Республики Ингушетия об отмене регистрации одного из кандидатов в депутаты, баллотирующегося по указанному выше избирательному округу, принятое накануне дня голосования.
Руководители и члены вышеуказанных участковых избирательных комиссий под давлением выполнили противоправные требования И.М. Гайтукиева, М.У. Гадзиева и М.С. Хутиева. В результате на избирательных участках Малгобекского района голосование не состоялось, выборы депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации были сорваны.
Материалами предварительного и судебного следствия вина подсудимых в содеянном полностью доказана. Ими совершено дерзкое, политически опасное преступление. Тем не менее, всем осужденным судами назначены чрезмерно мягкие наказания: И.М. Гайтукиев, М.С. Хутиев приговорены к одном} году лишения свободы условно каждый, а М.У. Гадзиев - к штрафу в размере трехмесячной заработной платы, что не соответствует тяжести совершенных ими преступлений.
В период выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва председатель участковой избирательной комиссии № 522 СИ. Темиров, секретарь этой комиссии Н.И. Егизарова приговором Нефтекумского районного суда Ставропольского края от 19 мая 2000 года также осуждены лишь к условным мерам наказания за присвоение и растрату части бюджетных средств, предназначенных на подготовку и проведение выборов, а также за неоднократное - изготовление - и использование поддельных финансовых _ _ документов в целях присвоения и растраты государственных денежных средств, то есть за совершение преступлений, предусмотренных пунктами «а», «б», «в» части 2 статьи 160 и частью 2 статьи 327 УК РФ
