Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовое разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны окружающей среды и природопользования 17
1.1. Охрана окружающей среды и природопользование как предмет конституционно-правового регулирования 17
1.2. Предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования 26
1.3. Предметы ведения субъектов Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации 47
Глава 2. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и природопользования 82
2.1. Конституционное (уставное) регулирование охраны окружающей среды и природопользования в субъектах Российской Федерации 82
2.2. Законодательное и подзаконное регулирование охраны окружающей среды и природопользования в субъектах Российской Федерации 94
Глава 3. Обеспечение конституционных прав и свобод граждан в законодательстве субъектов Российской Федерации об охраны окружающей среды и природопользовании 107
3.1. Эколого-правовые требования по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в субъектах Российской Федерации 107
3.2 Организационно-правовые меры рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в субъектах Российской Федерации 119
3.3. Экономико-правовые меры рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и вопросы юридической ответственности за экологические правонарушения в субъектах Российской Федерации 139
Заключение 163
Библиографический список 167
- Охрана окружающей среды и природопользование как предмет конституционно-правового регулирования
- Конституционное (уставное) регулирование охраны окружающей среды и природопользования в субъектах Российской Федерации
- Законодательное и подзаконное регулирование охраны окружающей среды и природопользования в субъектах Российской Федерации
- Эколого-правовые требования по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Конституция Российской Федерации играет центральную роль в правовом регулировании общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования. Конституция РФ закрепляет основные положения об охране окружающей среды и природопользовании, которые являются базовыми для правового регулирования экологических общественных отношений, возникающих в упомянутой сфере. Эти положения касаются собственности на землю и другие природные ресурсы (статьи 9 и 36), поощрения деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41), прав каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию об ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), обязанностей каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Конституция гарантирует также защиту основных прав природопользователей и объединений граждан в данной сфере (статьи 33,45,46).
Таким образом, в Конституции Российской Федерации закреплены основы экологической политики Российского государства, которые образуют фундамент всего правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и природопользования, определяют в юридической форме те важные качественные связи, которые свойственны ее организации. Надо иметь в виду также, что экологическая политика государства опирается на основные принципы российского федерализма: единство системы государственной власти в Российской Федерации; единство правовой системы Российской Федерации;
'См.: Пономарева И.П. Конституционные основы экологической политики Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. - С. 12.
5 разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и др.1
Кроме того, Конституция определяет предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72) в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Состояние окружающей среды в целом по России в решающей степени зависит от того, каково ее состояние в субъектах РФ. Однако, в ряде субъектов РФ имеет место загрязнение атмосферного воздуха, вод и почвы, рост отходов, увеличение антропогенной нагрузки на лес, животный мир, другие природные объекты 2.
В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996г. № 440 3, отмечается, что переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. Проблемы, решаемые в каждом регионе, должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий, в частности, выполнение природоохранных мероприятий на территориях городов, других населенных пунктов и пригородных зонах. Развитием Концепции о региональном аспекте устойчивого развития можно считать Основные положения региональной политики в Российской Федерации, которые утверждены Указом Президента РФ от 3 июня 1996г. № 8034. Основными целями региональной политики в РФ признаны предотвращение загрязнения окружающей среды, ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная
1 См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. - М., 2004.- С.316-481.
К числу причин такого положения можно отнести: отсутствие четкого определения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации в данной сфере; многочисленные нарушения законодательства природопользователями, а также государственными органами, органами местного самоуправления, гражданами; недостаточное финансирование федеральных и региональных экологических программ; наличие противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ; низкую эффективность деятельности природоохранных и правоохранительных органов.
3СЗ РФ 1996. №15. Ст. 1572.
4 С3 РФ 1996. № 23. Ст. 2756.
экологическая защита регионов. В Основных положениях региональной политики обращается внимание на такой важный вопрос как законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере государственной собственности на природные ресурсы и землепользования. К этому следует добавить, что основная цель региональной правовой политики в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов - полноценное, в тоже время, учитывающее региональную специфику, нормативное правовое регулирование отношений в сфере «общество - природа (окружающая среда)»1.
Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002г. № 1225 , предусматривает региональную экологическую политику в качестве одного из средств реализации государственной экологической политики. Кроме того, Экологическая доктрина выделяет необходимость четкого разграничения полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля за использованием природных ресурсов и состоянием окружающей среды. При этом в данной сфере, как и во многих других, должна решаться задача создать такую систему власти, которая была бы восприимчива к региональным проблемам и кровно связана с общенациональными интересами3.
