Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие системы исполнительной власти в России 16
1.1. Становление и эволюция исполнительной власти в Российском государстве 16
1.2. Система исполнительной власти в Советском государстве 23
1.3. Исполнительная власть в Российской Федерации 29
Глава 2. Общая характеристика конституционно-правовых основ исполнительной власти в Российской Федерации 34
2.1. Место исполнительной власти в системе разделения властей . . 34
2.2. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти 43
2.3. Правительство РФ в системе исполнительной власти 55
2.4. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации 90
Глава 3. Структура и функции органов исполнительной власти 103
3.1. Принципы построения системы органов исполнительной власти 103
3.2. Структура органов исполнительной власти, их функции и организация их работы 115
3.3. Основные направления совершенствования системы исполнительной власти 176
Заключение 183
Список источников и литературы 186
- Становление и эволюция исполнительной власти в Российском государстве
- Система исполнительной власти в Советском государстве
- Место исполнительной власти в системе разделения властей
- Принципы построения системы органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность исследования правового статуса органов исполнительной власти и путей его совершенствования определяется рядом факторов.
Во-первых, в законодательстве и государственной практике Российской Федерации отсутствует однозначное понимание системы исполнительной власти, что существенно снижает взаимодействие и эффективность деятельности различных звеньев исполнительной власти.
Во-вторых, научные разработки проблем организации и деятельности исполнительной власти в течение всех девяностых годов переживали застой. Политизация государственного строительства отодвинула на второй план научные исследования в данной области. Ставка была сделана не на научную проработку вопросов, а на политический прагматизм, что усилило и без того кризисное состояние исполнительной власти в России.
В-третьих, в научной литературе до сих пор явно недостаточно проанализированы те существенные изменения, которые были внесены в правовую основу функционирования исполнительной власти Конституцией РФ 1993 по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Между тем новая Конституция не только изменила правовой статус исполнительной власти, но и породила ряд дополнительных противоречий, которые необходимо устранить, а для этого изучить и выработать пути их решения.
В-четвертых, из-за отказа законодателя в новых условиях от административно-правового термина "управление" существует немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти, возник комплекс проблем, требующих решения в нормативном и организационном плане. Отсутствует связь между конституционными положениями о гарантиях единства экономического пространства, широким кругом ведения РФ и применяемых органами исполнительной власти понятиями "государственное регулирование", "государственное управление", "органы управления".
В-пятых, начатая Президентом В. В Путиным административная реформа также вносит ряд существенных изменений в функционирование исполнительной власти.
Все это делает научное изучение конституционно-правовых основ исполнительной власти и путей их совершенствования делом первостепенной важности.
Правовое положение органов исполнительной власти регулируется на нескольких базовых уровнях: Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами; договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, указами Президента РФ.
Особенность современного правового статуса органов исполнительной власти заключается в том, что действующее законодательство России не является системным. Принятый с опозданием ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" не сопровождается законами о федеральных органах исполнительной власти, о принципах организации исполнительных органов в субъектах Федерации.
Многообразие системы правового регулирования делает крайне актуальным задачу вычленения вопросов, требующих конституционного регулирования. Понятие "конституционно-правовой статус органов исполнительной власти" вводится для того, чтобы обозначить тот пласт деятельности органов исполнительной власти, который долясен быть очерчен Основным законом российского государства.
Исполнительная власть - в соответствии с теорией разделения властей одна из самостоятельных и независимых публичных властей (наряду с законодательной и судебной) в государстве. Представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования), а также систему государственных органов," осуществляющих вышеперечисленные полномочия.1 Современные конституции формально наделяют исполнительной властью главу государства (в парламентарных монархиях и республиках, в президентских республиках) или правительство (в республиках смешанного типа). Однако на деле в парламентарных монархиях и республиках вся исполнительная власть целиком принадлежит правительству, в дуалистических монархиях - монарху совместно с правительством, а в республиках смешанного типа осуществление исполнительной власти правительством, как правило, происходит под непосредственным руководством и контролем главы государства (президента). На региональном и местом уровне исполнительная власть осуществляется различными органами местного управления и местного самоуправления (губернаторами, мэрами, префектами, старостами и подчиненным им аппаратом).2
В РФ в соответствии с принципом разделения властей государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Органами федеральной исполнительной власти являются Правительство РФ, министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти. В субъектах РФ органами исполнительной власти являются в
См. Российская юридическая энциклопедия М.,1999, с. 397 2 Там же
6 большинстве республик - президенты, правительства, министерства и ведомства, в иных субъектах РФ - губернаторы, главы администраций, правительства, министерства, департаменты и иные органы исполнительной власти.
