Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в России продолжается сложный и многоплановый процесс реализации конституционных основ федерализма. Конституция Российской Федерации 1993 года предоставила субъектам Федерации право самостоятельно устанавливать свои системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. Усиление федерального воздействия на осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации, целью которого является оптимальное взаимодействие основных составляющих любого демократического федеративного государства: единства и территориальной целостности; самостоятельности и независимости субъектов становится все очевиднее. Тенденция укрепления «вертикали власти» выдвигает на первый план проблемы функционирования именно органов исполнительной власти, центральное место в иерархии которой на уровне субъекта Российской Федерации, как правило, занимает высшее должностное лицо. Одновременно в современных условиях формирования единого правового пространства на территории России особую актуальность приобретают вопросы внутренней гармонизации законодательства Российской Федерации. Учитывая, что в России государственная власть разделена между Федерацией и её субъектами, которые в рамках своих предметов ведения и полномочий осуществляют собственное правовое регулирование, возникает проблема единства и непротиворечивости федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Федеральное законодательство устанавливает лишь общие принципы законодательного процесса субъектов Российской Федерации, в то время как детализацию процесса по созданию законов осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является участником всех важнейших событий, происходящих на территории субъекта РФ, в том числе выступает обязательным участником законодательного процесса субъекта Федерации. Имеющиеся в науке методологические основы оформления статуса высшего должностного лица субъекта РФ, затрагивают отдельные аспекты данного конституционно-правового института и лишь кратко раскрывают его роль в законодательном процессе. В настоящее время можно констатировать, что система законодательства субъектов РФ сложилась. Однако первоочередной задачей становится повышение качества принимаемых законов. Являясь главой субъекта Российской Федерации и принимая активное участие в разработке и принятии законов этого уровня, высшее должностное лицо субъекта РФ может и должно способствовать повышению качества принимаемых законов, влиять на совершенствование законодательных процедур, оптимизацию законодательной деятельности субъекта в целом, что предопределяет важнейший характер этой задачи для большинства субъектов РФ.
Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы диссертационного исследования. Останавливаясь на теоретических, процессуальных проблемах участия высшего должностного лица субъекта РФ в законодательной деятельности региональных парламентов, автор предпринял попытку установить научные основы этого участия. В свете указанных обстоятельств исследование роли высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в региональном законодательном процессе представляется для юридической науки и самой правотворческой деятельности, несомненно, актуальным, открывающим новые возможности для творческого поиска оптимизации указанного процесса на уровне российских регионов.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы, исследуемые в работе, были и остаются в центре внимания юридической науки. Изучение научных работ свидетельствует о том, что в данной сфере существует много дискуссионных вопросов, которые в той или иной мере отражены в диссертационном исследовании.
Общетеоретические вопросы законодательного процесса диссертант исследовал по трудам учёных в области общей теории права – С.С. Алексеева, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, И.В. Котелевской, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, О.В. Пучкова, В.М. Сырых, Р.О. Халфиной, А.И. Экимова и др.
При написании работы использовались фундаментальные научные труды, посвященные правовому статусу парламента, парламентским процедурам, участию в них главы государства, таких авторов как: А.И. Абрамова, С.А. Авакьян, К.В. Арановский, М.В. Баглай, С.В. Бошно, О.Н. Булаков, Б.Н. Габричидзе, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, Г.А. Гаджимагомедов, В.Д. Горобец, И.В. Гранкин, В.Г. Гюлумян, Г.П. Ивлиев, А.Д. Керимов, Е.В. Колесников, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Ю.К. Краснов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Ю.И. Лейбо, А.П. Любимов, Н.А. Михалева, С.В. Нарутто, Л.А. Нудненко, Л.А. Окуньков, Д.В. Пажетных, В.А Рощин, Д.Ю. Скуратов, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, В.А. Шеховцов и другие. К исследованию также были привлечены работы, посвященные современному законодательному процессу в России и зарубежных странах, ученых А.С. Автономова А.Н. Гузнова, А.А. Кененова, Д.А. Ковачева, Ю.К. Краснова, П.В. Крашенинникова, А.А. Мишина, Р.К. Надеева, Т.Э. Рождественской, Б.А. Страшуна, Н.И. Шаклеина и других авторов.