Таким образом, современная экологическая политика Российского
государства включает две взаимосвязанные тенденции: централизацию управления в данной сфере и децентрализацию, регионализацию. При этом следует учитывать, что необходимым условием для регионального уровня
1 См.: Никишин В.В. Теоретические проблемы развития экологического законодательства субъектов
Российской Федерации : Дис... докт. юрид. наук. М., 2005. - С.42.
2 СЗ РФ 2002. № 36. Ст. 3510.
3 См.: Государство и эволюция. Какая система нам нужна. На этот и другие вопросы Владимир Путин
ответил в интервью трем российским газетам // Рос.газ. - 2004. - 19 нояб.
является привязка различных характеристик взаимодействия, охраны природы,
природопользования к конкретным свойствам территории.1
Важная роль субъектов РФ в охране окружающей среды нашла отражение
в ряде положений Федерального закона от 10 января 2002г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» Так в ст. 1 подчеркивается, что охрана окружающей среды -
это деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной
власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных
некоммерческих объединений, юридических и физических лиц. В ст. 2
указывается, что в законодательство об охране окружающей среды наряду с
федеральными актами входят законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации. Среди принципов охраны окружающей среды
(ст. 3) закреплены такие: ответственность органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной
окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих
территориях; обязательность участия в деятельности по охране окружающей
среды органов государственной власти Российской Федерации, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений,
юридических и физических лиц.
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» содержатся и
і иные статьи, касающиеся охраны окружающей среды в субъ'ектах РФ. Вопросы
конституционно-правового регулирования природопользования и охраны
і окружающей среды в субъектах РФ были предметом рассмотрения ряда научных
'См.: .Региональное природопользование: методы изучения, оценки и управления / Под ред. П.Я. Бакланова, В.П. Каракина: Учеб. пособие. - М.2003. -С.З.
2 СЗ РФ 2002. № 2. Ст. 133 (с изм. и доп.).
8 конференций1. Однако, актуальность научного исследования указанных вопросов сохраняется до сих пор.
Во-первых, далеко не все вопросы были исследованы ранее. Во-вторых, после проведения большинства упомянутых выше исследований были приняты Федеральный закон «Об охране окружающей среды», ряд других актов федерального и регионального уровней, некоторые вопросы правового регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды рассмотрены Конституционным Судом РФ. В-третьих, в России начала осуществляться административная реформа, которая касается, в частности, управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Особо важное значение при этом имеет Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в дальнейшем - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122 и Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»3 (в дальнейшем - Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199).
'См: Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного,
предпринимательского права в субъектах РФ: Сб. науч. тр. Оренбург, 1997, «Конституционные основы
организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации» (Екатеринбург,
2000), «Система права и система законодательства (Санкт-Петербург,2001) и др.
2 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607 ( с изм. и доп.).
3 СЗРФ.2005.№1.ч.1.Ст.25.
9 К этому следует добавить, что решением Госсовета России в г. Калининграде 2 июля 2005г. предусмотрено передать органам государственной власти субъектов РФ значительное число дополнительных полномочий1. Кроме того, настоящая диссертация подготовлена в значительной степени на материалах старопромышленного региона, в основном областей и автономных округов Уральского федерального округа, характерным для которого является высокий уровень концентрации предприятий добывающей и обрабатывающей промышленности, деятельность которых - основная причина загрязнения окружающей среды. Все эти обстоятельства послужили основаниями для избрания диссертантом данной темы.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются конституционно - правовые отношения, складывающиеся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регламентирующие предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования, а также участие органов государственной власти субъектов РФ в деятельности по охране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является проведение комплексного анализа конституционно-правового регулирования вопросов охраны окружающей среды и природопользования в ряде субъектов РФ, оценка его эффективности и определение основных направлений совершенствования.
Исходя из этого, поставлены следующие задачи: исследовать охрану окружающей среды и природопользование как предмет конституционно-правового регулирования; обосновать модель разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в сфере совместного ведения как
1 См.: Тропкина О. Губернаторам дали власть и деньги // Рос газ. - 2005. -
5 июля
10 исходную для определения правовых возможностей Российской Федерации и субъектов РФ, их органов в сфере охраны окружающей среды и природопользования; проанализировать предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования; исследовать предметы ведения субъектов РФ и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в данной сфере; изучить законы и иные нормативные правовые акты об охране окружающей среды и природопользовании в субъектах РФ и выявить закрепленный в них эколого-правовой механизм; провести анализ эколого-правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в субъектах РФ; дать характеристику организационно-правовых мер рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в субъектах РФ; изучить экономико-правовые меры рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в субъектах РФ; исследовать вопросы юридической ответственности за экологические правонарушения в субъектах РФ; разработать предложения по совершенствованию нормативных правовых актов о природопользовании, и охране окружающей среды в субъектах РФ, практики их применения.
