Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовое регулирование участия субъектов российской федерации во внешнеэкономических связях 15
1.1. Российский федерализм и международно-правовой статус Российской Федерации 15
1.2. Международно-правовое положение субъекта Российской Федерации и опыт участия субъектов иностранных федераций во внешнеэкономических связях 36
1.3. Порядок заключения международных договоров Российской Федерации, затрагивающих полномочия субъекта федерации в
сфере внешнеэкономических связей 60
ГЛАВА II. Реализация субъектами российской федерации права на осуществление внешнеэкономических связей 74
2.1. Разграничение предмета ведения и координация внешнеэкономических связей Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 74
2.2. Регулирование осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей конституционно-уставными и договорными способами 92
2.3. Участие субъектов Российской Федерации в международных экономических организациях и внешнеэкономическая деятельность муниципальных образований 114
Заключение 136
Библиографический список 143
- Российский федерализм и международно-правовой статус Российской Федерации
- Международно-правовое положение субъекта Российской Федерации и опыт участия субъектов иностранных федераций во внешнеэкономических связях
- Разграничение предмета ведения и координация внешнеэкономических связей Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- Регулирование осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей конституционно-уставными и договорными способами
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Возможность осуществления субъектами Российской Федерации внешнеэкономических связей с иностранными партнерами является, на наш взгляд, одним из значительных преобразований. Внешнеэкономическая деятельность стала неотъемлемым фактором экономических процессов практически во всех регионах России, независимо от размеров их экспортных ресурсов и состояния общественно-политической обстановки в отдельных регионах.
В настоящее время уже очевидно, что внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации способствуют укреплению демократических основ российского федерализма в целом, содействуют развитию и укреплению межгосударственных связей. Конституция Российской Федерации 1993 г., законодательно закрепляя возможность участия субъектов Российской Федерации в международных и внешнеэкономических связях, относит их координацию к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Актуальность исследования внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации определяется не только их практической значимостью, но и недостаточной правовой регламентацией реализации названного правомочия субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день вопрос о статусе субъектов федерации в межгосударственном общении не нашел однозначного разрешения ни в практике международно-правового регулирования, ни на уровне национальной правовой системы России.
Отсутствие в Конституции Российской Федерации 1993 г. четко сформулированной нормы, регулирующей осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, привело к возможности отдельных субъектов Российской Федерации выступать в качестве самостоятельных участников международной деятельности. Кроме того, самостоятельно вступая в международные связи, субъекты Российской
4 Федерации зачастую руководствовались собственным правовым регулированием сферы международных и внешнеэкономических связей, без учета положений федерального законодательство.
Очевидно, что такая практика осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей выходит за рамки действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., игнорируя приоритетную роль Российской Федерации во внешней политике, международных и внешнеэкономических отношениях, при заключении международных договоров.
Требование четкой согласованности действий федерации и ее субъектов в области внешних связей последних актуализирует необходимость повышенного внимания к разграничению компетенции между органами государственной власти в этой области.
Вступивший в силу в 1999 г. Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» отчасти позволяет разрешать накопившиеся в этой области проблемы и противоречия. Закон определяет и регламентирует права и обязанности субъектов Российской Федерации при осуществлении ими международных и внешнеэкономических связей, подчеркивает значимость в этом процессе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также консолидирующую роль федеральных министерств при выработке стратегии на внешнем рынке. Вместе с тем сохраняются пробелы в федеральном законодательстве в виде несоответствия конституций и уставов некоторых субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации 1993 г. и федеральному законодательству, не очевидна перспектива договорного регулирования полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере международных и внешнеэкономических связей.
Кроме того, необходимо детальное исследование некоторых частных вопросов, касающихся осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей: эффективность
5 конституционно-правового регулирования внешних связей субъектов Российской Федерации, механизм их координации, ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обязательствам, вытекающим из осуществления внешних связей.
