Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Характеристика государственного управления материально-техническим обеспечением жилищного строительства 13
1. Сущность управления материально-техническим обеспечением и роль права в его совершенствовании 23
2. Система органов управления материально-техническим обеспечением 27
3. Функции органов управления материально-техническим обеспечением и их правовое закрепление 46
4. Основные направления совершенствования организационной структуры органов управления материально-техническим обеспечением /на примере Главкиевгорстроя/ 63
Глава II. Правовые вопросы реализации основных функций управления «ериалъно-техническйм обеспечением жилищ) строительства 79
1. Правовое регулирование планирования материально-технического обеспечения 79
2. Правовые вопросы финансирования и кредитования мероприятий по материально-техническому обеспечению
3. Использование договорных форм в управлении материально-техническим обеспечением 137
4. Правовые вопросы организации контроля в сфере материально-технического обеспечения 156
3 а к л ю ч е н и е 174
Литература. Приложение.
- Сущность управления материально-техническим обеспечением и роль права в его совершенствовании
- Функции органов управления материально-техническим обеспечением и их правовое закрепление
- Правовое регулирование планирования материально-технического обеспечения
- Использование договорных форм в управлении материально-техническим обеспечением
Введение к работе
Динамичное, пропорциональное развитие социалистической экономики, дальнейший рост благосостояния советских людей во многом определяются тешами капитального строительства. По размаху капитального строительства наша страна не знает равных в мире. Б последние годы в нашей стране в среднем ежедневно вводится в действие одно крупное промышленное предприятие, менее чем за месяц сдаются в эксплуатацию жилые дома, площадь которых достаточна для пяти городов с населением более 100 тыс.человек в каждом. Особенно важное значение имеет своевременное освоение капитальных вложений, направленных на жилищно-гражданское строительство, которое является частью социально-экономической политики партии.
По мере осуществления возрастающих темпов жилищного строительства все полнее будет обеспечиваться, согласно Конституции СССР, право граждан на жилье. Основными направлениями экономического и социального развития СССР на I98I-I985 годы и на период до I9S0 года в одиннадцатой пятилетке намечено построить и ввести в действие жилые дома общей площадью 530-540 млн. кв.м. Вот почему вопрос о дальнейшем совершенствовании этой отрасли ставится сегодня особенно остро. Серьезным экзаменом для строителей названа на ЛЛ съезде КПСС одиннадцатая пятилетка: "Характерная ее черта - всемерная концентрация сил на скорейшем завершении и пуске тех предприятий, которые способны обеспечить наибольший прирост продукции, расшить узкие места.
Б соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля IS7S г. "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы" предстоит многое сделать в капитальном строительстве. Намечена широкая программа мер по ускорению ввода в действие производственных мощностей, повышению эффективности капитальных вложений.
Важное значение для реализации намеченных планов имеют постановления ЦК КПСС от 25 февраля 1983 г. "О мерах по обеспечению выполнения планов строительства жилых домов и социально-бытовых объектов" и от II апреля 1983 г. "О серьезных недостатках в соблюдений договорных обязательств по поставкам продукции и повышении ответственности министерств, ведомств и предприятий в этом деле" .
Главная задача отрасли капитального строительства - ускорение ввода в действие производственных мощностей и объектов, повышение эффективности капитальных вложений определена постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 апреля 1984 г. "Об улучшении планирования, организации и управления капитальным строительством", Решение стоящих перед капитальным строительством сложных и многогранных проблем во многом зависит от эффективности управления им, совершенствования компетенции, улучшении форм и методов работы в этой области всех органов и организаций. Особое место в их общей системе принадлежит органам государственного управления. Располагая необходимыми полномочиями, они реализуют функции организующего характера, осуществляют правовое регламентирование отношений, складывающихся в этой области.
Важной предпосылкой выполнения планов по жилищно-граждан-скому строительству является четкое и своевременное материально-техническое обеспечение, которое определяется как процесс планового распределения и организации обращения средств производства, включающий реализацию выпускаемой социалистическими предприятиями продукции производственно-технического назначения и обеспечение ею потребителей. Материально-техническое обеспечение должно увязывать производство и потребление продукции во взаимосвязанных отраслях народного хозяйства, что является одним из важнейших условий высоких темпов развития экономики. Любое упущение в организации материально-технического обеспечения жилщно-гражданского строительства отрицательно сказывается на его темпах, ритме, качестве, своевременности ввода объектов.