Методологическая, теоретическая и информационная базы исследования. При подготовке диссертации применялись следующие методы исследования: системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический и другие.
В диссертации использовались научные работы по конституционному праву, теории государства и права, экологическому, природоресурсному, гражданскому, административному праву (С.С.Алексеева, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, И.В.Выдрина, А.Н.Кокотова, И.А.Конюховой, М.И.Кукушкина, К.Т.Курашвили, О.Е.Кутафина, В.П.Новоселова, В.Д.Перевалова, М.С.Саликова, И.П.Пономаревой, В.Н.Руденко, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, а также С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, Г.Е.Быстрова, М.И.Васильевой, Р.Х.Габитова, А.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, А.И.Казанника, В.В.Киреева, Б.Д.Клюкина,
О.М.Козырь, О.С.Колбасова, О.И.Крассова, В.В.Круглова, А.И.Лагуновой, В.В.Никишина, В.В.Петрова, Т.В.Петровой, Ф.М.Раянова, А.С.Шестерюка, Г.В .Чубукова и других.
Информационную базу исследования составили Конституция РФ, конституции, уставы субъектов РФ, международно-правовые акты, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, судебные решения, законодательство ряда зарубежных стран.
Эмпирическая основа работы. Эмпирическую основу работы составляет практика работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, практика природопользователей, природоохранных и правоохранительных органов, судебная практика и статистические данные.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Научная новизна работы определяется тем, что это - первое комплексное монографическое исследование конституционно-правовых основ регулирования субъектами Российской Федерации охраны окружающей среды и природопользования с учетом новейшего российского законодательства.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В настоящее время отсутствует системное, взаимоувязанное
регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды и
природопользования, что искажает конституционный смысл их соотношения. В
> диссертации обосновывается подход, согласно которому охрана окружающей
среды и природопользование представляют единый предмет конституционно-правового, да и отраслевого регулирования.
2. В диссертации обоснован подход, согласно которому охрана
окружающей среды и природопользование, относясь в целом к сфере совместного
ведения (ст. 72 Конституции РФ), в ряде вопросов подпадает под действие ст. 71
Конституции РФ, составляя сферу исключительного ведения Российской
Федерации. В то же время, в сфере охраны окружающей среды и
12 природопользования отсутствуют вопросы, входящие в так называемую остаточную компетенцию субъектов Российской Федерации.
3. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны
окружающей среды и природопользования проанализированы в контексте новой
законодательной модели разграничения полномочий органов государственной
власти Российской Федерации и субъектов РФ, закрепленной, в частности, в
Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля
2003 г.).
На основе детального анализа Конституции РФ, действующего федерального законодательства, конституций (уставов), законодательства субъектов Российской Федерации, а также правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам регулирования полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и природопользования делается вывод о резком сужении объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере в современный период и обосновывается необходимость их существенного расширения.
Будучи предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вопросы охраны окружающей среды и природопользования входят в сферу конституционно-правового регулирования как со стороны федерального центра, так и со стороны субъектов Российской Федерации. В связи с этим, в диссертации доказывается, что субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять исключительное конституционно-правовое регулирование по данным вопросам. В работе содержится критика противоположных позиций, имеющихся в юридической литературе.
Обосновывается предложение о включении в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» четкого легального определения разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Диссертация содержит оценку проводимой в Российской Федерации административной реформы в части, касающейся управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В работе, в частности, аргументируется целесообразность выделения из Федеральной службы экологического, технологического и атомного надзора Федеральной службы по экологическому надзору и соединения ее с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Единую службу в сфере природопользования и охраны окружающей среды
необходимо вывести из подчинения Министерства природных ресурсов
Российской Федерации и вначале передать ее в ведение Правительства Российской
Федерации, а в перспективе - Президента Российской Федерации. В работе
доказывается целесообразность создания при Министерстве природных ресурсов
Российской Федерации Федерального агентства по землепользованию и передачи
ему вопросов рационального использования и охраны сельскохозяйственных и
і иных земель. Такие же меры предлагаются и в отношении объектов животного
>
мира.
8. Предпринятый в диссертации анализ показал, что ряд федеральных
законов (о недрах, о животном мире), закрепляющих полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного
ведения, не соответствуют п. 7 ст. 263 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поскольку не
предусматривают выделение субвенций из федерального бюджета на
финансирование названных полномочий. Это вызывает затруднения на практике
14 - из какого бюджета названные полномочия должны финансироваться? В диссертации обоснован подход, согласно которому данные полномочия должны по общему правилу финансироваться за счет субвенций из^федерального бюджета.
