Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 14,
§ Г.. Конституционно-правовой? статус прокуратуры; вг Российской;
Федерации? 14
§ї2. Прокуратура в системе органов государственной власти* 32
ГЛАВАї 2Ї ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ! В; ОБЕСПЕЧЕНИИ! КОНСТИТУЦИОННОЙ
ЗАКОННОСТИ 54!
§ 1. Конституционная* законность! как. основам обеспечения единого
правового пространства; 54
§ 2.\ Принципы; обеспечения* конституционной? законности? в*
правотворческой деятельности прокуратуры 66
§ Зі Реализация^ функции» надзора; заі соблюдением* Конституции»
Российской Федерации органами прокуратуры 931
ГЛАВА Зі РОЛЬ ПРОКУРАТУР СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ* ФЕДЕРАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ! ЗАКОННОСТИ ПРАВОВЫХ
АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 104
§; 1. Деятельность, прокуроров- по? обеспечению законности правовых;
актов законодательных органов субъектов Российской Федерации? 104
§ 2. Перспективы совершенствования деятельности?; прокуратура по соответствию конституции (устава)? субъекта; Российской; Федерации
Конституции Российской Федерации 125
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135
БИБЛИОГРАФИЯ 142
Введение к работе
Актуальность темы? исследования. Современная; российская прокуратура является государственно-правовым институтом, порожденным? объективными потребностями реформируемого? российского? общества;. Роль, прокуратуры? в? становлении! демократического t правового; федеративного государства! в і России; определяется? тем, что она представляет собой? необходимый? и? достаточно? надежно? работающий механизм формирующейся;системы разделения!и взаимодействия властей. Онаї устанавливает и? принимает меры к; устранению любых? нарушений! законов,. от кого бы онш ни?исходилиs (законодательной; исполнительной; судебной властей); в t то же время і организационно не входя І НИ -. в і одну из ветвей? государственной? властищ? нш в; коей мере не?превращаясь в?некуюї контрольную • или какую-либо иную власть. Все: ветвш властш взаимодействуют И как единая государственная власть, заинтересованы; в і сохранении иі укреплении? законности; обеспечить которую? ш призвана прокуратура: Без соблюдения законности; не может быть сильной, эффективно выполняющей• свои задачи государственной;власти.
Законность представляет собой? политико-правовое явление;, характеризующееся t процессом; совершенствования і государственно-правовой; формы организации общества и реализацию идеи? социальной! справедливости! путем строгогош неуклонного соблюдениям и исполнения; действующего? законодательства: Согласно ч.2 ст. 15 Конституции РФ «органы: государственной власти,, органы? местного самоуправления, должностные лица, граждане; и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и»законы».. Эта краткая! формулировка не раскрывает всего содержания принципа законности, но устанавливает всеобщую обязанность
соблюдать,законы. Принцип законности - это всеобщий принцип, но для прокуратуры он- имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства? закона,. единства! и: укрепления законности направлена вся деятельность органов прокуратуры., Прокуратурам Российской; Федерации! является единственной системой органов- страны, для? которых: надзор; за исполнением» законов? федеральными органами! исполнительной? власти; представительными! (законодательными); и? исполнительными органами з субъектов Российской} Федерации;, всеми? правоохранительными и контролирующими органами; органами военного управления; должностными лицами; органами местного :-самоуправления; органами «управления! и: руководителями: коммерческих и с некоммерческих: организаций? выступает в качестве? основной;, главной задачи; Законность действий і и актов органов, организаций и лиц; надзор за: исполнением законові которыми: осуществляет прокуратура; является: единственным? критерием, применяемым: прокуратурой г дляї оценки их деятельности.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что Конституция-РФ 1993 года: в! самых: общих чертах: определила: статус прокуратуры, отметив; что? она составляет централизованную систему, организация: и; порядок деятельности: которой; определяется» федеральным законом: (ст. 129); Этого явно» недостаточно для; уяснения: роли: прокуратуры, в; государственном механизме; К тому же помещение статьи І О прокуратуре в і разделе «Судебная власть» вызывает неоднозначную характеристику их взаимоотношений. Прокуратура, как: известно, не является элементом; механизма судебной власти, ибо не осуществляет правосудия..
