Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы обеспечения правопорядка в деятельности органов местного самоуправления 14
1.1. Понятие деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка 14
1.2. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в Российской империи, РСФСР и Российской Федерации 37
1.3. Основные черты правового регулирования деятельности органов местного самоуправления иностранных государств по обеспечению правопорядка 69
1.4. Современное состояние правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка в Российской Федерации 77
Глава 2. Основные виды деятельности органов местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка в Российской Федерации 90
2.1. Организация охраны общественного порядка на территории муниципального образования 90
2.2. Деятельность органов местного самоуправления по профилактике правонарушений 114
2.3. Взаимодействие органов местного самоуправления с полицией, другими правоохранительными органами, прокуратурой и судом 144
Заключение 170
Список использованной литературы 176
- Понятие деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка
- Основные черты правового регулирования деятельности органов местного самоуправления иностранных государств по обеспечению правопорядка
- Организация охраны общественного порядка на территории муниципального образования
- Взаимодействие органов местного самоуправления с полицией, другими правоохранительными органами, прокуратурой и судом
Введение к работе
Актуальность исследования. Развитие законодательства и административных реформ в Российской Федерации в 2005–2012 гг. свидетельствует о том, что государственная политика развития местного самоуправления в этот период не всегда отличалась последовательностью принимаемых решений.
Это было характерно и для полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка. Несмотря на то, что в ст. 132 Конституции Российской Федерации указывается, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка и это относится к вопросам местного значения, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу вопросов местного значения относит лишь охрану общественного порядка муниципальной милицией. При этом введение в действие этой нормы закона было отсрочено. Развитие же федерального законодательства происходило в обратном направлении. За прошедшие годы не только не были приняты законы, регламентирующие организацию и деятельность муниципальной милиции, но и были отменены ранее существовавшие полномочия органов местного самоуправления по отношению к милиции общественной безопасности: в 2005 г. они были переданы на уровень органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» установлено, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Таким образом, ликвидировано деление органов, обеспечивающих правопорядок, на федеральные и местные, и полностью ликвидирован существовавший в течение многих лет принцип их двойного подчинения – вышестоящим органам внутренних дел и органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Иные полномочия органов местного самоуправления, такие, как участие в работе по профилактике правонарушений, правовое просвещение, руководство деятельностью народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, иных формирований правоохранительной направленности, вообще не закреплены в федеральном законодательстве.
В настоящее время руководством страны ставится задача вернуть местному самоуправлению его конституционно-правовое значение, обеспечить его самостоятельность и ответственность в решении вопросов, входящих в его компетенцию. В.В. Путин в статье «Демократия и качество государства» писал, что «демократия большого государства складывается из «демократии малых пространств» … «Местное самоуправление должно оставаться властью «шаговой доступности», муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными. Иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем. Надо преодолеть зависимость от «подачек сверху», которые подавляют самостоятельность и ответственность, порождают иждивенчество. А по сути – лишают смысла само существование муниципального уровня власти… Конечно, при этом необходимо будет сбалансировать полномочия между субъектами федерации и муниципалитетами».
Конкретные пути решения этой задачи определены в пп. «ц», «ч» и «ш» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Правительству даны поручения принять меры по внесению в бюджетное законодательство Российской Федерации изменений, направленных на повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов; представить в установленном порядке предложения о запрете установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и увязки финансирования органов местного самоуправления с выполнением этих показателей.
В числе важнейших вопросов, которые должны решаться органами местного самоуправления, должны быть и вопросы обеспечения правопорядка.
На выездном заседании Госсовета Российской Федерации, состоявшемся в городе Казани в августе 2005 года, Президент Российской Федерации поставил задачу восстановить единую государственную систему профилактики правонарушений. Поручением Президента Российской Федерации от 26 сентября 2005 г. № ПР-1564 главам регионов было рекомендовано с учетом местных условий разработать комплексные программы профилактики правонарушений, инициировать их рассмотрение в законодательных органах субъектов Российской Федерации. В соответствии с постановлением Всероссийского координационного совещания руководителей правоохранительных органов от 21 ноября 2006 г. № 2 был разработан проект Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», однако этот законопроект не был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
На наш взгляд, заслуживают большего внимания также научные и практические разработки вопросов обеспечения правопорядка на уровне муниципальных образований, поскольку современные работы отражают попытки теоретического осмысления лишь отдельных аспектов данной проблемы.