На уровне местного самоуправления (районы, города, волости и т.д.) есть должностные лица и органы, выполняющие исполнительские функции. Однако законодательство РФ не предусматривает разделения властей в местном самоуправлении, следовательно - и выделения исполнительной власти. "
Суть исполнительной власти связана не только с наличием специальных органов. Прежде всего, надо иметь в виду назначение исполнительной власти: оно состоит в том, чтобы заниматься реализацией законов, исполнять их требования (отсюда и сам термин - "исполнительная"), управлять и обеспечивать повседневное функционирование государственного механизма, экономики и рынка, удовлетворение запросов и нужд населения. Чтобы выполнять свои задачи, исполнительная власть располагает и использует -конечно, на основе законов и утвержденного парламентом государственного бюджета - финансы, материальные объекты (транспорт, связь, иные промышленные предприятия), а также военные и военизированные подразделения. Наконец, важнейшей чертой исполнительной власти является не только исполнение нормативных предписаний, но и распорядительная деятельность - главным образом правоприменительная, в определенном объеме - также и подзаконная нормативно-регулирующая (в целом данная черта исполнительной власти характеризуется как исполнительно-распорядительная деятельность).3 3 Подробный анализ деятельности исполнительной власти в современной научной литературе см. Алехин А.П. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. 4.1, М.,1994; Алехин А.П.Кармолицкий А.А.Козлов Ю.М. Административное право РФ. М.,1997 ;Атаманчук Г.В. Государственное управление: Курс лекций. М., 1997; Бахрах Д.Н. Административное право М.,1996; Коллектив авторов Института государства и права РАН "О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации"// Государство и право, 1996, № 8, с.3-33; Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура// Государство и право, 1996,№ 5,с.14 -25; Исполнительная власть.
Актуальность исследования исполнительной власти определяется тем, что в процессе реформирования российского общества исключительное значение приобретают новые требования к исполнительной власти, прежде всего к становлению ее как ветви государственной власти. Как важный социально- политический институт общества исполнительная власть должна играть значительную роль в построении демократического, правового, социального государства, в формировании гражданского общества.
Эту роль она может выполнить, если станет способной реализовать свои полномо'чия в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, единого экономического и правового пространства Российской Федерации.
Однако процесс реформирования исполнительной власти в современной России идет сложно и противоречиво. Остро стоят проблемы дальнейшего формирования правовой базы, обеспечивающей в полной мере функционирование системы исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права. Не выработан механизм согласования законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством, что затрудняет работу исполнительной власти на всех уровнях; часты случаи расхождения между законодательством двух уровней, обостряются проблемы снижения уровня профессионализма управленческих кадров
В этих условиях понятно повышение внимания к теоретическим проблемам исследования исполнительной власти России, различных ее звеньев, к новым методологическим и мировоззренческим аспектам ее функционирования.4
Проблемы развития. Под ред.Бачило И.Л. М.,1998; Четвериков B.C. Административное право. Учебное пособие. М., 1998; Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право, 2000, №10, с.5-13 и др.
См. например, Исполнительная власть: сравнительно правовое исследование. Сборник статей. М.,1995; Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое
Современными исследователями недостаточно разработана проблема взаимодействия исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти, нет обобщающих исследований реформирования исполнительной власти.
Состояние и степень изученности проблемы
В процессе решения проблем диссертационного исследования были изучены разнообразные источники: работы зарубежных и отечественных ученых, нормативные правовые акты, материалы научных конференций, средств кассовой информации различных политических ориентации, статьи из журналов "Российская юстиция", "Государство и право", "Власть", "Политические исследования", и другие.
