Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционные основы статуса Президента Российской Федерации
1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации как главы государства 14
2. Конституционная природа властных полномочий Президента Российской Федерации 43
Глава II. Обеспечение Президентом Российской Федерации согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации 69
1. Полномочия Президента Российской Федерации во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации 69
2. Взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации 87
3. Взаимодействие Президента Российской Федерации с судебными органами Российской Федерации
Глава III. Обеспечение Президентом Российской Федерации согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации 1И
1. Полномочия Президента Российской Федерации по формированию органов государственной власти субъектов Российской Федерации 114
2. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере осуществления федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации 128
Заключение 155
Библиография 160
- Конституционная природа властных полномочий Президента Российской Федерации
- Взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации
- Взаимодействие Президента Российской Федерации с судебными органами Российской Федерации
- Полномочия Президента Российской Федерации в сфере осуществления федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность диссертационного исследования обусловлена особой ролью в государственно-правовом механизме и особым конституционно-правовым содержанием института Президента Российской Федерации. В тоже время, с другой стороны, необходимость построения внутренне непротиворечивой, основанной на функциональном единстве системы органов государственной власти, предполагает достижение согласованного функционирования и эффективного взаимодействия органов государственной власти. Содержание структурных взаимосвязей и взаимозависимостей органов государственной власти в Российской Федерации предопределяет определяющую роль в этом процессе Президента Российской Федерации.
Конституционная прерогатива Президента Российской Федерации по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти представляет собой одну из важнейших конституционных характеристик его положения в системе органов государственной власти, создающая фундамент для ряда его более конкретных полномочий по взаимодействию с органами как исполнительной, так и законодательной и судебной властей.
Особую актуальность заявленная тема диссертационного исследования приобретает на современном этапе государственно-правового строительства в Российской Федерации, когда на фоне активно продолжающегося процесса укрепления «вертикали власти», происходит поиск оптимальных путей развития государственной власти в условиях федеративной модели государства, в том числе через распределение властных полномочий по уровням и между соответствующими органами государственной власти.
Функцию обеспечения согласованного функционирования и системного взаимодействия органов государственной власти глава государства осуществляет как применительно к взаимоотношениям в системе федеральных органов, так и к взаимодействию федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Последнее особенно актуально в свете происходящих изменений в сфере федеративных отношений, связанных с реализацией президентских инициатив относительно процедуры формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В представленном диссертационном исследовании проблема определения роли Президента Российской Федерации в обеспечении согласованного функционирования и системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации рассматривается в контексте конституционно закрепленной модели разделения властей и организации взаимоотношений между различными органами государственной власти.
Обращение к проблеме развития теории разделения властей, в свете определения роли Президента Российской Федерации в обеспечении согласованного функционирования и системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации вызвано взаимообусловленностью названного правомочия и места главы государства в механизме разделения властей.
Проблемы эффективности системы государственного управления и соответствия концепции управления современным требованиям политического и социально-экономического развития страны значительно затрудняет обеспечение системного взаимодействия органов государственной власти. В этих условиях Президент Российской Федерации, реализуя широкий круг полномочий, как в сфере законодательной, так и исполнительной и судебной власти, фактически выступает в качестве арбитра в спорах между органами государственной власти.
Осуществляя свою деятельность в рамках конституционного поля, Президент Российской Федерации выполняет функцию объединения, координации и интеграции всех ветвей власти, как по вертикали, так и по горизонтали. Это актуализирует исследование роли главы государства в обеспечении системного взаимодействия и эффективного согласованного функционирования властей, что, в свою очередь, обуславливает необходимость рассмотрения наиболее главных юридических вопросов, связанных с конституционно-правовым статусом главы государства и возложением на него функций арбитра, определение круга властных полномочий и пределов деятельности главы государства.
Наряду с вышеизложенным, сохраняющаяся неопределенность в отношении ряда аспектов конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации и его роли в обеспечении согласованного функционирования и системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации, обусловили необходимость развернутого анализа рассматриваемой проблематики.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проблемам функционирования института президента России в современном мире, его особенностям в отдельных странах посвящены многие работы как отечественных, так и зарубежных ученых.