Необходимость анализа внутригосударственной правовой базы осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей и участия в международных отношениях Российской Федерации как комплексной проблемы обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Актуальность исследуемой темы объясняет определенный интерес научных кругов к обозначенным проблемам. В спектре теоретических исследований обширную область занимают общие проблемы федерализма, включая вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Теоретической основой диссертационного исследования являются фундаментальные работы по теории государства и права, конституционному, административному, международному праву. Среди них научные труды таких российских ученых, как: Авакьян С.А., Баглай М.В., Барциц И.Н., Бекяшев К.А., Васильев А.В., Васильев Р.Ф., Елисеев Б.П., Жилинский С.Э., Карапетян Л.М., Керимов Д.А., Кобец Н.Г., Крылов Б.С., Кудрявцев В.Н., Кузнецов М.Н., Кутафин О.Е., Лазарев В.В., Лучин В.О., Мальцев Г.В., Марченко М.Н., Матвеева Т.Д., Михалева Н.А., Носов СИ., Соловьева СВ., Страшун Б.А., Тихомиров Ю.А., Топорнин Б.Н., Туманов В.А., Чиркин В.Е., Шамба Т.М., Эбзеев Б.С, Экимов А.И., Энтин Л.М., Яценко И.С и др.
В диссертационном исследовании также использованы работы, посвященные внешнеэкономической деятельности, ее правовому регулированию и управлению, Вардомского Л.Б., Вершинина А.П., Демидова Ф.Д., Диденко Н.И., Преснякова В., Прокушева Е.Ф., Рубинской Э.Т., Семенова К.А., Фаминского И.П., Шумилова В.М.
В работе использованы труды зарубежных ученых, таких как Аречага Э.Х., Броунли Я., Джейкоми-Миллет А., Добелл П., Куломб Ф., Ли Дж. и др.
Проблема участия субъектов федеративных государств в международных отношениях не является новой для отечественной науки конституционного права. Советское конституционное и международное право было отмечено значительным количеством работ, посвященных советским союзным республикам, за которыми признавалась полная либо ограниченная международная правосубъектность. Этой проблеме были посвящены работы Бровки Ю.П., Василенко В.А., Власовой Л.В., Курдюкова Г.И., Лейбо Ю.И., Миронова Н.В., Михайлова А.Н., Недбайло П.Е., Пожарского Х.Х., Попова А.А., Яновского М.В. и др.
В российской правовой доктрине вопросы международной правосубъектности субъектов федеративных государств, зарубежный опыт участия субъектов федераций в международных отношениях, российская специфика такого участия, а также проблематика осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей получили развитие в работах Алексеева М.Ю., Вельяминова Г.М., Игнатенко Г.В., Климовой Н.Ю., Ковалева А.А., Колпаковой Т.П., Курдюкова Г.И., Максимова В.М., Матвеевой Т.Д., Орлова В.Я., Пустогарова В.В., Толстых В.Л., Фарукшина М.Х., Федорова Ю.И., Филиппова Н.К. и др.
Ряд вопросов участия субъектов Российской Федерации в международных отношениях рассматривается в контексте исследований проблем федеративного устройства Российского государства, разграничения предметов ведения и полномочий, правового статуса субъектов Российской Федерации, договорного регулирования взаимоотношений федерации и ее субъектов в работах таких авторов, как Абдулатипов Р.Г., Барциц И.Н., Болтенкова Л.Ф., Валентен С.Д., Гаджиев Г.А., Елисеев Б.П., Королева-Конопляная Г.И., Крылов Б.С., Лебедев А.Н., Лысенко В.Н., Лунев А.Е., Умнова И.А и др.
Вместе с тем остается недостаточно изученной проблема координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Не исследован координационный механизм осуществления субъектами Российской Федерации внешних связей. Отсутствует комплексное исследование внутригосударственной правовой базы осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей и участия субъектов Российской Федерации в международных отношениях. В то же время развитие федерального законодательства обусловливает пересмотр положений некоторых уже имеющихся работ и потребность в дальнейшем научном исследовании.
Объектом диссертационного исследования является специфическая область общественных отношений в сфере конституционно-правового регулирования осуществления субъектами Российской Федерации внешнеэкономических связей. Особое внимание уделяется взаимоотношениям Российской Федерации и ее субъектов в сфере внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, их конституционно-уставному и договорному регулированию.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие осуществление субъектами Российской Федерации внешнеэкономических связей, а также участие субъектов Российской Федерации в международных отношениях Российской Федерации.