Наряду со специфическими особенностями управлению материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строи тельства свойственны все общие признаки государственного управления.1 Исходя из этого управление материально-техническим обеспечением жклищно-гражданского строительства понимается автором как подзаконная юридически-властная организующая деятельность государственных органов, осуществляющих в плановом порядке процесс распределения средств производства и повседневное руководство системой снабжения и комплексного обеспечения строительного производства необходимыми материальными ресурсами.
Б управлении материально—техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства важная роль принадлежит правовым, и прежде всего административно-правовым, средствам. Посредством правового регулирования государство устанавливает рациональную структуру органов управления народным хозяйством, в том числе снабжением строительного производства, определяет их компетенцию, закрепляет связи между ними, регламентирует применение мер юридической ответственности.
Б юридической науке организационно-правовым проблемам управления в целом народным хозяйством уделяется значительное внимание, в частности, в работах Б.Б.Аверьянова, А.П.Алехина, И.Л.Бачило, Д.Н.Бахраха, Б.Г.Вшпвякова, Ю.М.Козлова, Н.М.Ко-нина, Б.В.Копейчикова, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарева, А.Е.Луне ва, В.М.Манохина, М.Ф.Орзиха, Р.С.Павловского, И.Н.Пахомова, Г.И.Петрова, Й.И.Пискотина, В.С.Прониной, И.М.Разнатовского, 10. А .Тихомирова, Б.В.Цветкова, ЛД.Юзькова, Б.А.Юсупова, Г.С.Яковлева, Ц.А.Ямпольской и др.
Широко исследуются в юридической науке и проблемы управления капитальным строительством.1/ Некоторые вопросы организации обеспечения строительного производства материально-техническими ресурсами освещались фрагментарно в связи с исследованием юридических аспектов государственного руководства и управления капитальным строительством. Б этих исследованиях основное внимание уделялось проблемам, связанным с механизмом гражданско-правового и отчасти хозяйственно-правового регулирования снабжения народного хозяйства и его отдельных отраслей: промышленности, капитального строительства и др. Б административно-правовом аспекте исследовались лишь проблемы материально-технического снабжения народного хозяйства в целом и его важнейшей отрасли - промышленности , а в последнее время также сельского хозяйства . Однако проблемы управления материально-техническим снабжением и комплектацией жилищно-гражданского строительства в монографической литературе не исследовались. Между тем процесе организации управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства обладает существенными особенностями, которые обусловлены, с одной стороны, объективной спецификой его как отрасли народного хозяйства /неравномерностью темпов строительных работ из-за климатических условий, частым изменением дислокации строительных организации, рассредоточенностью объектов строительства ка значительной территории и др./, а с другой - современными процессами, происходящими Б ней /индустриализацией, специализацией, техническим прогрессом/.
В юридической литературе проблемы материально-технического обеспечения жилищно-гражданского строительства рассматриваются обычно только Б связи с определением обязанностей ж прав
I/ Экономика материально-технического снабжения. -А!.. 1978; Чернегов Ю.А., Соколова Н.ІЇ. Экономика, организация и планирование материально-технического снабжения. - М., ІВ79; Одесо В.И., Храмов А.П. Развитие услуг в системе материально-технического снабжения. - М., 1980.
2/ Нагребелышй Б.А. Управление материально-техническим обеспечением сельского хозяйства: Автореф. лис. ... канд.юрид. наук. - Киев, 1983. заказчика и подрядчика. При исследовании правовых аспектов материально-технического обеспечения жилищно-гражданского строительства большего внимания требуют проблемы организации управления данной сферой, так как материально-техническое обеспечение является одним из важных условий осуществления хозрасчетной деятельности строительной организации. Это обосновывается и тем, что в настоящее время нет литературы, посвященной организации и методам работы государственных органов материально-технического обеспечения в строительстве. Между тем здесь происходят существенные изменения. Наиболее значительные из них состоят в образовании на местах первичных звеньев управления материально-техническим обеспечением -объединении и трестов, осуществляющих поставки продукции, способных более эффективно решать вопросы обеспечения производства трудовыми, материальными и финансовыми ресурсами. Б связи с созданием объединений и трестов, занимающихся поставкой строительной продукции, актуальными являются проблемы совершенствования функций органов управления строительством, что сказывается на сокращении звенности общегосударственной системы материально-технического обеспечения.