Конституционно-правовое содержание современного понимания института Президента Российской Федерации, его места и роли в механизме разделения властей, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации стало предметом исследования ведущих отечественных ученых. Среди них С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, С.Н. Батурин, М.В. Баглай, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, А.В. Венгеров, Н.В. Витрук, Т.Д. Зражевская, Д.А. Керимов, М.Н. Кейзеров, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Л.А. Окуньков, А.С. Пиголкин, Б.А. Страшун, В.А. Стародубский, А.Н. Сахаров, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, И.Д. Хутинаев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов, Л. М. Энтин, и другие.
Разработку современного института президентства обогатили труды таких ученых, как В.Д. Зорькин, Е.И. Колюшин, А.А.Котенков, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, М.А. Муртазалиев, Л.А. Окуньков, Д.Ш. Пирбудагова, А.Т. Рагимов, В.И. Радченко, О.Г. Румянцев, Ю.И.Скуратов, Б.А. Страшун, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и др.
Институт президента исследовался в диссертационных работах по указанной проблематике. В частности И.Д. Хутинаев в своем диссертационном исследовании на тему «Институт Президента Российской Федерации» (1994) рассматривает понятие института президента, его становление. А.М. Ковалевым в работе «Институт Президента в системе разделения властей (сравнительный опыт Франции и России)» (1998) проведен комплексный сравнительный анализ конституционно – правового статуса Президента V Республики во Франции и Президента Российской Федерации.
Диссертационное исследование А.А. Котенкова (1998) посвящено анализу взаимодействия Президента Российской Федерации с нижней палатой российского парламента в законотворческой сфере, аналогичное направление исследования и в диссертации Д.Ю. Скуратова (2002). О.В. Красных (2001), анализируя развитие федеративных отношений в Российской Федерации, исследует институт полномочных представителей Президента Российской Федерации. Д.С. Ашаев в своей работе (2003) рассматривает роль Президента и Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти. Д.В. Фарафанов (2003) рассматривает проблемы реализации полномочий Президента Российской Федерации в целом. Е.А. Тихон (2006) исследует статус Президента Российской Федерации как гаранта прав и свобод человека и гражданина. Диссертационное исследование А.В. Зуйкова (2009) посвящено эволюции института президентства Российской Федерации.
В целом анализ научных работ, посвященных исследованию института президента, свидетельствует о том, что предшествующие научно-правовые исследования либо вскользь касались указанной проблематики, либо рассматривали отдельные ее аспекты.
Среди работ, посвященных отдельным аспектам проблемы реализации Президентом Российской Федерации полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, можно выделить в частности исследование И.В. Филиппова, однако автор ограничивается в нем лишь федеральным уровнем, не касаясь взаимодействия Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, несмотря на столь обширный перечень представленных работ, посвященных исследованию статуса Президента Российской Федерации и месту президентской власти в механизме разделения властей, пока не находит должного внимания комплексный подход к исследованию роли Президента Российской Федерации в обеспечении взаимодействия и согласованного функционирования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Целью исследования является комплексный, системный анализ основных составляющих конституционно-правового статуса института Президента Российской Федерации и определение роли главы государства в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе определены следующие задачи:
- рассмотреть теоретические позиции и конституционные нормы, регламентирующие статус Президента Российской Федерации как главы государства, его место и роль в системе органов государственной власти;
- исследовать конституционную природу властных полномочий Президента Российской Федерации;
- проанализировать нормативное закрепление и практику реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий в сфере обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
- исследовать конституционно-правовые основы и практику реализации полномочий Президента Российской Федерации во взаимодействии с федеральными органами государственной власти и с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- проанализировать полномочия Президента Российской Федерации во взаимодействии с Федеральным Собранием Российской Федерации, с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и с судебными органами Российской Федерации;
- рассмотреть полномочия Президента Российской Федерации по формированию органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- исследование полномочий Президента Российской Федерации в сфере осуществления федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации
- разработать предложения по совершенствованию законодательства с целью поиска оптимальных механизмов взаимодействия Президента Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и развития системы разделения властных полномочий между ними.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования, развития и совершенствования института Президента Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают конституционно-правовые нормы, регламентирующие статус Президента Российской Федерации в целом и его роль в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации в частности.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых, посвященных проблемам функционирования института президентства.