Целью исследования является комплексный анализ и теоретическое осмысление осуществления субъектами Российской Федерации внешнеэкономических связей, а также выработка рекомендаций по совершенствованию исследуемого полномочия субъектов Российской Федерации с учетом выявленных характеристик и закономерностей.
Задачи диссертационного исследования: анализ полномочий Российской Федерации в сфере международных отношений;
исследование координационного механизма внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;
анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере регулирования международных и внешнеэкономических связей в их сопоставлении с нормами Конституции Российской Федерации 1993 г. и федеральным законодательством;
анализ положений национальной и зарубежной научной правовой доктрины для решения вопроса о возможности субъектов федерации самостоятельно осуществлять внешние связи;
исследование конституционно-правовых норм Российской Федерации на предмет решения проблемы международной правосубъектности субъектов Российской Федерации, а также положений законодательства субъектов Российской Федерации по этому вопросу;
оценка права на осуществление внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации с точки зрения эффективности конституционно-правового регулирования механизма его реализации;
формулировка выводов и предложений для совершенствования и повышения эффективности применения законодательства, регламентирующего вопросы закрепления и реализации внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс взаимодополняющих методов научного познания, среди которых: общенаучный - метод диалектического материализма; частно-научные: 1. Формально-юридический, с целью анализа форм закрепления правовых норм. 2. Конкретно-социологический, в связи с тем, что исследованию подвергается определенная сфера общественных отношений. 3. Сравнительно-правовой, применение которого продиктовано целесообразностью сравнения не
9 только норм различных правовых актов, но и научной значимостью сопоставления точек зрения правоведов и научных правовых школ. 4. Правового моделирования, обусловленный необходимостью формулирования новых правовых норм. 5. Историко-правовой используется с целью необходимости проследить генезис того или иного правового явления, понятия. 6. Статистический призван сыграть свою роль при аргументации тех или иных положений диссертационной работы.
Применение всех перечисленных методов, в соответствии с которыми диссертант рассматривает нормативные акты и договоры, регулирующие вопросы международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, эффективно лишь при взаимосвязи их с логическим методом, который необходим для получения адекватных выводов и придания научному исследованию завершенности.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации, договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Автор также обращается в работе к законодательству СССР и международно-правовым актам, имеющим отношение к теме диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что работа является комплексным исследованием особенностей реализации предусмотренного Конституцией Российской Федерации 1993 г. права субъектов Российской Федерации осуществлять международные и внешнеэкономические связи, участвовать в международных отношениях Российской Федерации. В диссертации исследованы взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов в сфере внешнеэкономических связей, проанализированы существующие противоречия договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении
10 предметов ведения и полномочий, конституций, уставов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, исследован зарубежный опыт включения субъектов федераций во внешнеэкономические связи. Используя комплексный подход при написании диссертационной работы, автор отметил недостаточность теоретических исследований науки конституционного права по отдельным вопросам указанной темы, в то время как смежные отрасли научного знания обладают рядом исследований по конкретным вопросам (политология, экономика, международное частное право). В этой связи рассмотрение внешнеэкономических связей субъектов России с позиций конституционного права Российской Федерации при учете законодательных изменений в исследуемой сфере представляется новым и достаточно значимым.
Наряду с этим предпринимается попытка оценить эффективность конституционно-правового регулирования внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, то есть результативность конституционно-правовых средств - нормативных и правоприменительных актов федерального и регионального уровней.
В диссертационной работе были проанализированы существующие концепции о международно-правовом статусе субъектов федерации и была отмечена невозможность полного восприятия той или иной концепции в силу особенностей субъектного состава Российской Федерации.
Положения выносимые на защиту:
Особенности государственно-правовой природы субъектного состава России не позволяют безоговорочно воспринять одну из существующих концепций о международно-правовом статусе субъектов федерации. Автор утверждает, что международная правосубъектность субъектов федерации является субсидиарной по сравнению с правосубъектностью соответствующих федеративных государств.
