Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовое регулирование участия субъектов российской федерации в международных отношениях Российской Федерации 14
1.1. Российская Федерация как основной субъект международных отношений 14
1.2. Порядок заключения международных договоров Российской Федерации, затрагивающих полномочия субъекта Российской Федерации 33
1.3. Вопросы международной правосубъектности субъектов федераций 44
1.4. Зарубежный опыт участия субъектов федераций в международных отношениях — 56
Глава II. Осуществление субъектами российской федерации международвъгх и внешнеэкономических связей 67
2.1. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 67
2.2. Договорное регулирование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах международных и внешнеэкономических связей 86
2.3. Конституционно-уставное регулирование субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей , 102
Заключение 118
Список использованных источников и литература 123
- Российская Федерация как основной субъект международных отношений
- Порядок заключения международных договоров Российской Федерации, затрагивающих полномочия субъекта Российской Федерации
- Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- Договорное регулирование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах международных и внешнеэкономических связей
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации охватывают самые разнообразные области общественной жизни, способствуя решению социально-экономических проблем регионов и Российского государства, в целом, содействуют развитию и укреплению межгосударственных связей. Конституция Российской Федерации 1993 г., законодательно закрепляя возможность участия субъектов Российской Федерации в международных и внешнеэкономических связях, относит их координацию к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет в ведении Федерации внешнюю политику, международные отношения и внешнеэкономические отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации.
Отсутствие в Конституции Российской Федерации 1993 г. четко сформулированной нормы, регулирующей осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, привело к претензиям отдельных субъектов Российской Федерации выступать на международной арене в качестве самостоятельных участников международной деятельности. Этому в значительной мере способствовали договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о разграничении полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей. Положения ряда таких договоров нередко увеличивали объем полномочий субъектов Российской Федерации в части международных и внешнеэкономических отношений, отнесенных Конституцией Российской Федерации 1993 г. к ведению Российской Федерации. Кроме того, самостоятельно вступая в международные связи, субъекты Российской Федерации, зачастую, руководствовались собственным правовым регулированием сферы международных и внешнеэкономических связей, игнорируя федеральное законодательство. Такая практика осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей выходит за рамки действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., игнорируя приоритетную роль Российской Федерации во внешней политике, международных и внешнеэкономических отношениях, при заключении международных договоров.
С принятием 2 декабря 1998 года Федерального закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" законодательная база осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей расширена и конкретизирована. Установлены правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Федерации при установлении и развитии этих связей. Вместе с тем, сохраняются пробелы в федеральном законодательстве, несоответствия Конституций и Уставов некоторых субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации 1993 г. и федеральному законодательству, не ясно будущее договорного регулирования полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере международных и внешнеэкономических связей.
Необходимость анализа внутригосударственной правовой базы осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей и участия в международных отношениях Российской Федерации как комплексной проблемы обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проблема участия субъектов федеративных государств в международных отношениях не является новой для отечественной науки конституционного права. Советское конституционное и международное право было отмечено значительным количеством работ, посвященных советским союзным республикам, за которыми признавалась полная либо ограниченная международная правосубъектность. Этой проблеме были посвящены работы Бровки Ю.П., Василенко В.А., Власовой Л.В., Курдюкова Г.И., Лейбо Ю.И., Миронова Н.В., Михайлова А.Н., Недбайло П.Е., Пожарского Х.Х., Попова А.А., Яновского М.В. и др.
В российской правовой доктрине вопросы международной правосубъектности субъектов федеративных. государств, зарубежный опыт участия субъектов федераций в международных отношениях, российская специфика такого участия, а также осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей получили развитие в работах Алексеева М.Ю., Вельяминова Г.М., Игнатенко Г.В., Климовой Н.Ю., Ковалева А.А., Колпаковой Т.П., Курдюкова Г.И., Максимова В.М., Матвеевой Т.Д., Орлова В.Я., Пустогарова В.В., Толстых В.Л., Фарукшина М.Х., Федорова Ю.И., Филиппова Н.К. и др.