Указанные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и обусловили его актуальность.
Степень разработанности темы исследования. Решению актуальных проблем, связанных с совершенствованием деятельности органов местного самоуправления, были посвящены работы многих отечественных правоведов. В их числе можно назвать работы В.П. Безобразова «Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть», А.И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений», Н.М. Коркунова «Русское государственное право». Деятельности местных органов государственной власти советского периода, а также современным проблемам развития местного самоуправления в России и зарубежных государствах, в том числе вопросам деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка, посвящены работы, авторами которых являются, С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Азовкин А.А. Акмалова, И.В. Бабичев, Г.В. Барабашев, В.Г. Бессарабов, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, С.А. Воронцов, И.В. Выдрин, Р.С. Годунин, В.Б. Евдокимов, А.А. Замотаев, А.Л. Ковалев, Е.И. Колюшин, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Л.Е. Лаптева, А.И. Лепешкин, А.И. Лукьянов, В.Л. Лютцер, Т.В. Мифтина, Н.В. Нагорная, С.Б. Нанба, И.И. Овчинников, Л.И. Пешин, М.И. Пискотин, Д.А. Полещенко, А.Н. Попов, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, Н.Г. Старовойтов, Н.С. Тимофеев, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, А.И. Черкасов, А.И. Ястребова, Т.Ф. Ящук и др.
Отмечая несомненную научную и практическую значимость данных исследований, необходимо заметить, что в них освещались различные аспекты деятельности органов местного самоуправления, в то время как проблема обеспечения правопорядка на уровне муниципальных образований, осуществляемого их силами и средствами, в большинстве случаев не рассматривалась самостоятельно и с учетом опыта, накопленного за период реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере правового регулирования и осуществления полномочий органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка.
Предмет диссертационного исследования составляют теоретические, правовые и организационные проблемы деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и осуществления полномочий органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка.
Данная цель предопределила постановку и решение следующих задач:
1. Проанализировать теоретические и правовые аспекты обеспечения правопорядка в деятельности органов местного самоуправления.
2. Охарактеризовать состояние правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка в Российской империи, РСФСР и Российской Федерации.
3. Исследовать практику муниципалитетов иностранных государств в сфере охраны общественного порядка и профилактики преступлений на местном уровне.
4. Рассмотреть вопросы деятельности органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципальных образований.
5. Провести анализ деятельность органов местного самоуправления по предупреждению правонарушений.
6. Исследовать вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с полицией, иными правоохранительными органами, прокуратурой и судом.
Методология и методика исследования включает общенаучный диалектический метод познания, предполагающий изучение явлений и процессов объективной действительности в их развитии и всеобщей взаимосвязи. В процессе исследования применялись также частные научные методы познания, среди которых использовались исторический, статистический, сравнительно-правовой, социологический.
Теоретической основой диссертационного исследования, в первую очередь, послужили труды ученых в области муниципального, конституционного, административного права. Большое значение в формировании теоретической основы диссертации имеет изучение работ специалистов в области истории, теории государства и права, криминологии, непосредственно связанных с темой диссертационного исследования.
Правовую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты в сфере регулирования местного самоуправления, законодательство Российской Федерации и зарубежных стран в части исследуемой проблематики, ведомственные и межведомственные нормативные правовые документы, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют статистические и информационные материалы, характеризующие состояние охраны общественного порядка и профилактики правонарушений на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; документы и материалы муниципальных образований, отражающие практику осуществления деятельности по обеспечению правопорядка на их территориях; сведения о деятельности народных дружин, общественных пунктов охраны порядка и иных формирований правоохранительной направленности. В ходе исследования проведен анкетный опрос 55 муниципальных служащих, 73 прокуроров, 80 граждан по вопросам деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка. Проведено исследование деятельности в указанном направлении 36 муниципальных образований, расположенных на территории 18 субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что ее автор одним из первых осуществил комплексное исследование теоретических и прикладных проблем, касающихся полномочий органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в современный период функционирования Российского государства.
В частности, в диссертации:
– обоснована целесообразность применения в формировании современной системы обеспечения правопорядка исторического опыта муниципальных органов Российской империи и местных органов государственной власти РСФСР;
– представлен анализ действующей правовой базы регулирования полномочий органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка и уточнены пути и методы ее совершенствования.
