Введение к работе
Актуальность темы исследования. На этапе становления местного самоуправления в Российской Федерации необходимым условием его развития является четкое правовое регулирование сферы деятельности местного самоуправления, в том числе в области жилищных отношений. В то же время отсутствует ясное законодательное регулирование вопросов, связанных с управлением и распоряжением жилищным фондом, находящимся в муниципальной собственности, созданием условий для осуществления прав граждан на жилище. Как показывает статистика, в улучшении жилищных условий нуждается около 75% российских граждан, в то время как объемы строительства нового жилья покрывают потребности лишь 2% населения страны.
Несмотря на принятие Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», до сих пор отсутствует действенное, эффективное законодательное регулирование вопросов, связанных с реализацией органами местного самоуправления своих полномочий в жилищной сфере.
При этом наиболее полно, оперативно и эффективно вопросы о реализации прав граждан на жилые помещения могут быть решены только на муниципальном уровне. Это обусловлено и тем, что ситуация в жилищной сфере имеет свою местную специфику, и тем, что органы местного самоуправления могут максимально быстро реагировать на проблемы, возникающие при реализации гражданами своих прав в жилищной сфере. Несмотря на это, существует некоторая непоследовательность и бессистемность принимаемых норм права. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав граждан на жилые помещения сформулированы слишком широко и нечетко. Препятствует эффективному правоприменению и «разбросанность» норм, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления, как по отраслям российского законодательства, так и внутри отраслевого законодательства по отдельным нормативным актам.
На законодательном уровне отсутствует не только определение компетенции органов местного самоуправления, не раскрывается содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере реализации прав и законных интересов граждан на жилище. Более того, отсутствует даже определение понятия «жилище».
В этой связи есть необходимость в осуществлении всестороннего анализа полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, нормативных правовых актов этих органов с целью определения направления дальнейшего совершенствования законодательства.
Кроме того, в настоящее время отсутствуют фундаментальные монографические исследования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере.
Указанные обстоятельства подтверждают актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Теоретической основой для проведения исследования послужили работы известных российских ученых в области конституционного и муниципального права, а именно: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Е.В. Гриценко, А.А. Замотаева, Т.Д. Зражевской, Н.А. Емельянова, А.И. Казанника, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, С.В. Нарутто, А.Н. Писарева, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Н.А. Шевелевой и других.
Значительное влияние на диссертационное исследование оказали научные труды в области общей теории государства и права Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, В.С. Нерсеянца, Б.Н. Топорнина, Л.С. Явича и других авторов.
Проблемы осуществления органами местного самоуправления полномочий в рассматриваемой сфере, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального научного исследования в правовой науке. В целом можно констатировать большой научный и теоретический дефицит работ в исследуемой области. Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматриваются в работах С.Р. Гладких, А.В. Гредасова, В.Н. Лисицы, В.Н. Литовкина, И.В. Нечай, С.В. Раскошновой, А.Б. Рыжова, М.А. Соловьенко, Е. Толстенко, А.Н. Черткова, Б.И. Шалыгина, С.С. Щербинина и других.
Отдельные смежные вопросы рассматривались в исследованиях С.А. Помещиковой, В.А. Шишканова, Ю.С. Михалычева, А.В. Урсу и других.
Теоретическое исследование непосредственно компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере осуществлялось С.Э. Маслей и Н.А. Усольцевой. Другие комплексные исследования по указанной теме до настоящего времени не проводились.
Опираясь на труды предшественников, автор диссертационного сочинения обращался к проблемным вопросам осуществления органами местного самоуправления полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище. Особо пристальное внимание в работе уделено анализу муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы в рассматриваемой сфере.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, связанных с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище.
Предметом исследования является комплекс нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровня, регламентирующих компетенцию органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище; сложившаяся правовая практика; научные публикации и судебные решения по исследуемым вопросам.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе подробного изучения существующих норм законодательства, научной литературы и судебной практики, связанных с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище, выявить теоретические и практические проблемы в правовом регулировании данной области общественных отношений.
Поставленная цель диссертационного исследования определила задачи исследования:
- выявить и рассмотреть полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства;
- выявить и проанализировать полномочия органов местного самоуправления при проведении капитального ремонта многоквартирных домов;
- сформулировать полномочия органов местного самоуправления при осуществлении контроля за деятельностью управляющих организаций;
- определить полномочия органов местного самоуправления в организации товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов;
- проанализировать существующие муниципальные правовые акты с целью выявления условий предоставления органами местного самоуправления субсидий и компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Методологическая основа исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на общенаучных методах и совокупности частно-научных методов познания.
В ходе работы над диссертацией использовались методы анализа, синтеза, системно-структурный, сравнительный, логический, структурно-функциональный, формально-юридический, метод правового моделирования и другие методы познания.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили имеющие отношение к теме исследования нормы Жилищного кодекса РФ, нормы Гражданского кодекса РФ, а также иные нормативные правовые акты, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище. Большое значение в работе уделяется муниципальным правовым актам, регламентирующим общественные отношения в рассматриваемой сфере.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это одна из первых работ, посвященная исследованию компетенции органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище.