Диссертантом использовались исследования античных авторов и мыслителей средневековья: труды Аристотеля, Платона, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, а также публикации известных русских ученых XIX-XX в.в.: А.С. Алексеева, В.М. Гессена, Б.Н. Чичерина и др.5
Важное значение для определения места исполнительной власти в государственном механизме, методологических и мировоззренческих аспектов ее функционирования имеют исследования советских и российских ученых: Г.В.Атаманчука, С.С. Алексеева, А.П.Алехина М.В. Баглая, И.Л.Бачилло, пособие. М.,1996; Агапаво А.Б. Статус территориальных органов федеральной исполнительной власти в субъектах Федерации // МГЮА. Труды № 1. М.,1997; Писарев А.Н. Система высших органов государственной власти Российской Федерации, наделенных полномочиями в области обороны // Государство и право, 2000, № 5, с.22-31 и др. 5 См.,например, Аристотель. Сочинения: В 4 т. М.: Мысль, 1984.; Гегель Ф.Г. Философия права. М.: Мысль, 1990.; Гессен В.М. Теория правового государства //Политический строй современных государств. СПб, 1912.;Кант И.И. Собр. соч. В 8 т. М.: Изд-во "Чоро", 1994; Локк Дж. О государстве. СПб.: Изд-во П.П.Сайкина, 1902; Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955.; Платон. Государство. Соч. Т. 3. М., 1984.; Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. М., 1938; Соловьев B.C. Философские начала цельного знания. Соч. М., 1989.; Соловьев B.C. Нравственная организация человечества в ее целом. Власть и право: из истории русской правовой мысли. Л.: Лениздат, 1990.; Соловьев В. С. Нравственность и право. Власть и право: из истории русской правовой мысли. Л.: Лениздат, 1990.; Чичерин Б.Н. Политические и социальные идеалы.// Власть и право: из истории русской правовой мысли. Л.: Лениздат, 1990; Коркунов П.М. Русское государственное право, изд. 1-е. тт. 1-2, СПб., 1891.; Лазаревский Н.Н. Лекции по русскому государственному праву. Конституционное право. Спб.,1910.; Филиппов А.Н. Лекции по истории русского права. СПб., 1912
Д.Д.Бахраха, А.А.Кармолицкого, Ю.М.Козлова, В.С.Четверикова, Н.В.Устюгова, Л.Е.Шмелева и др. Ими проведен анализ существующей сегодня системы исполнительной власти.
В ходе подготовки диссертации были изучены работы ряда современных российских исследователей по наиболее принципиальным и спорным вопросам теории и практики осуществления исполнительной власти и проведения ее реформы: работы К.С. Вельского., О.Е. Кутафина, А.П. Коренева, Д.М. Овсянко, В.М Манохина, В.Н. Лысенко, Л.М. Лысенко, Н.Г Салищевой, Н.Ю. Хаманевой и др.7.
Анализ литературы показывает, что много споров ученых и специалистов вызывает само определение исполнительной ветви власти. Так, Е.В.Ассанов пишет: "То, что принято называть исполнительной властью, по своей природе не есть власть в собственном смысле этого слова. Это принудительная сила, выраженная в качестве государственной администрации, исполняющей законодательные и судебные акты. Если допустить, что 6 Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960; его же. История государственных учреждений дореволюционной России. 3-е изд. М., 1983; его же. Чиновничество // СИЭ, т. 16, стб. 44-52.;, 1911.; Актуальные проблемы конституционного законодательства. М.,1992; Алехин А.П. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. 4.1, М.,1994; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.,1996; Бахрах Д.Н. Административное право М.,1996; Алехин А.П.Кармолицкий А.А.Козлов Ю.М. Административное право РФ. М.,1997; Атаманчук Г.В. Государственное управление: Курс лекций. М., 1997; Исполнительная власть. Проблемы развития. Под ред.Бачило И.Л. М.,1998; ЧетвериковВ.С.Административное право. Учебное пособие. М., 1998; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1999; Диков А.Б. Институт президентства в Башкортостане// Государство и право, 2000, № 8, с.97-103 7 См. Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. МЛ 990; его же. О реформе губернаторской должности // Государство и право, 2001, № 1, с- 13; Государственное право Российской Федерации. Под редакцией Кутафина О.Е. М.,1993; Овсянко Д.М. Административное право. М.,1995; Коренев А.П. Административное право России .4.1 М.,1997; Коренев А.П. Административное право России .4.2 М.,1997; Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право, 1997, № 9 , с.5-12; Козлова Е.А., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.,1998; Лысенко В.Н. Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право, 1998, № 5, с. 15- 16; Салищева Н.Г Хаманева Н.Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право, 2000, № 1, с5-12 государственная администрация обладает автономными нормотворческими полномочиями, это значит признать, что она обладает не только принудительной силой, но и властью формулировать первичные правила, общеобязательные нормы. Но именно это и отрицается разделением властей: власть в прямом смысле не должна воплощать в себе институциональную принудительную силу".
