Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая природа государственной власти в субъектах Российской Федерации 13
1.1. Конституционные основы построения государственной власти в субъектах Российской Федерации 13
1.2. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации 33
Глава 2. Конституционно-правовой статус Государственного Собрания Республики Мордовия 53
2.1. Формирование Государственного Собрания Республики Мордовия 57
2.2. Структура Государственного Собрания Республики Мордовия 78
2.2.1. Совет Государственного Собрания Республики Мордовия 80
2.2.2. Комитеты и комиссии Государственного Собрания Республики Мордовия 85
2.2.3. Депутатские объединения 93
2.3. Компетенция Государственного Собрания Республики Мордовия 96
Глава 3. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти Республики Мордовия 133
3.1. Правовой статус Главы (высшего должностного лица) Республики Мордовия 133
3.2. Особенности правового статуса Правительства Республики Мордовия 161
Заключение 185
Список использованной литературы 194
- Конституционные основы построения государственной власти в субъектах Российской Федерации
- Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации
- Формирование Государственного Собрания Республики Мордовия
- Правовой статус Главы (высшего должностного лица) Республики Мордовия
Введение к работе
закономерности их становления и развития, особенности законодательного регулирования. Рассмотрение и оценка одного из видов субъектов Российской Федерации - республик, и, в частности Республики Мордовия, позволяет выявить позитивное, что есть в отдельных субъектах Российской Федерации и предложить для внедрения в других субъектах РФ.
С введением в действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»1, был снят ряд ощутимых для построения федеративного государства проблем таких, как: отсутствие общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, пробелов в регулировании вопросов организации и полномочий данных органов в отдельных субъектах РФ, дисбаланс отношений между федеральной и региональной властью, рецидивы- регионального сепаратизма, в различных его проявлениях. Однако это не означает, что сняты все проблемы в организации и деятельности региональной власти. Многие современные проблемы организации государственной власти в субъектах РФ обусловлены 'Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собр. законодательства Российской Федерации. 1999. №42. Ст.5005.
4 непрерывным ходом реформ государственной власти в России в целом, продолжающимся процессом строительства взаимоотношений федеральной и региональной властей. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации подчеркнул важность укрепления демократических институтов на региональном уровне по средствам качественного развития организации работы законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации1.
Республика Мордовия является субъектом Российской Федерации, в котором в настоящее время сложилась система законодательной и исполнительной власти, основанная на Конституции Республики Мордовия и действующем республиканском законодательстве. Вместе с тем конституционно-правовой статус каждого из органов государственной власти Мордовии имеет свои особенности, изучение которых может быть полезно с позиции накопления опыта в отдельно взятом субъекте РФ, что требует научного обобщения. Следует отметить, что Мордовия имеет весьма значительный опыт трансформации статуса органов государственной власти, высшего должностного лица республики. Достаточно указать на то, что в Мордовии вводился и упразднялся пост Президента РМ, создавался и ликвидировался Конституционный Суд РМ, видоизменялась система и структура органов исполнительной власти. Таким образом, изучение процессов формирования и деятельности органов государственной власти Республики Мордовия, их взаимодействия представляется достаточно актуальным.
Степень научной разработанности проблемы. Следует отметить, что вопросы организации и деятельности органов законодательной* и исполнительной власти Республики Мордовия являются достаточно мало изученными в отечественной юридической литературе. Однако реформирование государственного устройства России, осуществляемое в
Послание Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. № 214. 13 ноября.
5 течение последних пятнадцати лет, способствовало появлению работ, содержащих анализ органов субъектов Российской Федерации.
В современной отечественной юридической литературе исследования в области правового положения региональных парламентов нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, В.И. Васильева, И.В. Гранкина, А.А. Захарова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, Е.М. Орловой, А.В. Павлушкина, А.Е. Постникова, Д.Л. Суркова и др.
Не менее важное значение имеют труды, посвященные общим проблемам парламентского права Российской Федерации (И.А. Алексеев, В.А. Виноградов, Ю.А. Дмитриев, А.Д. Керимов, И.В. Котелевская, М.А. Краснов, А.П. Любимов, СВ. Масленникова, Ж.И. Овсепян, P.M. Романов, И.М. Степанов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др.), в том числе научные труды советского времени (И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, О.Е. Ку-тафин, и др.).