Научная новизна диссертации находит свое отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и законных интересов граждан на жилище – это совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, направленных на обеспечение возможности каждого гражданина иметь и использовать в целях проживания индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями либо жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд.
При этом под понятием «жилище» следует понимать индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временного проживания.
2. Существуют следующие группы полномочий органов местного самоуправления по обеспечению реализации гражданами своих прав и законных интересов на жилище:
- полномочия органов местного самоуправления при осуществлении жилищного строительства;
- полномочия органов местного самоуправления при осуществлении капитального ремонта жилых домов;
- полномочия органов местного самоуправления по управлению жилищным фондом;
- полномочия органов местного самоуправления по предоставлению субсидий и компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
3. Законодательством о долевом участии в строительстве предусмотрена возможность оплаты доли в объекте строительства только путем внесения денежных средств. При этом постоянная нехватка денежных средств снижает до минимума использование органами местного самоуправления такого способа строительства жилья.
Учитывая то, что органы местного самоуправления в случаях участия в долевом строительстве жилья осуществляют не хозяйственную деятельность, а деятельность, имеющую социальную направленность, в законодательство об участии в долевом строительстве многоквартирных жилых домов и иных объектов недвижимости следует внести изменения. Так, в частности следует закрепить возможность участия органов местного самоуправления в долевом строительстве с использованием иных (неденежных) форм исполнения своих обязательств перед застройщиками, в том числе:
- путем использования в качестве доли участия имущества муниципального образования;
- посредством предоставления застройщику определенных имущественных прав;
- путем освобождения застройщика от выполнения определенных обязательств.
4. Жилищное законодательство оперирует понятием «многоквартирный дом», связывая с ним возможность предоставления определенных льгот, выделение денежных средств и т.д.
В связи с возникающими сложностями в применении термина «многоквартирный дом», необходимо закрепить в Жилищном кодексе Российской Федерации следующее определение «многоквартирный дом – совокупность двух и более обособленных жилых помещений».
5. Предусмотренная ст. 2 Жилищного кодекса Российской Федерации возможность использования бюджетных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений, должна быть установлена в Жилищном кодексе Российской Федерации не в качестве нормы по обеспечению условий для осуществления гражданами права на жилище в пределах полномочий органов местного самоуправления, а в качестве отдельного полномочия органов местного самоуправления (в статье 14 Жилищного кодекса Российской Федерации).
6. Учитывая, что на территории многих муниципальных образований находится значительное количество площадей, занятых не только многоквартирными домами, но и индивидуальными жилыми домами, а Градостроительный кодекс Российской Федерации (ст. 46.1) не позволяет органам местного самоуправления принимать в отношении указанных площадей решение о развитии застроенной территории, следует внести изменения в статью 46.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части установления возможности принятия решения о развитии застроенной территории при наличии на соответствующей территории не только многоквартирных домов, а любых объектов жилищного фонда.
7. При оказании содействия жилищному строительству деятельность органов местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям: предоставление земельных участков для жилищного строительства; обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства; предоставление субсидий для приобретения и строительства жилья; осуществление деятельности по переселению граждан из ветхих и аварийных домов.
8. Двойственность правового положения органов местного самоуправления как представителя собственника жилых помещений и как административного органа определяет специфику полномочий при осуществлении контроля за деятельностью управляющих организаций.
Выступая как представители собственников, органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию решения о выборе управляющей организации (в домах, где наряду с жилыми помещениями, принадлежащими муниципальному образованию, имеются жилые помещения, имеющие иных собственников; в домах, где все жилые помещения находятся в муниципальной собственности), а также по осуществлению контроля за деятельностью управляющей организации в рамках заключенного договора на управление многоквартирным домом.
9. Информационная и иная поддержка деятельности товариществ собственников жилья осуществляется органами местного самоуправления путем предоставления мер информационно-методической поддержки, организационной поддержки, экономической поддержки, а также мер информационного сопровождения деятельности по привлечению населения к участию в управлении многоквартирными домами.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в ней выводы и предложения развивают и дополняют институт полномочий органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище.
Сформулированные в ходе исследования теоретические выводы призваны обеспечить дальнейшее совершенствование нормативно-правовой регламентации отношений в области полномочий органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище. Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных изысканий в данной области.
Практическая значимость исследования заключается в выявлении значительного числа недостатков существующей регламентации полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Кроме того, выявлены нарушения федерального законодательства со стороны органов местного самоуправления при принятии муниципальных правовых актов. Теоретические выводы диссертационной работы могут быть использованы при совершенствовании деятельности органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации апробированы в публикациях по теме исследования, в выступлениях на научных конференциях, проводившихся на базе государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского». Положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседаниях кафедры государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского». Основные предложения и выводы апробированы в профессиональной деятельности диссертанта, связанной с участием в разработке и принятии муниципальных правовых актов.
Структура диссертации обусловлена логикой исследования, его целью и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих четыре параграфа, заключения и библиографического списка. Объем диссертационного исследования соответствует требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
