Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местное самоуправление в публично-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина
1 . Конституционный институт прав и свобод человека и гражданина в системе публичной власти 12
2.Соотношение и взаимосвязь государственных и муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина 32
Глава 2. Обеспечение права граждан на жилище как предмет муниципальной деятельности
1.Понятие, содержание и правовое регулирование вопросов муниципальной деятельности в сфере жилищных отношений 41
2. Муниципально-правовой механизм обеспечения права граждан на жилище 66
Глава 3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения права граждан на жилище
1.Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения права граждан на жилище 88
2. Полномочия органов местного самоуправления по вопросам формирования, учета и содержания муниципального жилищного фонда 105
3.Полномочия органов местного самоуправления по вопросам предоставления гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда 130
4. Полномочия органов местного самоуправления по другим вопросам обеспечения права граждан права на жилище 153
Заключение 174
Библиография 177
- Конституционный институт прав и свобод человека и гражданина в системе публичной власти
- Муниципально-правовой механизм обеспечения права граждан на жилище
- Полномочия органов местного самоуправления по вопросам формирования, учета и содержания муниципального жилищного фонда
- Полномочия органов местного самоуправления по другим вопросам обеспечения права граждан права на жилище
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционное признание в Российской Федерации человека, его прав и свобод высшей ценностью, их непосредственное действие, определяющее смысл, содержание и применение законов и деятельность органов публичной власти (государственных органов и органов местного самоуправления), актуализирует проблему взаимоотношений власти и личности, что находит свое отражение во многих современных научных исследованиях1. В них справедливо обращается внимание на то, что «власть получила новое измерение - личностное, персонифицированное, ее базовой ориентацией стала деятельность по обеспечению прав и законных интересов граждан. Народный источник власти, по-прежнему признаваемый базисным, сочетается с ее обязанностями перед каждым человеком, гражданином. Эти обязательства становятся императивом для всех органов публичной власти»2.
Развитое и эффективно действующее местное самоуправление является необходимым условием демократического развития общества и государства. Европейская хартия местного самоуправления провозглашает, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне. В демократическом государстве народ является источником власти, «однако, более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть»3. Именно местное самоуправление призвано обеспечивать одновременно эффективное и приближенное к населению управление местными делами. Отсюда возникает
См., например: Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. - M., 2004; Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. - М., 2005 и др.
Тихомиров Ю.А. Государство как публичная система/Конституционный строй России. Вып. V. № З/2006/Отв. ред. ЮЛ.Шульженко. - М., 2006. - С. 103. 5 Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 1992. - С.66.
проблема участия местного самоуправления в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина по месту жительства, в местных сообществах, в муниципальных образованиях.
До недавнего времени в отечественной, да и в зарубежной литературе, права человека и местное самоуправление, как правило, рассматривались лишь как самостоятельные проблемы. Между тем сама природа этих институтов современной демократии, их нормативно-правовое содержание, функциональное назначение, механизмы реализации и гарантирования свидетельствуют о тесном взаимодействии, взаимопроникновении и взаимодополнении во многом уравновешивающих друг друга (в плане сочетания принципов индивидуализма и коллективизма) соответствующих институционных средств развития демократии, в особенности - в специфических социокультурных условиях России'.
Недостаточное внимание, которое уделялось в нашей литературе участию органов местного самоуправления в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, обусловлено, в частности, тем, что это участие не нашло своего должного закрепления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. Вступивший в силу с 1 марта 2005 г. Жилищный кодекс Российской Федерации закрепил сложившиеся рыночные отношения в строительстве и управлении жилищным фондом, а также условия реализации гражданами Российской Федерации своего конституционного права на жилище по своему усмотрению и в своих интересах. В настоящее время для граждан существует ряд способов улучшить свои жилищные условия: получить жилые помещения муниципального жилищного фонда социального использования; приобрести жилые помещения на рынке недвижимости с использованием собственных
См.: Бондарь Н.С.Местное самоуправление и права человека в Российской Федераций-Ростов н/Д 1998-С.3-8. Далее по тексту - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.
средств, ипотечных жилищных кредитов и безвозмездных субсидий;
получить жилые помещения по договорам найма в жилищном фонде
коммерческого использования; построить собственное жилье в
установленном законе порядке, а также иные способы, предусмотренные действующим законодательством.
Вместе с тем положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003г. и положения Жилищного кодекса РФ слабо согласованы и не способствуют эффективному решению вопросов обеспечения права граждан на жилище на муниципальном уровне. Муниципальные образования, призванные решать вопросы местного значения, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения, должны особое внимание уделять созданию необходимых условий для реализации социально-экономических прав, включая и право на жилище, реализация которого для большинства населения Российской Федерации зачастую затруднена. В связи с этим комплексное исследование муниципальной деятельности в сфере обеспечения права граждан на жилище является чрезвычайно актуальным, поскольку позволяет выявить проблемы муниципальной деятельности в этой сфере и предложить пути их решения.