Впервые рассмотрены вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел Российской Федерации в условиях действия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», а также взаимодействия органов местного самоуправления с органами ФСИН при значительном расширении практики применения наказаний, альтернативных лишению свободы, и меры пресечения в виде домашнего ареста.
Новизной отличаются предложения о формировании муниципальной милиции на основе существующих формирований правоохранительной направленности (народных дружин, общественных пунктов охраны порядка), о системе правового регулирования рассматриваемой деятельности и другие.
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
1. Положение о том, что охрана общественного порядка и профилактика правонарушений на территории муниципального образования должны быть отнесены к числу вопросов местного значения, что соответствовало бы ст. 132 Конституции Российской Федерации. При надлежащем разграничении полномочий эта деятельность органов местного самоуправления не может подменять собой деятельность федеральных правоохранительных органов. В то же время нельзя считать приемлемой и полную федерализацию данной сферы, что не позволяет использовать потенциал муниципальной власти и общественной инициативы.
2. Определена система правового регулирования деятельности народных дружин, общественных пунктов охраны порядка и полномочий органов местного самоуправления по руководству общественными формированиями в сфере охраны общественного порядка как совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические нормы, направленные на правовое регулирование общественных отношений в указанной сфере.
Эта система должна включать в себя: федеральные законы «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (где вопросы участия в охране общественного порядка на территории муниципального образования и руководство формированиями граждан, участвующими в охране общественного порядка (а не только создание условий для их деятельности), должны быть отнесены к вопросам местного значения), Бюджетный кодекс Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации «Об участии граждан в охране общественного порядка на территории субъекта Российской Федерации» или «О народных дружинах в субъекте Федерации» и «Об общественных пунктах охраны порядка», Положения о народных дружинах, общественных пунктах охраны порядка (которые должны приниматься представительными органами местного самоуправления – городских поселений, городских округов, муниципальных районов), постановления исполнительных органов местного самоуправления по вопросам организации и деятельности народных дружин, общественных пунктов охраны порядка.
3. Вывод автора о том, что муниципальная милиция в дальнейшем может быть сформирована на базе существующих объединений по охране общественного порядка – народных дружин и общественных пунктов охраны порядка. Муниципальная милиция не может и не должна подменять собой федеральную полицию, ее основными функциями должны быть охрана общественного порядка и профилактика правонарушений на территории муниципального образования. Ее сотрудниками могут быть как муниципальные служащие, работающие на профессиональной основе, так и граждане, осуществляющие свою деятельность в муниципальной милиции на добровольной основе в свободное от основных занятий время. Деятельность муниципальной милиции должна регламентироваться Федеральным законом «О муниципальной милиции» и законами субъектов Российской Федерации.
4. Определены основные формы деятельности органов местного самоуправления по профилактике правонарушений, к которым отнесены: разработка и исполнение комплексных программ профилактики правонарушений при условии их обеспечения финансовыми средствами, руководство деятельностью народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, создание и функционирование межведомственных комиссий по профилактике правонарушений и другие формы, не получившие еще должного распространения.
5. Сделан вывод, что централизация системы полиции в соответствии с Федеральным законом «О полиции» не может и не должна означать отсутствие взаимодействия органов полиции с органами местного самоуправления, являющимися самыми близкими к населению органами публичной власти. В связи с этим предложено в ст. 8 Федерального закона «О полиции» определить категории должностных лиц, обязанных отчитываться перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами.
Федеральным законом должны быть предусмотрены отчеты участковых уполномоченных полиции перед населением и представляемые лично ежегодные доклады руководителя МВД, ГУМВД, УМВД по субъекту Российской Федерации – соответствующему органу законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации, а руководителя органа внутренних дел на районном уровне – представительному органу местного самоуправления. Кроме того, на официальных сайтах органов местного самоуправления необходимо проводить опросы населения об оценке работы участкового уполномоченного и начальника органа полиции на районном уровне.
6. Сформулировано положение о необходимости закрепления в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» права нормотворческой инициативы прокуроров в представительных органах местного самоуправления.