Категориальный аппарат российского законодательства содержит принципиальные пробелы, мешающие рациональному распределению полномочий в области внешних связей субъектов Российской Федерации.
В этой связи, автором исследуются трактовки понятий «международные и внешнеэкономические связи», «правовые принципы осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей», «координация».
3. Исследование конституционно-правового регулирования
внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации выявило
проблемы: оценки его эффективности, однозначности конституционно-
правовых предписаний, единообразия формулирования норм конституционного
права, полноты охвата средствами конституционно-правового регулирования
осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами
Российской Федерации, степени реализации императивов соответствующих
правовых принципов.
4. В диссертации используется комплексный подход к анализу механизма
координации, к определению координационных форм. Автором
сформулировано понятие координации, которое предложено внести в
Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических
связей субъектов Российской Федерации». По мнению автора, под
координацией внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации
следует понимать управленческое и нормативно-правовое воздействие органов
государственной власти Российской Федерации и уполномоченных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации на общественные
отношения в сфере внешнеэкономических связей субъектов Российской Феде
рации.
5. Отраженные в различных источниках конституционного права
практические формы и методы осуществления субъектами Российской
Федерации внешнеэкономических связей отграничены в исследовании друг от
друга. Наряду с этим диссертант акцентирует внимание на необходимости
обеспечения функционирования механизма федеральной поддержки, не
имеющего в настоящее время должного применения.
6. Автор диссертации анализирует положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации, регулирующих осуществление субъектами федерации международных и внешнеэкономических связей, и выделяет наиболее существенные и типичные противоречия Конституции Российской Федерации 1993 г. и федеральному законодательству.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в следующем:
1. Проведенный диссертантом анализ включения во внешнеэкономические
связи субъектов зарубежных федераций свидетельствует о том, что при
активном использовании зарубежного опыта необходимо учитывать специфику
каждого государства. Автор полагает, что полное перенесение опыта какого-
либо государства на российскую почву не представляется целесообразным
шагом. Вместе с тем, автор отмечает, что многообразие федеративных
государств, уникальность положения многих из них не позволили мировому
сообществу выработать единые подходы относительно правовых основ
осуществления субъектами федераций самостоятельных внешнеэкономических
связей, кодификации внешнеэкономической деятельности субъектов
федераций.
2. Диссертант раскрывает сущность конституционного понятия
координации международных и внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации как механизма регулирования органами
государственной власти Российской Федерации деятельности органов
государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению
внешнеэкономических связей в целях обеспечения согласованности и единой
направленности действий органов государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов; рассматривает механизм координационной
деятельности в сфере внешнеэкономических связей субъектов Российской
Федерации.
3. Анализируя федеральное законодательство, диссертант приходит к
выводу о наличии определенных сложностей в реализации договорного
13 регулирования внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Автор, рассматривая договорный механизм как средство учета региональных особенностей субъектов Российской Федерации, предлагает внести в Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» изменение, позволяющее органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации заключать договоры о разграничении полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей.
Диссертант обосновывает, что признание за субъектами Российской Федерации возможности участвовать в международных связях не означает наделения их международной правосубъектностью. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г., осуществление субъектами Российской Федерации различных форм международного общения в рамках определенных сфер компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации происходит при сохранении единого правового пространства.
Автор диссертации анализирует положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации, регулирующие осуществление субъектами федерации внешнеэкономических связей, и выделяет наиболее важные и типичные противоречия Конституции Российской Федерации 1993 г. и федерального законодательства. Привлекается внимание к законодательному закреплению отдельными субъектами федерации права ведения переговоров и подписания международных договоров, осуществления внешней политики, установления и регулирования межгосударственных отношений, самостоятельного участия в международных и внешнеэкономических отношениях и связях, назначения субъектами Российской Федерации официальных представителей в международных организациях.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в возможности использования представленных в диссертации рекомендаций и
14 предложений в ходе правотворческой деятельности законодательных органов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Анализируемые в рамках диссертационного исследования материалы могут быть использованы органами, призванными решить задачу приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации 1993 г. и федеральным законодательством конституций и уставов субъектов Российской Федерации и договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации нашли отражение в статьях и публикациях диссертанта, одна из которых опубликована в ведущем научном издании, включенном в перечень ВАК России.