9. В диссертации проанализированы закрепленные в федеральном
законодательстве: а) правовые требования охраны окружающей среды и
рационального использования природных ресурсов; б) организационно-правовые
меры охраны окружающей среды и рационального использования природных
ресурсов; в) экономико-правовые меры охраны окружающей среды и
рационального использования природных ресурсов; г) меры юридической
ответственности за экологические правонарушения. Данные положения раскрыты
с точки зрения необходимой конкретизации в законодательстве субъектов
Российской Федерации, направленной, прежде всего, на обеспечение
конституционных прав граждан в сфере охраны окружающей среды и
природопользования.
10. В диссертации обосновывается необходимость закрепления в
федеральном и региональном конституционном и текущем законодательстве
дополнительных правовых требований, касающихся охраны и рационального
использования смежных объектов природы при пользовании отдельными
природными ресурсами. Предлагаются соответствующие дополнения в
действующее законодательство.
11. Доказывается важность и необходимость стимулирования органами
исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления добровольного проведения организациями, заинтересованными в рыночных условиях в эффективном вложении инвестиций в промышленное производство, оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).
12. Предлагается усилить роль органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления в осуществлении
экологической экспертизы путем участия их представителей в экспертных
комиссиях в качестве полноправных членов.
13. Учитывая предстоящее изменение федерального природоресурсного
законодательства, в работе обосновывается необходимость начала перехода от
лицензирования к договорному порядку пользования природными ресурсами, что
в большей мере будет способствовать конституционному регулированию охраны
окружающей среды и природопользования.
14. Аргументируется необходимость совершенствования законодательного
закрепления полномочий органов государственной власти субъектов Российской
Федерации по государственному экологическому мониторингу отдельных
природных ресурсов. В частности, для решения региональных экологических
проблем предлагается создание единой системы экологического мониторинга,
включающей локальные системы мониторинга территорий производственных
предприятий и муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные выводы могут быть использованы при выработке основ согласования экологических интересов Российской Федерации и ее отдельных субъектов, устранения имеющихся пробелов в законодательстве и несогласованности отдельных федеральных и региональных нормативных установлений.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в
нем выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой,
правоприменительной и правоохранительной деятельности»в сфере охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов как на федеральном
і уровне, так и на уровне субъектов РФ. Кроме того, материалы диссертации могут
использоваться в научной работе и в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и
обсуждена на кафедре конституционного права Уральской государственной
юридической академии. Основные положения работы апробированы в
сообщениях автора на научно-практических всероссийских и международных
конференциях: «Современные проблемы взаимодействия материального и
процессуального права России: теория и практика» (Екатеринбург, 2003),
«Государство и право в условиях глобализации: проблемы и перспективы» (Екатеринбург, 2004), «Десять лет законодательной власти Свердловской области: проблемы, опыт, перспективы» (Екатеринбург, 2004) и «Духовно-нравственные основы демографического развития России. Уральский регион» (Екатеринбург, 2005), Международной научно-практической конференции «Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции» (Екатеринбург,2005), Международном симпозиуме «Чистая вода России - 2005» (Екатеринбург,2005), «Проблемы совершенствования законодательства о природопользовании и практики его применения» (Екатеринбург, 2005), «Конституционно-правовое, международно-правовое, административно-правовое и эколого-правовое регулирование охраны окружающей среды и природопользования в регионах» (Екатеринбург, 2005), на семинарах и «круглых столах», посвященных проблемам совершенствования управления, федерального и регионального законодательства в сфере охраны окружающей, среды и природопользования, в реализации природоохранных проектов на предприятиях ООО «УГМК - Холдинг», ЗАО «Русская медная компания», в опубликованных им работах, а также при проведении занятий со слушателями Уральской государственной юридической академии и Уральского института подготовки и повышения квалификации кадров лесного комплекса.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав,
і включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка.
Охрана окружающей среды и природопользование как предмет конституционно-правового регулирования
Предмет конституционно-правового регулирования составляют общественные отношения, которые определяют основы конституционного строя России, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство, систему государственной власти и систему местного самоуправления1. Таким образом, конституционное право определяет правовые основы отношений собственности, закрепляет основные права и обязанности личности, компетенцию государства и его частей, порядок образования и деятельности государственных органов и т.д.
Объектами конституционно-правовых отношений являются охрана окружающей среды и природопользование.
Определение понятий «окружающая среда» и «охрана окружающей среды» содержатся в ст.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Окружающая среда - это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.
Компонентами природной среды являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
Охрана окружающей среды представляет собой деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий.