Изучение практики правового регулирования управления материально-техническим обеспечением строительного производства, в частности, в Главкиевгоретрое показало необходимость существенного улучшения правовой регламентации управленческой деятельности во всей указанной сфере. Многие акты, регулирующие различные области хозяйственннх отношений, в том числе законы, постановления, инструкции о жилищво гражданском строительстве, нуждаются в серьезном улучшении. Б работе строительной организации нередко возникают затруднения, вызванные устаревшими предписаниями, нечеткостью, несогласованностью и противоречивостью нормативных решений, мелочной регламентацией некоторых ситуаций.
Б последние годы принят ряд нормативных актов, в которых нашли отражение особенности обеспечения строительного производства, что способствовало усилению использования правовых средств. Однако анализ практики показывает, что в дальнейшем совершенствовании нуждается как правовое регулирование данного процесса, так и правоприменительная деятельность. Б связи с этим специальное монографическое исследование правовых проблем управления материально-техническим обеспечением, в частности производственно-технологической комплектацией жи-лшцно-граяданекого строительства, представляется весьма актуальным, теоретически и практически полезным. Изложенные выше обстоятельства и предопределили выбор темы настоящей работы. Направленность данного исследования определяется его предметом, который представлен организационно-правовым аспектом государственного управления материально-техническим обеспечением жшшщно-гражданского строительства.
Цель диссертации заключается в том, чтобы углубить научные основы организации управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства и его правового регулирования, восполнив тем самым пробел, имеющийся в научной литературе, а также внести практические предложения, направленные на дальнейшее совершенствование организационно-правового механизма управления в названной сфере.
Б плане реализации указанной цели автор поставил перед собой следующие задачи.
1. Выявление сущности государственного управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства в органической взаимосвязи составляющих его основных элементов, а также обоснование необходимости и форм дальнейшего повышения роли права в его совершенствовании.
2. Определение системы органов управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства, структурно-функциональных предпосылок их организации и деятельности с учетом современных тенденций интенсификации строительного производства, проявляющихся, в частности, в практике работы Главкиевгорстроя.
3. Раскрытие организационно-правовых особенностей реализации важнейших функций управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства /планирования, финансирования, контроля/ и путей совершенствования их правовой регламентации.
4. Обоснование необходимости разработки и принятия ряда нормативных актов, а также внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, в том числе связанных с упорядочением и совершенствованием ведомственных нормативных актов о материально-техническом обеспечении жилищно-гражданского строительства.
5. Формулирование конкретных предложений и рекомендаций, направленных на дальнейшее повышение эффективности и качества государственного управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства, совершенство вание правового регулирования в данной сфере.
Методологическую основу работы составляет марксистско-ленинский диалектический метод научного познания. Непременным условием разрешения поставленных задач явилось неуклонное руководство марксистско-ленинской методологией, познания государственно-правовой действительности, а также использование основных элементов системного подхода к исследуемым проблемам и некоторых других частно-научных методов.
Исходной теоретической базой диссертации являются труды классиков марксизма-ленинизма по вопросам теории и практики управления, Программа ШСС, решения съездов Коммунистической партии Советского Союза, пленумов ЦК КПСС, Конституции СССР, важнейшие нормативно-правовые акты СССР и УССР по вопросам совершенствования правового регулирования хозяйственной деятельности и материально-технического обеспечения, доклады, статьи и выступления руководителей партии ж государства. В исследовании автор опирается на современную литературу, прежде всего - специальную юридическую, а также использует в определенной мере экономическую и техническую, имеющую отношение к освещаемым вопросам.
В работе использованы материалы, полученные в процессе изучения практики деятельности ряда министерств и ведомств /Минтяжстроя УССР, Минпромстроя УССР, Минсельотроя УССР/, Главного управления по жилищному и гражданскому строительству при Московском горисполкоме /Главмосстроя/ и Главкиевгоретроя.