Правовое положение депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации анализируется в трудах С.А. Авакьяна, А.А. Алейник, М.В. Баглая, СМ. Бекетовой, Н.В. Витрука, А.В. Зиновьева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Л.А. Нудненко, Б.М. Скрынникова и др.
Вопросам нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвятили свои исследования А.И. Абрамова, Н.А. Боброва, Р.Ф. Васильев, И.Г. Дудко, А.В. Зиновьев, М.Н. Игнатьева, В.А. Купин, П.М. Курдюк, В.Н. Лысенко, В.В. Михайлов, Е.Е. Никитина, В.Н. Петухов, Т.Н. Рахманина, М.С Студеникина, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова и др.
В. последние годы появились комплексные исследования проблем организации государственной власти в субъектах РФ. Так, в 1999 году была защищена докторская диссертация Д.Л. Сурковым «Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России», в которой автор указал, что его исследование «ограничено рамками организации государственной власти тех субъектов Российского государства, которые конституционно определяются как края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения» . Докторская диссертация А.Ф. Малого «Организация органов государственной власти области как субъекта Российской Федерации» посвящена изучению организации и функционирования органов государственной власти областей России . Проблемам организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации посвятил свое исследование В.А. Лебедев .
Из научных работ, затрагивающих проблематику деятельности государственных органов Республики Мордовия, укажем на монографию «Правотворчество в Республике Мордовия»4, где в наибольшей степени освещены проблемы законотворческой деятельности в Мордовии и фрагментарно затрагиваются вопросы статуса Государственного Собрания Республики Мордовия. В 2004 г. была защищена кандидатская диссертация «Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: понятие, структура, содержание (на примере Республики Мордовия)»5, которая ограничена соответственно исключительно вопросами статуса Главы Республики Мордовия. Вместе с тем, законодательство, касающееся правового статуса органов государственной власти субъектов РФ, настолько стремительно развивается, что его изучение, а также анализ практики его применения в отдельно взятых регионах дает возможность открывать все новые аспекты исследуемой проблемы.
Научные труды вышеперечисленных авторов, безусловно, представляют значительный интерес, в них получили квалифицированную оценку многие важные проблемы правового положения региональных органов государственной власти. Однако работы данных авторов явно недостаточны для всестороннего и полного представления об организации и деятельности
Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России. Автореф. на соиск. ученой степени д.ю.н. М., 1999. С. 3. 2 Малый А.Ф. Организация органов государственной власти области как субъекта Российской Федерации. Автореф. иа соиск. ученой степени д.ю.н. М., 2000. С. 3. 3 Лебедев В.А. Проблемы организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С.53. 4 Правотворчество в Республике Мордовия / Авт. коллектив: И.Г. Дудко (отв. ред.). — Саранск, 2000.. 5 Синдянкин H.H. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: понятие, структура, содержание (на примере Республики Мордовия). Автореф. на соиск. ученой степени к.ю.н. Саратов, 2004.
7 органов государственной власти Республики Мордовия. Все это свидетельствует о необходимости комплексного научного исследования проблем конституционно-правового статуса органов государственной власти Республики Мордовия.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной и исполнительной государственной власти Республики Мордовия на современном этапе.
Предметом исследования выступают нормы права, закрепляющие и регулирующие отношения, возникающие в процессе формирования и функционирования Государственного Собрания Республики Мордовия, Главы Республики Мордовия, Правительства Республики Мордовия.
Цель исследования заключается в изучении опыта правового регулирования организации системы органов государственной власти Республики Мордовия и практики их деятельности, а также рассмотрение прикладных проблем правового регулирования осуществления законодательной и исполнительной власти, что предопределяет постановку следующих задач: - определить содержание конституционных норм, закрепляющих основополагающие принципы построения органов государственной власти субъектов РФ с позиции конституционной концепции выстраивания федеративных отношений; сформулировать на основании действующего законодательства и решений Конституционного Суда Российской Федерации общие положения построения государственной власти в субъектах РФ; раскрыть особенности статуса Государственного Собрания как законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Мордовия и его влияние на организацию государственной власти в Республике Мордовия; - проанализировать правовой статус Главы Республики Мордовия; - рассмотреть особенности правового статуса Правительства Республики Мордовия, раскрыть его структуру, проблемы формирования, особенности как субъекта публичных отношений; - разработать предложения по оптимизации правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти Республики Мордовия.