7. Разработан комплекс предложений по совершенствованию полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка. В связи с этим также предложено:
– закрепить полномочия соответствующих представительных органов местного самоуправления ставить вопрос о доверии участковому уполномоченному или руководителю органа внутренних дел на районном уровне, что не будет подрывать идею централизации полиции, поскольку окончательное решение по этому вопросу будут принимать руководители федеральных или территориальных органов МВД, и позволит обеспечить реальный контроль деятельности полиции со стороны населения, а вышестоящим органам внутренних дел – учитывать общественное мнение о деятельности подразделений полиции и ее сотрудников;
– проводить на официальных сайтах органов местного самоуправления опросов населения о работе мирового судьи, если он не был избран населением; представительные органы местного самоуправления должны иметь право направлять обобщенные результаты опроса в квалификационную коллегию судей.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседании отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, докладывались на четырех научных конференциях, опубликованы в 7 научных работах, в том числе 2 – в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, внедрены в учебный процесс Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова и Владикавказского института экономики, управления и права.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка
В гл. 8 Конституции Российской Федерации (ст. 123) закрепляются положения о местном самоуправлении, которые составляют одну из основ конституционного строя. Местное самоуправление является важнейшим достижением правового демократического государства (не случайно положение о гарантированности местного самоуправления заложено в главе «Основы конституционного строя» Конституции РФ). При разрешении различных проблем Российской Федерации, субъектов Российской Федерации необходим баланс государственных и местных интересов, т.е. интересов населения отдельно взятого города, поселка, села, деревни и т.д.
В Европейской Хартии о местном самоуправлении «под местным самоуправлением понимается право и эффективная самостоятельность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения»1. В ч. 2 ст. 1 Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельная и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
По мнению С.А. Авакъяна, для понимания природы местного самоуправления должны имеет значение такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления, его материально-финансовая база1. М.И. Пискотин дает более краткое определение местного самоуправления: «Местное самоуправление - это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами» . С учетом сложившихся реалий в жизни общества и государства местное самоуправление выступает как одна из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ, ч.1 ст.1 Федерального закона от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), основополагающего принципа организации власти, который вместе с принципом разделения (деления властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали).
Местное самоуправление - один из важнейших институтов, форма народовластия, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни государства. Определенная самостоятельность в решении местных дел, составляющая необходимый признак местного самоуправления, не может проводиться вне направлений единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Разве могут быть поставлены жизненные интересы людей, повседневные заботы жителей городских и сельских поселений вне интересов государства, провозгласившего, что высшей ценностью является человек, его права и свободы (ст. 2 Конституции РФ), а признание, соблюдение и защита прав и свобод — обязанность государства? Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют о том, что не следует противопоставлять государственные интересы (их не может не быть) интересам местным (а без них тоже нельзя). Ведь, по существу, и те, и другие - это общие интересы страны.
В последние годы местные дела нуждаются в региональной политике и дополняются ей - более сильного аргумента в пользу сближения местных дел с государственными трудно найти1. В то же время в центр внимания Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления поставлен вопрос о постепенном переходе от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов по самостоятельному решению вопросов местного значения. Некоторые авторы в этой связи справедливо отмечают, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не новую природу органов местного самоуправления, а специфику их функций, выделяют в качестве одной из важнейших функций органов местного самоуправления обеспечение правопорядка.
Охрана общественного порядка - необходимое условие поддержания на территории муниципальных образований режима законности, который обеспечивается деятельностью всех правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции надзора и контроля за соблюдением законодательства.
Прежде чем говорить о реализации функции обеспечения законности и правопорядка органами местного самоуправления, необходимо выявить наиболее характерные черты российской модели органа местного самоуправления и его правовой статус, природу передачи государственно-властных полномочий.
В качестве основной единицы местного самоуправления в Российской Федерации признается муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления1.
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности - специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий. Эта деятельность может принимать правовые формы, носить преимущественно публично-правовой характер, хотя и не исключает возможность использования частноправовых методов.
Муниципальная деятельность строится на сочетании местных, региональных и государственных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. В то же время, будучи автономным по отношению к институтам государства, местное самоуправление выступает в качестве одного из главных элементов гражданского общества. Все это позволяет утверждать, что муниципальная деятельность в Российской Федерации имеет двойственную природу: в ней одновременно содержатся государственные и общественные начала, а ее экономические основы ориентированны на современную концепцию теории механизма муниципального управления1.