Отношения по природопользованию регулируются главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, водам, атмосферному воздуху, недрам, лесам, растительному миру вне лесов, объектам животного мира1. Охрана окружающей среды и природопользование находятся в тесной взаимосвязи. Поэтому, одни авторы включают природопользование в состав окружающей среды2, другие - отмечают их совпадение, так и различия между ними3. Представляется, что отношения по охране окружающей среды и природопользованию связаны между собой, но в то же время являются в определенной мере самостоятельными. Такой вывод можно сделать из структуры анализируемых отношений и анализа конституционных положений по данным вопросам.
В первую группу входят отношения собственности на природные ресурсы. Согласно ч. 1 ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем самым признается особая важность природных ресурсов для экономики России и ее населения. А в ч.2 этой же статьи Конституции РФ зафиксировано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности.
Взаимосвязь природопользования и охраны окружаїощей среды закреплена в ч. 2 ст.36 Конституции РФ, где установлено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Одновременно нормами ч.2 ст. 36 Конституции опосредуются отношения по природопользованию, составляющие вторую группу общественных отношений в рассматриваемой сфере.
Третья группа общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования включает управление в этой области. Конституционное регулирование упомянутых отношений касается предметов ведения Российской Федерации (ст. 71), предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), правового регулирования в данной области (ст. 76), организации органов государственной власти и их полномочий (статьи 77, 78, 80, 114, 125, 126, 129 и др.).
Наконец, в четвертую группу общественных отношений в рассматриваемой сфере входят отношения по защите экологических прав граждан и юридических лиц, а также по регулированию их обязанностей. Так, в ч. 2 ст. 41 Конституции РФ устанавливается, что в Российской Федерации поощряется деятельность по І экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. А в ст. 42 Конституции РФ закреплено право каждого на благоприятную окружающую і среду, достоверную информацию и ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Наконец, в соответствии со ст. 58 Конституции, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Охрана окружающей среды и природопользование в их значении, раскрытом выше, образуют сферу активности множества разных субъектов, но в первую очередь сферу властной (правотворческой, правоприменительной и др.) деятельности Российской Федерации, субъектов РФ, их органов государственной власти. В этой плоскости нас интересует, прежде всего, вопросы конституционно правового разграничения компетенции перечисленных субъектов в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Анализ вопросов конституционно-правового разграничения компетенции Российской Федерации, субъектов РФ, их органов государственной власти в данной сфере требует предварительного . определения того, что есть «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», наконец, что есть «разграничение предметов ведения и полномочий». Ряд указанных понятий получили легальное определение в статье 2 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации» от 24 июня 1999 года. !
Несмотря на то, что упомянутый закон в настоящее время признан утратившим силу, содержащиеся в нем определения понятий, как представляется, сохраняют свое ориентирующее значение. На них, в частности, вполне можно опираться при толковании соответствующих нормативных правовых актов, в том числе в рамках официального толкования. В целом определения данного закона отражают сложившиеся теоретические воззрения на исследуемые категории.
В указанном законе предмет ведения Российской Федерации определен как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ - как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов РФ.
Конституционное (уставное) регулирование охраны окружающей среды и природопользования в субъектах Российской Федерации
Согласно ст. 5 Конституции РФ, республика имеет свою Конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ - устав и законодательство. К этому следует добавить, что ст. 76 Конституции РФ закрепляет положение о возможности принятия субъектами РФ законов и иных нормативных правовых актов.
Таким образом, можно говорить о том, что систему нормативных правовых актов субъектов РФ составляют: конституции (уставы), законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты: указы, постановления высших должностных лиц субъектов РФ, постановления высших органов исполнительной власти субъектов РФ (администрации, правительства и т.д.), договоры и соглашения между органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами государственной власти, органами государственной власти иных субъектов РФ. Все они составляют систему нормативных правовых актов субъекта РФ .
Конституция (устав) субъекта Российской Федераций, обладающая(ий) высшей юридической силой в системе законодательства субъекта федерации, принимаемая(ый) в установленном федеральной Конституцией порядке, определяющая(ий) статус субъекта федерации и регламентирующая(ий) вопросы, отнесенные к его ведению Конституцией РФ . Среди этих вопросов находятся охрана окружающей среды и природопользование, входящие в предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Закрепление данных вопросов в конституциях (уставах) субъектов РФ характеризуется следующим.
Во-первых, значительным повторением соответствующих положений федеральной Конституции.
Во-вторых, наличием сходных положений по рассматриваемым вопросам в конституциях (уставах) различных субъектов РФ.