Методологической основой исследования являются теория познания, диалектический метод познания, главной особенностью которого является системные и комплексный подходы к изучаемому явлению. Из частно-научных методов исследования применялись формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный и другие методы.
Теоретической основой исследования послужили работы по общей теории права, науки конституционного права, в которых рассматриваются вопросы, относящиеся к теме диссертации.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, Конституция Республики Мордовия, законодательство Республики Мордовия, решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Верховного Суда РМ, документы и материалы, в том числе в периодических изданиях, относящиеся к теме исследования.
Научная новизна диссертации обусловлена целью и задачами и состоит в том, что в диссертации впервые комплексно исследуются вопросы организации и функционирования органов государственной власти
Республики МорДОВИЯ;
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Природа государственной власти в субъектах Российской Федерации имеет производный от Федерации характер. Исключительно Российская Федерация устанавливает конституционные основы организации власти субъектов РФ, но при этом субъекты Федерации самостоятельны в организации этой власти, в вопросах формирования и ее деятельности.
9 Российская конституционная модель наделяет органы государственной власти субъектов РФ полномочиями, которые, однако, не являются исключительным содержанием власти как таковой.
Законодательство, определяющее конституционно-правовой статус органов государственной власти субъектов РФ, складывается из федерального и регионального. Взаимосвязь между двумя уровнями законодательства основана на общих принципах регулирования статуса законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленных в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данные особенности правового регулирования способствуют гармонизации федерального и регионального законодательства в вопросах формирования, структуры, полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Унификация по вопросам организации государственной власти субъектов РФ, выраженная в федеральном законодательстве, не должна приводить к «унитаризации» организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Федерализм предполагает многообразие подходов к решению конкретных вопросов деятельности органов власти субъектов Российской Федерации.
Существенное значение для понимания конституционно-правовой природы государственной власти в субъектах Российской Федерации имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации. В своих правовых позициях Конституционный Суд РФ дал толкование конституционных принципов и норм, определяющих организацию государственной власти в субъектах РФ, сформулировал положения, ставшие ключевыми; а в ряде постановлений восполнившими пробелы законодательного регулирования в вопросах конституционно-правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
10 4. На территории каждого субъекта РФ создаются органы законодательной и исполнительной власти, а также могут учреждаться конституционные (уставные) суды; система и полномочия органов государственной власти определяется конституциями (уставами), законами субъектов РФ, исходя из положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также решений Конституционного Суда РФ. Одна из особенностей организации государственной власти в субъектах РФ состоит в том, что в рамках исполнительной и судебной власти учреждаются две группы органов: осуществляющие полномочия от имени Российской Федерации и осуществляющие полномочия от имени субъекта Российской Федерации.
5. Сравнение деятельности Государственного Собрания Республики Мордовия с его «предшественником» Верховным Советом Республики Мордовия показывает: во-первых, более четкую функциональную направленность, а во-вторых, сосредоточение на законодательной деятельности, которая является основополагающей в работе Государственного Собрания. Данный орган в отличие от Верховного Совета не наделен правом рассмотрения любого вопроса, отнесенного к компетенции республики, а имеет четко определенные полномочия. Развитие парламентских начал в представительных органах государственной власти субъектов РФ становится доминирующим.
6. В Республике Мордовия произошла эволюция статуса «высшего должностного лица»: от Президента МССР как высшего должностного лица и главы исполнительной власти — к Главе Республики Мордовия как высшему должностному лицу, возглавляющему высший исполнительный орган государственной власти Республики Мордовия. Статус Главы РМ фактически «вернулся» к статусу Президента МССР, с той разницей, что по действующей Конституции РМ Глава Мордовии наделяется полномочиями Государственным Собранием РМ по представлению Президента РФ. Современный статус Главы Республики Мордовия в целом соответствует Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), который закладывает основы, исходные позиции в организации статуса высшего должностного лица субъекта РФ. Однако ряд выполняемых Главой РМ полномочий не вполне вписывается в содержание понятия «исполнительная власть» (например, представительские функции, наградные полномочия).
7. Одной из тенденций является усиление исполнительной власти за счет увеличения объема полномочий Главы Республики Мордовия и Правительства Республики Мордовия на основе федерального и регионального законодательства. В связи с этим предлагается расширить контрольные полномочия Государственного Собрания Республики Мордовия как высшего представительного органа государственной власти, за деятельностью исполнительной власти Республики Мордовия. Эта проблема актуальна и для других субъектов РФ.