Основные черты правового регулирования деятельности органов местного самоуправления иностранных государств по обеспечению правопорядка
Как известно, большинство стран Европы столкнулись с проблемой выбора наиболее подходящей модели организации охраны общественного порядка на рубеже XIX-XX веков, когда в них, как и в России, начали создаваться современные службы полиции. В этот период идея самоуправления как фактора, обеспечивающего полноценное развитие демократии и гражданского общества, рассматривалась в числе наиболее прогрессивных политико-правовых теорий.
Самоуправление в различных формах стало играть ведущую роль в осуществлении охраны порядка и общественной безопасности при одновременном ограничении участия государства в этой деятельности. Внедряемая система расширения профилактических полномочий местного самоуправления основывалась на принципе децентрализации, что объясняется, с одной стороны, возрастающим преобладанием либеральных взглядов на функционирование общества и общественной жизни, а с другой - отражением специфических особенностей развития той или иной страны.
Десятый Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Вена, Австрия 10-17 апреля 2000 г.) -определил профилактику преступлений как один из важнейших приоритетов в области уголовной политики любой цивилизованной страны, тем самым подчеркнув значимость этой деятельности и ее актуальность в межгосударственном масштабе. Изучение опыта зарубежных стран показал, что многие государства (Англия, Бельгия, Германия, США, Франция) достигли весьма значительных успехов в профилактике преступлений на местном, локальном уровне, в том числе, используя гражданскую активность самого населения, самые разнообразные формы и методы осуществления функции самообеспечения безопасности жителей конкретных поселений от криминальных посягательств. Среди граждан все больше укрепляется уверенность в том, что безопасность, в первую очередь, обеспечивается непосредственно самим населением, а ее организация - дело местных органов управления, муниципальных служб, территориальных формирований, отдельных общественных объединений, каждого жителя поселения.
В большинстве стран мира местное управление осуществляется двумя путями: а) через назначаемые из центра органы государственной администрации на местах; б) через представительные органы, избираемые населением соответствующих административно-территориальных единиц. Такие органы в зарубежном законодательстве обычно называются органами местного самоуправления или муниципального управления.
Следует уточнить, что термин «самоуправление» не имеет точного и единообразного толкования. В разных странах и разными авторами он понимается неодинаково. Одно из наиболее его полных толкований было дано в XVII в. в Англии. В частности, ученые И. Редлих и П. Атлей дали ему следующее определение: «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые или предоставлены законодательной властью, или которые принадлежат им по общему праву» .
Одним из распространенных в европейской литературе является определение известного германского ученого Г. Еллинека: «Самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами управления, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».
А. Токвиль, французский историк и литератор, был одним из первых европейских ученых, кто привлек внимание к проблемам необходимости изучения сущности институтов самоуправления и использования их возможностей в деле укрепления основ муниципального управления. В работе «Демократия в Америке», которая была опубликована в 1835 г., он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться его мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она так и не приобретет...»1
В современной науке выделяют такие системы местного самоуправления, как англосаксонская и французская. Смешанная форма организации местного самоуправления сформировалась в Германии, где бургомистр является выборным единоличным исполнительным органом муниципальной власти, а магистрат (в некоторых землях) - коллегиальным. Она получила свое развитие благодаря реформам правительства барона фон Штейна в 1808 г. Данные реформы предполагали своей целью развитие системы общинного самоуправления, что являлось последовательным продолжением этого института народовластия, поскольку германская марковая община имеет глубокие исторические корни.
Как отмечала Н.В. Нагорная на основе проведенного ею сравнительно-правового исследования «Реформы местного самоуправления в России и Германии» , «реформа местного самоуправления как в России, так и в Германии включает в себя целый ряд взаимосвязанных направлений (территориальная, функциональная, финансовая, экономическая, организационная реформы), среди которых территориальная и функциональная реформы являются наиболее значимыми, определяющими содержание иных направлений».
Так, можно согласиться с тем, что общность принципов территориальной и функциональной реформы местного самоуправления в России и Германии обусловлена единством закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления территориальных и функциональных стандартов местного самоуправления, а особенности предопределяются национальной спецификой, особенностями конституционного строя, спецификой этапа реформирования .
