Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и история развития референдума в России и зарубежом 10
1.1. Теоретико-правовые основы института референдума 10
1.2. История развития референдума в России и зарубежных странах 17
Глава 2. Особенности конституционно-правового развития института референдума субъекта Российской Федерации 36
2.1. Анализ федерального законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации: общие положения 36
2.2. Законодательство субъектов Российской Федерации о референдуме субъекта федерации 77
Глава 3. Использование референдума субъекта Российской Федерации и ответственность за нарушение законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации 105
3.1. Обзор практики проведения референдумов субъекта Российской Федерации 105
3.2. Юридическая ответственность за нарушения законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации 128
Заключение 147
Список источников права и научной
Литературы 157
- Теоретико-правовые основы института референдума
- История развития референдума в России и зарубежных странах
- Анализ федерального законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации: общие положения
- Обзор практики проведения референдумов субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена ее научно-теоретической и практической значимостью. В научно-теоретическом плане изучение проблемы конституционно-правового регулирования референдума субъекта Российской Федерации диктуется тем, что данный правовой институт является сравнительно новым для российского конституционного права, который проходит этап своего становления. В настоящее время накоплен определенный опыт использования референдума в субъектах Российской Федерации, который требует своего научного осмысления.
Исследование института референдума на данном этапе развития нашей страны представляется необходимым, поскольку именно с помощью референдума граждане государства свободно осуществляют народовластие, которое является неотъемлемым признаком демократического правового государства.
Неравномерность, неоднородность развития законодательства о референдуме на региональном уровне ставит перед современной наукой конституционного права задачу разработки научно обоснованной концепции регионального законодательства о референдумах.
Эти обстоятельства и определяют растущий интерес исследователей к проблемам референдума субъекта Российской Федерации.
Степень изученности темы. Вопросам становления и развития института референдума посвящена обширная научная литература, которую можно разделить на несколько групп.
К первой группе относятся статьи, монографии, исследования, касающиеся общих вопросов референдума. Это
работы таких современных российских исследователей как М.В. Баглай, Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова, Б.В. Круглов, Г.В. Синцов, В.А. Туманов, И.А. Филипова. В.В. Комарова, например, наиболее полно рассматривает вопросы закрепления референдума на федеральном уровне в Российской Федерации, его основные стадии, а Г.В. Синцов акцентирует свое внимание на проблемах конституционно-правового закрепления и регулирования указанного института права.
Вторая группа работ посвящена проблемам анализа референдумов в зарубежных странах, занимались А. Ангелов, В.Ф. Коток, В.В. Маклаков, В.Н. Мамичев, Б. Спасов, В.А. Туманов, Н.А. Трайнин, СВ. Троицкий. Они также посвятили проблемам референдума монографии. В.Н. Мамичев, например, проводит историко-правовое исследование референдума в законодательстве зарубежных стран и России, В.В. Маклаков посвятил свои монографии анализу законодательства о референдуме в странах Европейского союза, а также в буржуазных государствах.
В работах таких ученых-правоведов как Г.В. Барабашев, В.И. Дорогий, В.Т. Кабышев, Р.А. Сафаров, А.П. Фарберов, Г.Х. Шахназаров институт референдума в СССР занимает одно из ключевых мест.
Вместе с тем, недостаточно изученными продолжают оставаться вопросы, связанные с тенденциями развития законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации. Также, проблема становления и развития института референдума субъектов Российской Федерации нуждается в дальнейшей разработке. В связи с принятием Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации», регулирующего отношения, связанные с референдумом, это стало еще более актуальным.
Цель представленной диссертации состоит в обобщении и критическом анализе законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации, практики применения данного правового института в субъектах Российской Федерации, а также в рассмотрении истории развития правового института референдума в России и зарубежом.
В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования - законодательство Российской Федерации о референдуме субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования стали теоретические вопросы закрепления и реализации института референдума субъекта Российской Федерации, его современное состояние, тенденции развития и реализация его на практике. Данные проблемы рассматриваются через призму конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации в его сравнении с федеральным законодательством.