8. Сформулированы предложения, направленные на совер шенствование законодательства Республики Мордовия по вопросам организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти Республики Мордовия.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей работы по совершенствованию законодательства об органах государственной власти Республики Мордовия. Положения диссертации также могут быть использованы в процессе преподавания курса конституционного права Российской Федерации, проведении спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева», где проведено ее обсуждение и рецензирование. Отдельные положения диссертации докладывались на межрегиональных и вузовских научных конференциях, на заседаниях кафедры государственного и
12 административного права МГУ имени Н.П. Огарева, а также отражены в опубликованных автором работах.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять практический интерес для депутатов, государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Структура диссертации обусловлена основными задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, а также списка использованных источников.
Конституционные основы построения государственной власти в субъектах Российской Федерации
Данным Законом закреплена модель организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ (ст. 17, 18), включающая в качестве обязательных компонентов законодательный (представительный) орган государственной власти и высший исполнительный орган государственной власти, возглавляемый руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Согласно ч. 2 ст. 17 Закона конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации1.
Прежде чем перейти непосредственно к анализу конституционных основ организации государственной власти субъектов РФ, остановимся на вопросе правовой природы государственной власти субъектов Федерации.
Понятие «государственная власть» одно из активно обсуждаемых в науке, не только юридической, но и политологической, социологической и др. По данному вопросу существует обширная юридическая литература, что свидетельствует о неослабевающем интересе к определению понятия государственной власти. Отмечается, что организация государственной власти является наиболее объемной и традиционной проблемой конституционного права . К проблеме государственной власти обращались многие видные дореволюционные ученые-юристы.
Так, Н.М. Коркунов писал: «Государственная власть, как сила, обусловленная сознанием гражданами их зависимости от государства, порождает в общественной жизни своеобразные явления и притом двоякого рода. Во-первых, она побуждает граждан совершать то, что они считают необходимым для государства, от которого сознают себя зависимыми... Но этим не исчерпывается действие государственного властвования: оно приводит, во-вторых, к тому, что граждане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государственной власти»1. Характеристика государственной власти как силы, способной подчинять, конечно верна, поскольку воздействие государства не основано исключительно на убеждении. Однако важно то, что принуждающее воздействие осуществляется специальным аппаратом, поскольку «те лица, за которыми признается право распоряжения в определенном отношении властью, называются органами государственной власти» . Таким образом, Н.М. Коркунов указывает на то, что реализация власти принадлежит специально уполномоченным лицам (органам).
Вместе с тем, Н.М. Коркунов не отождествлял органы и власть. Он пишет: «Так как то, что выполняется органом, называется вообще его функцией, то и те акты власти, на осуществление которых имеет право данный орган власти, именуются функциями органа власти... Осуществление функций власти, по их сложности, требует обыкновенно, совместной деятельности нескольких лиц и материальных средств. Поэтому органами власти являются по большей части не отдельные лица, а учреждения, имеющие более или менее сложный состав и устройство»3. В исследовании Н.И. Корку нова указано на два важных момента характеристики государственной власти: во-первых, разграничение таких явлений, как власть и орган власти, а во-вторых, на функциональное предназначение органов (учреждений), осуществляющих государственную власть.
Функциональный подход к пониманию власти весьма распространен и в современных работах исследователей. Г.Н. Манов пишет: «Любая власть, в том числе государственная, - это особая функция по руководству, управлению и координации волевых действий людей. Проявляясь в них, государственная власть не сводится только к этому. Она есть нечто большее. Государственная власть ведет к установлению таких отношений, в которых она выступает как высший авторитет, добровольно или вынужденно признаваемый всеми членами социального общества, сложившегося на данной территории»1.
Распространенным является понимание власти как волевого отношения. В.Е. Чиркин отмечает: «Государственная власть - это возникающее на основе социальной асимметрии в обществе и обусловленное потребностями управления им социальное волевое отношение, в котором одной из сторон является особый политический субъект - государство, его органы, должностное лицо». В.Е. Чиркин подчеркивает, что государственная власть не является совокупностью органов государства, она «реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суды и т.д.)» 2.