Данная точка зрения представляется более чем спорной. Так, еще Б. Чичерин определял исполнительную власть, как "право приводить закон в исполнение или управлять государством на основании законов". В действительности, конечно, взгляд на исполнительную власть как на пассивную механическую деятельность по реализации законов давно уже опровергнут. Она является исполнительницей не только законов. Исполнительная власть ограничивается пределами закона, но действует часто совершенно самостоятельно. Она сама издает обязательные нормы, определяющие способы действия в пределах закона. "Она в силу данного ей права, по усмотрению обстоятельств, разрешает, утверждает и предпринимает различные действия. Наконец, в чрезвычайных ситуациях она уполномочивается действовать и вне закона".8
Таким образом, можно сделать вывод о большом значении исполнительной власти в государстве, и именно из-за этого ее значения многие исследователи считают несколько недостаточно точным определение этой власти как исполнительной. Так, Б. Чичерин считает, что ее следует называть правительственной. А.Н. Пилипенко приводит мнение известного французского политолога М. Дюверже, который, характеризуя современный политический режим во Франции, писал, что так называемые исполнительные органы руководят государством и управляют в прямом смысле слова. Поэтому он относит высшие органы исполнительной власти Франции к
См. Масликов И.С. Судебная власть в механизме Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. Наук. М., 1997. С. 16-17; Ассанов Е.В. Демократическое правовое государство и его становление в РФ. Дис. канд. юрид. наук. М.,1995. С.72.; Чичерин Б. Курс государственной науки. 4.1: Общее государственное право.М, 1898. С.76.
11 "управляющим".9
Для более полного и глубокого освещения анализируемых вопросов в диссертации рассмотрен зарубежный опыт организации и деятельности органов исполнительной власти, в первую очередь стран развитой демократии - США, Англии, Франции, ФРГ. С этой целью автором были изучены как законодательные акты указанных государств, так и монографии и статьи таких известных зарубежных ученых, как А. Блакенагель, Г. Бребан, Д.Гарнер, Р. Кросс, С. Гейман, Р. Уолкер, К. Хессе, Р. Шарвек, а также труды советских ученых *С.В. Боботова, К.Ф. Гуценко, О.А. Жидкова, А.А. Мишина, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова и др.10
Однако рассмотрение отдельных сторон проблемы исполнительной власти не исключает новых теоретических обобщений. Необходимость комплексного исследования всех вопросов функционирования исполнительной власти России, ее места и роли в механизме Российского государства и предопределило выбор темы диссертации.
Цель диссертационной работы - провести комплексное исследование конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в современной России; раскрыть теоретико-методологические основы концепции исполнительной власти; систематизировать имеющиеся в зарубежной и отечественной науке теоретические положения и рекомендации по вопросу функционирования системы исполнительной власти как ветви государственной власти; определить концептуальные положения ее реформы в современной России, раскрыть механизм реформирования, выявить проблемы и противоречия, определить пути, способствующие выходу системы исполнительной власти из кризиса.
Для достижения этой цели в работе поставлены следующие задачи: 9 См. Чичерин Б. Курс государственной науки. 4.1: Общее государственное право .М., 1898. С.76; Пилипенко А.П. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах // Журнал Российского права. 1997. -№11.С.130. 10 См. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.,1984 ; Государственное право Германии. М.,1994,Т.1,; Правительство, министерства и ведомства в анализ общего и особенного в конституционно-правовом статусе органов исполнительной власти; определение сущности системы исполнительной власти как ветви государственной власти; -проведение сравнительного правового анализа функционирования исполнительной власти в различные периоды отечественной истории; - выявление принципов, механизмов взаимодействия, проблем и противоречий исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти в'современной России; - исследование состояния, форм и методов реформирования российской системы исполнительной власти; выявление потенциальных возможностей современной российской системы исполнительной власти по защите социальных и политических прав и свобод гражданина и человека, конституционного строя России, единого экономического и правового пространства Российской Федерации; определение пути по совершенствованию системы исполнительной власти в современной России.
Объектом исследования является система исполнительной власти в современной России как ветвь государственной власти.
Предмет исследования - процесс функционирования системы исполнительной власти в России в контексте реформ всех сфер общественной жизни российского общества, роль исполнительной власти в решении социально-политических проблем общества и человека.
Методы исследования. В диссертации широко использованы общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, сравнительного анализа, а также конкретно-исторического, формальнологического, диалектического и корпоративного анализа, реализованы социологический, политологический и политико-правовой подходы к сущности системы исполнительной власти. зарубежных странах. М.,1994 и др.