Б работе выдвинут и обоснован ряд положений, имеющих, по мнению автора, значение для развития научных основ совершенст вования практики управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства, в числе которых выносятся на защиту следующие:
- обоснована относительная самостоятельность организационного механизма управления материально-техническим обеспечением жшшщно-гражданского строительства, выступающей составным структурным элементом в единой системе государственного управления строительством;
- определено понятие управления материально-техническим снабжением и комплектацией жилищно-гражданского строительства, формулирующее его цели и раскрывающие отличия организации материально-технического обеспечения жилищно-гражданского строительства от аналогичной деятельности в других отраслях народного хозяйства;
- показана организационная структура сложной системы органов, осуществляющих управляющее воздействие в сфере материально-технического обеспечения жилищно-гражданского строительства, которую предложено рассматривать в широком и узком смыслах;
- дана характеристика системы органов управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства в УССР;
- определены ее особенности в Главном управлении по жилищному и гражданскому строительству при Киевском горисполкоме; обоснован вывод об эффективности единой системы органов в рассматриваемой сфере управления;
- определены наиболее рациональные организационно-правовые формы управления обеспечением в строительных организациях, внесены предложения по улучшению структуры и уточнению комле рганов управления материально-техническим обеспечением;
- дана оценка современного уровня правовой основы управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданско-го строительства, а также определены некоторые тенденции ее дальнейшего развития;
- показана роль ведущих функций управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства /планирования, финансирования, контроля/, от уровня практического осуществления которых непосредственно зависит эффективное решение задач, поставленных перед материально-техническим обеспечением на современном этапе» определены пути совершенствования их правовой регламентации;
- сформулированы конкретные предложения и рекомендации о необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, регулирующее управление материально-техническим снабжением и комплектацией жилищно-гражданского строительства; обоснована целесообразность дополнения ряда нормативных актов нормами о перспективном планировании, направленными на обеспечение сбалансированности планов снабжения и строительного производства, финансировании и кредитовании, а также контроле за реализацией штанов материально-технического обеспечения жилнщно-гражданского строительства.
Б соответствии с целью и задачами настоящего исследования построена структура диссертации, которая включает: введение, две главы /по четыре параграфа в каждой/, заключение, приложение. Библиографический аппарат диссертации оформлен автором следующим образом. Большая часть библиографической информации объединена в список основной использованной литературы. Б список литературы включена как цитируемая в диссертации литература, так и другая литература, которая была использована автором в процессе подготовки диссертации.
Сущность управления материально-техническим обеспечением и роль права в его совершенствовании
Правовое обеспечение совершенствования государственного управления, разумеется, не ограничивается поддержанием стабильности научно обоснованных управленческих структур. Любая из них с течением времени требует тех или иных усовершенствований, определенной перестройки. Б этой связи необходима четкая юридическая основа, обеспечивающая надлежащие условия для компетентного и своевременного внесения изменений в действующие управленческие структуры. Сказанное целиком относится и к организации управления материально-техническим обеспечением жшшщно-гражданского строительства, совершенствование которой невозможно без широкого использования правовых средств. Б этой связи отметим, что в последние годы принят ряд нормативно-правовых актов, в которых нашли отражение особенности материально-технического обеспечения строительного производства. Основными из них являются: постановления Совета Министров СССР от 27 января 1967 г. "О мероприятиях по улучшению организации и планирования материально-технического снабжения"2 и от 28 апреля 1969 г. "О мерах по дальнейшему улучшению ма 24 териальво-технического снабжения народного хозяйства" ; Положение о Госснабе СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 15 мая 1969 г.2Л постановление Совета Министров СССР от 23 августа IS66 г. "О первоочередных мероприятиях по созданию системы управления материально-техническим снабжением с применением экономико-математических методов и вычислительной техники" ; Положение о поставках продукции производственно-технического назначения, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 10 февраля 1981 г. . Эти акты способствовали усилению роли правовых средств в деле совершенствования управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства.
Расширение сферы действия права определяется теми общественными отношениями, которые получили правовое оформление с момента своего возникновения, но динамизм и усложнение развития которых требуют их адекватного отражения в соответствующих правовых формах. Процессы совершенствования общественных отношений происходят во всех областях жизни общества, на всех ее ступенях. Поэтому очень важно, чтобы они динамично отражались в законодательстве, чтобы устаревшие нормы своевременно заменялись новыми, соответствующими достигнутому этапу общественного развития. Эта тенденция особенно отчетливо проявляется в регулировании различного рода экономических процессов. Ее можно проследить на следующем примере. Как известно, в соответствии с действующим законодательством ответственность за обеспечение строительного производства возложена на три орга 2/ низапди: генподрядчика, субподрядчика и заказчика , тогда как ответственность за снабжение в других отраслях народного хозяйства возложена на предприятия и их вышестоящие органы. Такой порядок обеспечения строительного производства материальными ресурсами в значительной мере предопределяет специфику в этой сфере /систему органов, их взаимоотношения и т.д./.