Кроме того, Федеральный закон «СИ внесениш изменений и дополнений; в; Федеральный: закон? «О прокуратуре Российской
Федерации»» актуализировал вопрос о четком; определении? статуса прокуратуры. Ш проблема заключается в І первую очередь в і конституционном; закреплении положения о прокурорском; надзоре. Согласно обновленной? редакции? т. Г ст.. II Закона; РФ? «О прокуратуре1 Российской Федерации» прокуратура; «осуществляет надзор? за? соблюдением? Конституции РФ и исполнением? законов; действующих на;, территории? Российскою Федерации». Таким образом, органы прокуратуры стали; органами- конституционного» надзора:. Это вносит принципиальные изменениям в; определение роли? и места- прокуратуры; в? системен органов г государства; что требует соответствующего изменения в ее статусе, а также коренных изменений в российском законодательстве.
Степень научнойї разработанности проблемы: Тема1 обеспечения; конституционной! законности! органами! прокуратуры! Российской; Федерации является? актуальной для? практики государственного? строительства: BS Российской Федерации и для наукш российского конституционного права:
Большое значение для осмысления и познания роли г прокуратуры в? обеспечении конституционной» законности имеют труды? ведущих конституционалистов; посвященные: актуальным! проблемам состояния;, совершенствования и І развития Конституции; Российской і Федерации, наукиf ИІ отрасли конституционного права (G.A. Авакьян, M;BL Баглай; А.Д1 Бойков; H.BL Витрук, В:В1. Комарова; А.В: Кряжков, О.Е. Кутафин; С.В; Поленина; В.Е; Чиркин; Б.С. Эбзеев и другие). Особый интерес многих отечественных: конституционалистов w специалистов- в области теории права и государства вызывают вопросы правового положения прокуратуры, определение ее; конституционного; статуса,, роли; в системе органов; государственной власти, основных
направлений деятельности и» функций; (ВіИ.Басков;. А.Д.Бойков, В:Г.Бессарабов, В Божьев; К.Ю; Винокуров, ВШ. Даев, В.С.Джатиев, №И.Костенко;. В :В.Клочков; Л.МЖовалев, A;ML Муртазалиев, Ш;Б. Магомедов, В;Е.Розенфельд, В:И.Рохлин, ВЛіРябцев, В.Симученков, Ю.И.Скуратов; А;Я; Сухарев, В1И;Туйков; І7.В Хашимов, ЮШ.Шульженко и другие).
Прш этом» многие: актуальные вопросы; деятельности: органов прокуратуры; в обеспечении конституционной законности s не получили еще должного теоретического осмысления;, В І исследуемой теме немало дискуссионных моментов, которые; не- только вызывают интерес специалистов,, но и имеют: большое :• прикладное значение для реализации І проводимой: конституционно-правовой: реформы (проблемы: определения конституционного! статуса: прокуратуры, правотворческая! компетенция і прокуроров, соответствие законов РФ и субъектов РФ и другие)?
Цель, и задачиї исследования. Настоящее: диссертационное исследование посвящено изучению? ряда существенных проблем: науки і конституционного; права, связанных с выяснением; роли: прокуратуры в обеспечении» конституционной: законности в Российской: Федерации. Основная цель"? исследования! состоит в: выявлении! и уточнении: места: прокуратуры в: системе: органові государственной? власти: и: анализе приоритетной функции: прокуратуры! — надзора за: исполнением: Конституции! РФ? ш законов; действующих на территории; Российской! Федерации.
Эта цель» достигается в работе: путем рассмотрения и решения следующих задач:
исследование конституционно-правового статуса: прокуратуры Ї РФ;:
анализ роли и; значения? деятельности прокуратуры в системе органов государственной власти;
изучение конституционно-правовых принципов- обеспечения? конституционной; законности; в правотворческой деятельности-прокуратуры;:
рассмотрение опыт осуществления функции! надзора за? соблюдением Конституции РФ органами прокуратуры;:
выявление: общего и особенного в; обеспечении законности прокуратурой РФ и прокуратурами субъектов РФ;
разработка; мер по совершенствованию? конституционно-правовых ; норм, направленных на; повышение статуса; прокуратуры t и более эффективное обеспечение ею конституционной законности в РФ..
Объектом? диссертационного» исследования? является- деятельность, прокуратуры в обеспечении конституционной законности в РФ.1
Предмет диссертационного- исследования; составляют правоотношения, возникающие в связи с осуществлением прокуратурой РФ ее надзорных функций; а также функций, связанных; с: ее участием; в реализации конституционной; законности і ш правотворчестве иными субъектами Методологическая основа; диссертации. При работе над диссертацией; для достижения; ее цели; и; решения поставленных; задач; использовался І комплексный; метод; исследования. Применялись как общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукцияз и дедукция, сравнение), так и методы; юридической! науки (формально-логический; компаративистский, историко-правовой и другие).