Степень научной разработанности темы исследования. Осуществление муниципальной реформы (2003-2009 гг.) в результате которой число муниципальных образований в Российской Федерации увеличилось практически в два раза, предпринимаемые в последние годы федеральной властью усилия по законодательному разграничению полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между органами публичной власти разного территориального уровня, а также реализация приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье -гражданам России» и Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 -2010 гг. привлекли внимание конституционной и муниципальной науки к
различным аспектам муниципальной деятельности в жилищной сфере . Однако проведенные исследования по вопросам правового регулирования органов местного самоуправления в жилищной сфере, иным аспектам муниципальной деятельности в сфере обеспечения права граждан на жилище2 не исчерпали всего комплекса современных проблем, связанных с разносторонней деятельностью органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений. Недостаточное внимание уделено также изучению зарубежного опыта в этой сфере.
Общетеоретические и конституционно-правовые аспекты обеспечения прав граждан, в том числе и права на жилище, рассматривались такими учеными как: С.А.Авакъян, М.В.Баглай, Н.В. Витрук, Л.Д.Воеводин, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, Е.А. Лукашева, Н.И.Матузов и др.
Проблемы правового регулирования компетенции муниципальных образований и ее реализации в различных сферах местной жизни, включая жилищную сферу, исследовались в работах таких авторов, как: А.А.Акмалова, Г.В.Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М.Бялкина, В.И.Васильев, А.А.Замотаев, О.Е.Кутафин, В.Д.Мазаев, И.И.Овчинников, Н.Л. Пешин, А.Н.Писарев, Н.В.Постовой, А.А.Сергеев, Н.С.Тимофеев, А.А.Уваров, В.И.Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.Н.Черногор, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.
Свой вклад в разработку проблем реализации права граждан на жилище внесли также ученые: П.В.Крашенинников, Е.С.Крюкова, Литовкин В.Н., И.Б.Марткович, СВ. Пчелинцев, Л.М.Пчелинцева, П.И.Седугин, Г.Ф. Шешко и др.
1 См., например: Малюкова Л.В. Реализация конституционного права человека на жилище в Российской
Федерации в современных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук. -М, 2004; Голоманчук Э.В. Конституционное
право граждан на жилище в Российской Федерации. Дис.... канд. юрид. наук. -Волгоград, 2006.
2 См.: Подгорбунских А.В. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных
интересов граждан на жилище: Автореф. дис.... канд. юрид. наук.-Омск, 2010; Нечай И.В. Правовые основы
деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере: Дис. ... канд. юрид. наук - Белгород,
2009; Власов А.В. Ипотечное кредитование как способ реализации конституционного права человека и
гражданина в Российской Федерации на жилище: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук - М., 2008; Маслей
С.Э. Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере: Муниципально-правовое
исследование: Автореф. дис.... канд. юрид. наук - Омск, 2006.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является исследование муниципально-правового механизма обеспечения права на жилище, выявление и обобщение позитивного муниципального опыта работы в сфере обеспечения права на жилище, а также недостатков правового регулирования муниципальных отношений в данной сфере и выработка на основе проведенного анализа предложений по совершенствованию правового регулирования вопросов ведения и полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
-выявление особенностей местного самоуправления как звена в системе публичной власти и определение его места и роли в механизме публично-правового обеспечения конституционного права граждан на жилище в Российской Федерации;
-исследование соотношения и взаимосвязи государственных, муниципальных и общественных гарантий права на жилище;
-анализ правового регулирования муниципальной деятельности в сфере жилищных отношений;
-анализ практики деятельности органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права граждан на жилище, а также судебной практики по этим вопросам;
-выявление и исследование основных направлений правотворческой деятельности муниципальных образований в целях обеспечения права граждан на жилище.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения реализации конституционного права на жилище.
Предмет диссертационного исследования составляют правовые нормы, регулирующие деятельность органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права на жилище.
Методологической основой исследования являются диалектический метод познания социальной действительности и основанные на нем общенаучные и частно-научные методы: системный, логический, исторический, анализа и синтеза, сравнительный, структурно-функциональный и др.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили общепризнанные принципы и нормы международного права, нормы федерального, регионального законодательства, муниципальные нормативные правовые акты, связанные с регулированием муниципальных отношений в жилищной сфере, судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, а также иных федеральных судов.
Научная новизна диссертационной работы состоит в раскрытии природы и содержания муниципально-правового механизма обеспечения права на жилище, а также в совокупности выводов и предложений, направленных на совершенствование муниципальной деятельности в сфере обеспечения права граждан на жилище.
Положения, выносимые на защиту: 1 .Разработано понятие муниципально-правового механизма обеспечения права на жилище, под которым понимается совокупность взаимосвязанных организационно-правовых, финансово-экономических, информационных и контрольных институтов и форм муниципальной деятельности, с помощью которых органы местного самоуправления решают свои задачи в жилищной сфере.
Обоснована структура муниципально-правового механизма
обеспечения права граждан на жилище, которая включает в себя: а) материальные и финансовые ресурсы муниципального образования,
используемые в целях обеспечения права граждан на жилище; б) муниципальные планы и программы, реализуемые в жилищной сфере; в) организацию управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом, жилищно-коммунальным хозяйством; г) систему муниципального и общественного контроля в жилищной сфере; д) муниципальные правовые акты, регулирующие жилищные отношения в пределах, установленных Жилищным кодексом РФ.