В качестве основы для организации комплектного обеспечения строительными конструкциями и деталями, определения потребности в них, планирования комплектации, формирования заказов для промышленных предприятий следует принимать унифицированную нормативно-технологическую документацию по комплектации, разработка которой предусмотрена строительными нормами и правилами строительного производства. Унифицированная нормативно-техническая документация по комплектации документов разрабатывается в составе проекта производства работ и служит проектом технологической комплектации объекта на весь период строительства. Б состав унифицированной нормативно-технологической документации /УНТД/ по комплектации объектов включаются схемы образования технологических комплектов, комплектовочно-технологические карты и сводная комплектовоч-но-технологическая карта. Порядок и формы составления УНТД по комплектации регламентированы нормами локального законодательства. Следует отметить, что правовое регулирование отношений, возникающих на основе утвержденного плана комплексных поставок, осуществляется недостаточно четко. Б настоящее время отсутствует законодательство, регламентирующее порядок и сроки доведения плановых задании по комплектным поставкам до строительных управлении и предприятий, не закреплен порядок внесения поправок и изменений в плановые задания и т.п.
Договорные отношения по поставкам комплектных изделий в условиях строительного производства строятся, как правило, между строительными и промышленными организациями без участия снабкенческо-сбытовых организаций. Договор комплектных поставок в большей степени, чем договор поставки обычной продукции, заключает в себе облеченные в правовую форму производственные связи предприятий и строительных организаций. Анализ договоров на комплектацию продукции показывал их принципиальное отличие от ранее применяемых в материально-техническом снабжении строительства. Эти договоры можно рассматривать как пример обязательств, в которых комплексно используются административные и экономические методы.
Функции органов управления материально-техническим обеспечением и их правовое закрепление
Необходимым элементом научного анализа организационно-правового механизма государственного управления материально-техническим обеспечением яилищно-граяданского строительства является выявление возложенных на соответствующие управленческие органы функций; а также форм их правового опосредствования, т.е. характеристика правовых актов, закрепляющих данные функции.
В юридической, экономической и Философской литературе представлен широкий диапазон определений функций управления, их содержания, состава и назначения на различных уровнях его организации. Отсутствие единства в понимании функций управления вряд ли монно оценить положительно. Оно лишь затрудняет уяснение сущности функций органов государственного управления. Однако с ним необходимо считаться и учитывать различные подходы при определении функций управления. Используя принципы классификации функций управления, предложенные И.Л. Бачило2 , содержание управления материально-техническим обеспечением жилищно-гракданского строительства модно представить в виде следующего набора функций; организация системы и процесса управления, прогнозирование, перспективное планирование, текущее планирование, координация и регулирование, экономическое стимулирование, учет, контроль ж анализ. РІаждая из этих функций, представляет собой один из элементов содержания управления материально-техническим обеспечением, осуществляется соответствующими субъектами управления, специфическими для их деятельности методами.
Вместе с тем, каждая из функций, обладая относительной самостоятельностью, тесно взаимодействует с другими функциями. Так, скажем, планирование обеспечивает разработку программы системы, Е частности: материально-техническое обеспечение технологическими комплектами объектов строительства, промышленных предприятий и других подразделений строительных министерств и ведомств; выпуск продукции промышленными предприятиями строительных министерств и ведомств; транспортные перевозки материалов. G помощью функции регулирования функция планирования осуществляет связь со всеми функциями системы и через нее же - обратную связь при корректировке и уточнении плановых показателей. Кроме того, функция планирования имеет прямую связь с функцией учета, отражаясь на показателях хозяйственной деятельности.
Придерживаясь в целом указанной классификации функций, считаем возможным определить отдельные из них в соответствии с традиционной терминологией: планирование, финансирование, контроль, организация, координация и т.д. С учетом этого в последующем изложении и проводится анализ некоторых основных функций управления материально-техническим обеспечением жшшщ-но-гражданекого строительства.