Совершенно справедливо Н.В. Нагорная указывает, что «в то же время и перед Россией, и перед Германией стоит задача обеспечения баланса между приближенностью власти к населению и эффективностью публичного управления. Выработанные в Германии в процессе ее решения принципы -сочетания добровольного и принудительного проведения реорганизации муниципальных образований; преобразования муниципальных образований не только с учетом мнения населения, но и исходя из «требования общественного блага»; субсидиарности (включая принцип субсидиарной универсальности, региональный принцип, принцип наибольшей передачи полномочий на местный уровень); децентрализации публичного управления; концентрации, а также организационного минимума публично-правового управления, - нуждаются в творческом осмыслении и могут быть использованы в рамках российской муниципальной реформы» .
В то же время необходимо отметить, что, во-первых, Германия прошла многовековой путь развития демократии и местного самоуправления, и, оценивая возможность применения этих принципов в России, этот фактор следует учитывать. Кроме того, Германия, в основном, мононациональная страна, и в ней нет субъектов федерации, сформированных по национальному принципу.
Поэтому, по нашему мнению, нельзя согласиться с мнением Н.В. Нагорной о том, что, в отличие от Германии, «муниципальный район в России обладает двойственной природой: являясь носителем собственной компетенции в полном объеме, муниципальный район одновременно фактически служит низшим звеном государственной системы, так как из общего объема осуществляемых муниципальным районом полномочий доля государственных полномочий зачастую превышает долю полномочий по решению вопросов местного значения, и это создает угрозу нарушения закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов самостоятельности местного самоуправления и вступает в противоречие с муниципальной природой муниципального образования». На наш взгляд, необходимо учитывать, на каком реальном этапе развития как государственной власти, так и местного самоуправления находится Российская Федерация. И, по нашему мнению, реальный путь развития определен в упомянутом Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 601, и заключается он, прежде всего, в создании финансовой основы самостоятельности местного самоуправления.
Организация охраны общественного порядка на территории муниципального образования
Как было уже отмечено ранее, ст. 132 Конституции Российской Федерации определяет, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В предыдущих разделах данной работы отмечалось, что если в период существования СССР местные органы государственной власти осуществляли руководство органами внутренних дел, которые являлись управлениями (отделами) внутренних дел исполкомов соответствующих Советов народных депутатов, а в первые годы существования Российской Федерации как суверенного государства органы местного самоуправления руководили милицией общественной безопасности, которая именовалась также «местная милиция», то в дальнейшем (начиная с 2006 года) было определено, что милиция общественной безопасности подчиняется, помимо Министерства внутренних дел Российской Федерации, также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (об органах местного самоуправления в законе уже не упоминалось). С 1 марта 2011 г. вступил в действие Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», в соответствии с которым полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел . Таким образом, полномочия органов местного самоуправления по организации охраны общественного порядка органами внутренних дел исключены из действующего законодательства. В отдельных случаях в законах субъектов Российской Федерации закреплено лишь право органов местного самоуправления вносить предложения по повышению эффективности охраны общественного порядка на территории муниципального образования .
В то же время органы местного самоуправления реализуют полномочия, не установленные федеральными законами - по обеспечению охраны общественного порядка на территории муницпального образования силами негосударственных организаций, и прежде всего - добровольных народных дружин. Исследование деятельности 32 муниципальных образований, расположенных на территории 17 субъектов Российской Федерации, проведенное автором, показывает, что эти полномочия по отношению к деятельности народных (добровольных народных) дружин, закреплены законами субъектов Российской Федерации, Уставами муниципальных образований, нормативными актами представительных органов местного самоуправления.
Как отмечала Л.И. Овчинникова, «создавая на современном этапе развития общества организационные и правовые условия для участия негосударственных субъектов правоохранительной направленности в охране общественного порядка, Российское государство тем самым реализует положения Конституции Российской Федерации и осуществляет дальнейшее построение гражданского общества, предоставляя населению не только возможность использовать режим общественной безопасности, поддерживаемый государственными структурами, но и своим участием формировать условия для достойной жизнедеятельности и свободного развития»1.