Теоретические выводы и положения докладывались на нескольких научно-практических конференциях в период с 2003 по 2005 год. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета.
Структура диссертации и ее содержание обусловлены целями и задачами исследования. Работа включает в себя введение, две главы, разделенные на три параграфа каждая, заключение, библиографический список.
Российский федерализм и международно-правовой статус Российской Федерации
На современном этапе проблема федерализма привлекает внимание многих политиков и ученых в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам в современном мире. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, Канада, ФРГ и Австралия, государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем экономического и политического развития (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Коморские острова).
Изучение и исследование федерализма, его сущности, ценностей, значения, роли и перспектив развития в настоящее время является одним из важнейших направлений в современной науке конституционного права.
Термин «федерализм» («federalism») происходит от латинского «foedus» («соглашение»). По мнению Даниэла Элазара, одного из наиболее авторитетных исследователей проблем федерализма, латинский термин «foedus» близок по смыслу древнееврейскому «brit» - фундаментальному библейскому понятию, означающему соглашение с Богом и, одновременно, соглашение между людьми, которые строят свои отношения на основе договора, выполнения взаимных обязательств. Даниэль Элазар отмечал, что термин «федерализм» имеет два значения - узкое и широкое. В узком смысле он обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти. В более широком смысле понятие «федерализм» заключается в сочетании самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации.
Федерализм удовлетворяет как потребности людей, так и интересы государственных институтов. Он объединяет их для достижения общих целей. Федерализм, таким образом, возникает и развивается потому, что политические, социальные институты и отношения наилучшим образом устанавливаются посредством договоров и соглашений во имя свободы людей, создающих федерацию .
Политический федерализм вырос фактически из «федеральной теологии», зародившейся в недрах католического социального учения (принцип субсидиарности). Другим источником «федеральной теологии» был европейский протестантизм, перенесенный переселенцами - прежде всего пуританами и кальвинистами - на почву североамериканского континента.
Институт федерализма пришел с американского континента и в значительной мере своему появлению обязан невозможности иным образом примирить кланы европейских конкистадоров между собой. Созданная в этих целях система сдержек и противовесов, по мнению Н. Миньковой, важна как подход к самим идеям и принципам федерализма. Оценивая в этой связи опыт США, данный автор отмечает, что чисто договорная основа государства приводит к разрушительным последствиям (времена конфедерации и гражданской войны), но в контексте межличностных отношений договор является одной из гарантий американского федерализма и его стабильности
Таким образом, с философской точки зрения, выражением глубинной сути федерализма являются принципы соглашения (договора или ковенанта), доверия (родственным «foedus» выступает «fides» - «доверие»), добровольного согласия, партнерства, компромисса. Это идея, выражающая политическую справедливость, формирующая политическое поведение людей и направляющая их к гражданскому союзу. Федерализм имеет непосредственное отношение к правам личности; он утверждает, что нет большинства без меньшинства, защищая тем самым права меньшинств. Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших сообществ, федерализм - одна из ипостасей плюрализма.
Современные исследователи названной проблемы справедливо считают, что в мире не создано абсолютно совершенных моделей федерализма. Научный поиск продолжается, и по-прежнему требуется ответить на ряд глобальных вопросов в отношении федерализма как такового и федерализма, характерного для развития российской государственности. К ним относятся следующие вопросы: какова сущность федерализма вообще и российского федерализма в частности, каковы цели создания и функционирования российского федерализма, в чем заключаются общие и особенные признаки и качества российского федерализма и каковы перспективы российского федерализма в стране и ее регионах.
Как утверждает И.А. Умнова, «современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях» \
Поскольку само слово «федерация» в переводе означает «союз», «объединение», то многие исследователи видят в федерализме путь к объединению различных социальных групп в общество людей равных, свободных и уважающих друг друга.