Нет единства и в понимании функций органов управления. Не ставя перед собой цель рассмотреть основные существующие взгляды по данному вопросу, поскольку это выходит за рамки данного исследования, отметим, что наиболее удачное определение понятия функций органа управления, с нашей точки зрения, принадлежит И.Л.Бачило, которая определяет Функции как "комплекс взаимосвязанных, определенных в статуте органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой управления". В научной литературе также нет единой классификации функций органов управления вообще и функций органов управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства в частности. Отсутствие единого шения по данному вопросу объясняется тем, что в основу классификации функций органов и пра- воведами, и экономистами положены различные критерии. По нашему мнению, классифицировать наиболее общие функции органов управления материально-техническим обеспечением жилищно-граж-данского строительства следовало бы аналогично классификации общим функциям управления. В соответствии с этик наші при анализе органов управления и будет использоваться вышеуказанная терминология.
Следует иметь в виду, что определение функций органов управления как видов их деятельности - весьма трудная задача. Она может успешно решаться только при наличии ясного представленім об организации управляемого объекта, способов воздействия на него со стороны государственных органов, пределов целесообразного вмешательства в его развитие, целесообразном соотношении централизации и децентрализации в управлении и др. Интенсивная» энергичная деятельность органов управления порой не дает ожидаемых результатов именно потому, что их функции определены без глубокого изучения отмеченных факторов, не имеют под собой достаточной теоретической основы.
Вполне естественно, что подробно рассмотреть все функции в одной работе не представляется возможным, в связи с чем во второй главе диссертации будут освещены правовые вопросы реализации лишь некоторых основных функций органов управления, оказывающих наиболее существенное влияние на эффективность управления материально-техническим обеспечением яшшщно-гражданского строительства.
Важное значение имеет правовое закрепление функций органов управления материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства, ибо от того, в какой форме закреплены функции, зависит юридическая сила и другие характеристики, связанные с применение норм права. Законодательство должно обеспечивать четкое функционирование всех звеньев хозяйственного механизма, правильное соотношение прав и ответственности на всех уровнях управления народным хозяйством. Оно осуществляет функцию регулятора общественных отношений лишь тогда, когда оно конституировано в определенной форме, вне которой законодательство не существует, а именно в форме нормативных актов. Функции органов управления материально-техническим обеспечением жшшщно-гражданекого строительства закреплены в нормативных актах различных уровней,
Правовое регулирование планирования материально-технического обеспечения
В решении задач, стоящих перед жилищно-гражданским строительством на современном этапе, особое значение имеет дальнейшее повышение уровня планирования материально-технического обеспечения.
Правовое регулирование планирования материально-технического обеспечения жилищно-граждавского строительства должно отвечать ленинским принципам планомерной государственной организации строительного дела в масштабах всей страны, современным требованиям, сформулированным в решениях ХІУІ съезда КПСС /, постановлениях ЦК ШІСС и Совета министров СССР.3-/ От того, насколько обоснованы и четко сформулированы нормы плана материально-технического обеспечения жилищно-гражданского строительства, определены исполнители, их права и обязанности, ответственность, действенные формы контроля исполнения, процедура разработок и утверждения плана, степень обязательности плановых мероприятий, конкретность сроков и средств их реализации, объем работы и др., зависят повышение эффективности и качества работ, сокращение незавершенного строительного производства, ускорение ввода в действие объектов.
Отсутствие в действующем законодательстве нормы, в которой содержалось бы общепризнанное определение понятия "планирование", обусловило наличие диокдосии в правовой науке по данному вопросу.J/ Более правильной автору представляется позиция ученых, рассматривающих планирование в качестве важнейшей функции управления.
Эта трактовка дает возможность раскрыть содержание плановой деятельности как процесса целенаправленного, обеспечивающего развитие материально-технической базы жилищно-гражданского строительства; определить роль планирования в системе управления; показать специфику задач, решаемых планированием и особенности его взаимодействия со всеми другими управленческими функциями; наметить основные направления совершенствования его правового регулирования.
Анализ показывает, что правовое регулирование управленческих отношений в области планирования материально-технического обеспечения жилищно-гражданекого строительства позволяет решить две взаимосвязанные задачи. Это касается, во-первых, организации работы соответствующих плановых органов УЇЇТК, трестов комплектации , определения интересов субъектов плановой деятельности, создания юридических гарантий их соблюдения и, во-ЕТорых, закрепления порядка и форм, в которых реализуются и совершенствуются принципы правового регулирования организации процесса планирования.