Целый ряд вопросов участия субъектов Российской Федерации в международных отношениях рассматривается в контексте исследований федеративного устройства Российского государства, проблем разграничения предметов ведения и полномочий, правового статуса субъектов Российской Федерации, договорного регулирования взаимоотношений Федерации и ее субъектов в работах таких авторов, как Абдулатипов Р.Г., Барциц И.Н., Болтенкова Л.Ф., Валентей С.Д., Гаджиев Г.А., Елисеев Б.П., Королева-Коноплянная Г.И., Крылов E.G., Лебедев А.Н., Лысенко В.Н., Лунев А.Е., Умнова И.А и др.
Вместе с тем, остается недостаточно исследованной проблема координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Не изучен координационный механизм осуществления субъектами Российской Федерации внешних связей. Отсутствует комплексное исследование внутригосударственной правовой базы осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей и участия субъектов Российской Федерации в международных отношениях. В то же время, развитие федерального законодательства обусловливает пересмотр положений некоторых уже имеющихся работ и потребность в дальнейшем научном исследовании.
Объектом диссертационного исследования является специфическая область общественных отношений, относящаяся к формированию правовых условий осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей. Особое внимание уделено взаимоотношениям Российской Федерации и ее субъектов в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, их конституционно-уставному и договорному регулированию.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, а также участие субъектов Российской Федерации в международных отношениях Российской Федерации.
Диссертационная работа имеет своей основной целью комплексный конституционно-правовой анализ осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, а также участия субъектов Российской Федерации в международных отношениях Российской Федерации.
Указанная цель достигается в ходе решения следующих задач:
анализ полномочий Российской Федерации в сфере международных отношений;
выявление правовых оснований участия субъектов Российской Федерации в международных отношениях Российской Федерации;
исследование сущности и раскрытие механизма координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;
изучение опыта решения вопросов включения субъектов федерации в международную деятельность в государствах с федеративным устройством;
анализ Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере регулирования международных и внешнеэкономических связей в их сопоставлении с нормами Конституции Российской Федерации 1993 г. и федеральным законодательством.
Методологическую основу диссертационного исследования образуют общенаучные методы анализа и обобщения нормативно-правовых и практических материалов, системный, структурно-функциональный методы, в соответствии с которыми диссертант рассматривает нормативные акты и договоры, регулирующие вопросы международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации; использованы формально-юридический, сравнительно правовой, логический анализ нормативного материала и отдельные частно-научные методы исследования.
Теоретической основой диссертационного исследования являются фундаментальные работы по теории государства и права, конституционному, административному, международному праву. Среди них научные труды таких российских ученых, как: Авакьян С.А., Баглай М.В., Барциц И.Н., Бекяшев К.А., Васильев А.В., Васильев Р.Ф., Елисеев Б.П., Жилинский С.Э., Карапетян Л.М., Керимов Д.А., Кобец Н.Г., Крылов Б.С, Кудрявцев В.Н., Кузнецов М.Н., Кутафин О.Е., Лазарев В.В., Лейбо Ю.И., Лучин В.О., Мальцев Г.В., Марченко М.Н., Матвеева Т.Д., Михалева Н.А., Носов СИ., Соловьева СВ., Страшун Б.А., Тихомиров Ю.А., Топорнин Б.Н., Туманов В.А., Чиркин В.Е., Шамба Т.М., Эбзеев Б.С, Экимов А.И., Энтин Л.М., Яценко И.С и других.
В диссертационном исследовании также использованы работы, посвященные внешнеэкономической деятельности, ее правовому регулированию и управлению Вардомского Л.Б., Вершинина А.П., Демидова Ф.Д., Диденко Н.И., Преснякова В., Прокушева Е.Ф., Рубинской Э.Т., Семенова К.А., Фаминского И.П., Шумилова В.М.
В работе использованы труды зарубежных ученых, таких как Аречага Э.Х., Броунли Я., Джейкоми-Миллет А., Добелл П., Куломб Ф., Ли Дж. и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации, договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Автор также обращается в работе к законодательству СССР и международно-правовым актам, имеющим отношение к теме диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что работа является комплексным исследованием особенностей реализации предусмотренного Конституцией Российской Федерации 1993 г. права субъектов Российской Федерации осуществлять международные и внешнеэкономические связи, участвовать в международных отношениях Российской Федерации. В диссертации исследованы взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов в сфере международных связей, проанализированы существующие противоречия договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, Конституций, Уставов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, рассмотрен зарубежный опыт включения субъектов федераций в международные связи.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические и практические выводы и положения, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:
Проведенный диссертантом анализ включения в международные связи субъектов зарубежных федераций свидетельствует о том, что эта практика служит дополнительной возможностью межгосударственного сотрудничества, позволяя решать задачи, которые по каким-либо причинам сложнее решить на уровне федераций. Вместе с тем, многообразие федеративных государств, уникальность положения многих из них не позволили мировому сообществу выработать единые подходы относительно правовых основ осуществления субъектами федераций самостоятельных международных связей, кодификации международной деятельности субъектов федераций. Автор утверждает, что возможность участия субъектов федераций в международных отношениях и пределы такого участия устанавливаются исключительно внутригосударственным правом.