Международно-правовое положение субъекта Российской Федерации и опыт участия субъектов иностранных федераций во внешнеэкономических связях
Федеративное государство выступает в межгосударственных отношениях как целостный субъект международного права. Данная возможность обусловлена суверенной основой государства, выражается в полноте полномочий в международных отношениях, представительстве и заключении международных договоров от своего имени, а также в том, что юрисдикция федеративного государства подразумевает реализацию принадлежащих ему международных прав и принятых на себя международных обязательств на всей территории государства.
Вместе с тем активизировавшаяся в последнее время деятельность субъектов федеративных государств на международной арене свидетельствует о новом направлении международного сотрудничества, по сложности проблем и важности задач соотносимом с межгосударственными отношениями. Исследование правовых основ участия субъектов федераций в международных отношениях предполагает изучение проблематики, связанной с вопросами их правосубъектности в международной сфере.
Непосредственно термин «международная правосубъектность» присущ преимущественно научной терминологии ; является обобщающим, применяется для обозначения соединения в юридическом статусе, по мнению Г.В. Игнатенко, правоспособности, дееспособности , а по замечанию ряда авторов еще и деликтоспособности . Как утверждают Ю.М. Колосов и В.И. Кузнецов, международная правосубъектность одновременно и подчиняемость непосредственному воздействию международного права, и обладание международными правами и обязанностями, и способность участвовать в международных отношениях .
Под международной правоспособностью принято понимать способность субъекта международного права иметь субъективные права и юридические обязанности2. Однако, по справедливому замечанию Г.В. Игнатенко, использование термина «международная правоспособность» подчеркивает его «комплексный смысл, подразумевающий способность к самостоятельному осуществлению прав»3.
Международная дееспособность означает «осуществление субъектами международного права самостоятельно, своими осознанными действиями своих прав и обязанностей», тогда как международная деликтоспособность -способность нести юридическую ответственность за совершенные правонарушения 4.
Определение понятия «субъект международного права» носит дискуссионный характер ввиду отсутствия единого подхода к формулировке, обозначению признаков и сущности субъекта международного права. Необходимо отметить, что с проблемой определения понятия субъекта международного права и круга таких субъектов неразрывно связан и вопрос о сущности международно-правового статуса субъектов федераций. В этой связи полагаем целесообразным проанализировать имеющиеся в теории международного публичного права подходы к определению содержания понятия «субъект международного права», а также существующие в рамках подходов направления (концепции) по вопросам международно-правового статуса субъектов федераций.
Первый подход к определению понятия субъекта международного права, прослеживающийся во взглядах К.А. Бекяшева, Ф.Ф. Мартене, Д.Д. Остапенко, Г.И. Тункина \ исходит из его понимания как юридически способного к осуществлению самостоятельных международных действий, включая создание согласованных международно-правовых норм, к независимому осуществлению прав и обязанностей, установленных этими нормами. Отличительные черты субъектов права выражаются в том, что они не находятся под чьей-либо властью и юрисдикцией, занимают независимое относительно друг друга положение2.
Данный подход связывает международную правосубъектность с наличием или отсутствием признаков государственного суверенитета; при этом важную роль играет анализ правовых норм, регулирующих международно-правовой статус субъектов федераций. С этих позиций представляется возможным выделение, по крайней мере, трех концепции правового статуса субъектов федеративных государств. Во-первых, концепцию, отрицающую суверенитет членов федеративных государств с апелляцией к нормам национального права. Во-вторых, концепцию, признающую наличие суверенитета у составных частей федерации и опирающуюся при этом на нормы международного права. И, наконец, в-третьих, концепцию, признающую суверенитет субъектов федерации при опоре на внутригосударственное право. Отметим, что подобное деление можно назвать условным, что, однако, не умаляет актуальности анализа обозначенных выше концепций в рамках традиционного подхода к определению субъекта международного права.