Б юридической литературе по проблемам планирования материально-технического обеспечения строительства вопросы компетенции структурных подразделений, осуществляющих планирование материально-технического снабжения и комплектации в строительных министерствах ж ведомствах, частично подвергались научному анализу1/. Известно, что каждый государственный орган, так или иначе,участвующий в планировании, включается в организационную его систему. С этой точки зрения необоснованными представляются попытки как ограничивать организационную систему планирования плановыми органами , так и объяв-лять все государственные органы плановыми . Не дает правильного представления об организационной системе планирования и ее членение на органы планирования и органы хозяйственного руководства. Противопоставление планирования управлению также неосновательно, посколько планирование в значительной мере осуществляется именно органами управления. Однако бесспорно, что в организационной системе планирования плановые органы как специально предназначенные для осуществления планирования выделяются особо.
Общественные отношения, возникающие в процессе реализации функции планирования, облекаются в организационно-правовую форму. Поэтому улучшение планирования неразрывно связано с совершенствованием законодательства. Б литературе высказываются различные взгляды на правовой характер плановых заданий /относятся ли они к категории правовых норм, либо к разряду индивидуальных предписаний - правоприменительных актов/. Между тем от решения этого вопроса зависит определение конкретных правовых форм планирования, совершенствование законодательства о планировании и решение других вопросов правовой организации планирования материального обеспечения жилищно-гражданского строительства.
Использование договорных форм в управлении материально-техническим обеспечением
На современном этапе решение проблемы совершенствования управления невозможно без правовой регламентации деятельности структурных подразделений любой системы и строжайшего соблюдения обязательств каждым звеном хозяйственного механизма. Значительно повышается роль договоров и гарантии их исполнения.
Вопрос о договорных формах и методах государственного управления в советской правовой литературе ставился еще в 20-е годы. Б законодательстве и практике 20-х, 30-х и 50-х годов встречаются договоры между местными Советами, договоры государственных органов с гражданами и договоры между центральныш отраслевыми органами государственного управления /генеральные договоры хозяйственных ЕЄДОМСТЕ/.
С 60-х годов проблема договорных форм и методов управления вновь качала привлекать к себе пристальное внимание исследователеи.
Вместе с тем использование договоров в управлении материально-техническим обеспечением жилищно-гражданского строительства встречает ряд затруднении различного характера. Зто и непривычность договорных приемов управления, и вредные ведомственные или местнические тенденции, и нецелесообразно высокий уровень централизации оперативных полномочий в некоторых звеньях управления, и недостаточное развитие законодательства об управленческих договорах и общепризнанная дискуссион-ность многих мнений об управленческих договорах.
Б юридической литературе исследованы некоторые вопросы совершенствования организащи материально-технического обеспечения строительства применительно к организации договорных связей, возникающих в ходе обєспечешія строительного производства, предложены пути развития соответствующих частей строительного законодательства.
Договоры рассматриваются обычно как отдельные правоотношения, не всегда показывается действие договорных правоотношений в системе, в их взаимосвязи и взаимозависимости. Мало внимания уделяется слокиой структуре договорных связей. Нуждаются в дальнейшем исследовании прямые связи как наиболее рациональная и эффективная структура договорных связей. На первый план обычно выдвигается значение договора как инструмента наиболее полного сочетания государственного централизованного планового руководства с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий и производственных объединений. А.Г.Быков рассматривает план и договор как единый планово-договорный механизм, а договорные связи характеризует как конкретную форму опосредствования плана через товарно-денежные отношения, которые в условиях социалистического хозяйства имеют плановый характер. Практика, опережая теорию, пошла по пути значительного расширения договорных начал организации осуществления основных функций управления. Система управления материально-техническим обеспечением яилищно-гражданским строительством испытывает огромную потребность в гибком, четком, строго обязывающем инструменте регулирования добровольно согласованных взаимодействий в реализации стоящих перед каждой организационной системой целей, каковым является договор.
Потребность в развитии договорной форш управления имеет и более широкую основу. Она связана с характерными для современного этапа развития экономики страны усилением и развитием интеграционных процессов в народном хозяйстве, с возрастанием значения хозрасчетного интереса и согласования воль в хозяйственных и других общественных отношениях.
Хозяйственный договор, будучи инструментом планирования, естественно, является и инструментом управления народным хозяйством. Включение договора в процесс планоЕо-управлекческоЁ деятельности, на наш взгляд, соответствует положению, объективно занимаемому хозяйственным договором в организации хозяйственных отношений. Отношения по поставке материально-технических ресурсов и оборудования на стройки также облекаются в договорную форму.