Предмет исследования определяет и его основные задачи, которые заключаются в определении тенденций и закономерностей развития института референдума субъекта Российской Федерации, его реализация в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов; анализе особенностей конституционно-правового развития института референдума субъекта Российской Федерации; выявлении несогласованности и противоречивости правовых норм конституционного и уставного законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации; определении юридической ответственности за нарушения законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые представлен комплексный анализ современного состояния, основных тенденций, закономерностей и противоречий развития законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации.
Научную новизну диссертации дополняют положения, выносимые на защиту. Они состоят в следующем:
Определение понятия референдума субъекта Российской Федерации как голосования на определенной территории, проводимого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, уставами, законами субъектов федерации, уставами муниципальных образований по наиболее важным вопросам государственной, общественной жизни или местного значения, являющегося непосредственным выражением народовластия;
Обоснование положения о том, что в настоящее время в Российской Федерации не существует единого, непротиворечивого института референдума субъекта Российской Федерации;
Вывод о том, что для квалифицированного проведения референдума необходимо, чтобы граждане заблаговременно получали по месту жительства информацию с текстом проекта решения, выносимого на референдум, и необходимым комментарием к нему, как это предусмотрено в законодательстве некоторых зарубежных стран (Швейцария, США, Австрия, Венгрия);
Исследование тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации, указывающих на постоянный характер процесса совершенствования регионального законодательства о референдуме; унификация законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме; расширение практики региональных референдумов, постоянно выявляющей недостатки законодательства; создание «модельных» законов, носящих рекомендательный характер и корректирующих развитие законодательства о референдуме;
Исходя из анализа предмета референдума субъекта
Российской Федерации, сделан вывод о
необходимости закрепления в законодательстве
перечня вопросов, решение которых должно
производиться исключительно путем вынесения на
референдум субъекта Российской Федерации;
Установление того факта, что введение понятия
консультативного референдума в некоторых
субъектах Российской Федерации не противоречит
Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации», так как на уровне субъектов Российской
Федерации органы государственной власти субъектов
Российской Федерации могут вводить
дополнительные виды референдумов, но только в том случае, если решения, принятые на этих референдумах, не имеют юридической силы.
Методологической основой работы стали современные научные концепции референдума, а также правовые теории конституционного права, создающие основу для развития института референдума и являющиеся его теоретической базой.
Поскольку институт референдума является правовым институтом конституционного права, то оно играет систематизирующую, интеграционную и обобщающую роль в его становлении, закреплении, развитии и реализации на практике.
Среди методов исследования, используемых в
диссертационном исследовании, следует отметить диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно - научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Теоретическая значимость диссертации обосновывается необходимостью анализа и обобщения конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, выявить основные тенденции и закономерности его развития. Теоретические положения и выводы, исходящие из анализа данного законодательства, будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о референдумах, демократии, правах и свободах гражданина, приведут к совершенствованию и развитию понятий аппарата науки конституционного права.
Практическая значимость диссертации диктуется необходимостью дальнейшего совершенствования федерального и законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме субъектов Российской Федерации.
Материалы диссертации можно использовать в учебном процессе при чтении курса конституционного права России,
спецкурсов и спецсеминаров на юридических факультетах высших учебных заведений.
Основными источниками права, изучаемыми в
диссертации, стали Конституция Российской Федерации,
установившая основополагающие конституционно-правовые
нормы по предмету исследования; федеральные конституционные
и федеральные законы, содержащие правовые нормы для
субъектов Российской Федерации; постановления
Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам конституционности положений федерального законодательства о референдуме; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации, касающиеся института референдума.
Апробация диссертационного исследования
осуществлялась путем обсуждения его результатов на заседаниях кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета им. В.Г. Белинского, в выступлении автора на Всероссийских научно-практических и международных конференциях (Пенза, 2004-2005 гг.), опубликования материалов диссертации в ряде научных статей. Результаты исследования внедрены в учебный процесс Пензенского государственного университета и Пензенского государственного педагогического университета.