Методологическая база исследования. В основу методологии научного исследования был положен общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним научные методы, соответствующие специфике юридической науки.
Среди общенаучных методов следует назвать метод системного анализа и обобщения нормативных, научных и практических материалов, формально-логический и структурно-функциональный, сравнительно-правовой и исторический методы исследования, формально-юридический и др. Кроме того в исследовании использовались частно-научные методы анализа и синтеза, системный метод и пр.
Нормативную и эмпирическую базы настоящего научного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные акты субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. В представленном исследовании разработан комплексный подход к анализу института Президента Российской Федерации и его роли в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также практики реализации соответствующих полномочий главы государства.
Спецификой данной диссертации является комплексное исследование взаимодействия Президента Российской Федерации с органами государственной власти направленное на достижение их согласованного функционирования и системного взаимодействия как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
В диссертационном исследовании:
- выявлены пробелы правового регулирования в сфере законодательного обеспечения статуса Президента Российской Федерации;
- установлены пробелы в законодательном регулировании согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации;
- сформированы конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательной и иной нормативной правовой базы осуществления полномочий Президента Российской Федерации по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
-
Сущностной характеристикой модели разделения властей по Конституции Российской Федерации 1993 года является особый статус Президента Российской Федерации вне трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), что вызвано закреплением за ним статуса главы государства, гаранта Конституции Российской Федерации и полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации.
-
Комплексный анализ конституционных норм позволяет сделать вывод о том, что содержание полномочия Президента Российской Федерации по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации предполагает наличие у него прерогатив в отношении всех трех ветвей власти, в тоже время наибольший объем полномочий в сфере обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти у Президента Российской Федерации в отношении исполнительной власти.
-
Рассредоточение правых норм, касающихся Президента Российской Федерации, по многочисленным источникам, наличие «подразумеваемых» полномочий, неоднозначность в вопросе делегирования отдельных полномочий Президента Российской Федерации, а также в отношении применения согласительных процедур при реализации Президентом Российской Федерации полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации вызывает правовую неопределенность в отношении конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации, в связи с чем предлагается принять Федеральный конституционный закон «О Президенте Российской Федерации», для чего необходимо дополнить статью 83 Конституции Российской Федерации пунктом вторым следующего содержания: «Порядок деятельности Президента Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом».
-
Особая роль при реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий в сфере обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, принадлежит посланиям Президента Российской Федерации, как документу программного и политико-правового характера, выражающим видение главой государства основных направлений развития России на перспективу.
-
Общий анализ полномочий Президента Российской Федерации позволяет сделать вывод о функциях главы государства в сфере обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в отношении органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
-
Участие Президента Российской Федерации в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в осуществлении федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации можно рассматривать как направление обеспечения Президентом Российской Федерации согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, в то же время необходимо законодательное закрепление четких правовых форм, критериев, оснований применения указанных механизмов с целью обеспечения принципа разделения властей и установления правовых гарантий для органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
-
Законодательные предложения, касающиеся введения прямых выборов высших должностных лиц субъекта Российской Федерации, с возможностью представления кандидатур от политических партий (с утверждением Президентом Российской Федерации) и в порядке самовыдвижения позволяют, с одной стороны, реализовать право граждан на управление делами государства посредством участия в формировании органов государственной власти субъектов Федерации, с другой стороны – сохранят определенную степень президентского влияния на организацию государственной власти в субъектах Федерации, что позволит обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, развивают и дополняют категориальный аппарат института президентства и могут быть положены в основу дальнейших научных исследований как непосредственно касающихся анализа президентской власти в России статуса, так и рассматривающих конституционные основы содержания системы государственной власти.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в диссертационном исследовании выводы и предложения могут быть использованы при разработке и совершенствовании действующего законодательства, регулирующего статус Президента Российской Федерации, в том числе в сфере обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса конституционного права России, специальных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и получила положительную оценку на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Дагестанского государственного университета.
Ключевые аспекты и основные выводы диссертационного исследования опубликованы в восьми научных работах, в том числе три из них – в журналах, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации (Закон и право. 2009. № 6; Конституционное и муниципальное право. 2011. №6; Вестник ДГУ. 2011. №2), а также докладывались автором на различных научно-практических конференциях.
Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, получили апробацию в практике деятельности Правового управления Администрации Президента и Правительства Республики Дагестан.
Структура и объем работы предопределены предметом, целью и задачами научного исследования. Диссертационное исследование состоит из введения и трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.
Конституционная природа властных полномочий Президента Российской Федерации
Необходимо отметить, что характеристика главы государства как «лидера нации» свойственна в большей степени для «восточных» государств. Одним из ярких примеров можно назвать Казахстан, где в 2010 году по инициативе ряда депутатов и общественных лидеров был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам совершенствования законодательства в сфере обеспечения деятельности Первого Президента Республики Казахстан - Лидера Нации» . По словам Д.А. Калетаева, «лидер нации - это человек, отвечающий за все происходящее в стране и пользующийся полным народным доверием. Это своего рода гарант незыблемости особого казахстанского пути развития»2. Закон предусматривает необходимость согласования с лидером нации всех вопросов, касающихся государственного устройства и безопасности страны. Кроме того, лидер нации наделяется неприкосновенностью - он не может быть задержан, арестован или привлечен к ответственности за деяния, совершенные им в период президентства, а также в связи с осуществлением своего статуса первого Президента Казахстана - лидера нации.
Несколько иной смысл вкладывается в это понятие по Конституции Ирана. В ст. 113 Конституции Исламской республики Иран говорится, что президент республики является высшим органом в стране после руководителя и отвечает за соблюдение Конституции и регулирование взаимоотношений между тремя ветвями власти. В то же время статус высшего руководителя (в различных переводах его называют по-разному - «куратор», «вождь» и пр.) позволяет говорить о его положении вне трех ветвей власти. Как отмечает Ф.И. Хачим, «над тремя традиционными ветвями власти находится так называемый «высший орган» - Совет Экспертов, состоящий исключительно из факихов, в компетенцию которого входит избрание из своего состава «самого умного и справедливого факиха», называющегося куратором республики»3. Ирана избирается пожизненно Советом Экспертов, состоящим из 86 представителей духовенства. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, решает вопросы войны и мира, назначает половину состава Совета стражей конституции, является Главнокомандующим Вооруженными Силами Ирана, назначает командующих Вооруженными Силами, внутренними войсками, командующего Корпусом стражей исламской революции, судей высших судебных инстанций, подписывает указ о назначении избранного Президента и осуществляет опеку над системой государственной власти исламской Республики.
Высший Руководитель влияет, в том числе, и на выборы президента республики. Сами кандидатуры на выборные должности утверждаются Советом стражей конституции, половина должностей которого замещается представителями высшего духовенства Ирана. В преддверии выборов 2009 г. Совет стражей конституции опубликовал список зарегистрированных кандидатов на должность Президента Ирана. Из 475 соискателей Советом стражей были утверждены лишь 4 благочестивых кандидата-мусульманина. По словам В.В. Красинского, «для претендентов на выборную должность приоритетное значение имеет позиция Высшего Руководителя Ирана»1. В 2009 г. при выдвижении и регистрации кандидатов на должность Президента Высший руководитель Ирана аятолла Али Хаменеи поддержал Махмуда Ахмадинежада, который и был избран президентом.
В современной политической и правовой практике Китая фигура «лидера нации» выражена совершенно по-иному. Несмотря на то, что в настоящий момент не существует наследования верховной власти, сохраняется институт назначения преемника. По словам 0.0. Максимова, «для того чтобы обеспечить преемственность власти и долгосрочную стабильность, политическая система должна сохранить верховного лидера, стоящего над аппаратом...Таким образом, институт верховного лидера в Китае является традиционным. Революционер республиканец Сунь Ятсен, некоронованный император Юань Шикай, великий президент Чан Кайши, харизматический вождь, председатель Мао, верховный лидер Дэн Сяопин воспринимались как «новые императоры поднебесной», на смену которым пришли лидеры более молодого поколения - Цзян Цзэминь, а затемиХуЦзиньтао» .
Эти примеры, хотя и весьма показательны, однако не отражают общих тенденций и характерны лишь для некоторых стран, в основном, как уже было отмечено азиатского и ближневосточного региона.