Поддержание общественного порядка, осуществление его охраны выступает как ценность, удовлетворяющая потребности негосударственных субъектов правоохранительной направленности, государства и общества как системы в целом. Понимание и согласие в данном вопросе порождает доверие между гражданами и государством и способствует возрождению общественных формирований правоохранительной направленности и повышению эффективности борьбы с преступностью. Это социальное явление подтверждено тем, что в 46 субъектах Российской Федерации приняты законы об участии граждан в охране общественного порядка. Эти законы являются правовой основой деятельности народных (добровольных народных) дружин по охране общественного порядка на территории субъекта Российской Федерации. Так, в Республике Северная Осетия - Алания принят Закон «Об участии населения Республики Северная Осетия - Алания в обеспечении общественного порядка». Среди аналогичных законов можно назвать, например, Закон Архангельской области от 21.01.2009 № 657-33-03 «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка на территории Архангельской области», Закон Республики Марий Эл от 18.07.2003 № 30-3 «Об участии граждан в обеспечении общественного порядка в Республике Марий Эл». Закон Нижегородской области от 07.09.2006 № 85-3 «Об участии граждан в охране общественного порядка».
В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные законы о деятельности народных дружин. Например, в городе Москве принят закон от 26 июня 2002 г. № 36 «О московской городской народной дружине», аналогичными можно назвать Закон Московской области от 12.01. 2005 № 4/2005-03 «О народных дружинах Московской области» и Закон Чеченской республики от 20.11.2009 367-РЭ «О добровольных народных дружинах».
Особо следует отметить Закон Саратовской области от 01.10.2007 «О порядке решения вопросов местного значения», который явился правовой основой для принятия органами местного самоуправления области решений о создании и деятельности народных дружин по охране общественного порядка. Вопросы, связанные с охраной общественного порядка, этот Закон Саратовской области отнес к вопросам местного значения, на основании ст. 132 Конституции Российской Федерации, несмотря на то, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» этого не предусматривает.
В 9 из 17 субъектов Российской Федерации, где проводилось исследование, положения о народных дружинах муниципальных образований были утверждены представительными органами местного самоуправления (городских округов, городских поселений, муниципальных районов). Так, в Архангельской области Архангельский городской совет народных депутатов принял решение 47 сессии 24 созыва от 30.09.2009 «Об утверждении положения о добровольных народных дружинах». Аналогичные решения были приняты Думой городского округа Нижняя Салда Свердловской области (решение от 19.02.2009 № 17-1 «Об утверждении положения о добровольных народных дружинах»), городской думой городского поселения Козельск Калужской области (решение от 23.10.2008 «Об утверждении положения о ДНД»), Земские собрания Юрлинского и Юсьвинского муниципальных районов Пермской области (решения от 22.05.2008 № 242 «Об утверждении положения о ДНД по охране общественного порядка» и от 21.05.2008 № 30 «Об утверждении положения о ДНД по охране общественного порядка в Юсьвинском муниципальном районе»), совет города-курорта Железноводска Ставропольского края (решение от 31.07.2008 № 421 «О положении о добровольной народной дружине по охране общественного порядка города-курорта Железноводск»), советы депутатов городского округа Электрогорск и Рузского муниципального района Московской области (соответственно решения от 08.09.2008 № 86-13 «Об утверждении положения о народных дружинах по охране общественного порядка» и от 27.02.2008 № 636-66 «Об утверждении положения о народной дружине»), совет депутатов городского поселения г. Грязи Липецкой области (решение от 10.04.2008 № 211 «О положении о народной дружине городского поселения Грязи»), собрание депутатов городского округа г. Волжск Республики Марий Эл (решение от 18.06.2008 № 442 «Об утверждении положения о народной дружине по охране общественного порядка на территории городского округа г. Волжск»).
В 6 субъектах Российской Федерации решения о создании народных дружин и положения о дружинах были утверждены исполнительными органами местного самоуправления. В Нижегородской области это, например, Администрация г. Нижнего Новгорода (постановление от 3.12.2010 № 6884 «Об учреждении народной дружины по охране общественного порядка») и Верховажского муниципального района (постановление главы муниципального района от 16.06.208 № 254 «О добровольных народных дружинах»). В Ростовской области Администрация г. Новочеркасска приняла постановление от 1.09.2010 № 2095 «О добровольной народной дружине г. Новочеркасска». В Тверской области Администрацией г. Твери принято постановление от 20.05.2010 № 1148 «Об утверждении типового положения о ДНД». В Ямало-Ненецком автономном округе Администрацией муниципального образования г. Ноябрьск издано постановление от 17.06.2010 № П-1207»Об утверждении положения о ДНД по охране общественного порядка в г. Ноябрьске».