В Российской Федерации правовые основы осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и пределы их полномочий в этой сфере определяются Конституцией Российской Федерации 1993 г. и федеральным законодательством. Диссертант обосновывает, что осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей не должно затрагивать полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства.
Диссертант раскрывает сущность конституционного понятия координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации как механизма регулирования органами государственной власти Российской Федерации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению международных и внешнеэкономических связей в целях обеспечения согласованности и единой направленности действий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; рассматривает механизм координационной деятельности в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.
« Диссертант подчеркивает значимость участия субъектов Российской Федерации в формировании политики Российской Федерации в сфере международных отношений, выделяя следующие его формы: согласование международного договора Российской Федерации, затрагивающего полномочия субъекта Федерации; представление рекомендаций о заключении, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации;
обязательное рассмотрение Советом Федерации федеральных законов по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; законодательная инициатива законодательных органов субъектов Российской Федерации.
Анализируя федеральное законодательство, диссертант приходит к выводу о невозможности в настоящее время договорного регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Автор, рассматривая договорный механизм как средство учета региональных особенностей субъектов Российской Федерации, предлагает внести в Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" изменение, позволяющее органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации заключать договоры о разграничении полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей.
Диссертант обосновывает, что признание за субъектами Российской Федерации возможности участвовать в международных связях не означает наделения их международной правосубъектностью. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. осуществление субъектами Российской Федерации различных форм международного общения в рамках определенных сфер компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации происходит при сохранении единого правового пространства.
Автор диссертации анализирует положения Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, регулирующие осуществление субъектами Федерации международных и внешнеэкономических связей, и выделяет наиболее важные и типичные противоречия Конституции Российской Федерации 1993 г. и федеральному законодательству. Привлекается внимание к законодательному закреплению отдельными субъектами Федерации права ведения переговоров и подписания международных договоров, осуществления внешней политики, установления и регулирования межгосударственных отношений, самостоятельного участия в международных и внешнеэкономических отношениях и связях, назначения субъектами Российской Федерации официальных представителей в международных организациях.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в возможности использования представленных в диссертации рекомендаций и предложений в ходе правотворческой деятельности законодательных органов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Анализируемые в рамках диссертационного исследования материалы могут быть использованы органами, призванными решить задачу приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации 1993 г. и федеральным законодательством Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации и договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.
Положения диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права, административного права, международного права, правоведения.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации нашли отражение в выступлениях диссертанта, на научных конференциях, в статьях и публикациях.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях проблемно-методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации. Цели и задачи, поставленные автором, определили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Российская Федерация как основной субъект международных отношений
Конституцией Российской Федерации 1993 г. в качестве одной из основ конституционного строя закреплен суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию. Представляя собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, суверенитет по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации 1993 г. предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении.
Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации) означает территориальное верховенство государственной власти Российской Федерации и является основой независимости России в международных отношениях. Территориальное верховенство Российской Федерации проявляется по отношению как к остальным государствам, так и иным субъектам международного общения в пределах принадлежащей каждому суверенному государству территории.
Утверждая, что Российская Федерация является основным субъектом международных отношений, автор диссертационного исследования понимает последние в широком смысле, как включающие в себя внешнюю политику и международные отношения Российской
Федерации, международные договоры Российской Федерации и внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п.п. "к" и "л" ст. 71 Конституции Российской Федерации), участие в межгосударственных объединениях и передачу им части своих полномочий в соответствии с международными договорами (ст. 79 Конституции Российской Федерации).
Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит термина "исключительное ведение" Российской Федерации. Вместе с тем, нельзя не согласиться с А.П. Любимовым, считающим, что содержание вопросов статьи 71 Конституции Российской Федерации, отнесенных к ведению Российской Федерации, позволяет рассматривать их как раскрывающие провозглашенный Конституцией Российской Федерации суверенитет Российской Федерации1.