Посредством реализации государственной власти происходит упорядочивание общественных отношений, приведение их в состояние, удовлетворяющее государство. Государственная власть обеспечивает равновесие интересов различных слоев общества, групп, индивидов. Это достигается посредством механизма согласования интересов и обеспечивается специальным аппаратом контроля и принуждения.
Приведенные подходы к определению природы государственной власти позволяют выделить ряд ее качеств. Во-первых, это волевое действие, способное, в необходимых случаях, к принуждению; во-вторых, это система органов, реализующих властные веления; в-третьих, функциональный характер власти; в-четвертых, власть как совокупность полномочий. Каждое из этих качеств характеризуют определенные стороны государственной власти, позволяя говорить о ее статической и динамической составляющей. Однако это весьма общая характеристика государственной власти. Конкретное ее наполнение определяется содержанием основного закона государства.
Конституция Российской Федерации внесла существенные изменения в предшествующий опыт регулирования государственной власти, определив ее источник, формы и способы осуществления. Прежде всего, в формулировке Конституции РФ закреплен основополагающий принцип построения демократического государства: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1. ст. 3). Народ провозглашается источником власти (высших полномочий). Власть народа заключена в его праве формировать органы государственной власти, выражая свое мнение посредством выборов и референдума (ч. 3 ст. 3). Воля народа, в конечном итоге, определяет содержание законов, построение системы органов власти. Эта воля может проявляться как непосредственно, так и опосредованно - через представителей народа в выборных органах. Народ выступает не только как источник власти, но и как субъект, оказывающий влияние на объем полномочий органов власти. Утверждая, что народ является источником власти, следует иметь в виду, что речь идет не о наделении избираемых лиц и органов конкретными правами и обязанностями, а о предоставлении им возможности осуществлять властное воздействие от имени государства.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации
Для понимания правовой природы и особенностей организации государственной власти в субъектах Российской Федерации принципиально важное значение имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд РФ, являясь судебным органом конституционного контроля, обеспечивает верховенство, прямое действие и охрану Конституции Российской Федерации, на всей территории России и применительно ко всем субъектам права. Через осуществление конституционного контроля Конституционный Суд оказывает значительное влияние на деятельность и акты федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. «Предназначение Конституционного Суда в правовой защите федеральной Конституции, - пишет Л.В. Лазарев, - его конституционная компетенция, юридическая сила принимаемых им решений, роль в обеспечении баланса (равновесия) и ограничения властей объективно предопределяют статус Конституционного Суда не только как особого органа судебной власти, но одновременно и как высшего конституционного органа одного уровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительной власти»1.
Конституционный Суд РФ играет особую роль в обеспечении прямого действия Конституции Российской Федерации. Именно Конституционный Суд РФ наделен исключительным правом толкования действующей Конституции, восполняя пробелы, и устраняя неясности понимания текста Конституции. Тем самым Конституционный Суд не только интерпретирует нормы Конституции РФ, но и в известном смысле «творит право». Как пишет С.А. Авакьян, Конституционный Суд РФ не может дать толкование Конституции РФ без создания соответствующей новой нормы1. Б.С. Эбзеев отмечает, что Конституционный Суд РФ идет дальше простой интерпретации в отношении Конституции РФ. Суд формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает свое понимание тех или иных положений Конституции РФ, которое «связывает» все иные органы государственной власти и другие субъекты конституционно-правовых отношений, и тем самым фактически выполняет правотворческую функцию".
За годы своей работы Конституционным Судом РФ было принято весьма значительное число решений, относящихся к организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Изучение решений (постановлений, определений) Конституционного Суда, непосредственно затрагивающих организацию государственной власти субъектов РФ, их систему, полномочия отдельных органов, позволяет классифицировать их на три вида: во-первых, решения по вопросам природы Российского государства и федеративным отношениям; во-вторых, относящиеся к вопросу разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; в-третьих, по вопросам особенностей системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочий отдельных органов.
Рассмотрим наиболее важные положения решений Конституционного Суда Российской Федерации, исходя из указанной выше классификации.