Кроме вышеупомянутых позиций необходимо отдельно указать о точке зрения некоторых авторов, считающих, что в настоящее время понятие «глава государства» потеряло свою актуальность, поскольку исходя из принципа разделения властей в его современном понимании, в условиях глобализирующегося мира, учитывая ряд других политико-правовых и социально-экономических процессов, характерных для конца XX - начала XXI века, одно лицо не может управлять государством и определять его политику. Как отмечает П.А. Куреченко, «термин «глава государства» как продукт архаичной телесной метафоры не имеет никакого актуального содержания. В лучшем случае его можно использовать как неудачную замену для понятия «первое лицо государства». В худшем случае термин «глава государства» создает идеологически реакционную иллюзию о том, что некий единоличный правитель может держать под своим контролем всю общественную жизнь и, следовательно, может решить любую житейскую проблему того или иного гражданина» . А.А. Мишин утверждал, что «такой анахронизм, как глава государства, может быть устранен, так как его реальная роль и значение настолько ничтожны, что как таковой он на практике принимает весьма незначительное участие в делах управления государством»
Взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации
Аналогично обстоит дело и с правами и свободами человека и гражданина - их гарантируют в своей деятельности не только Президент Российской Федерации, но и многие другие государственные органы в различной степени и формах. Так, согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. А статья 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл содержания и применения законов, деятельность законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием, что обязывает все ветви государственной власти, местное самоуправление их гарантировать своей деятельностью. Особую роль в гарантировании Конституции Российской Федерации призван осуществлять Конституционный Суд Российской Федерации. Значительна в этом отношении и роль Правительства Российской Федерации.
Президент Российской Федерации занимает особое место в гарантировании Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, определяемое его особым конституционным статусом, спецификой положения в системе государственной власти. Так, в тексте президентской присяги нашли отражение два рассматриваемых направления деятельности главы государства. В ней он клянется уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации. Здесь выражены два аспекта каждой из этих функций. Он обязуется сам уважать права и свободы, то есть сам их не нарушать и соблюдать Конституцию Российской Федерации. Другой аспект в том, что, как отмечает Ю.В. Кудрявцева, он не только сам соблюдает, но и обязуется охранять права и свободы и защищать Конституцию Российской Федерации - предпринимать необходимые активные действия, в том числе и по отношению к другим государственным органам1.
Для реализации функции гаранта Конституция Российской Федерации закрепляет за Президентом Российской Федерации ряд конкретных полномочий, направленных на осуществление рассматриваемых функций. Это его право принимать определенные Основным законом Российской Федерации меры в отношении актов государственных органов, нарушающих права и свободы человека и гражданина, отменять акты Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (ч.З ст. 115. Конституции Российской Федерации), приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам государства или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом (ч.2 ст. 85 Конституции Российской Федерации).
Эти полномочия Президента имеют ярко выраженный охранительный характер по отношению к Конституции Российской Федерации, правам и свободам, направлены на обеспечение их соблюдения, защиту от нарушений.
При характеристике статуса Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации и прав и свобод человека и гражданина возникает вопрос о том, насколько это увязывается с его положением в механизме разделения властей, может ли Президент Российской Федерации быть гарантом Конституции Российской Федерации, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, если будет входить или даже возглавлять одну из форм осуществления государственной власти? С одной стороны, выведение Президента Российской Федерации вне трех ветвей власти, вернее над ними делает его власть доминирующей и, как следствие деформирует или разрушает принцип разделения государственной власти. С другой стороны, как отмечает И.Д. Хутинаев, если Президент Российской Федерации войдет в одну из форм осуществления государственной власти, он может встретить сопротивление других форм осуществления государственной власти и страна окажется перед угрозой ее национальным интересам .
Иначе говоря, статус гаранта Конституции Российской Федерации не означает ни создания какой-либо дополнительной формы осуществления государственной власти, ни вхождения Президента в какую-либо из форм осуществления государственной власти ни, тем более, подмены, или замены какой-либо формы осуществления государственной власти. Это своего рода отправная точка, обеспечивающая надлежащее функционирование всей системы государственных органов, разделенных по горизонтали и по вертикали (государственная власть Российской Федерации, государственная власть субъектов Российской Федерации, местное самоуправление). По словам А.А. Караева , в современных условиях концепция разделения власти дополнена другим очень важным положением - идеей баланса и взаимодействия ветвей власти.