Структура диссертации определяется ее темой и содержанием. Работа состоит из введения, трех глав (шести параграфов), заключения и списка источников права и научной литературы. Основные выводы и предложения представлены в самом содержании работы.
Теоретико-правовые основы института референдума
Конституция Российской Федерации, провозглашая и закрепляя единственным источником власти, многонациональный народ России, признает за ним полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы1.
Однако референдум является далеко не единственной формой непосредственной демократии. Разработкой и анализом этой проблемы занимались многие отечественные ученые государствоведы. Несмотря на то, что каждый из них по своему определяет перечень форм волеизъявления народа, относящийся к институту непосредственной демократии, а также содержание этого института, тем не менее, в целом можно утверждать, что под формами непосредственной демократии юридической наукой понимаются «способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам» . Исходя из этого определения, на наш взгляд, необходимо провести сравнительно-правовой анализ содержания института референдума с иными, наиболее близкими к нему по форме и содержанию институтам непосредственной демократии.
В российской правовой науке уже были попытки сравнения института референдума с похожими правовыми институтами4. Так, Ю.А. Дмитриев и В.В. Комарова приводят в качестве наиболее близких по внешним признакам к институту референдума следующие институты непосредственной демократии: институт выборов народных представителей в представительные и исполнительные органы власти; институт всенародного опроса (плебисцита); институт отзыва народных представителей; институт петиций (обращений) граждан5. Г.В. Синцов более подробно останавливается на первых двух институтах, так как, по его мнению, они схожи с институтом референдума. Что касается института отзыва народных представителей - фактически, содержание этого института сводится к организации властного, общественно значимого волеизъявления граждан по поводу представительного мандата лица, лишившегося доверия избирателей. А институт петиций (обращений) граждан относится к числу наименее разработанных государственно-правовой наукой6.
На наш взгляд институт референдума наиболее близок институту всенародного опроса (плебисцита). В пользу этого говорит не только активная правовая полемика, которая велась и продолжает вестись по этому поводу последние десятилетия, но и анализ определений, содержащихся в энциклопедических словарях и другой справочной литературе. Что касается споров по поводу отождествления референдума и плебисцита, то в отечественной науке нет однозначного ответа на данный вопрос. Одни ученые-правоведы высказываются за разделение таких понятий как «референдум» и «плебисцит», другие - придерживаются строго противоположного мнения.
Автор полностью поддерживает позицию В.Ф. Котока, утверждающего, что «референдум, опрос и плебисцит (независимо от наименования) обычно представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придавая ему окончательный и обязательный характер»7.
В.Т. Кабышев утверждает, что плебисцит - это институт международного права, и в этом заключается его отличие от референдума, и, исследуя данный вопрос, указывает на то, что отдельные формы «социалистического» референдума не обязательно должны быть связаны с голосованием. Он также отождествляет такие формы демократии, как референдум, всенародный опрос и всенародное обсуждение8.
Б. Спасов и А. Ангелов трактуют понятие референдума как такую форму «всенародного опроса, при которой народ непосредственно, суверенно, окончательно решает определенный государственный вопрос, голосуя «за» или «против» конкретного предложения»9.
И.П. Трайнин полагает, что эти формы демократии почти не отличаются друг от друга, и понимал под референдумом «право народа через голосование отвергать законы, принятые народным представительством».
СВ. Троицкий рассматривает референдум как «одну из форм непосредственного участия избирателей в законодательном процессе, в принятии важных государственных решений посредством голосования населения».
В.В. Маклаков указывает, что «референдум представляет собой голосование по поводу какого-либо законопроекта, международного договора или административного акта».
В. Дорогий отмечает, что «референдум состоит в непосредственном обращении к избирателям для решения законодательного или иного вопроса. Совокупность норм, регулирующих непосредственное обращение к избирателям по законодательным или иным вопросам, составляет государственно-правовой институт референдума».