В одном из первых постановлений по проблеме природы федерации в России от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г. и ряда законодательных актов Республики Татарстан о проведении референдума по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан, Конституционный Суд подчеркнул, что одним из основополагающих.принципов построения Российской Федерации как суверенного федеративного государства является установление и развитие отношений между федерацией и республиками в ее составе, разграничение между ними вопросов ведения на основе Конституции России и соответствующих ей конституций республик в составе Российской Федерации... Из Конституции России следует, что отношения между Россией и республиками в ее составе строятся прежде всего на конституционной основе. Однако это не исключает возможности заключения в рамках Российской Федерации на основе Конституции договоров между ними. В тоже время Конституционный Суд признал положения ч. 2 ст. 5 и ст. 6 Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР, ограничивающие действия законов Российской Федерации на территории Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР1. Следует отметить, что Конституционный Суд весьма корректно выразил свою правовую позицию в отношении попытки органов власти Республики Татарстан закрепить в республиканских актах положение о государственном суверенитете и не представил завершенной оценки по этому вопросу, справедливо полагая, что данный вопрос будет решен в Федеративном договоре.
В одном из наиболее значительных постановлений по рассматриваемому вопросу от 7 июня 2000 г. по делу о конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Конституционный Суд сформулировал ряд важных правовых позиций. Прежде всего, Суд указал, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 67).
Формирование Государственного Собрания Республики Мордовия
Процедура формирования Государственного Собрания регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, Конституцией Республики Мордовия и законами республики. В силу сохраняющейся тенденции унификации избирательного законодательства субъектов РФ оно имеет примерно одинаковое нормативное наполнение.
В субъектах РФ срок легислатуры законодательного органа одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта и согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не может превышать пяти лет. В субъектах РФ этот срок установлен 4-мя или 5-ю годами. Государственное Собрание Республики Мордовия избирается сроком на четыре года (ст. 80 Конституции РМ). Полагаю, что этот срок является оптимальным для устойчивой работы законодательного органа. За этот период каждый из депутатов законодательного органа способен проявить себя в качестве народного избранника или представителя политической партии.
Депутаты Государственного Собрания избираются гражданами России, достигшими 18-летнего возраста, проживающими на территории республики (при выборах по республиканскому избирательному округу) либо проживающие на территории соответствующего избирательного округа (при выборах по одномандатному избирательному округу)1. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.
Депутатом Государственного Собрания может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и обладающий избирательным правом. Таким образом, каждый гражданин России, проживающий на территории Мордовии, может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, убеждений и других обстоятельств. Не имеют права избирать, быть избранными граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предоставил возможность самим субъектам Российской Федерации устанавливать количество депутатов законодательного органа, а также число депутатов, работающих на постоянной основе (ст.4)1.
Следует отметить, что количественный состав законодательных органов субъектов Российской Федерации существенно разнится - от 12. до 130 депутатов. Например, Дума Корякского автономного округа состоит из 12 депутатов; Народное Собрание Республики Ингушетия - из 27 депутатов; Законодательное собрание Иркутской области - из 45 депутатов; Государственный Совет Республики Татарстан - из 100 депутатов; Народное Собрание Республики Дагестан - из 121 депутата. Отметим, что в Советах народных депутатов субъектов Федерации до конституционной реформы 1993 г. численный состав определялся общероссийским законодательством и включал, как правило, более 100 депутатов.
Сравнение этих данных с численностью населения в субъектах Российской Федерации показывает, что количество депутатов представительных органов не находится в прямой зависимости от этой численности. Например, в Москве с ее 10-миллионным населением Городская Дума состоит из 35 депутатов; в Мордовии с населением около 1 миллиона состав депутатов включает 48 человек.
Количество депутатов, работающих на профессиональной основе, устанавливается конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Как правило, на постоянной основе работают председатель законодательного органа, его заместители, председатели комитетов, иногда и комиссий. В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 2005 г. указано, что установление законом субъекта Российской Федерации численности депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, не только является дополнительной правовой гарантией статуса депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, но и обеспечивает самостоятельность деятельности указанного органа в целом1. Интересно мнение В.А. Лебедева, который полагает, что «предложения о профессиональной депутатской деятельности были отвергнуты региональными промышленниками и бизнесменами, руководителями исполнительных органов. Создание профессиональных парламентов не позволяло этой категории избираться в областные представительные органы власти»2.
Закон Республики Мордовия «О Государственном собрании Республики Мордовия» установил, что законодательный орган Республики Мордовия состоит из 48 депутатов, избираемых на четыре года и работающих, как правило, на непостоянной основе без отрыва от основной деятельности. На профессиональной постоянной основе в Государственном Собрании свою деятельность осуществляют 9 депутатов Государственного Собрания3.