Вопросы законодательного процесса затрагивались и в работах, посвященных органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Среди авторов этой группы – В.В. Гошуляк, А.М. Дроздова, В.В. Игнатенко, В.А. Кряжков, А.Ф. Малый, Ж.И. Овсепян, И.А. Полянский, Д.Л. Сурков, А.Н. Чертков. В диссертационных работах по данной тематике А.В. Андреева, Е.К. Бородина, И.В. Гранкина, Ю.Д. Ковшуро, М.С. Контарчук, М.М. Курманова, С.Н. Кухтик, В.А. Лебедева, С.А. Лихачева, Н.В. Машьянова, Е.С. Меркулова, Р.К. Надеева, Т.И. Новицкой, А.А. Савленкова, Н.Н. Синдянкина, Л.И. Старцевой, Д.Л. Суркова, И.И. Урвачевой, Л.А. Тхабисимовой, Э.Т. Шарафуллиной, Р.М. Ярва и ряда других авторов диссертант нашел много полезных научно-практических выводов, касающихся регионального законодательного процесса. Особое внимание при этом уделялось анализу взаимодействия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с законодательным (представительным) органом государственной власти, прежде всего в законодательном процессе.
В настоящем исследовании автор использовал современные диссертационные работы по тем или иным аспектам законодательного процесса Е.Е. Бобраковой, А.А. Котенкова, С.А. Лихачева, Т.И. Новицкой, Л.И. Старцевой, Ю.В. Филимонова, Е.А. Холодиловой и других.
Несмотря на обилие научной литературы по законодательному процессу, статусу высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, специального комплексного исследования проблем участия высшего должностного лица в региональном законодательном процессе не проводилось.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, связанные с участием высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе субъекта РФ, его ролью в разработке, внесении, рассмотрении, принятии, подписании и обнародовании законов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов, актов высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующие полномочия высшего должностного лица субъекта РФ по взаимодействию с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в законодательном процессе, а также решения высших судов Российской Федерации, касающиеся этих вопросов.
Цель и задачи исследования. Целью исследования являются научное осмысление и системный анализ участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе, выявление специфики и проблем такого участия, а также определение возможных вариантов разрешения существующих проблем.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие основные задачи:
- проанализировать конституционно-правовые основы взаимоотношений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
- выявить варианты представительства интересов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, прежде всего при осуществлении законодательных процедур;
- показать значение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в разработке законопроектов, а также выявить его роль на всех стадиях законодательного процесса, начиная с реализации законодательной инициативы и заканчивая стадией обнародования законов (на примере законодательства Дальневосточного региона);
- исследовать факультативные стадии законодательного процесса субъекта Российской Федерации с определением места и роли высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при их появлении;
- рассмотреть особенности участия высшего должностного лица субъекта в рассмотрении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ отдельных видов правовых актов, а именно: в процессе по принятию изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, а также в разработке и рассмотрении законопроекта о бюджете.
Решение указанных задач является необходимым условием выработки конкретных научных и практических рекомендаций по избранной теме исследования.
Методологической основой исследования явился диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы. При проведении диссертационного исследования автор стремился обеспечить системный подход к анализируемому материалу. В работе над диссертацией использовались системно-научный, сравнительно-правовой, формально-юридический, формально-логический, юридико-технический методы исследования. Применение методологических подходов к изучению нормативных правовых актов, документального материала и правовой литературы способствовало решению поставленных задач в рамках избранной темы диссертационного исследования.