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской; Федерации, федеральные законы,, указы г Президента5 РФ;
постановления Правительства РФ; региональные и местные акты по вопросам роли прокуратуры в обеспечении конституционной законности.
Эмпирическую» базу исследования составили- опубликованные материалы - деятельности: органов? государственной; власти і Российской Федерации? и материалы: деятельности! органов; государственнойf власти отдельных субъектов % России,, отражающие проблемы; обеспечения конституционной? законностш на? современном! этапе. При? работе: над диссертацией; использованы также материалы практики; обобщенные с участием: автора! на кафедре г конституционного и муниципального права! Дагестанского? государственного университета в; ходе: подготовки к республиканским ш межвузовским? научно-практическим? конференциям 2004 и 2005 гг.
В? процессе исследования? использовалась правоприменительная? практика федеральных судов,, законопроекты,, материалы, палат Федерального Собрания,.а также результаты опроса, проведенного автором среди? сотрудников правоохранительных: органов. Вї ходе: исследования! использовалась также практика нормативно-правового разрешения рассматриваемых вопросов как на федеральном, так и на уровне субъектов \ РФ;
Научная; новизна диссертационного исследования; заключается? в; комплексном: исследовании! роли: прокуратуры в: обеспечении конституционной; законности в: РФ; В связи с осуществлением прокуратурой І надзора за соблюдением Конституции: и? законодательства на территории Российской Федерации важным аспектом является определение конституционно-правового статуса прокуратуры и ее: места: в; системе органов государственной власти, а также формулирование предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Осуществление эффективного» надзора, за обеспечением1 верховенства Конституции, федеральных законов, принципов федерализма, единства и укрепления законности в деятельности органов государственной: власти и местного самоуправления, защиты прав граждан ш их конституционных гарантий требует от прокуратуры, выработки новой структурной! и функциональной политики; в? организации! деятельности прокуратуры и прокурорского надзора. Часть, первая» ст. 11" Конституции»: должна! быть5 дополнена указанием? Hat то, что прокуратура» РФ1 является» одним из носителей государственной власти.
2. Прокуратуре в; Конституции5 РФ» должна, быть посвящена самостоятельная глава; Bt неш вг общей: форме должно; быть определено назначение прокуратуры, ее место? в механизме государственной? власти, закреплены: функции; прокуратуры, причем они? могут быть изложены; примерно Bt том; виде, как это? сделаног в действующем? Законе о. прокуратуре. Вместе с тем целесообразно, чтобы предмет общего надзора і определялся как «исполнение Конституции и законодательства», а не «законов». Конституция должна; четко определять, что? понятие «законодательство» подразумевает также законодательство субъектов; Федерации:
3 В Конституции і необходимо предусмотреть право законодательной инициативы; Генерального» прокурора: РФ (к ч.1 ст. 104), а также аналогичные полномочия; Генерального прокурора? применительно кг законодательным органам субъектов Российской Федерации.
4: В! Конституции нужно установить, что о прокуратуре принимается не федеральный,. а федеральный і конституционный закону что важно для
престижа прокуратуры как органа надзора за законностью в стране ИІ стабильности законодательства о ней.
5. Необходимо изменить установленный ст. 129 Конституции порядок, назначения на должность прокуроров субъектов s Российской І Федерации І ПО » согласованию» с: администрациями; субъектов! ДЛЯЇ ТОГО,, чтобы; неа ставить» прокуроров І в прямую І зависимость от органов представительной! ш исполнительной власти субъектов Федерации, что противоречит одному из основополагающих принципов прокурорского надзорам — независимостиг прокуроровsот каких-либоі органов;власти и негативно?сказывается; на их деятельности. Нужно также; внести изменения? в Закон "О» прокуратуре Российской! Федерации" ш законодательно? закрепить, право органов; прокуратуры в борьбе с преступностью.координировать деятельность. не только правоохранительных,, но? иі специализированных; органов;, а также служб государственного контроля.