Взаимодействие органов местного самоуправления с полицией, другими правоохранительными органами, прокуратурой и судом
В силу положений федеральных законов, предусматривающих обязанности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка, эта деятельность, безусловно, осуществляется во взаимодействии с государственными правоохранительными органами, и прежде всего - с полицией.
7 февраля 2011 г. Президент Российской Федерации подписал принятый Федеральным собранием Российской Федерации Федеральный закон № 3-ФЗ «О полиции». Безусловно, этот закон является существенным шагом к централизации органов охраны правопорядка, превращению их в единую федеральную систему. Если ранее в СССР органы внутренних дел были управлениями (отделами) внутренних дел исполнительных комитетов соответствующих Советов народных депутатов, а позднее - в соответствии с Законом РСФСР «О милиции» - местной милицией именовалась милиция общественной безопасности, и ее руководители утверждались представительными органами местного самоуправления, то новый закон определяет полицию исключительно как федеральный государственный орган со строгим вертикальным подчинением.
8 то же время, на наш взгляд, централизация новой полицейской структуры не может и не должна означать отсутствия взаимодействия вновь образуемых органов полиции с органами местного самоуправления, являющимися самыми близкими к населению органами публичной власти.
Так, Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации содержит целый ряд положений, которые органы местного самоуправления могут осуществлять лишь во взаимодействии с органами, обеспечивающими общественный порядок и общественную безопасность. Например, ст. 14 указанного закона в числе вопросов местного значения поселений (п. 7.1) называет участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; п. 8 - участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; п. 33 - создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка. Статьи 15 и 16, определяющие вопросы местного значения муниципального района и городского округа соответственно, предусматривают также организацию охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией. Введение этого положения в действие отсрочено до установления федеральным законом порядка организации и деятельности муниципальной милиции, а судя по содержанию Федерального закона «О полиции», - на неопределенное время, поскольку ни о какой (даже отдаленной) перспективе создания муниципальных органов охраны правопорядка в указанном законе не упоминается. Вместе с тем нами в параграфе 2.1 настоящей работы предложен путь создания муниципальной милиции на основе существующих ныне народных дружин и их штабов, а также общественных пунктов охраны порядка и их советов.
К вопросам взаимодействия относится и п. 2 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 - 9, 15 и 19 ч. 1 ст. 14 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктами 7.1 - 11, 20 и 25 ч. 1 ст. 16 настоящего Федерального закона. К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. Это касается, в частности, мер по предупреждению террористических проявлений, а также ликвидации последствий стихийных бедствий. Понятно, что подобная деятельность органов местного самоуправления не может осуществляться без взаимодействия с местными органами и подразделениями полиции.
Если же обратиться к самому тексту Федерального закона «О полиции» , то можно увидеть еще большее количество точек соприкосновения в деятельности полиции и органов местного самоуправления.
Здесь указано, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
Прямо указано, что полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам (далее также - государственные органы), органам местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее также -муниципальные органы), общественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности (далее - организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее - должностные лица) в защите их прав. Поэтому, несмотря на централизацию, федеральная полиция не может отграничивать себя от законного содействия муниципальным органам. На наш взгляд, более правильным было бы термин «защита» заменить более емким термином «обеспечение» прав, что предусматривало бы не только реагирование в случаях имеющего место или предполагаемого нарушения прав муниципальных органов, но включало бы в себя и достижение стабильности правового порядка в их сфере деятельности.
Безусловно, органов местного самоуправления касаются и закрепленные в ст. 2 закона о полиции основные направления деятельности полиции, такие, как защита личности, общества, государства от преступных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; охрана общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия. Уже из самого перечня этих вопросов видно, что их решение может быть только совместной задачей полиции и муниципальных органов, поскольку напрямую касаются населения городского или сельского поселения, муниципального района или городского округа.
На взаимодействие направлено и содержание ст. 8 закона о полиции «Открытость и публичность», где указано, что полиция регулярно информирует государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами. Периодичность, порядок отчетности, а также категории должностных лиц, уполномоченных отчитываться перед указанными органами и гражданами, определяются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Здесь, по нашему мнению, следует отметить, что, в отличие от «неофициального» законопроекта «О полиции», выносившегося в августе-сентябре 2010 г. на общественное обсуждение, совершенно незаслуженно оказалась исключена фигура участкового уполномоченного полиции, который, безусловно, должен периодически отчитываться перед населением обслуживаемого участка.