Разграничение предмета ведения и координация внешнеэкономических связей Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Конституция Российской Федерации 1993 г. одной из основ федеративного устройства Российской Федерации установила разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установив перечни предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В российской юридической литературе совместное ведение рассматривается как сфера, предполагающая, что федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий \ По мнению Б.С. Крылова, в сфере совместного ведения государственная деятельность в полной мере не может осуществляться отдельно ни федерацией, ни ее субъектами, которые несут совместную ответственность за состояние дел . Совместное ведение понимается и как совместная (конкурирующая) компетенция властей федерации и ее субъектов, основанная на отношениях партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности) .
В целом исследователи отмечают характерный для совместного ведения непрерывный процесс согласованной законодательной и иной нормотворческой деятельности федерации и ее субъектов, включающий как самостоятельные решения всех ветвей и уровней государственной власти, так и их взаимодействие, как использование согласительных процедур, так и принятие общеобязательных властных решений \
Полагаем, совместное ведение в рамках Конституции Российской Федерации 1993 г. можно определить как один из конституционных принципов разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, выражающийся в установлении перечня вопросов, регулирование которых отнесено к компетенции и федерации, и ее субъектов.
Отметим, что, определяя предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, законодатель применяет дифференцированную терминологию для обозначения понятий, на наш взгляд, скорее идентичных, нежели отличных друг от друга, не устанавливая содержательную разницу между ними.
Так, «международные отношения Российской Федерации» и «внешнеэкономические отношения Российской Федерации» относятся к ведению федерации (п.п. «к» и «л» ст. 71 Конституции Российской Федерации), а «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» - к совместному ведению федерации и ее субъектов (п. «о» ст. 72 Конституции Российской Федерации).
По нашему мнению, подобная дифференциация понятий может свидетельствовать о намерении федерального законодателя изначально определить, что подобные отношения - это исключительная компетенция федерации, а субъекты осуществляют лишь связи.
Впервые законодательное определение международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации дано Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Международные и внешнеэкономические связи субъектов
Российской Федерации определены как связи, осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях с иностранными партнерами, определенными федеральным законодателем (ч. 2 ст. 1).
Несмотря на выделение внешнеэкономических связей в отдельный термин, международным и внешнеэкономическим связям в Федеральном законе от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» дано общее определение .
Полагаем, подобная трактовка понятия свидетельствует о намерении законодателя выделить внешнеэкономические связи из международных, подчеркнув тем самым значительный удельный вес связей внешнеэкономического характера в общей совокупности международных связей, осуществляемых субъектами Российской Федерации с зарубежными партнерами. В этом случае представляется необходимым дать каждому понятию свое определение.
В отечественной экономической литературе внешнеэкономические связи определяются как: 1) международные хозяйственные, торговые, политические отношения, включающие обмен товарами, различные формы экономического содействия, научно-технического сотрудничества, специализацию, кооперацию производства, оказание услуг и совместное предпринимательство ; 2) внешнеэкономические отношения федеральных и региональных предприятий и организаций как в стране, так и за ее пределами3.
Полагаем, что международные связи субъектов Российской Федерации можно определить как совокупность всех, осуществляемых субъектами Российской Федерации связей, с определенными федеральным законодателем зарубежными партнерами при обязательном условии, что такие связи не затрагивают полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства.
Конституция Российской Федерации 1993 г. относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Отметим, что в настоящее время в юридической литературе отсутствует единообразное и общепризнанное определение термина «координация».
Координация понимается как согласование, установление целесообразного соотношения между какими-либо действиями, явлениями \ приведение чего-либо в соответствие друг с другом . Применительно к взаимоотношениям органов и лиц координацию определяют как согласование каких-либо действий, учет позиций , установление целесообразного соотношения действий различных органов, их структурных подразделений, служащих для наилучшего достижения определенных целей с наименьшими затратами сил и средств4. По мнению В.Л. Толстых, основной целью координационных мероприятий является обеспечение соответствия деятельности координируемого органа задачам координирующего органа, обеспечение согласованности и единой направленности действий координирующего органа и координируемого органа
Регулирование осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей конституционно-уставными и договорными способами
Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, а статус иных субъектов Российской Федерации -Конституцией Российской Федерации и уставом субъекта федерации (ч. 1 ст. 66).