В-третьих, закреплением положений об охране окружающей среды и природопользовании в нескольких главах учредительных актов. Есть, однако, и такие субъекты РФ, в учредительных актах которых положения об охране окружающей среды и природопользовании отличаются своеобразием.
К учредительным документам субъектов РФ, в которых положения об охране окружающей среды и природопользования схожи, можно отнести Устав Свердловской области , Устав (основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры3 и Устав (основной закон) Челябинской области4.
Общим является то, что в уставах, перечисленных субъектов РФ, исследуемые вопросы нашли отражение в статьях, посвященных предметам совместного ведения Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ (ст. 24 Устава Свердловской области, ст. 20 Устава (основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, ст. 14 Устава (основного закона) Челябинской области.
В этих статьях региональных уставов фактически повторены положения ст. 72 Конституции РФ по рассматриваемым вопросам. Кроме того, в уставах перечисленных выше субъектов РФ содержатся статьи о предметах совместного ведения (ст. 23 Устава Свердловской области, ст. 21 Устава (основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, ст. 16 Устава (основного закона) Челябинской области).
Поскольку охрана окружающей среды и природопользование входят в предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, то в статьях учредительных актов субъектов РФ, посвященных предметам их собственного ведения, положения по данному вопросу содержаться не могут. Однако некоторые из положений могут также касаться вопросов охраны окружающей среды и природопользования.
Так, установление системы региональных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности относятся и к органам исполнительной власти субъектов РФ, занимающимся вопросами охраны окружающей среды и природопользования. То же самое относится и к вопросам установления порядка управления и распоряжения государственной собственностью субъекта РФ.
В уставах Свердловской и Челябинской областей, Ханты-Мансийского автономного округа - Югра, вопросам охраны окружающей среды и природопользования посвящен ряд других статей. В ст. 55 Устава Свердловской области (в ред. от 27 декабря 2004 г.) «Полномочия Правительства Свердловской области» содержится такое полномочие, как участие в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, в решении вопросов использования на территории области природных ресурсов, находящихся в государственной собственности Российской Федерации. \ »( В ст. 99 Устава «Объекты собственности Свердловской области» указывается, что в государственной собственности области может находится имущество, необходимое для осуществления полномочий области по предметам ее ведения, для осуществления полномочий области по предметам совместного ведения Российской Федерации и области, а также для осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, возложенных на исполнительные органы государственной власти области. Эти положения относятся и к охране окружающей среды и природопользования. В ст. 125 Устава Свердловской области изложены обязанности государственных органов области в сфере охраны окружающей среды. Среди них создание и поддержание государственных природоохранных учреждений области, установление в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду нормативов в сфере охраны окружающей среды, осуществление мер по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, предотвращению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий и др.
Ст. 126 Устава содержит нормы об осуществлении органами государственной власти области государственного экологического мониторинга, а ст. 127 - об особо охраняемых природных территориях областного значения.
Вопросы охраны окружающей среды и природопользования содержатся в ряде статей Устава (основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа -Югры. В ст. 56 изложены полномочия Правительства автономного округа в данной сфере. Ст. ПО посвящена участию органов государственной власти автономного округа в проведении единой государственной политики в сфере охраны здоровья и окружающей среды, ст. 112 - государственному контролю за соблюдением законодательства об охране окружающей среды, ст. 114 - особому статусу природных объектов санитарно-эпидемиологических и экологических зон.