Конституцией Республики Мордовия установлены определенные ограничения для занятия депутатской деятельностью. Они в большей степени связаны с невозможностью совмещения работы депутата Государственного Собрания Республики с иной государственной должностью.
В течение срока своих полномочий депутат Государственного Собрания Республики Мордовия не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности Республики Мордовия или государственные должности государственной службы Республики Мордовия, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом (ч. 2 ст. 81 Конституции РМ).
Правовой статус Главы (высшего должностного лица) Республики Мордовия
Основополагающие нормы Конституции Российской Федерации (ст. 5, 10, 77) определяют в целом подход к устройству исполнительной власти субъектов Российской Федерации в качестве самостоятельной ветви государственной власти, ее взаимоотношения с иными властями субъекта РФ и взаимосвязи с системой федеральной исполнительной власти.
В«соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской.Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Данное положение предполагает не только подчиненное положение органов исполнительной власти субъектов РФ и их обязанность следовать предписаниям федеральных органов исполнительной власти, но и согласование, координацию действий федеральной и региональной властей. Ю.Н. Старилов вполне обоснованно отмечает, что реализация принципа единства исполнительной власти требует постоянного согласования действий, ибо нередко невыполнение федеральными органами своих обязательств влечет ответные меры со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ и отрицательно сказывается на результативности государственного аппарата в целом, препятствует развитию экономических связей регионов и создает диспропорции в социальном и экономическом развитии1.
Из содержания принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации можно сделать следующие выводы.
Во-первых, единая система исполнительной власти образуется лишь в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного с субъектами РФ ведения. Следовательно, по предметам ведения субъектов РФ их органы исполнительной власти самостоятельны.
Во-вторых, исходя из данного принципа и в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения, федеральные органы исполнительной власти вправе давать прямые указания органам исполнительной власти субъектов РФ. Здесь обнаруживается прямое подчинение.
В-третьих, поскольку федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему, это создает условия для оптимизации государственного управления.
В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации закреплены основные положения, определяющие правовой статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ. Структура органов исполнительной власти, объем и содержание компетенции и даже способ правового определения функциональной сферы деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти несколько отличаются в разных субъектах Федерации. В этом плане выделяют два подхода. При первом обстоятельно «прописывается» статус высшего должностного лица (главы, президента, губернатора), тогда как статус и полномочия высшего исполнительного органа власти (правительства, администрации) не устанавливаются либо устанавливаются крайне лаконично. Данный способ применен в Конституции Республики Саха (Якутия), Конституции Республики Коми, Уставе Ставропольского края, Уставе Иркутской области. При втором подходе дается развернутое нормирование правового статуса высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти — Конституции Республики Мордовия, Конституция Чувашской Республики, Устав
Московской области, Устав Липецкой области и др.1 Сравнительный анализ закрепления структуры и полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации показывает значительный разброс в подходе к конституционному (уставному) регулированию данных вопросов. При этом основной акцент сделан на перечне полномочий в сфере совместного ведения. В большинстве конституций и уставов не дано целостное нормирование исполнительной власти как системы. И хотя в ряде субъектов РФ приняты специальные законы, определяющие статус высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации (таковы, например: Закон Саратовской области от 31 октября 2000 г. «О Губернаторе Саратовской области», Закон Калининградской области от 21 декабря 1995 г. «О главе администрации (губернаторе) Калининградской области», Закон Республики Башкортостан от 19 апреля 2001 г. «О Президенте Республики Башкортостан», Закон Республики Мордовия от 12 ноября 2001 г. «О Правительстве Республики Мордовия», Закон города Москвы от 26 февраля 1997 г. «О Правительстве Москвы»), однако важно, на наш взгляд, чтобы именно устав (конституция) содержали развернутую характеристику системной основы и направлений деятельности исполнительной власти субъекта РФ, которая бы опиралась на положения федеральной Конституции.
В этом плане следует выделить Устав Оренбургской области. В нем не только подробно установлены полномочия Главы области и компетенция Правительства области (пятнадцать направлений), но и определены важные положения организации исполнительной власти в целом. В ст. 53 закреплено, что Глава администрации входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения, а также в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