Являясь актами, обладающими высшей юридической силой по отношению к другим актам субъектов Российской Федерации, конституции и уставы субъектов федерации устанавливают основы его политико-правового устройства. Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации, будучи упомянутыми в Конституции Российской Федерации, объективно нуждаются в регулировании на уровне конституций и уставов субъектов Федерации.
По смыслу норм ст.ст. 71-73 Конституции Российской Федерации осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (за исключением вопросов их координации) отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование данной сферы при помощи самостоятельно принимаемых конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов не должно выходить за рамки очерченных конституционно-правовыми нормами полномочий.
Принимая во внимание, что осуществление внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации самым тесным образом связано с правовым регулированием статуса субъектов Российской Федерации и определением объема их правоспособности, целесообразно отразить официальную позицию Конституционного Суда Российской Федерации о противоречии Конституции Российской Федерации норм конституций (уставов) субъектов Российской
Федерации, содержащих положения о самостоятельности субъектов Российской Федерации , так как подобного рода формулировки придают субъекту Российской Федерации статус субъекта международного права и непосредственно основаны на положении о суверенитете, а субъекты Российской Федерации не имеют такового, и наделить себя соответствующими свойствами не могут. Также, необходимо принять во внимание, что положения нормативно-правовых актов, не рассмотренных в Конституционном Суде Российской Федерации, но содержащих предписания о принадлежности полного или частичного суверенитета субъекту Российской Федерации и именно на нем основывающих те или иные полномочия и компетенцию органов государственной власти также признаются не соответствующими Конституции Российской Федерации2.
Данные в этой связи официальные разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, однако, не позволяют полностью исключить элемент самостоятельности из осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, так как в пределах собственных полномочий (в том числе и в сфере внешних связей) субъекты Российской Федерации в лице их органов государственной власти -самостоятельны. Принимая во внимание позицию Конституционного Суда Российской Федерации, полагаем, в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации следует избегать формулировок о самостоятельности (как признаке суверенитета).
Наличие у республик в составе Российской Федерации суверенитета обосновывается ссылкой на ст. 5 Конституции Российской Федерации, определяющую республику как государство, и ст. 73 о всей полноте государственной власти, которая принадлежит субъектам федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов .
Использование в Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 5) понятия «республика (государство)» лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера2.
Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за федерацией воплощено в конституционных принципах, в том числе относительно принадлежности исключительно федерации прав по участию в международно-правовых отношениях в качестве суверенного государства.
Вместе с тем этим не затрагивается право республик в соответствии со ст.ст. 72 (п. «о» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации осуществлять международные и внешнеэкономические связи, при условии, что такие связи не затрагивают полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства, предусмотренные ст. 71 (п.п. «к», «л», «м», «н»), и что их координация определяется федеральным законом и принимаемыми на его основе законами и иными нормативными актами субъектов федерации .
Таким образом, признание за субъектами Российской Федерации возможности участвовать в международных связях не означает наделения их, особенно республик в составе Российской Федерации, международной правосубъектностью.
Уставное регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации характеризуется закреплением следующих положений:
1. Субъект Российской Федерации является самостоятельным участником внешнеэкономических связей по вопросам своей компетенции (ч. 2 ст. 11 Устава Камчатской области ; ч. 1 ст. 9 Устава Хабаровского края ; ст. 12 Устава (Основного Закона) Белгородской области3).
2. Субъект Российской Федерации является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 21 Устава (Основного Закона) Амурской области4; ч. 1 ст. 16 Устава Пермской области ; ст. 13 Устава Свердловской области6; ст. 100 Устава (Основного Закона) Владимирской области7).
3. В ведении субъекта Российской Федерации находятся международные и внешнеэкономические связи субъектов; п. 10 ч. 1 ст. 61 Устава Алтайского края ; п. «к» ч. 2 ст. 10 Устава Астраханской области ; п. «и» ст. 19 Устава (Основного Закона) Белгородской области); в том числе их установление и регулирование (п. 27 ст. 13 Устава города Москвы 10).