Законодательное и подзаконное регулирование охраны окружающей среды и природопользования в субъектах Российской Федерации
Правовые нормы об охране окружающей среды и природопользовании, закрепленные в Конституции РФ, в конституциях (уставах) субъектов федерации, развиваются в законах и иных нормативных актах субъектов РФ, что обуславливает упорядочение регионального законодательства. С одной стороны, сохранения преемственности экологического законодательства, как справедливо отметил А.В. Мицкевич, в какой мере это соответствует становлению нового строя и интересам граждан2, не допуская утери лучших из них, оправдавших себя на практике 3, а, с другой стороны, - новых подходов, учета региональных экологических интересов и особенностей. Принятие органами государственной власти субъектов РФ законов и иных нормативных актов об охране окружающей среды и природопользования является не только их правом, но и конституционной обязанностью по созданию экологического законодательства, предусматривающего механизмы реализации конституционных и иных экологических прав, их соблюдения, охраны и защиты4. Используя свои нормотворческие полномочия, органы государственной власти субъектов РФ приняли множество нормативных актов, что способствует расширению сферы регионального экологического h законодательства и свидетельствует о расширении их самостоятельности в решении своих экологических проблем, опережающим законотворчестве субъектов РФ, что является проявлением существующей до последнего времени в экологической сфере тенденции регионализации . Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование с учётом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.2
Каковы же эти особенности и как они влияют на нормотворчество субъектов Федерации? С точки зрения политической, субъекты Федерации можно разделить на республики и прочие субъекты РФ. Поскольку республика согласно ч. 2 ст. 5 Конституции — государство, она имеет свою конституцию. Характерным для республик является принятие ими кодексов. Так, в Республике Башкортостан были приняты Земельный, Водный, Лесной кодексы, а также Кодекс о недрах и Экологический кодекс, в Республике Карелия - Земельный кодекс. Из особых природно-климатических условий субъектов Федерации можно назвать расположение их в районах Крайнего Севера и (или) в приравненных к ним местностях, где, как правило, проживают коренные малочисленные народы Севера. Это обстоятельство отражается в наименованиях и содержании нормативных правовых актов об охране окружающей среды. \
Например, Закон Камчатской области от 11 ноября 1997 г. «О территориях традиционного природопользования в Камчатской области» установил правовой статус территорий традиционного природопользования коренных народов Севера, в целях защиты прав коренных малочисленных народов Севера, для ведения ими охоты, рыболовства, оленеводства, других традиционных видов хозяйственной деятельности с учётом их расселения и уклада жизни. Весьма специфическими являются также законы Ямало-Ненецкого автономного округа: а) «О регулировании земельных отношений в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на территории Ямало-Ненецкого автономного округа» от 14 октября 1997г.1; б) «О рыболовстве в Ямало-Ненецком автономном округе» от 18 июня 1998г.2; в) «О ведении рыбного хозяйства в водоёмах Ямало-Ненецкого автономного округа» от 18 июня 1998 г.3; г) «Об оленеводстве» от 2 ноября 1998 г.4, который учитывает региональные особенности в сфере природопользования. Специфическими по содержанию можно признать законы ряда других субъектов РФ5. О необходимости учета интересов коренных малочисленных народов Севера речь шла на заседании Президиума Госсовета России, которое прошло в столице Ямало-Ненецкого автономного округа г. Салехарде. В частности, обсуждалось состояние правового регулирования в сфере социально-экономического развития Севера, обращалось внимание на тот факт, что Земельный Кодекс РФ дает определение пахотных земель, но не дает представление об оленьих пастбищах и районах проживания коренных малочисленных народов Севера. Тем самым Земельный кодекс РФ, по сути, наделяет нефтяников и газовиков негласным правом, не учитывать интересы хозяев северных территорий и вольно обращаться с окружающей средой.1 На содержание ряда законов субъектов Федерации серьёзное влияние оказывают такие факторы, как особенности промышленного производства и экологическая ситуация в регионе. Так, ввиду того, что экономика Ханты-Мансийского автономного округа - Югра основана на добыче нефти, вопросам охраны окружающей среды и сохранения традиционного образа жизни и исконной среды обитания коренных малочисленных народов Севера при пользовании недрами посвящен Закон автономного округа от 18 апреля 1996 г. «О недропользовании» (в ред. от 4 апреля 2002 г.).2 На законодательство Свердловской области об охране окружающей среды повлияли такие обстоятельства: положение области как старопромышленного региона, неблагоприятная экологическая ситуация в области. В литературе уже отмечалось, что уровень концентрации промышленных объектов в области в 4 раза выше среднефедерального, но основные фонды имеют значительный износ, используются устаревшие природозагрязняющие и природоразрушающие технологии, что обуславливает высокое, а на ряде территорий - экстремально высокое загрязнение окружающей среды3. \ », Адекватными указанной ситуации можно считать подготовленные в сфере охраны окружающей среды областные законы:
Эколого-правовые требования по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в субъектах Российской Федерации
Эколого-правовые требования - это предусмотренные правовой нормой правила, устанавливающие меру должного поведения субъектов в области природопользования и охраны окружающей среды.1 Они направлены на обеспечение биологического - разнообразия, благоприятного состояния окружающей среды, жизнедеятельности населения и экологической безопасности, что связано с реализацией конституционных прав и свобод граждан. По сфере их действия они подразделяются на требования в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Первые - касаются порядка и условий эксплуатации природных ресурсов, включая запреты и ограничения, учет существующего экологического равновесия и взаимосвязи между природными объектами. В зависимости от объекта использования одни из них касаются охраны и рационального использования эксплуатируемых природных ресурсов и смежных объектов, охраны природных ресурсов при пользовании смежными объектами, а также - природопользования на территориях особого экологического статуса. Правовые требования по охране и рациональному использованию природных ресурсов предусматривают соблюдать целевое назначение, лимиты, порядок и правила их использования, охраны, сохранения и усиления средообразующих, природоохранных, оздоровительных и иных полезных свойств. Так, согласно ст.