2. Выявлены особенности и показана роль муниципальных гарантий в общей системе гарантий прав граждан на жилище, которая должна строиться на основе принципа субсидиарности:
а) с одной стороны, муниципальные гарантии тесно связаны с
государственными гарантиями - они их развивают и дополняют. Наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями в жилищной сфере усиливает такое взаимодействие
государственных органов и органов местного самоуправления. С другой
стороны, муниципальные гарантии выступают звеном, соединяющим
государственные и общественные гарантии (обеспечиваемые институтами
гражданского общества), что является важным фактором обеспечения
демократического публичного решения вопросов, связанных с реализацией
прав граждан на жилище. Результатом такого взаимодействия должно, по
мнению автора, выступать формирование и деятельность в системе местного
самоуправления общественных палат, советов предпринимателей и других
общественных структур, направленных на дополнительную защиту прав
граждан на жилище;
б) муниципальные гарантии включают в себя также те финансово-
экономические возможности, которые муниципальные образования могут
дополнительно использовать для решения вопросов, не отнесенных к
вопросам местного значения, но которые они вправе решать при наличии
собственных средств. В связи с этим представляется целесообразным
сохранить на более продолжительный срок за муниципальными образованиями право иметь имущество, которое непосредственно не предназначено для решения вопросов местного значения или осуществления переданных отдельных государственных полномочий, но которое выступает дополнительным источником доходов местного бюджета.
3. Обоснован вывод, что участие органов местного самоуправления в
обеспечении жилищных прав граждан, являясь предметом муниципальной
деятельности, должно быть более полно отражено в предметах ведения и
полномочиях органов местного самоуправления, установленных Законом об
общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. В частности:
- к предметам ведения местного самоуправления в соответствии со статьей 40 Конституции Российской Федерации должно быть отнесено не только создание условий для жилищного строительства, но и принятие мер по его поощрению;
установленный Законом перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений, городских округов следует конкретизировать, дополнив его с учетом положений Жилищного кодекса РФ вопросами об организации строительства и содержании специализированного и коммерческого муниципального жилищного фонда;
к перечню вопросов местного значения муниципального района необходимо прямо отнести содержание муниципального жилищного фонда, предназначенного для предоставления жилища нуждающимся в нем гражданам, проживающим на межселенных территориях в границах муниципального района, а также для предоставления жилища муниципальным служащим, специалистам и некоторым другим категориям граждан.
4. Предложено установить на федеральном уровне общий перечень
категорий граждан, которым могут предоставляться жилые помещения
муниципального специализированного жилищного фонда, а также закрепить
за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями право конкретизировать и дополнять его с учетом критериев использования данного жилищного фонда.
5. Выделены основные направления правотворческой деятельности муниципальных образований в целях обеспечения права граждан на жилище:
- регулирование порядка учета, управления и распоряжения
муниципальным жилищным фондом;
- определение категорий граждан, которым представляются жилые
помещения в муниципальном жилищном фонде социального использования
и специализированном муниципальном жилищном фонде;
регулирование вопросов, связанных с содержанием и ремонтом муниципального жилищного фонда, оказанием гражданам жилищно-коммунальных услуг, регулирование тарифов на услуги организаций коммунального комплекса;
определение правового статуса и компетенции муниципальных органов управления в сфере жилищных отношений;
- формирование правовой основы для решения вопросов, связанных с
созданием условий для жилищного строительства;
регулирование в соответствии с законодательством вопросов приватизации муниципального жилья;
принятие муниципальных программ по различным вопросам обеспечения права граждан на жилище.
6.Обоснована целесообразность внедрения в практику муниципального правотворчества муниципальных административных регламентов (по аналогии с административными регламентами, принимаемыми на федеральном уровне управления), четко определяющих (с установлением нормативов времени) порядок действий органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере жилищных отношений.
7. Обоснована необходимость дифференцированного подхода к правовому закреплению компетенции муниципальных образований:
-главу 3 «Вопросы местного значения» Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003г., объединяющую, по существу, и предметы ведения (вопросы местного значения), и полномочия органов местного самоуправления, предложено заменить следующими главами: глава 1. Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления городских и сельских поселений; глава 2. Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов; глава 3. Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления городских округов; глава 4. Предметы ведения и полномочия органов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения;
- в рамках каждой из вышеуказанных глав предложено закрепить
перечень полномочий представительных органов местного самоуправления,
касающийся всех сфер местной жизни (включая и жилищную), а также
сгруппировать предметы ведения и полномочия исполнительно-
распорядительных органов местного самоуправления по разным сферам
местной жизни (в области жилищного и коммунального хозяйства и др.);
- в Законе об общих принципах организации местного самоуправления
2003 г. предложено закрепить статьи, определяющие собственный перечень
вопросов местного значения отдельно для городских и для сельских
поселений (включая и вопросы в жилищной сфере), вместо имеющейся
сегодня статьи 14 - общей для всех поселений;
-в Жилищном кодексе РФ, закрепляющем общий перечень
полномочий органов местного самоуправления без учета особенностей
предметов ведения в сфере жилищных отношений различных
муниципальных образований, также предложено дифференцированно
определить полномочия в жилищной сфере органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы и предложения обосновывают новые подходы к правовому регулированию муниципального механизма обеспечения права на жилище, выявляют недостаточную согласованность норм отраслевого и муниципального законодательства, регулирующих общественные отношения в жилищной сфере и предлагают пути решения этой проблемы. Автор вводит в научный оборот понятие «муниципально-правовой механизм обеспечения права на жилище», в котором отражен системный подход к исследуемой проблеме.
Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в ходе дальнейшего научного исследования деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, совершенствования законодательного регулирования предметов ведения и полномочий местного самоуправления, а также в правотворческой и правоприменительной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере жилищных отношений.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования нашли отражение в опубликованных научных статьях, в материалах международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» 9 декабря 2009г., а также использовались диссертантом в процессе проведения занятий по курсу «Муниципальное право Российской Федерации» на факультете права в Государственном университете - Высшей школе экономики.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и поставленными задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и библиографического списка.
Конституционный институт прав и свобод человека и гражданина в системе публичной власти
Органы государственной и муниципальной власти, функционирующие в рамках единой системы публичной власти, призваны обеспечивать защиту и создавать условия для реализации конституционных прав и свобод, включая и право на жилище. Местное самоуправление, являясь неотъемлемой частью системы публичной власти в государстве, призвано участвовать в реализации ее задач и функций в рамках своих конституционных полномочий, с учетом особенностей своего конституционно-правового статуса, своей специфики как формы осуществления народом принадлежащей ему власти на местном уровне.
Для правильной оценки и понимания роли местного самоуправления в публично-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина, включая и право на жилище, необходимо, прежде всего, рассмотреть вопрос о природе местного самоуправления, о его соотношении и взаимодействии с государством, с гражданским обществом. Анализ литературы1, посвященный этим дискуссионным вопросам, позволяет сделать следующие выводы:
а) местное самоуправление как форма публичной власти, как первичный уровень власти в государстве имеет, несомненно, государственные начала, что получило свое подтверждение и в правовых позициях Конституционного Суда РФ . Однако власть местного самоуправления с учетом конституционных положениях об источнике власти в государстве и основных формах ее осуществления (ст.З, ст. 12 Конституции РФ) не может быть охарактеризована как разновидность государственной власти. Это было бы юридически некорректно, поскольку Конституция Российской Федерации исходит из признания власти народа, публичной власти в государстве, система которой включает в себя и государственную власть, и муниципальную власть (власть местного самоуправления), которые, как формы осуществления единой власти народа, имеют не только общие черты, но и определенные различия (ст.З, ст. 12 Конституции РФ и др.);
б) статья 12 Конституции Российской Федерации (согласно ей органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти) отнюдь не означает, что местное самоуправление отделено от государство, что оно независимо от государственной власти". Независимость — это атрибут суверенной власти, каковой власть местного самоуправления не является. Местное самоуправление организационно обособлено от органов государственной власти. В этом надо видеть лишь установление своеобразного разделения государственных, публичных функций «по вертикали»3, которое привело к тому, что была «юридически проведена граница, выделяющая местное самоуправление из единой системы государственной власти»4;
б) государственные начала местного самоуправления, необходимость взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления не следует подменять выводом о необходимости включения органов местного самоуправления в систему государственного управления, что противоречило бы Конституции Российской Федерации5;
в) важно обращать внимание и на такой аспект местного самоуправления, как его тесная взаимосвязь с гражданским обществом1. Это дает некоторым исследователям возможность определять местное самоуправление не только как публично-властный институт, но и как институт гражданского общества". Однако местное самоуправление не может быть отнесено к институтам гражданского общества , хотя его роль в формировании и развитии институтов гражданского общества трудно переоценить. Поэтому правильнее говорить о взаимосвязи местного самоуправления и гражданского общества, о местном самоуправлении как важнейшем факторе развития институтов гражданского общества, в тесном взаимодействии с которыми должна осуществляться муниципальная деятельность4. Гражданское общество и государство необходимо рассматривать как две основы, на которых формируется и развивается местное самоуправление;
г) следует отметить, что большинство исследователей исходит из признания местного самоуправления как многогранного и многофункционального явления, сочетающего в себе как государственные, так и общественные начала. Поэтому не вызывает особых возражений позиция авторов, которые считают что «самоуправление сочетает в себе два начала: с одной стороны государственный тип самоуправления, с другой — общественное самоуправление»5.