В то же время по замечанию С.А. Осетрова, «функционирование системы разделения власти в условиях взаимного сдерживания ветвей государственной власти представляется весьма затруднительным, поскольку в случае возникновения политических конфликтов равенство правовых возможностей ветвей власти может привести к «параличу» власти. В этой связи приоритет какой-либо ветви государственной власти в системе разделения власти при условии соблюдения ею прав и свобод граждан теоретически будет способствовать повышению оперативности и эффективности реализации государственной власти в условиях действия принципа разделения власти»3.
В статье 80 Конституции Российской Федерации, закрепляющей общие функции Президента Российской Федерации, на которых базируются все конкретные полномочия главы государства, содержится норма о том, что президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Конституционная прерогатива Президента Российской Федерации обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти - одна из важнейших конституционных характеристик его положения в системе органов государственной власти, создающая фундамент для ряда его более конкретных полномочий по взаимодействию с органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Данную конституционную функцию глава государства осуществляет применительно как к взаимоотношениям в системе федеральных органов, так и к взаимодействию федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации .
При осуществлении данной функции возможны как юридические действия, (принятие решений, издание актов), так и чисто политические акции, не носящие властного характера: согласования, консультации, переговоры, соглашения. Президент Российской Федерации может подписывать и юридически значимые договоры между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Но все же главное назначение данной прерогативы - обеспечение взаимодействия, согласования работы других органов. Президент Российской Федерации здесъ выступает как «арбитр», «третъя сторона» в противоречиях и конфликтах, добивающаяся согласия между разными органами, ветвями власти2. В то же время, на наш взгляд, реализация данного правомочия может проявляться в двух формах, во-первых, в случаях возникновения разногласий между ветвями власти, в этой ситуации Президент выступает именно как арбитр, во-вторых, в случаях необходимости обеспечения такого характера функционирования органов государственной власти, которое бы соответствовало качеству согласованности, что не всегда связано с конфликтной ситуацией.
Взаимодействие Президента Российской Федерации с судебными органами Российской Федерации
Необходимо отметить, в некоторых государствах с федеративной формой правления глава государства также принимает участие в процедуре наделения полномочиями главы субъекта. В Индии и Пакистане губернатор назначается главой государства по его усмотрению, в Австралии и Канаде кандидатура губернатора утверждается главой государства по представлению государственных органов субъекта федерации1.
Т.Ю. Нестерова выделяет пять способов формирования органов исполнительной власти в субъектах зарубежных федераций: 1) наследование поста правителя субъекта федерации (в некоторых монархических федерациях); 2) назначение главой государства по его усмотрению; 3) утверждение главой государства по представлению органов субъекта федерации (обычно по представлению местного правительства, но оно обсуждается, как правило, в местном парламенте); такое утверждение имеет формальный характер: в нем не принято отказывать; 4) главу коллегиального исполнительного органа (правительства субъекта федерации), т.е. обычно премьер-министра, избирает парламент; им является лидер партии, имеющий большинство мандатов в местном парламенте; 5) глава субъекта федерации (единоличный) избирается населением, т.е. гражданами-избирателями .
Как отмечает А.В. Безруков, «если и концентрировать полномочия по формированию органов исполнительной власти у Президента, следовало бы предусмотреть элементарные гарантии участия субъекта Российской Федерации (всего состава регионального парламента или его палат) в выдвижении кандидатур на пост главы субъекта Российской Федерации. Во-первых, это позволило бы учесть региональные интересы и выразить, пусть и опосредованно - через депутатов, предпочтение избирателей, что в большей мере отвечало бы конституционному принципу народовластия (ст. 3 Конституции). Во-вторых, такой шаг снизит вероятность возникновения при определении кандидатур конфликтов между Президентом Российской Федерации и региональными законодателями, а также существенно ускорит процедуры принятия кадровых решений. В-третьих, изначальное определение кандидатуры главы региона его парламентом позитивно отразится и на последующих взаимоотношениях губернатора с законодателями, от эффективности совместной и согласованной работы которых зависит благополучие населения и в целом развитие субъекта Российской Федерации»1.