История развития референдума в России и зарубежных странах
Экскурс в историю института референдума, на наш взгляд, необходимо начать с анализа зарубежного опыта, поскольку институт референдума и, в частности, практика его проведения в России имеет относительно короткую историю развития и применения. В то время как в некоторых других странах мира, этот политический опыт измеряется столетиями. На наш взгляд представляется интересной периодизация, представленная Г.В. Синцовым: I период (середина XV - середина XIX в.) - появление и становление института референдума в зарубежных странах; II период (конец XIX - начало XX в.) - закрепление и широкое распространение института референдума в зарубежных странах; III период (середина XX в. - настоящее время) - утверждение референдума как формы народовластия32. Референдум является далеко не новой формой непосредственного участия населения в разрешении территориальных и иных внутригосударственных и межгосударственных проблем. Принято считать, что родиной референдума является Швейцария. Как указывает В.Н. Мамичев, народное законодательство здесь существовало уже при возникновении союза. В старинных землях: Ури, Швиц, Обвальден, Нидвальден, Герсац, Гларус, Анпенцелл Внешнего Родена и Анпенцелл Внутреннего Родена существовало (реализовывалось) почти полное народное законодательство. Оно ограничивалось лишь верховной властью германского императора, но это ограничение было весьма несущественным и впоследствии стало фиктивным33. Начиная с XIII - XIV в.в. население этих земель принимает свои законы на мирных сходах. «Решение всех важнейших дел мирской сход оставлял за собой, маловажные же дела, предоставлял советам» . В 1294 году в Швице состоялся первый мирский сход. Обладая правами имперской семьи, сход принял, несомненно, значительные постановления. Они сводились к тому, чтобы никто под угрозой большого штрафа не смел, продавать недвижимое имущество монастырям и чужеземцам. Таким образом, Швицкий сход стремился защитить общину от посягательств со стороны дворянства и духовенства. Главным образом, мирские сходы существовали в двух формах: очередные и чрезвычайные. Обычно люди собирались на площади под открытым небом. Проекты законов предлагались как кантональным советом, так и просто определенным числом граждан. Референдум как форма непосредственного участия населения в решении важнейших вопросов социально-экономической, политической жизни общества, а также в разрешении территориальных и международных споров - явление далеко не новое. В специальной юридической литературе датой проведения первого в истории человечества референдума принято считать 1439 год (кантон Берн, Швейцария)35. После завоевания Францией Швейцарии в 1798 году, была принята новая Швейцарская конституция. Данная конституция ограничивала некоторые права и свободы, в числе которых было право граждан на народное законодательство. Период беспрерывных волнений, революций, а также «возрождение» народных прав в больших кантонах в Швейцарии пришелся на начало XIX века. Конституция Швейцарии 1848 года послужила новым толчком к распространению народного законодательства в форме референдума и народной инициативы . Референдум проводится на трех уровнях: федеральном, кантональном и коммунальном уровне. При этом особое внимание стоит уделить тому, что инициатива его проведения практически всегда исходит от избирателей. С 12 сентября 1848 года по 6 июня 1971 года только на федеральном уровне и лишь по конституционным вопросам избиратели участвовали в 157 голосованиях. Общее соотношение одобренных предложений таково: 63% их исходило от парламента и 13% - от избирателей37. Оценивая результаты проведения референдумов в Швейцарии нельзя не отметить их общего прогрессивного и консервативного значения. «...Референдум носит консервативный характер. Большинство швейцарских референдумов оканчивается поддержкой статус-кво и отклонением предложенных реформ» . По мнению признанного авторитета в области исследования референдумов Курти, стоит признать, что «там, где действует референдум, там все классы населения занимаются государством и его задачами... Народ нашего времени не хочет быть misera contribuens plebs. Он не хочет ждать, пока его признают зрелым и способным применять более обширные права. Он прекрасно понимает, что этой зрелости за ним бы еще долго не признали и что старания дать ему надлежащее образование, были бы не особенно велики.