Эмпирической базой исследования стали нормативно-правовые акты и документы Российского государства в его различные исторические периоды. В работе проанализированы основные нормативные документы, прямо или косвенно связанные с функционированием исполнительной власти в современной России, в том числе: Конституция РФ 1993 г., указы Президента РФ, постановления Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, конституции (уставы) целого ряда субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые* система исполнительной власти в РФ выступает как объект комплексного конституционно-правового исследования, в котором обосновано и раскрыто положение о необходимости реформирования системы исполнительной власти современной России, определяемой такими объективными и субъективными факторами, как демократизация общественной жизни, политической системы и ее институтов, построение правового государства, повышение роли исполнительной власти в защите прав и свобод граждан.
Более конкретно новизна выносимых на защиту положений и основных результатов исследования заключаются в следующем: - на основе анализа Конституциии РФ, других нормативных актов доказано, что конституционно-правовое положение органов исполнительной власти позволяет им быть эффективной и динамичной ветвью единой государственной власти; - выдвинуто и раскрыто положение о том, что эффективность функционирования современной системы исполнительной власти России и возрастание ее роли в решении социальных и политических проблем общества во многом зависит от оптимального ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти. Обобщение результатов такого взаимодействия позволяет сделать вывод о наличии целого ряда позитивных моментов, когда через систему сдержек и противовесов все ветви власти находят компромиссные решения по ряду сложных политических и социальных проблем. Однако в этом процессе имеются серьезные проблемы и противоречия, которые заключаются в том, что исполнительная власть в большой степени зависит от власти Президента РФ согласно действующей ныне Конституции РФ, что нарушает баланс ветвей власти; - выявлены основные тенденции и пути реформирования самой российской системы исполнительной власти, показаны те сложности, нерешенные проблемы и противоречия, которые наиболее характерны в настоящее время для функционирования системы исполнительной власти: отсутствие достаточной правовой базы, способной в полной мере обеспечить функционирование власти в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права; отсутствие согласованности законодательства субъектов Федерации с федеральным законодательством; - выявлен ряд конкретных теоретических проблем, неразработанность которых серьезно отражается на процессе реформирования системы исполнительной власти в РФ: наличие разных подходов к построению системы исполнительной власти, ее функционированию; неоднозначное отношение ученых, политиков, специалистов к Конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации". Более эффективная теоретическая разработка этих и других проблем - одна из существенных задач на пути повышения роли системы исполнительной власти в решении социальных и политических проблем общества.
Научно-практическое значение диссертации
Проведенное исследование системы исполнительной власти в современной России позволяет: - углубить теоретические представления о сущности, функциях, роли и месте исполнительной власти в демократизации общественной жизни, в построении правового государства, защите прав и свобод человека и гражданина; - послужить основой для дальнейших научных разработок данной проблемы; - использовать результаты исследования в деятельности различных институтов власти и управления различных уровней.
Результаты исследования представляют определенный интерес для специалистов и преподавателей конституционного права, теории государства и права, административного права, могут активно использоваться в учебном процессе.
Апробация и внедрение результатов исследования
Основные положения и выводы диссертации изложены на заседании кафедры государственного управления и права Института государственного управления МГИМО (У).
Результаты исследования отражены в публикациях.
Становление и эволюция исполнительной власти в Российском государстве
В Древнерусском государстве в центре существовала дворцово-вотчинная система управления. Главой правительства был князь, назначавший чиновников, ведавших определенной отраслью дворцового хозяйства и государственного управления. Местные управители, назначаемые князем, носили название "посадников" и также как князь обладали властью административной и судебной. При князе и посадниках были мелкие чиновники, частью из свободных, частью из рабов, для всякого рода судебных и исполнительных действий. Местное свободное население имело своих выборных представителей, старост и "добрых людей", которые защищали его интересы перед княжеской администрацией.
Создание централизованного государства вызвало необходимость перестройки органов центрального управления. Старую систему управления с помощью введенных и путных бояр, а также учреждения приказного типа (Казенный двор) к середине XVI в. заменила новая система центрального управления - приказная.11
Возникновение приказной системы управления является одним из наиболее сложных вопросов истории государственности России.
Большинство историков XIX в. относило возникновение приказов к концу XV в, связывая их происхождение с разросшимися функциями "Казны", ростом значения в деле управления боярской думы, механическим переводом в Москву органов управления присоединенных княжеств.
В советской историографии вопросы возникновения приказной системы впервые поставил А.А.Зимин, связавший создание приказной системы с реформами Ивана 1У в 50-х годах XVI в.