Источниковедческую базу исследования помимо Конституции Российской Федерации, федерального законодательства составляют также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы, регламенты законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (анализу было подвергнуто нормотворчество двадцати пяти субъектов Российской Федерации), а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов субъектов Российской Федерации. В диссертации наряду с федеральным законодательством преимущественно проанализировано законодательство субъектов Дальневосточного региона по рассматриваемым вопросам. Такое определение нормативной основы исследования продиктовано рядом соображений. Во-первых, ограниченный объём диссертации не позволяет предметно охватить сложное по составу и насыщенное по содержанию законодательство всех субъектов Российской Федерации. Во-вторых, законодательство Дальневосточного региона может в наглядном виде продемонстрировать множество вариантов взаимоотношений высшего должностного лица субъекта РФ с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в законодательном процессе. Так, на данной территории присутствуют субъекты с различным государственно-правовым статусом: республика, края, области, автономная область и автономный округ, что даёт хорошую основу для проблемного теоретического анализа поставленной цели. В-третьих, желание автора провести развёрнутый анализ законодательства именно тех субъектов Российской Федерации, которые объединены в Дальневосточном федеральном округе, с акцентом и детализацией тематики места проживания диссертанта – Хабаровского края. Именно на это в первую очередь и ориентировал себя автор.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она является одним из первых в Российской Федерации научно-практических исследований, комплексно рассматривающих конституционно-правовые основы и законодательное регулирование правового положения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе субъекта Российской Федерации. Обосновано авторское видение стадий регионального законодательного процесса. В работе детально рассматривается порядок участия высшего должностного лица субъекта РФ в процессе разработки, принятии и одобрении законов на уровне субъектов Российской Федерации. Диссертантом предпринята попытка определить оптимальный механизм деятельности высшего должностного лица, связанной с законодательным процессом в субъекте РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения, практические выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании:
1). Проанализировав точки зрения учёных-конституционалистов по вопросам законодательного процесса, установив роль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на каждом этапе, автор выделил следующие стадии регионального законодательного процесса: осуществление права законодательной инициативы, включающее принятие решения о внесении законопроекта в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; предварительное изучение законопроекта в комитетах; рассмотрение законопроекта за заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и принятие его в качестве закона; подписание и обнародование закона высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
2). Роль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации проявляется на этапе, предшествующем законодательной инициативе, где диссертантом обозначен ряд проблем и предложены пути их разрешения. При планировании законопроектных работ законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ не всегда учитывают планы законопроектных работ Государственной Думы, Правительства РФ, а также послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, поэтому несвоевременно корректируют свои планы и изменяют законы. Необходимо в региональном законодательстве предусмотреть обязанность высшего должностного лица субъекта РФ при утверждении реестра законопроектных работ контролировать своевременность актуализации региональных законопроектных планов заинтересованными структурными подразделениями высшего исполнительного органа субъекта РФ.
Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации следует урегулировать процедуру проведения мониторинга регионального законодательства правовым управлением аппарата высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, предусмотрев обязательное проведение ежемесячных (или еженедельных) сверок соответствия нормативных правовых актов субъекта РФ действующему законодательству.
В нормативных правовых актах высшего должностного лица субъекта РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ редко определяется порядок формирования рабочих групп для разработки законопроектов с участием специалистов в различных областях, в лучшем случае указывается лишь состав групп, включающий руководителей подразделений высшего исполнительного органа субъекта РФ. Диссертант предлагает восполнить указанный пробел.
3). В законодательстве некоторых субъектов РФ не определяются сроки доработки законопроекта, который не соответствует предъявляемым требованиям. Учитывая высокий процент внесения законопроектов высшим должностным лицом субъекта РФ, диссертант считает целесообразным установить такие сроки. Конкретизация сроков необходима и при отсутствии заключения высшего должностного лица РФ на законопроекты, по которым такое заключение требуется в обязательном порядке.
4). Требует уточнения в законодательстве субъектов РФ положение о том, как поступать, если закон оставлен высшим должностным лицом субъекта РФ без движения (без рассмотрения). По мнению диссертанта, в случае, если принятый законодательным органом власти субъекта РФ закон оставлен без движения, должно действовать правило, согласно которому данный закон обретает статус, какой он мог бы иметь в случае подписания его высшим должностным лицом.