Таким образом, местное самоуправление, закрепляемое Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя, одного из принципов организации публичной власти, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации, является необходимым условием демократизации власти, приближения ее к населению, связующим звеном между государством и гражданским обществом. В качестве элемента системы публичной власти, в качестве одной из форм осуществления народом своей власти, местное самоуправление призвано обеспечить в законодательно установленных пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Все это определяет место и роль местного самоуправления в публично-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Задачи и функции органов публичной власти, включая и органы местного самоуправления, в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации обусловлены конституционными задачами, функциями и обязанностями государства в этой сфере. Конституция РФ, исходя из принципа признания прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, возлагает на государство обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). Эта конституционная обязанность государства предопределяет, что вся система публичной власти в государстве призвана обеспечивать ее неукоснительное выполнение. В реализации этой конституционной задачи участвуют и государственные органы, и органы местного самоуправления, как первичного уровня власти в государстве .
Согласно статье 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют содержание деятельности не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления. Поэтому деятельность всей системы публичной власти должна исходить, прежде всего, из конституционного признания приоритета человека, его прав и свобод. Более того, как справедливо отмечается в литературе, «применительно к конституционным уровням публичного властвования можно говорить о типах государственного и муниципального регулирования прав и свобод человека»". Деятельность органов публичной власти должна быть направлена на признание, соблюдение, обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина, которые при этом не являются даром государства. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежит каждому от рождения (ч.2 ст. 17 Конституции РФ). Именно из этого конституционного принципа и следует исходить органам публичной власти, их должностным лицам, всем государственным и муниципальным служащим в своих взаимоотношениях с гражданами. Поэтому каждый человек во всякой юридически значимой ситуации, отмечает В.И.Крусс, может осознавать себя и заявлять о себе как о лице, пользующемся своими неотчуждаемыми правами, т.е. — как о правопользователе. Соответственно, все иные субъекты социального общения и в первую очередь представители публичной власти должны признавать правомерность такого основного позицирования, давать надлежащую правовую оценку, вытекающим из него требованиям и учитывать их в отношениях с данным лицом1.
В целом, права и свободы человека и гражданина можно рассматривать в единстве следующих проявлений: во-первых, как необходимый элемент правового статуса личности, ядро которого составляют основные, закрепленные Конституцией РФ, права и свободы (к числу которых относится и право каждого на жилище), во-вторых, как комплексный правовой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей права, реализуемые гражданами прежде всего по месту своего жительства — в городских, сельских, районных муниципальных образованиях.
Поскольку наличие жилища является необходимой материальной потребностью каждого человека и одним из условий достойного существования в обществе, конституционное право на жилище является одним из важнейших социально-экономических прав.
Муниципально-правовой механизм обеспечения права граждан на жилище
К вопросу обеспечения конституционного права на жилище необходимо подходить системно, учитывая, что государственная и муниципальная деятельность в данной сфере осуществляется в рамках единой системы публичной власти. Публично-правовой механизм обеспечения права граждан на жилище с учетом конституционных уровней публичной власти включает государственный механизм и муниципальный механизм организационно-правового, финансово-экономического гарантирования прав граждан в сфере жилищных отношений. При этом Конституция РФ и принимаемые в ее развитие федеральные законы обеспечивают первичное, учредительное регулирование гарантий защиты и обеспечения жилищных прав граждан. Свой вклад в обеспечение права граждан на жилище вносят и субъекты РФ с учетом того, что вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако они не должны при этом вторгаться в предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), а также в предметы ведения муниципальных образований, которые согласно статье 18 Конституции РФ не могут исключаться из публично-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Как показывает практика функционирования публично-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина, основной проблемой продолжает оставаться проблема наиболее оптимального разграничения вопросов ведения, а также финансовых и материальных ресурсов разных уровней публичной власти1.
Под муниципально-правовым механизмом обеспечения права на жилище следует понимать совокупность взаимосвязанных организационно-правовых, финансово-экономических, информационных и контрольных институтов и форм муниципальной деятельности, с помощью которых органы муниципальных образований решают следующие задачи:
а) формирование и содержание муниципального жилищного фонда;
б)предоставление малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, жилых помещений бесплатно или за доступную плату из муниципального жилищного фонда;
в)создание условий для осуществления права на жилище;
г)поощрение жилищного строительства на территории муниципального образования;
д) а также иные задачи в жилищной сфере.
Муниципально-правовой механизм обеспечения права граждан на жилище включает в себя: 1)материальные и финансовые ресурсы муниципального образования, используемые в целях обеспечения права граждан на жилище; 2)муниципальные планы и программы, реализуемые в жилищной сфере; 3) организацию управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом, жилищно-коммунальным хозяйством; 4)систему муниципального и общественного контроля в жилищной сфере; 5Муниципальные правовые акты, регулирующие жилищные отношения.
1. Важнейшим элементом указанного муниципально-правового механизма являются материальные и финансовые ресурсы, которыми обладают муниципальные образования и которые служат финансово-экономическим обеспечением права граждан на жилище наряду с государственными и частными ресурсами, используемые в этих же целях. К ним относятся находящееся в муниципальной собственности имущество, а также средства местного бюджета.
Конечно, финансово-экономический потенциал муниципальных образований разного вида (городских и сельских поселений, муниципальных районов и др.) различается. Большинство муниципальных образований — дотационные, то есть получают существенную финансовую помощь из вышестоящих бюджетов. Муниципальное хозяйство, социальная инфраструктура и экономические возможности, например, городских округов значительно отличаются от социально-экономического потенциала сельских поселений. Муниципальные образования должны эффективно использовать все имеющие у них организационно-управленческие, финансовые и экономические возможности для укрепления своей материальной базы.