История приказной системы управления привлекала внимание историков А.К.Леонтьева, И.В.Устюгова, С.В.Бахрушина, М.Н.Тихомирова, Л.Черепнина, П.А.Садикова, И.И.Смирнова, Н.Е.Носова, С.О.Шмидта и др.12
В целом картина возникновения новых органов управления выглядит так. Осуществление отдельных функций государства в XV в. поручалось боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам - дьякам. Постепенно эти нерегулярные поручения ("приказы") получали более постоянный характер. Появились такие должности, как казначей, печатник, разрядный и ямской дьяки. Первоначально в XV в. эти должностные лица осуществляли свои задачи без вспомогательного аппарата. Но с усложнением задач им давались "для письма" (с начала XVI в.) чиновники помельче -подьячие, объединенные в особом помещении - канцелярии - "избе", "дворе". Процесс образования "изб" растянулся на несколько десятилетий (с конца XV в. и до середины XVI в).
Каждая "изба" вместе с возглавлявшим ее должностным лицом представляла зародыш будущего приказа. С середины XVI в. избы-канцелярии стали превращаться в постоянно действующие центральные бюрократические государственные учреждения - приказы. Это нашло выражение и в увеличении круга их задач, появлении чиновничье-бюрократической иерархии и внутренней структуры, складывании определенных приказных порядков деятельности и форм делопроизводства.
Ряд первых центральных государственных учреждений русского государства имели военное значение. К этой группе относились Разрядный, Поместный приказы, а также Оружейная палата.
Во второй половине XVI в. появились другие приказы этой группы: Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел, Оружейный, Бронный, Аптекарский.
Одним из самых древних приказов Русского государства - Казенный приказ - был не только дворцовым, но и общегосударственным учреждением. Первое упоминание о Казенном дворе относится к 1493 г. Само наименование Казенный приказ впервые упоминается в 1512 г. Глава Казенного приказа казначей со второй половины XV в. осуществлял большой круг общегосударственных задач: ведал дипломатическими сношениями, ямскими, поместными, холопьими и другими делами.
В тесной связи с реформами 60-х годов XVI в. находилось создание группы судебных приказов в 90-е годы: Московского (1598 г.), Владимирского (1593 г.), Дмитровского (1595 г.), Казанского (1591 г.). Каждый из этих приказов заведовал судом служилых людей определенной территории государства, неподсудных местным властям по указу 1549 г.13
Существовали и другие приказы. В 1699- 1701 гг. была проведена реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались, или же соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности.
К осени 1699 г. насчитывалось 44 приказа, но значительная часть их действовала объединенно, составляя 25 самостоятельных учреждений.
В 1699 г. купцы и посадское население городов были изъяты из ведомства воевод и приказов и переданы в ведение коллегиального органа -Бурмистрской палаты в Москве. С 1700 г. она получила название Ратуша. Президент и члены (бурмистры) этого нового центрального учреждения выбирались купцами; в городах были созданы подчиненные Ратуше выборные бурмистрские (земские) избы.
В Ратушу отошли финансовые функции тринадцати приказов, и она превратилась в центральную кассу государства, оставаясь ею до губернской реформы 1708 -1710 гг.
Подобная централизация произошла и в военном управлении. В 1701 г. был создан Приказ военных дел, в ведение которого отошли: комплектование частей зарождающейся регулярной армии, формирование полков, заведование комсоставом армии, снабжение ее всем необходимым, кроме провианта.
В первые годы ХУ111 в. были созданы новые центральные учреждения. Иногда они назывались по-старому - приказы (Адмиралтейский. Провиантский, Артиллерии, Рудокопных дел), иногда получали новое наименование - канцелярии (Ижорская, Мундирная и др.) Это были учреждения переходного периода. В организации и деятельности их наряду с элементами нового сохранялось еще много черт старых приказов ХУ11 в. (например, судебные функции в отношении подведомственных лиц).
Система исполнительной власти в Советском государстве
После Октябрьской революции высшим органом власти и общего управления стал СНК во главе с Лениным - Советское правительство, подотчетное в своей деятельности Всероссийскому съезду Советов и ВЦИК.
Несмотря на то что все законодательные акты, а также распоряжения, имеющие крупное общеполитическое значение, Совнарком был обязан передавать на рассмотрение и утверждение ВЦИК, ему предоставлялось право в случаях, не терпящих отлагательства, издавать необходимые декреты без обсуждения их ВЦИК, а также осуществлять и другие необходимые мероприятия в рамках общей программы 11 Всероссийского съезда Советов.
Для разгрузки Совнаркома от рассмотрения мелких вопросов непринципиального характера при нем в декабре 1917 года была образована постоянная комиссия, именовавшаяся малым Совнаркомом. Члены ее назначались из числа народных комиссаров и их помощников.