5). Исследовав законодательство субъектов Российской Федерации, диссертант выявил несколько вариантов представительства высшего должностного лица субъекта РФ в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ и предложил наиболее оптимальный, по его мнению вариант. Таковым является представительство в лице руководителей (начальников) правовых управлений глав субъектов РФ, в силу того, что они обладают профессиональными знаниями, позволяющими вовремя купировать принятие неправовых решений законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и фактически обеспечивать проведение правовой экспертизы на любой стадии законодательного процесса.
6). В процессе анализа практики участия высшего должностного лица субъекта в региональном законодательном процессе было выявлено, что более 50% законопроектов вносятся именно высшим должностным лицом субъекта. Структурные подразделения высшего исполнительного органа субъекта РФ не всегда справляются с объёмом законопроектной работы, что отражается на качестве принимаемых законов. Зачастую эта ситуация связана с низким профессиональным уровнем исполнителей, поэтому одним из предложений диссертанта является обязательность регулярного повышения квалификации работников исполнительного аппарата и закрепление соответствующих норм в региональном законодательстве.
7). Особенности факультативных стадий законодательного процесса в нормативных правовых актах субъектов РФ регулируются в разном объёме. Диссертантом выявлены пробелы регулирования данного вопроса в Дальневосточном регионе, в частности в законодательстве Хабаровского края, которое практически не уделяет внимания согласительным процедурам. Диссертант рассматривает высшее должностное лицо субъекта как активного участника законодательного процесса, обладающего реальной возможностью разрешать конфликтные ситуации, возникающие в процессе принятия закона, например, в качестве инициатора созыва согласительной комиссии на паритетных началах.
8). Принятие закона о бюджете в субъектах Российской Федерации имеет свою специфику. Для повышения качества таких законов диссертантом предложено внести в Бюджетный кодекс РФ дополнения об обязательном ежегодном бюджетном послании высшего должностного лица субъекта РФ законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Ежегодное бюджетное послание явилось бы дополнительной формой взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, позволило бы определять его бюджетную политику на более длительный период, оперативно вносить изменения в планы развития субъекта РФ и повысило ответственность высшего должностного лица за предложения по выработке бюджетной политики субъекта РФ.
9). По мнению диссертанта, высшее должностное лицо субъекта РФ должно играть бльшую роль в информировании общественности на всех этапах бюджетного процесса, начиная с внесения проекта закона о бюджете и заканчивая отчётом об исполнении бюджета. Анализ регионального законодательства выявил такие проблемы как недостаточность регулирования публичных слушаний или регулирование столь существенного вопроса подзаконными актами высшего должностного лица отдельных субъектов РФ. С учетом указанных проблем, диссертант внес предложения по совершенствованию законодательства субъектов РФ.
Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертационной работе выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования действующего федерального и регионального законодательства в целях оптимизации деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при взаимодействии с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации в законодательном процессе субъекта РФ.
Положения диссертационной работы могут быть использованы в образовательном процессе, в частности при преподавании конституционного права Российской Федерации, учебной дисциплины «региональное право», а также спецкурсов по парламентскому праву и проблемам регионального правотворчества. Авторские предложения, имеющие практическую направленность, могут быть приняты во внимание при оптимизации регионального управленческого процесса, вытекающего из законодательной деятельности.
Апробация результатов исследования. На основе проведённых исследований были подготовлены научные доклады, представленные автором на научно-практических конференциях и методологических семинарах по проблемам конституционного и регионального права.
Диссертация обсуждалась на кафедре конституционного, административного и финансового права юридического факультета государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Хабаровская государственная академия экономики и права».
Основные теоретические выводы и положения диссертации нашли своё отражение в научных публикациях автора по теме проведённого исследования.
Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по конституционному праву России, региональному праву на юридическом факультете Хабаровской государственной академии экономики и права.
Положения диссертационного исследования, касающиеся взаимодействия высшего должностного лица субъекта и законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации были использованы при разработке нормативных правовых актов Правительством Хабаровского края.
Структура диссертации обусловлена логикой исследования, его целями и задачами, представлена введением, тремя главами, состоящими из девяти параграфов, заключением, библиографическим списком.