В соответствии со ст. 40 Конституции РФ в ведении местного самоуправления должен находиться муниципальный жилищный фонд, из которого в установленном законом порядке малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье, жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату.
Муниципальный жилищный фонд - один из основных объектов права муниципальной собственности, предназначен для удовлетворения потребностей населения данной территории в жилище. Муниципальный жилищный фонд представляет собой составную часть жилищного фонда1, который согласно Жилищному кодексу РФ включает в себя совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации (ст. 19 ЖК РФ). ЖК РФ предусматривает следующие классификации жилищного фонда.
В зависимости от формы собственности ЖК РФ выделяет три вида жилищного фонда: 1) частный (находящийся в собственности граждан и юридических лиц); 2) государственный (принадлежащий на праве собственности: Российской Федерации - жилищный фонд РФ, субъектам Российской Федерации - жилищный фонд субъектов РФ); 3) муниципальный (находящийся в собственности муниципальных образований). В зависимости от целей использования ЖК РФ выделяет: а) жилищный фонд социального использования; б) специализированный жилищный фонд; в) индивидуальный жилищный фонд; г) жилищный фонд коммерческого использования.
Правительством РФ в целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, была утверждена Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 - 2010 годьГ. Реализация программы предполагает, что содержание жилищного фонда социального использования, развитие коммунального хозяйства, обеспечение условий для жилищного строительства должны стать основными функциями органов местного самоуправления.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003г., определяя круг вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований (ст. 14, 15, 16 Закона), установил, что к ведению городских и сельских поселений, а также городских округов относится организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда. Закон, определяя в ст. 50 перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований различного вида, закрепил, что в собственности городских и сельских поселений, городских округов может находиться жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в соответствующем муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда.
Все это порождает ряд вопросов.
Во-первых, вправе ли муниципальные районы иметь в собственности муниципальный жилищный фонд? Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003г. прямо не предусматривает возможность для муниципальных районов иметь свой муниципальный жилищный фонд. При этом муниципально-правовая практика показывает, что муниципальные районы, основываясь на положениях Жилищного кодекса РФ о полномочиях органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений, а также законодательстве субъектов РФ в жилищной сфере, формируют свой муниципальный жилищный фонд, принимают положения об этом фонде1.
Имеет место и практика, когда муниципальный район, на основании ч.4 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003г., принимает от муниципальных образований, входящих в состав муниципального района, на определенный срок часть полномочий по решению вопросов местного значения по обеспечению жилыми помещениями граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, по содержанию муниципального жилищного фонда". Такая передача полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального образования в бюджет муниципального района. В этом случае муниципальный район, не формируя своего жилищного фонда, осуществляет предусмотренные ЖК РФ полномочия для органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений.
Полномочия органов местного самоуправления по вопросам формирования, учета и содержания муниципального жилищного фонда
Реализация конституционного права на жилище обеспечивается органами местного самоуправления, прежде всего, путем предоставления гражданам жилых помещений из муниципального жилищного фонда . Соответствующие полномочия органов местного самоуправления определяются Жилищным кодексом РФ, законами субъектов РФ и конкретизируются в муниципальных правовых актах. Таким образом, в целях обеспечения права граждан на жилище муниципальные образования должны иметь муниципальный жилищный фонд, который включает совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.
1.Гражданское и жилищное законодательство определяют полномочия органов местного самоуправления, связанные с формированием муниципального жилищного фонда. Под формированием муниципального жилищного фонда понимается совокупность действий органов местного самоуправления, направленных на поступление в муниципальную собственность жилых помещений. Муниципальный жилищный фонд формируется путем:
- передачи жилых помещений в муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством;
- приобретения, строительства жилых помещений за счет средств местного бюджета, софинансирования субъектов РФ в рамках специальных программ;
- принятия в муниципальную собственность жилых помещений по решениям судебных органов, в том числе жилых помещений, признанных бесхозяйными;
- признания жилыми помещениями после перевода нежилых помещений в жилые помещения, являющихся муниципальной собственностью.
Приобретенные жилые помещения включаются в состав муниципальной казны, за исключением жилых помещений, приобретенных муниципальными предприятиями, учреждениями и закрепленных за ними на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.
Основу муниципального жилищного фонда составляет жилищный фонд, который в советский период находился в управлении исполнительных комитетов местных Советов и который в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1 передавался в собственность городов и районов. Кроме того, в связи с начавшимся в 90-е гг. прошлого века процессом приватизации государственных и муниципальных предприятий в собственность муниципальных образований передавался также и ведомственный жилищный фонд приватизируемых предприятий.
В соответствии со ст. 18 Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541 -1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее по тексту Закон о приватизации жилищного фонда) при переходе государственных или муниципальных предприятий, учреждений в иную форму собственности либо при их ликвидации их жилищный фонд должен быть передан правопреемникам этих организаций (если они определены) либо в ведение органов местного самоуправления поселений в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию жилых помещений. До сих пор в судебной практике встречаются дела, связанные с этим процессом, когда нередко нарушались права граждан на жилище, причем органы местного самоуправления далеко не всегда в таких спорах встают на сторону граждан".