6.. Деятельность» российской; прокуратуры по обеспечению? верховенства Конституции! Российской Федерации; единства; правового пространства, укреплению законности,, защите прав и свобод человеками гражданина, а также? охраняемых; законом интересов; общества; и?, государства» в последнее время заметно) активизировалась. BS этой; связи представляется недостаточно? обоснованным высказываемое предложение об устранении; так; называемой; «общенадзорной» функции прокуратуры. Например, по состоянию нал начало; 2005 годас в соответствие с Конституцией Российской Федерации; и федеральными законами! были приведены положения 68 конституций ИІ уставов, 4893; иных правовых актов; органов ; государственной власти субъектов Российской Федерации,, причем две трети из них — благодаря мерам прокурорского реагирования;
7. Одним из главных приоритетов в надзорной практике прокуратуры должен; стать надзор за исполнением; Федерального закона «О» внесении! изменений! т дополнений; в Федеральный: закон» «Об общих принципах; организации} законодательных (представительных)і m исполнительных: органові государственной власти» субъектов; Российской: Федерации», который» по з существу концептуально? меняет направление: развития-федеративных отношений;, вводя: их в: правовое: русло: развития?. федерализма в России, упорядочивает деформированную вертикаль власти, предусматривает ответственность глав : администраций» и і законодательных органов субъектов Федерации: за; принятие: законові ш иных: нормативных: правовых актов; противоречащих Конституции РФ и; федеральным законам вплоть до« роспуска законодательного органа: и: отрешения от; должностш главы администрации ПрезидентомРФ. 8.. Обосновывается? необходимость внесения в; порядке законодательной; инициативы; в І Государственную? думу проекта: новой: редакции ст. 35 Федерального закона: «О прокуратуре: Российской Федерации» на предмет расширения права обращения; Генерального прокурора;РФ в Конституционный:суд о разрешении:дел о;соответствии; Конституции Российской Федерации: по всем; вопросам, предусмотренным пунктами: «а», «б», «в» ш «г» ч. 2 ст. 125; Конституции Российской: Федерации:
Теоретическая; и практическая значимость работы. В диссертации; предлагаются конкретные практические меры, направленные на устранение имеющихся.пробелов и противоречий:в;определении статуса:прокуратуры; и ее функциональной деятельности. В осуществлении: приоритетных направлений: деятельности прокуратуры в? обеспечении конституционной
законности в Российской? Федерации? должны быть заложены; следующие требования:
- в надзорной і деятельности руководствоваться положением о высшей? юридической; силе Конституции Российской? Федерации, прямом; ее действии и неукоснительном применении на всей территории1 России;
- управлениям! Генеральной! прокуратуры! в- федеральных округах сосредоточить» свои! усилия? ит координации деятельности прокуратур в федеральных- округах в і вопросах, касающихся t соблюдения Конституции) РФ; федерального законодательства: в сферах государственного строительства и федерализма, защиты прав и свобод граждан;
- во взаимодействии; с • полномочным представителем Ї Президента=РФ опротестовывать противоречащие Конституции РФ и федеральным законам І положения; конституций уставов, законов; и і иных нормативных актов; субъектов;
- в случае отклонения? органами? власти субъекта Российской Федерации протеста на противоречащий Конституции РФ правовой акт все: материалы; с необходимым; обоснованием незамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру;:
- Генеральной;прокуратуре Российской; Федерации проанализировать f практику ш обоснованность, отклонения протестов на несоответствие: положений конституций; и; уставов субьектові Федерации? Конституцииі Российской Федерации, иі материалы с необходимым; обоснованием; целесообразно- представить Президенту РФ для запроса в Конституционный суд РФ о проверке их конституционности;
- в порядке надзора продолжить проверки договоров о разграничении: предметов ведения и полномочий между органами государственной власти; Российской Федерации и ее субъектов, заключенных в период 1994-1998 гг..
При выявлении? противоречий І положений договора Конституции РФ- Иг федеральным законам направить материалы с необходимым обоснованием в Генеральную г прокуратуру РФ для представления» Президенту РФ для запросам в Конституционный суд РФ о проверке1 конституционности положений договора;
- активизировать надзор за законодательством! о? местном? самоуправлении, о государственной и муниципальной службах.
Кроме того; положениям диссертации? могут быть использованы? в процессе подготовки! студентові по курсу конституционногоЇ права: Российской-Федерации, пршчтении соответствующих спецкурсов, атакже представлять интерес для научных и практических работников.
Апробация результатов? исследования. Диссертация? подготовлена) на кафедре конституционного» и муниципального, права; Дагестанского государственного университета.
Основные положения и практические выводы диссертации изложены автором в; десяти опубликованных работах, также нашли отражение в выступлениях автора на республиканских научно-практических и межвузовских конференциях, а также ежегодных конференциях профессорско-преподавательского состава ДГУ.
Структура и объем; диссертацииЇ обусловлены предметом и задачами исследования. Диссертация? состоит из введения- трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