Анализ федерального законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации: общие положения
Часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан на участие в референдуме. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет референдум как форму прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме (ч. 53 ст. 2) . В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отсутствует положение о недопустимости проведения референдума одновременно с выборами в органы власти. На наш взгляд, это верно, поскольку наличие такого положения говорило бы о равной юридической силе референдума и выборов. Закрепляя в Федеральном законе положение о невозможности проведения референдума одновременно с выборами в органы власти, мы, тем самым, ставим вопрос о проведении референдума в зависимость от выборов, что в демократическом государстве является недопустимым. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. №93-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.» года установлено, что Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации90. В статье 11 действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. На референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в статье 11, не допускается. В статье 13 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определены обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума. Данный перечень обстоятельств, по сравнению с предыдущим Федеральным законом, расширен.
Обзор практики проведения референдумов субъекта Российской Федерации
В.В. Комарова подразделяет референдумы субъектов Российской Федерации по следующим основаниям: по предмету, по обязательности решения референдума, по субъектам инициирования и назначения; по императивности проведения. Взяв за основу предмет референдума, можно выделить референдумы, проводимые для принятия, изменения Конституций, Уставов субъектов Российской Федерации; по изменению организационно-правового статуса субъектов Российской Федерации; по вопросам формирования органов государственной власти, в том числе недоверия руководителям органов государственной власти (до возможности проведения таковых); по вопросам административного деления, по экологическим и иным вопросам общественной жизни . Следуя классификации, предложенной В.В. Комаровой, приведем примеры референдумов, проводимых для принятия, изменения Конституций, Уставов субъектов Российской Федерации. Так, в 26 марта 2000 года проводился референдум Удмуртской Республики по вопросу: «Принимаете ли Вы поправку в часть 1 статьи 10 Конституции Удмуртской Республики, изложив ее в следующей редакции: «1. Государственную власть в Удмуртской Республике осуществляют Государственный Совет Удмуртской Республики, Президент Удмуртской Республики, Правительство Удмуртской Республики, Конституционный Суд Удмуртской Республики, мировые судьи Удмуртской Республики. В Удмуртской Республике могут образовываться иные органы государственной власти. Порядок их формирования и компетенция определяются законами Удмуртской Республики в соответствии с федеральным законодательством»169. В соответствии со статьей 36 Закона Удмуртской Республики «О референдуме Удмуртской Республики» Избирательная комиссия Удмуртской Республики своим Постановлением от 27 марта 2000 г. № 128.3 «О результатах референдума Удмуртской Республики по вопросу внесения поправок в Конституцию Удмуртской Республики» утвердила протокол о результатах референдума. «За» принятие поправки в Конституцию Удмуртской Республики высказалось 68,80 процента от общего числа принявших участие в голосовании. Путем референдума 6 мая 2001 года была принята новая Конституция республики Тыва. Свыше 85% участников референдума высказались в поддержку новой Конституции. После официального подведения результатов референдума новая Конституция подписана президентом и вступила в силу. Инициатором референдума по проекту нового Устава Свердловской области выступило областное отделение «Союза Правых Сил», где был разработан проект основного областного закона . В 1997 году Совет Госсобрания Республики Мордовия в связи с тем, что в поступившей инициативе о проведении референдума Республики Мордовия по вопросу: «Поддерживаете ли вы исключение из Конституции Республики Мордовия пункта 15 статьи 70; пунктов 6, 10, 11, 12 раздела второго, так как они препятствуют проведению в Республике Мордовия всеобщих прямых выборов при тайном голосовании Главы Республики Мордовия, Государственного собрания Республики Мордовия и органов местного самоуправления», содержатся вопросы, по которым проведение референдума Республики Мордовия не допускается, отказал в регистрации данной инициативы ввиду ее несоответствия требованиям части третьей статьи 1 Конституционного закона Республики Мордовия «О референдуме Республики Мордовия» . 23 мая 2003 г. в Избирательной комиссии Удмуртской Республики были зарегистрированы документы, необходимые для реализации инициативы проведения Всенародного референдума Удмуртской Республики. На референдум инициативной группой предполагается вынести один вопрос, предусматривающий исключение должности Президента Удмуртской Республики из системы органов государственной власти Удмуртской Республики.
Похожие диссертации на Конституционно-правовое регулирование референдума субъекта Российской Федерации