Водного кодекса РФ общее водопользование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, условиями, устанавливаемыми федеральными органами исполнительной власти в области использования и охраны водного фонда, а порядок объявления условий общего водопользования и его запрещения устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ, что отвечает интересам обеспечения конституционных прав граждан. Важным требованием федерального и регионального законодательства является соблюдение целевого назначения использования природных ресурсов, что гарантирует реализацию конституционных прав граждан в этой сфере. Так, в Водном кодексе РФ вопросам целевого использования водных объектов и роли в его обеспечении органов государственной власти субъектов РФ посвящено несколько статей. В ст. 133 закреплен принцип приоритетного использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения граждан, как гарантия их конституционных прав на чистую воду. Ст. 136 наделяет органы исполнительной власти субъектов РФ правом в исключительных случаях разрешать использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения населения по согласованию с соответствующими федеральными органами. Важным требованием является соблюдение лимитов и правил комплексного использования природных ресурсов, которые установлень! федеральном и І региональном законодательстве в интересах обеспечения конституционных прав граждан. Согласно ст. 90 Водного кодекса РФ лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества и устанавливаются водопользователю на определенный срок. Статья 23 Закона РФ «О недрах» предусматривает обеспечение рационального комплексного использования и охраны недр, наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, а также государственный контроль за рациональным использованием недр. В ст. 42 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от по 18 апреля 1996 г. «О недропользовании»1 закреплено обеспечивать наиболее полное в соответствии с проектными документами извлечение полезных ископаемых при их добыче, рациональное использование предоставленного участка недр. Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 10 февраля 1997 г. «О недрах и недропользовании»2 рациональное, комплексное пользования недрами является основным принципом (ст.4), а его обеспечение одним из основных требований недропользования (ст. 70). Реализация конституционных прав и свобод граждан тесно связана с соблюдением правил сохранения и усиления средообразующих, природоохранных, оздоровительных и иных полезных свойств природных ресурсов. Так, согласно ст. 54 Лесного кодекса РФ ведение лесного хозяйства должно обеспечивать сохранение, усиление средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных природных свойств лесов в интересах охраны здоровья человека, а также воспроизводства, улучшения породного состава и качества лесов, повышения их продуктивности. К сожалению, в лесном законодательстве субъектов РФ не всегда учитываются их специфические особенности. Так, Ф.Т. Латыпов, исследовав лесное законодательство Республики Башкортостан, указал на ряд его недостатков, Среди них слабый учёт местных условий, отсутствие согласования между гражданским и лесным законодательством, между лесным законодательством, законодательством об з охоте и охотничьем хозяйстве и др. \ ( Законодательство о животном мире также предусматривает соблюдение правил сохранения и усиления средообразующих, природоохранных, оздоровительных и иных полезных свойств природных ресурсов, необходимых для обеспечения реализации конституционных прав граждан. Так, в ст. 35 Федерального закона «О животном мире» среди условий пользования животным миром указано осуществление системы мер по его охране и воспроизводству, сохранению среды обитания, не допускать ее разрушения или ухудшения, проводить необходимые мероприятия по воспроизводству объектов животного мира (ст.40). В Законе Свердловской области «Об охране животного мира и использовании его ресурсов» предусмотрено в качестве одной задач - обеспечение оптимальных условий существования животных, находящихся в состоянии естественной свободы, сохранение среды обитания диких животных как главного условия сохранения животного мира, сохранение целостности естественных сообществ, сохранение биологического (генетического) разнообразия животного мира( ст.1), сохранение видового разнообразия диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы, и целостности их естественных сообществ, охране и улучшению среды обитания, обеспечению нормальных условий размножения, путей миграции, зимовок и мест концентрации животных, научно обоснованное, рациональное использование и воспроизводство животного мира с учетом его места в экологической и в системе комплексного природопользования (ст.9).
Важную роль для защиты конституционных прав и свобод граждан имеет соблюдение правил использования природных ресурсов и применения способов, не наносящих вреда окружающей среде и здоровью человека, природным ресурсам, ограничивать их использование, если оно может создать угрозу жизни и здоровью людей. Согласно Водного кодекса РФ водопользователи обязаны не допускать нанесения вреда здоровью людей, окружающей среде, ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания животного и растительного мира, выполнять правила охраны жизни людей на водных объектах (ст. 92), а в соответствии со ст. 12 Земельного кодекса РФ собственники, пользователи и арендаторы земельных участков обязаны их использовать способами, которые не должны наносить вред окружающей среде. Ограничение прав на землю устанавливается актами федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ,