В настоящее время процесс передачи государственного (ведомственного) жилья в собственность муниципальных образований до сих пор не завершен. Муниципальные образования по-прежнему сталкиваются с проблемами, когда жилые дома передаются им в собственность в плохом техническом состоянии, без финансирования и т.д. Тем не менее, суды, рассматривая подобные дела, обязывают органы местного самоуправления принимать жилые помещения на свой баланс.
Так, Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Мурманской области издало распоряжение от 11 июля 2007 г. № 389 «О безвозмездной передаче имущества, составляющего казну Российской Федерации, в собственность муниципального образования города Оленегорск с подведомственной территорией Мурманской области жилого дома в Оленегорском районе Мурманской области». Однако администрация города Оленегорска не согласилась с этим решением. В ходе судебного спора администрация города обратилась в Высшей Арбитражный Суд РФ о пересмотре в порядке надзора постановлений нижестоящих арбитражных судов, признавших законность данного распоряжения. Высший Арбитражный Суд РФ согласился с решением нижестоящих судов, исходя из того, что «данное имущество предназначено для решения вопросов местного значения и не может находиться в федеральной собственности. Доводы заявителя (администрации города Оленегорска) о передаче имущества в ненадлежащем техническом состоянии и отсутствии финансирования содержания такого имущества не могут быть положены в основу признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным и подлежат разрешению в самостоятельном порядке»1.
Таким образом, сложившаяся ситуация имеет двойственный характер. С одной стороны, по закону, органы местного самоуправления обязаны принимать на свой баланс жилые помещения, а с другой стороны средств, необходимых для содержания такого имущества зачастую не хватает. В целях решения указанных вопросов, процедура передачи жилых помещений из государственной собственности в собственность муниципальных образований должна подробно (с указанием о выделении необходимых для содержания жилых помещений средств) регулироваться соответствующими законами, как это сделано, например, в Алтайском крае".
На формирование муниципального жилищного фонда существенное влияние оказал также процесс приватизации жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда, правовой основой которого стал Закон о приватизации жилищного фонда. В соответствии со ст. 11 Закона каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда один раз.
Полномочия органов местного самоуправления по другим вопросам обеспечения права граждан права на жилище
Обеспечение органами местного самоуправления конституционного права на жилище осуществляется не только путем создания реальных возможностей для граждан, нуждающихся в жилье, получить жилые помещения муниципального жилищного фонда социального использования, жилые помещения муниципального специализированного жилищного фонда, а также жилые помещения по договорам найма в жилищном фонде коммерческого использования, но и также путем создания органами местного самоуправления условий для реализации гражданами иных возможностей улучшить свои жилищные условия, осуществлением органами местного самоуправления иных полномочий в жилищной сфере (речь, в частности идет о регулировании органами местного самоуправления тарифов для расчета размера платы за коммунальные услуги).
На современном этапе развития российского государства и общества актуальной задачей органов публичной власти (включая и органы местного самоуправления) в сфере обеспечения права граждан на жилище становится создание именно необходимых условий и предпосылок для осуществления данного права: формирование рынка доступного жилья, увеличение объемов жилищного строительства, развитие ипотечного строительства , формирование рынка земельных участков, обеспеченных объектами коммунальной инфраструктуры, сокращение ветхого и аварийного жилищного фонда и т.д.
Гражданский, Градостроительный, Земельный, Жилищный кодексы Российской Федерации закрепляют правовые основы развития рыночных отношений в строительстве и управлении жилищным фондом, а также реализации гражданами своего конституционного права на жилище по своему усмотрению и в своих интересах, в том числе путем приобретения жилых помещений на рынке недвижимости с использованием собственных средств, ипотечных жилищных кредитов и безвозмездных субсидий.
Свою деятельность в этой сфере органы местного самоуправления осуществляют в рамках муниципальных программ, в том числе в рамках программы «Доступное и комфортное жилье - жителям муниципального образования»". Данные программы разрабатываются и реализуются в соответствии с федеральными и региональными программами, выступая в качестве их подпрограмм. Они принимаются в целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, формирования рынка доступного жилья для граждан, безопасных и комфортных условий проживания в нем, расселения граждан из жилых домов, признанных аварийными и подлежащих сносу.
Муниципальные программы предусматривают решение указанных задач путем реализации комплекса нормативных правовых, организационных и финансовых мер и мероприятий по основным приоритетным направлениям; а)развитие жилищного строительства; б)повышение доступности жилья; в)совершенствование жилищно-коммунального комплекса; г) развитие ипотечного жилищного кредитования; д)жилье для молодых семей; е)переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда и др. По этим направлениям многие муниципальные образования принимают отдельные программы.