В связи с чем представляется, что достоинством существующей системы формирования исполнительной власти на региональном уровне, несмотря на ее очевидную «центристскую» направленность, является наделение Президента Российской Федерации инструментарием, позволяющим ему наладить эффективное взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти в регионе, а также их взаимодействие с федеральными государственными органами, которые являются своего рода мерой к выстраиванию сильной и действенной вертикали исполнительной власти Российской Федерации.
В то же время, как справедливо отмечает С.А. Авакьян, нельзя согласиться с полномочием Президента Российской Федерации по роспуску парламента субъекта в случае его несогласия с представленной кандидатурой это противоречит федеративной природе государства . Кроме того, это нарушает принцип разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали. Как справедливо отмечает А.П. Жуков, «выстраивание отношений органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами государственной власти в рамках «единой системы исполнительной власти» (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) само по себе не может и не должно предопределять некую деформацию разделения властей на уровне субъектов РФ»2. В связи с этим, на наш взгляд, следует согласиться с мнением А.С. Морозовой о необходимости «ограничения Президента РФ в его праве распускать законодательный орган субъекта РФ по любому из предусмотренных законодательством оснований, что обеспечит большую стабильность и эффективность деятельности данного оргaнa»3.
В настоящий момент происходит очередной этап реформирования организации государственной власти в субъектах Федерации, связанный с реализацией президентских предложений, озвученных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2011 года. Эти предложения касаются введения прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации).
Законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (по вопросу об избрании гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации))» предполагает два варианта выдвижения кандидатур на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Первый - политическими партиями, второй - в порядке самовыдвижения.
Согласно законопроекту, находящемуся на рассмотрении в Государственной Думе ФСРФ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) выдвигаются политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения.
Полномочия Президента Российской Федерации в сфере осуществления федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации
Именно поэтому Конституция Российской Федерации закрепляет за Президентом Российской Федерации лишь право приостановить действие акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, но не отменить этот акт и (признать его тем самым утратившим юридическую силу), только в случае противоречия актов органов исполнительной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина с условием, что этот вопрос вскоре будет рассмотрен соответствующим судом.
Межу тем Конституцией Российской Федерации, исходя из принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, закреплены прерогативы судебной власти в осуществлении контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на сей территории Российской Федерации (ст. 18; ст. 118, ч. 2; ст. 120, ч. 1; ст. 125, 126 и 127; ст. 128 ч. 3). Это, соответственно, согласуется с сущностью судебной власти, по природе своей независимой и беспристрастной и в качестве таковой участвующей в разрешении конституционно-правовых разногласий между органами государственной власти (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2004 года).
Здесь важно отметить, что предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерацией полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации, а именно нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации, а Президент Российской Федерации таким полномочием не обладает, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, провозглашенной в ее статье 15 (часть 1).
Следует также иметь в виду и тот факт, что из статьи 85 (часть 2) Конституции Российской Федерации вовсе не вытекает, что Президент Российской Федерации вправе сам проверять конституционность (законность) актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что подтверждается ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, которая относит Президента Российской Федерации к субъектам обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности нормативных актов, перечисленных в п. «а» и «б» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, в том числе нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации и совестному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом. Президент Российской Федерации не только вправе, но и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности нормативных актов, перечисленных в п. «а» и «б» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, если приходит к выводу о несоответствии этих актов Конституции Российской Федерации, чтобы несоответствующий Конституции Российской Федерации акт был лишен юридической силы (часть 6 статьи 125) в конституционно установленном порядке, что исключило бы его дальнейшее применение. Данная обязанность Президента Российской Федерации вытекает из его конституционного статуса как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и возложенных на него конституционных обязанностей по принятию мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также осуществлению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (статья 80, часть 2; статья 78, часть 4, Конституции Российской Федерации).
Что же касается соответствия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации указу Президента Российской Федерации, то это также не входит в компетенцию Президента Российской Федерации. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П , федеральный законодатель может предусмотреть осуществление судами общей юрисдикции - (вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела) - проверки соответствия перечисленных в статье 125 (п. «а» и «б» части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона (в том числе, следовательно, и нормативных актов субъектов Российской Федерации) иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции Российской Федерации. Соответственно то же можно сказать и в отношении ненормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, изданным по вопросам, относящимся к исключителъному ведению субъектов Российской Федерации, проверка законности которых также составляет прерогативу судебной власти.