Высшими органами отраслевого управления в Советском государстве стали народные комиссариаты, пришедшие на смену упраздненным министерствам Временного правительства.
Наиболее целесообразные формы и методы работы наркоматов были найдены не сразу. Первое время в их структуре и делопроизводстве существовал разнобой, менялось и число наркоматов. Так, к 13 отраслевым комиссиям, созданным на 11 Съезде в ноябре- декабре 1917 г были добавлены наркоматы государственного призрения, государственного контроля, местного самоуправления, государственных имуществ Российской республики.19
После принятия в 1936 г. новой Конституции СССР- Совет Народных Комиссаров СССР остался высшим исполнительным и распорядительным органом власти СССР.
Он был подотчетен Верховному Совету СССР, а в период между его сессиями - Президиуму Верховного Совета СССР. СНК СССР издавал постановления и распоряжения, которые являлись обязательными на всей территории СССР.
Совет Народных Комиссаров объединял и направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских народных комиссариатов и других подведомственных ему хозяйственных и культурных учреждений и осуществлял другие меры по управлению страной.
Отраслями государственного управления, входящими в компетенцию СССР, руководили народные комиссары СССР. Они имели право в пределах своей компетенции издавать приказы и инструкции на основании и во исполнение действующих законов, а также постановлений и распоряжений СНК СССР и проверяли их исполнение.
Высшим исполнительным и распорядительным органом союзной республики являлся СНК, образуемый Верховным Советом республики.
Органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являлись Советы депутатов трудящихся, избираемые гражданами СССР сроком на 2 года.
Согласно Конституции местные Советы депутатов трудящихся руководили деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивали охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководили местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливали местный бюджет. Они принимали решения и давали распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР и союзной республики.
Исполнительными и распорядительными органами краевых, областных, автономных областей, окружных районных, городских и сельских Советов депутатов трудящихся являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. В небольших поселениях исполнительными и распорядительными органами сельских Советов депутатов трудящихся, в соответствии с конституциями союзных республик, являлись избираемые ими председатель, его заместитель и секретарь. Они были непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся.
В условиях Великой Отечественной войны вся полнота власти принадлежала чрезвычайным органам власти. После победы переход к мирному строительству потребовал реорганизации органов государственного управления. В сентябре 1945 г. был упразднен чрезвычайный орган партийного и государственного руководства - Государственный Комитет Обороны. Ею функции вновь были распределены между Советом Народных Комиссаров, ЦК ВКП(б) и Верховным Советом СССР.
В соответствии с законом от 15 марта 1946 г. высший исполнительно- распорядительный орган - СНК СССР и наркоматы были преобразованы в Совет Министров СССР и министерства. Реорганизация органов управления подчеркивала возрастание в государстве роли и значения исполнительной власти, перенесение акцента на государственные структуры при их полном слиянии с партийным аппаратом.
Проявлением партийного руководства деятельностью аппарата государственного управления стали совместные постановления ЦК партии и Совета Министров СССР, которые принимались по наиболее важным вопросам, а поскольку абсолютное большинство министров были членами или кандидатами в члены ЦК, разногласий между правительством и ЦК партии при этом не возникало.20
За годы войны создание при правительстве многочисленных комитетов, управлений, главков и советов привело к резкому разбуханию госаппарата, поэтому в 1940 - 1947 гг. Совет Министров предпринял ряд попыток приостановить этот процесс, сократив количество учреждений и запретив создание новых.
Для повседневного руководства подведомственными учреждениями и организациями в 1944 г. было создано Бюро СНК СССР, преобразованное в марте 1953 г. в Президиум Совета Министров. Бюро стало преемником Экономического Совета при СНК СССР - постоянной комиссии, оперативно осуществлявшей хозяйственное руководство и возглавлявшейся заместителями главы правительства.
Центральными отраслевыми органами государственного управления стали преобразованные в 1946 г. из наркоматов министерства, во главе которых стояли члены правительства. Они осуществляли исполнительную и распорядительную деятельность, руководили отдельными отраслями народного хозяйства и культуры.
Место исполнительной власти в системе разделения властей
В РФ выделение исполнительных органов в системе государственной власти связано с принципом разделения властей.
Субъекты именно исполнительной власти призваны обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность -государственное управление, являясь, следовательно, также органами государственного управления.
Для выполнения возложенных функций органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов правовых формах. В пределах своей компетенции они издают правовые акты и обеспечивают их выполнение. Органы исполнительной власти существенно отличаются от органов других ветвей государственной власти.