Более целесообразным представляется комплексное планирование в жилищной сфере с охватом всех основных направлений реформирования и развития жилищного и коммунального хозяйства, поскольку, как отмечается в решении Челябинской городской думы от 27 июня 2006 г. № 13/6, острота проблем, существующих в жилищной и коммунальной сферах, и важность их решения для социально-экономического развития муниципального образования требуют принятия комплекса мер в рамках реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
Конституция РФ и Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления определяют основное направление деятельности органов местного самоуправления в этой сфере: поощрение жилищного строительства (ст.40 Конституции РФ), создание условий для жилищного строительства (ст. 14, ст. 16 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления).
1. В рамках этого направления муниципальной деятельности органы местного самоуправления призваны, прежде всего, добиваться увеличения объемов жилищного строительства, формирования рынка подготовленных земельных участков для жилищного строительства, привлечения частных инвестиций в жилищное строительство1. В этих целях муниципальные образования должны поощрять жилищное строительство путем развития конкуренции и снижения административных барьеров в жилищном строительстве, а также создавать эффективные механизмы борьбы с высоким уровнем монополизации и административного протекционизма на рынке, внедрять прозрачные конкурентные процедуры предоставления земельных участков для жилищного строительства, создавать условия для развития конкуренции и расширения доступа застройщиков к кредитным ресурсам в целях увеличения жилищного строительства и т.д.
Проблемы, с которыми сталкиваются муниципальные образования в сфере поощрения и развития жилищного строительства, во многом схожи, однотипны. Вот, например, как они формулируются в муниципальной целевой (комплексной) программе «Доступное и комфортное жилье - гражданам России на территории Балаковского муниципального района на 2007 - 2010 годы», утвержденной Собранием депутатов Балаковского муниципального образования от 3 августа 2007 г. № 271. Состояние рынка жилья и жилищного строительства на территории Балаковского муниципального района характеризовалось в названной муниципальной программе по состоянию на 1 января 2007 г. (в год принятия программы) следующими факторами:
а) в очереди на улучшение жилищных условий стояли 2827 семей, проживающих на территории Балаковского муниципального района. Для обеспечения их жилыми помещениями необходимо построить более 100 тысяч квадратных метров площади жилых помещений. Очередниками на получение жилых помещений являются семьи, материальный достаток которых не позволяет приобрести квартиру или построить дом. В 2006 году получили жилые помещения и улучшили свои жилищные условия 199 семей (676 человек), или 7 процентов от общего числа очередников, 11 семьей приобрели его за собственные средства. Низкие показатели доступности жилья явились следствием недостаточного обеспечения жилыми помещениями населения Балаковского муниципального района. Время ожидания в очереди на получение жилых помещений в Балаковском муниципальном районе составляет до 20 лет;
б) сокращение бюджетных ассигнований на жилищное строительство за период реформ 1990 - 2001 годов привело к значительному снижению предоставляемых на условиях социального найма жилых помещений, создав социальную напряженность в обществе. Происходит естественное старение существующего жилищного фонда. На начало 2007 года в Балаковском муниципальном районе зафиксировано более 107 902 квадратных метров ветхого и аварийного жилья, или 2,9 процента от общего объема жилищного фонда Балаковского муниципального района. Общий объем жилищного строительства в 2006 году составил 21410 квадратных метров, что на 15,3 процента меньше, чем в 2005 году. Объем введенного в эксплуатацию жилья в 2006 году составил 21410 квадратных метров, что лишь на два процента выше, чем в 2005 году. Существенно увеличилась доля индивидуального жилищного строительства, подавляющая часть жилищного строительства финансируется за счет средств граждан. В настоящее время, констатируется в Программе, вплотную встает вопрос о принятии долгосрочной стратегии массового строительства жилья для всех категорий граждан, а также комплекс смежных вопросов: градостроительной политики, использования энергосберегающих и ресурсосберегающих технологий, стратегии развития строительной отрасли в целом. Однако объемы жилищного строительства не удовлетворяют, как отмечается в Программе, даже существующего достаточно низкого платежеспособного спроса населения;
б) основными проблемами в сфере жилищного строительства являются: отсутствие необходимых земельных участков, обустроенных инженерно-технической инфраструктурой; отсутствие системы кредитования застройщиков под залог земельных участков и возводимых жилых зданий; отсутствие механизмов привлечения частных инвестиционных ресурсов в строительство и модернизацию коммунальной инфраструктуры; низкий уровень объемов жилищного строительства и необоснованно высокий уровень цен на первичном рынке жилья; несоответствие качества строительных работ и используемых строительных материалов высокому уровню цен на жилье.
Процессы создания жилищного фонда в результате жилищного строительства, его распределения и перераспределения на рынке жилья неразрывно связаны с последующим предоставлением жилищно-коммунальных услуг. На неудовлетворительном уровне находится качество содержания ремонта жилых помещений и предоставления коммунальных услуг. Уровень износа коммунальной инфраструктуры составляет в среднем 70 процентов. Повышение доступности и качества жилых помещений позволит улучшить демографическую ситуацию на территории Балаковского муниципального района. В связи с этим в Программе ставится задача: что органы местного самоуправления Балаковского муниципального района должны создавать условия для развития жилищного строительства на территории муниципального района.