Полагаем, отнесение вопросов внешней политики и международных отношений Российской Федерации, внешнеэкономических отношений Российской Федерации, заключения международных договоров Российской Федерации, участия в межгосударственных объединениях к ведению Федерации обусловлено объективной необходимостью решения вопросов такого содержания на общегосударственном уровне. Никто, кроме Федерации, не вправе и не может в силу объективных причин решать вопросы внешнего характера, имеющие общегосударственное значение.
Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает обязанности в сфере международных отношений Президента Российской Федерации, Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации.
Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации), представляет Российскую Федерацию в международных отношениях (ч. 4 ст. 80 Конституции Российской Федерации), назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. "м" ст. 83 Конституции Российской Федерации), осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации, ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (ст. 86 Конституции Российской Федерации).
Правовое положение Президента Российской Федерации во внешнеполитической сфере определяется тем, что он является главой государства (ч. 1 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Представляя Российскую Федерацию в международных отношениях, Президент Российской Федерации вправе действовать без какого-либо удостоверения его полномочий. Это положение вытекает из сложившейся практики и международно-правовых норм. Так, например, глава государства считается представляющим свое государство в целях совершения всех актов, относящихся к заключению международного договора, в силу своих функций и без необходимости предъявления полномочий
Порядок заключения международных договоров Российской Федерации, затрагивающих полномочия субъекта Российской Федерации
Международные договоры Российской Федерации, образуя правовую основу международных отношений Федерации, являются предметом ведения Российской Федерации. Выполнение международных договоров Российской Федерации отнесено Конституцией Российской Федерации 1993 г. к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "о" ст. 72). Кроме того, Конституция Российской Федерации 1993 г. определяет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Таким образом, федеративная форма государственного устройства России обусловливает необходимость определения порядка взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в вопросах заключения международных договорах Российской Федерации, затрагивающих полномочия субъектов Федерации.
Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» предусматривает согласование международного договора Российской Федерации, затрагивающего полномочия субъекта Российской Федерации (ст. 4). При этом федеральным законодателем выделяются два вида международных договоров Российской Федерации, затрагивающих полномочия субъекта Федерации:
международный договор, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, и международный договор, затрагивающий полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» предусмотрен различный механизм согласования международного договора Российской Федерации, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, и международного договора Российской Федерации, затрагивающего полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Так, международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, на которые возложена соответствующая функция (ч. 1 ст. 4). Иными словами, международный договор, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Федерации, не может быть заключен без согласования с его органами государственной власти.
В случае международного договора Российской Федерации, затрагивающего полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органам государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, на которые возложена соответствующая функция, федеральными органами исполнительной власти направляются основные положения или проект международного договора. Поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора (ч. 2 ст. 4). В данном случае из текста Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» не ясно, насколько обязателен учет федеральными органами исполнительной власти предложений, поступивших от соответствующих органов государственной власти субъекта Федерации, при подготовке проекта международного договора.
В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» при осуществлении согласования вопросов заключения международного договора федеральные органы исполнительной власти уведомляют органы государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция, о предельных сроках направления предложений, составляющих не менее двух недель. Однако непредставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложения о заключении международного договора Российской Федерации (п. 3 ст. 4). На наш взгляд, положение части 3 статьи 4 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» свидетельствует о необязательности учета федеральными органами исполнительной власти предложений, поступивших от органов государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, по проекту международного договора, затрагивающего полномочия субъекта Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Полагаем, различия между международным договором Российской Федерации, затрагивающим вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, и международным договором Российской Федерации, затрагивающим полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вытекают из природы полномочий субъекта Российской Федерации, осуществляемых в каждом из этих случаев на основе норм Конституции Российской Федерации 1993 г.
Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Конституция Российской Федерации 1993 г. одной из основ федеративного устройства Российской Федерации закрепила разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установив перечни предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Отечественное законодательство не содержит определения понятия «совместное ведение». В российской юридической литературе совместное ведение рассматривается как сфера, предполагающая, что Федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий1. По мнению Б.С. Крылова, в сфере совместного ведения государственная деятельность в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами, которые несут совместную ответственность за состояние дел2. Совместное ведение понимается и как совместная (конкурирующая) компетенция властей федерации и ее субъектов, основанная на отношениях партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности)1.