Прежде всего, орган исполнительной власти - всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм. Во-вторых, в нормативных актах последнего времени к органам исполнительной власти относятся образования, которые ими не являются (многие службы, агентства, надзоры). Подобные образования имеют в своем составе органы, выполняющие функции исполнительной власти, но в целом не являющиеся органами этой власти. Например, Федеральный горный и промышленный надзор России - это сложная организационная система, а сам надзор -функция, но не орган исполнительной власти.
Понятие "конституционно-правовой статус органов исполнительной власти" характеризует тот пласт деятельности органов исполнительной власти, который должен быть очерчен Основным законом российского государства. Наряду с этим понятием в научной литературе существуют и другие- конституционные и правовые основы. При этом, конституционные основы и правовые основы деятельности исполнительной власти не отождествляются. Если конституционно-правовой статус - это прерогатива Конституции РФ, то правовые основы исполнительной власти определяются федеральными конституционными и федеральными законами; договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, указами Президента РФ.
Представляется целесообразным также проведение различий между основами конституционного строя РФ в части, определяющей положение исполнительной власти и конституционными основами исполнительной власти. Конституционные основы исполнительной власти - более широкое понятие. Оно включает в себя в качестве базовых отношения, регулируемые главой 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя" в том объеме, в котором они касаются исполнительной власти.
Термин "конституционные основы" применительно к характеристике регулирования федеральной Конституцией системы государственной власти активно используется в отечественной юридической литературе.25 В ней
предметом анализа являются нормы Конституции РФ, составляющие конституционно-правовой статус исполнительной власти в РФ.
Понятие конституционных основ является специально правовым. В нем отражается закрепление и охрана юридическими средствами реальных отношений. Специально юридическая функция заключается в том, что они служат посредствующим звеном в регулировании отдельных правовых связей.26
Положения Конституции Российской Федерации относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов.
В то же время следует отметить, что основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом могут быть охарактеризованы незначительным числом общих позиций. Исходным является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной властей.
В период, предшествовавший введению института Президента Российской Федерации и провозглашения Конституции Российской Федерации 1993 года, органы государственного управления находились в жесткой зависимости от представительных органов государственной власти. Ведущие звенья этих органов (Советы Министров, министерства, государственные комитеты, исполкомы местных Советов) образовывались и упразднялись представительными органами, были подотчетным и подконтрольным им исполнительным аппаратом.
Принципы построения системы органов исполнительной власти
Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти в осуществлении ее функций множеством субъектов.
По российской конституционной модели предметы ведения разграничивают круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов -сфер власти. Кроме того в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия; государственные функции, объекты ведения.
Понятие "предметов ведения" используется в Конституции РФ в двух значениях. Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данного понятия вопросов ведения. В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются именно в этом аспекте. Вместе с тем ряд юристов, считают, что можно ставить вопрос об использовании в Конституции РФ категории "предметов ведения "ив другом аспекте, как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.73
В юридической литературе господствует точка зрения, что компетенция государственного органа определяется через предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметами ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило , обязанность на принятие правовых актов и осуществление других властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.74
Ряд специалистов, считают, что отсутствие единого подхода к формулированию предметов ведения это определенный недостаток в правовом регулировании.75
Нормативным основанием для определения системы исполнительной власти в структурном плане является Конституция РФ. Статья 5 ее говорит о "единстве системы" государственной власти, ст. 12 - о "системе органов государственной власти; в п. "г" ст. 71 Конституции РФ в числе других ветвей власти сказано о "системе федеральных органов исполнительной власти"
В тоже время обращает на себя внимание то, что, системно-структурного определения исполнительной власти в Конституции нет. В ст. 77 говорится о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации в рамках предметов исключительного ведения федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78, а в ст. 112 косвенно сказано о "структуре органов исполнительной власти". А поскольку Конституция использует и термин "государственный орган", то это создает проблему соотнесения этих понятий между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти , а также системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа государственного и негосударственного управления.
Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов Российской Федерации (ст. 5 Конституции Российской Федерации).
Система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции Российской Федерации.
Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные по другим предметам ведения, уже не входят в единую систему исполнительной власти. Вместе с тем, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в силу особенностей, присущих статусу Российской Федерации и ее субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.
В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, Конституция Российской Федерации регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и ее субъектов. В главном концепция сводится к тому, что законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов Российской Федерации; законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третьих, одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации становится административный договор.