В целом, исследователи отмечают характерный для совместного ведения непрерывный процесс согласованной законодательной и иной нормотворческой деятельности Федерации и ее субъектов, включающий как самостоятельные решения всех ветвей и уровней государственной власти, так и их взаимодействие, как использование согласительных процедур, так и принятие общеобязательных властных решений2.
Полагаем, совместное ведение в рамках Конституции Российской Федерации 1993 г. можно определить как один из конституционных принципов разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами, выражающийся в установлении перечня вопросов, регулирование которых отнесено к компетенции и Федерации, и ее субъектов.
Отметим, что, определяя предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, законодатель применяет дифференцированную терминологию для обозначения понятий, на наш взгляд, скорее идентичных, нежели отличных друг от друга, не устанавливая содержательную разницу между ними.
Так, «международные отношения Российской Федерации» и «внешнеэкономические отношения Российской Федерации» относятся к ведению Федерации (п.п. «к» и «л» ст. 71 Конституции Российской Федерации), а «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» - к совместному ведению
Федерации и ее субъектов (п. «о» ст. 72 Конституции Российской Федерации). По нашему мнению, подобная дифференциация понятий может свидетельствовать о намерении федерального законодателя изначально определить, что отношения - это прерогатива Федерации, а субъекты осуществляют лишь связи. Однако и в этом случае разница между понятиями не очевидна1.
Впервые законодательное определение международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации дано Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации определены как связи, осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях с иностранными партнерами, определенными федеральным законодателем (ч. 2 ст.1) .
Несмотря на выделение внешнеэкономических связей в отдельное понятие, международным и внешнеэкономическим связям в Федеральном законе от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» дано общее определение. Не ясно соотношение понятий «международные связи» и «внешнеэкономические связи». Являются ли они автономными друг от друга и не пересекаются друг с другом по
Договорное регулирование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах международных и внешнеэкономических связей
Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11).
Практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации получила широкое развитие в период с 1994 по 1998 гг. За это время было заключено 42 договора и свыше 270 соглашений о разграничении полномочий в конкретных областях общественных отношений.
С подписанием договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в области международных и внешнеэкономических связей сложилась система договорного регулирования полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов в этой области.
По форме и по содержанию большинства норм первые договоры общепризнанно считаются не соответствующими Конституции Российской Федерации1. Анализ договоров между Российской Федерации, с одной стороны, и Республикой Татарстан и Республикой Башкортостан - с другой, позволяет говорить о наличии у этих субъектов Федерации значительного объема суверенных прав.
Так, в соответствии с Договором Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" органы государственной власти Республики Татарстан участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и международным обязательствам Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан и Договору, участвуют в деятельности соответствующих межгосударственных организаций (п. 11 ст. 2); самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность (п. 13 ст. 2). К исключительной компетенции Российской Федерации отнесены внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира (п. 9); внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. 10)2.
Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" к ведению органов государственной власти республики относит установление отношений с иностранными государствами; заключение международных договоров и соглашений, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и Договору (п. 14 ст. З)1.
Отметим, что договоры между Российской Федерацией, с одной стороны, и Республикой Татарстан и Республикой Башкортостан - с другой, не упоминают о международных и внешнеэкономических связях республик как субъектов Российской Федерации. В соответствии с договорами республики самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую и внешнеполитическую деятельность, участвуют в деятельности международных организаций.
Особое место занимает Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", определяющий статус республики как суверенного государства, ассоциированного с Российской Федерацией. По договору Республика Татарстан объединена с Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором. Договором не признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов, поэтому формально положение о не противоречии заключаемых республикой международных соглашений Конституции Российской Федерации не может рассматриваться как имеющее преимущественную силу перед положением о не противоречии международных соглашений республики Конституции Республики Татарстан.
Автор диссертационного исследования согласен с мнением И.Н. Барцица о том, что, формально, если анализировать совокупность суверенных прав республик, которыми они наделяются по договорам, они могут быть охарактеризованы как суверенные государства1.
Положения большинства договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, носят общий характер и содержат положение о том, что субъекты Федерации вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным договорам Российской Федерации. Договоры также предоставляют этим субъектам Федерации право заключать соответствующие договоры (соглашения) с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится осуществляемая в соответствии с федеральным законом координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации
