Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1: Теоретические основы осуществления субъектами российской федерации международных и внешнеэкономических связей
1.1. Особенности международно-правового статуса субъектов Российской Федерации 17-37
1.2. Правовые принципы осуществления субъектами России международных и внешнеэкономических связей 38-62
ГЛАВА 2: Вопросы конституционно-правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов российской федерации
2.1. Эффективность конституционно-правового регулирования осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации 63-92
2.2. Регулирование осуществления международных и внешнеэкономических связей в законодательстве субъектов Российской Федерации 93-112
ГЛАВА 3: Проблемы осуществления субъектами российской федерации международных и внешнеэкономических связей (на примере дальнего востока)
3.1. Координационный механизм осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей 113-144
3.2. Типология международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, формы и методы их осуществления 145-177
Заключение 178-190
Библиография 191-221
Приложения 222-228
- Особенности международно-правового статуса субъектов Российской Федерации
- Эффективность конституционно-правового регулирования осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации
- Регулирование осуществления международных и внешнеэкономических связей в законодательстве субъектов Российской Федерации
- Координационный механизм осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. К числу значительных преобразований в Российской Федерации следует отнести наделение входящих в ее состав субъектов возможностью осуществлять международные и внешнеэкономические связи с иностранными партнерами. Активность субъектов РФ в данной сфере способна оказать влияние не только на стабилизацию российской экономики и поддержание дружественных отношений с зарубежными государствами, но и выступить фактором регионального развития: интенсификации экономики, пополнения региональных бюджетов, повышения благосостояния населения субъектов РФ.
Актуальность исследования международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ определяется не только их практической значимостью, но и недостаточной правовой регламентацией реализации названного правомочия субъектов РФ. На сегодняшний день вопрос о статусе субъектов федерации в межгосударственном общении не нашел однозначного разрешения ни в практике международно-правового регулирования, ни на уровне национальной правовой системы России. Требование четкой согласованности действий федерации и ее субъектов в области внешних связей последних актуализирует необходимость повышенного внимания к разграничению компетенции между органами государственной власти в этой области. В этом ключе первостепенное значение имеют: 1) закрепление определенной функциональной и смысловой нагрузки за различными правовыми регуляторами федеративных отношений; 2) установление такого соотношения объема компетенций, при котором отсутствует угроза целостности Российской Федерации и проведению единой внешней политики и вместе с тем поощряется инициативность субъектов РФ в осуществлении внешних связей. Одним из критериев строгости соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов должно служить соответствие принципу суверенитета России и верховенству Конституции РФ. Кроме того, не лишены актуальности некоторые частные вопросы, касающиеся осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей, как то: эффективность конституционно-правового регулирования внешних связей субъектов РФ, механизм их координации, ответственность органов государственной власти субъектов РФ по обязательствам, вытекающим из осуществления внешних связей.
Степень разработанности проблемы. Актуальность исследуемой темы объясняет определенный интерес научных кругов к обозначенным проблемам. В спектре теоретических исследований обширную область занимают общие проблемы федерализма, включая вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Среди авторов Л.М. Карапетян, Д.А. Ковачев, Ф.Х. Мухаметшин, СВ. Нарутто, О.Ю. Оболин, А.Г. Пархоменко, И.А. Полянский, М.С. Саликов, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и другие, а также зарубежные исследователи, в частности, В. Остром и Д.Дж. Элейзер. Особое значение имеют сборники научных трудов предметных конференций. Однако необходимо отметить тезисность изложения материала в такого рода источниках, неполноту освещения различных аспектов исследуемой темы. Иные же формы научно-аналитических подборок датируются серединой 90-х годов XX столетия, что означает неизбежное старение их нормативно-правовой основы.
Наряду с этим, следует указать на более чем скромное освещение непосредственно сферы международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ в монографических исследованиях. Отчасти такое положение дел объясняется наследием СССР: исследования в данной области сводились к рассмотрению международных отношений как таковых, лишь иногда предпринимались попытки выделить в этих отношениях особую роль республик, например в работе И.Ф. Моторина. Образование Российской Федерации и формирующаяся в этой связи новая законодательная база вызвали к жизни необходимость обобщения и научного осмысления законодательной практики. Учитывая несомненную важность имеющихся на настоящий момент работ по тематике диссертации, тем не менее, можно выделить ряд характерных пробелов в теоретической науке конституционного права по вопросу об осуществлении субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей. Во-первых, имеющиеся на данный момент работы, в частности, Ф.Л. Бузуртановой, Г.В. Игнатенко, Г.И. Курдюкова, В.В. Пустогарова, Ю.И. Федорова и других, ориентированы на международное публичное право и рассматривают международно-правовой статус либо федерации в целом, либо ее субъектов с позиций именно этой системы права.
Во-вторых, другой пласт теоретических трудов, включая диссертационные исследования и учебно-методическую литературу, носит больше экономический (В.В. Комаров, СИ. Лопатин, В.В. Толстошеее) либо политологический характер (М.Ю.Алексеев, Г.В. Козлова). В-третьих, среди научных трудов по конституционному праву при отсутствии комплексных монографических исследований преобладают статьи периодической печати (П.Н. Бирюков, А.Н. Кучер, Н.А. Сыродоев, Н. Филиппов). Имеющиеся же диссертационные работы по смежной конституционно-правовой проблематике (Т.П. Колиакова, Б.С. Семенов, В.Л. Толстых) оставляют без внимания ряд вопросов, представляющихся важными с точки зрения анализа и восполнения научно-теоретических (а в перспективе и правовых) пробелов.
Актуальность проблемы и недостаточная степень ее разработанности послужили основанием для выбора темы диссертационной работы.
Объектом диссертационного исследования выступает конституционно- правовое регулирование осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации.
Предметом исследования, с учетом регионального аспекта Дальнего Востока, выступают международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ и, как следствие, принципиальные теоретические основы их осуществления, проблемы эффективности конституционно-правового регулирования сквозь призму используемых форм и методов осуществления внешних связей и механизма координации. При этом внимание уделяется как выявленным закономерностям, тенденциям, так и законодательным пробелам, нуждающимся в рассмотрении и соответствующей регламентации.
В качестве целей диссертационного исследования выступает комплексный анализ и теоретическое осмысление конституционно-правовых основ осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей с иностранными партнерами а также выработка рекомендаций по совершенствованию конституционно-правового механизма реализации исследуемого полномочия Дальневосточных субъектов РФ с учетом выявленных характеристик и закономерностей. Для достижения данной цели автор поставил следующие задачи:
1) проанализировать положения национальной и зарубежной научной правовой доктрины для решения вопроса о возможности субъектов федерации самостоятельно осуществлять внешние связи;
2) исследовать конституционно-правовые нормы Российской Федерации на предмет решения проблемы международной правоспособности субъектов РФ, а также положения законодательства субъектов РФ по этому вопросу;
3) выявить правовые принципы осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей, классифицировать их и определить теоретическое и практическое значение;
4) дать оценку права на осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектами РФ с точки зрения эффективности конституционно-правового регулирования механизхма его реализации;
5) выстроить типологию внешних связей субъектов РФ, определить законодательно очерченные и реализуемые на практике формы и методы осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами РФ;
6) рассмотреть стадии координационного механизма осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей, а также уделить внимание мерам ответственности органов государственной власти субъектов РФ при их осуществлении;
7) сформулировать выводы и предложения для совершенствования и повышения эффективности применения законодательства, регламентирующего вопросы закрепления и реализации внешних связей субъектами РФ.
Кроме того, общей задачей для всех разделов диссертационного исследования является выявление проблемных моментов теории и законодательной практики конституционно-правового регулирования федеративных отношений в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, а также поиск возможных вариантов дополнения концептуальных и законодательных положений.
Теоретико-методологическая база диссертационного исследования
С учетом необходимой для познания оценки уже известных научных достижений в качестве теоретической основы диссертационного исследования выступают две группы источников: 1) работы, посвященные проблемам реализации предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, в том числе в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, а также научные труды отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов по общим вопросам теории федерализма, разграничения предметов ведения и полномочий; 2) нормативно-правовая база: Конституция РФ, федеральные законы РФ, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, судебные решения, договоры (соглашения) между РФ и субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий, государственные концепции (внешней политики, приграничного сотрудничества и др.), а также соответствующие международные правовые акты.
При изучении конкретных вопросов диссертант опирается на исследования смежных с конституционным правом наук, в том числе международного публичного права, международного частного права, теории государства и права, истории государства и права, экономической теории, социологии, политологии, философии. В этой связи проведенное диссертационное исследование носит комплексный, системный характер и направлено на осмысление, оценку эффективности конституционно-правового регулирования внешних связей субъектов России, а также на выявление основных тенденций и перспектив осуществления внешних связей субъектами Дальнего Востока.
Методологическую основу диссертационного исследования, то есть инструментарий, позволяющий расширить сферу знания, составляет комплекс взаимодополняющих методов научного познания, среди которых: общенаучный - метод диалектического материализма; частно-научные: 1 .Формально-юридический, для анализа форм закрепления правовых норм, учитывая, что forma legalis - forma essentialis (юридическая форма есть существенная форма). 2. Конкретно-социологический, так как исследованию подвергается определенная сфера общественных отношений. 3. Сравнительно-правовой, применение которого продиктовано целесообразностью сравнения не только норм различных правовых актов, но и научной значимостью сопоставления точек зрения правоведов и научных правовых школ. 4. Правового моделирования, обусловленный необходимостью формулирования новых правовых норм. 5. Историко-правовой используется автором при необходимости проследить генезис того или иного правового явления, понятия во времени. 6. Статистический призван сыграть свою роль при аргументации тех или иных положений диссертационной работы. 7. Применение всех перечисленных методов эффективно лишь при взаимосвязи их с логическим методом, который необходим для получения адекватных выводов и придания научному исследованию завершенности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается, прежде всего, в решении главной задачи - анализе конституционно-правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и оценке его эффективности. Используя комплексный подход при написании диссертационной работы, автор отметил недостаточность теоретических исследований науки конституционного права по указанной теме, в то время как смежные отрасли научного знания обладают рядом исследований по конкретным вопросам (к примеру, политология, экономика, международное частное право и др.). В этой связи рассмотрение внешних связей субъектов России с позиций конституционного права РФ при учете новейших законодательных изменений в исследуемой сфере представляется новым и достаточно значимым. Кроме того, анализируя конкретные формы и методы осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей, регулируехмых конституционным правом, диссертант впервые исследует региональный аспект, очерченный Дальним Востоком России. Следует отметить, что автор, опираясь на комплекс теоретических достижений конституционно-правовой науки в области федеративных отношений, указал, что разграничение предметов ведения и полномочий» в области международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ есть, прежде всего, отражение федеративных начал современного российского государства.
Принимая во внимание не тождественность целей теоретической и прикладной частей диссертации, автор сориентировал теоретическую -составляющую диссертационной работы на выявление основных принципов развития федеративных отношений в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выработку определенной концепции, уточнение научных категорий, понятий и введение в оборот новых. При этом отмечается комплексный характер исследования, выраженный в: 1) использовании широкого массива нормативно-правового материала, в том числе смежных областей конституционного права; 2) апеллировании к комплексу научных положений различных областей научного знания; 3) совокупном использовании концептуальных положений науки конституционного права и законодательной практики их воплощения.
Автор диссертационного исследования отмечает отсутствие теоретических исследований по вопросу о принципах осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами РФ и в этой связи впервые в теории конституционного права РФ подчеркивает практическую значимость и императивность названных правовых принципов и предлагает их авторскую классификацию. Наряду с этим, диссертант впервые предпринимает попытку оценить эффективность конституционно-правового регулирования международных и, внешнеэкономических связей субъектов РФ, то есть результативность конституционно-правовых средств - нормативных и правоприменительных актов федерального и регионального уровней.
В диссертационной работе были проанализированы существующие концепции о международно-правовом статусе субъектов федерации, и была отмечена невозможность безоговорочного восприятия той или иной концепции в силу особенностей субъектного состава Российской Федерации. В этой связи автором диссертации четко сформулированы концептуальные положения, которые целесообразно отразить в официальной государственной доктрине Российской Федерации.
В диссертации указывается на неоднозначность категориального аппарата. Автор отмечает, что наряду с закреплением в федеральном законодательстве права на осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектами РФ отсутствует правовая норма о самостоятельности субъектов РФ. Данное обстоятельство имеет особое практическое значение, так как использование термина «самостоятельность» (то есть независимость от кого- либо, осуществление действий собственными силами, без посторонних влияний, без чужой помощи) в ряде нормативных правовых актов субъектов РФ исключает возможность координации, которая предписана Конституцией РФ. Также диссертант подчеркивает принципиальность различного понимания конституционно закрепленных понятий «международные и внешнеэкономические отношения» и «международные и внешнеэкономические связи» в зависимости от адресатов, субъектов правоотношений. Кроме того, в диссертации подчеркивается отсутствие законодательного определения понятия «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» и предпринимается аргументированная попытка примирить указанное понятие со смыслом предмета совместного ведения, к которому она относится. Автор указывает на объективный характер координации, закрепленной в Конституции РФ, и предлагает свое определение понятия, обосновывает введение его в предложенном виде в федеральный закон.
Прикладная часть диссертационной работы имеет своей целью на практике апробировать методологические достижения науки, а также выработать ряд практических рекомендаций. С этих позиций автором исследован механизм координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, не нашедший отражения в отечественных исследованиях по конституционному праву. Комплексный анализ конституционно-правовых норм позволяет автору выделить ряд форм координации внешних связей субъектов РФ, сделать вывод об их включенности в общий механизм координации. Наряду с этим диссертант выделяет относительно обособленные стадии координационного механизма и очерчивает круг проблем, могущих возникнуть на том или ином этапе координации. Кроме того, подчеркивая принципиальную практическую значимость вопросов ответственности, автор обосновывает деление ответственности: за выполнение соглашений субъектов РФ с иностранными партнерами и за несоответствие таких соглашений внутреннему конституционному законодательству и общепризнанным нормам и принципам международного права.
В работе находит отражение такая практическая сфера приложения международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ как типология внешних связей субъектов РФ, а также практические методы и формы осуществления субъектами Дальнего Востока РФ международных и внешнеэкономических связей. Диссертант самостоятельно, основываясь на принципиальных общетеоретических положениях правовой науки, производит размежевание форм и методов осуществления внешних связей субъектами РФ. При этом впервые выделены также и разновидности методов осуществления внешних связей, что имеет принципиальное практическое значение, позволяя, руководствуясь соображениями целесообразности, эффективно использовать те или иные способы для достижения определенных результатов.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования определяются актуальностью поднятых в диссертационной работе проблем и новизной подходов к их решению. Проведенное исследование систематизирует теоретические достижения науки конституционного права, что создает основу для определения новых теоретико-правовых категорий, уточнения и дополнения официальной государственной доктрины. Комплексный анализ нормативных предписаний российского конституционного права позволяет сформулировать ряд практических рекомендаций. Совокупность теоретических и прикладных результатов может быть использована при совершенствовании законодательной базы РФ и субъектов РФ в целях повышения эффективности конституционно-правового регулирования осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ. При этом отдельные концептуальные положения диссертационного исследования могут быть учтены в процессе реализации внешнеполитического курса России в целом.
Проведенное диссертационное исследование имеет и учебно-методологическое значение, выражающееся в возможности использования его положений при чтении общего курса конституционного права РФ, специальных курсов по международным и внешнеэкономическим связям субъектов РФ, а также при подготовке курсов смежных дисциплин.
С учетом поставленных цели и задач, руководствуясь соображениями актуальности и новизны проведенного исследования, на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Федеративная природа Российского государства наряду с возможностью субъектов РФ осуществлять международные и внешнеэкономические связи, самореализовываться в рамках собственной компетенции обусловливает проблему разграничения полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ. В данном контексте особое звучание приобретает однозначность подходов, легитимность способов размежевания компетенции в сфере международных и внешнеэкономических связей и согласованность в ее реализации.
2. Особенности государственно-правовой природы субъектного состава России не позволяют безоговорочно воспринять одну из существующих концепций о международно-правовом статусе субъектов федерации. В результате анализа и последующего синтеза концептуальных положений можно выделить ряд особенностей международно-правового статуса субъектов Российской Федерации: 1) внешняя обособленность; 2) персонификация (выступление вовне в качестве единого лица); 3) способность вырабатывать и осуществлять персонифицированную волю; 4) отсутствие внешнего суверенитета, международной правосубъектности; 5) очерченная внутренним конституционным законодательством обособленная компетенция в сфере международных и внешнеэкономических связей; 6) обладание всей полнотой государственной власти по собственным предметам ведения при сохранении территориальной (государственной) целостности Российской Федерации; 7) собственные бюджетные средства, обособленное имущество; 8) возможность беспрепятственного заключения двусторонних соглашений неполитического характера с иностранными партнерами, а также участия в «рамочных» («зонтичных») соглашениях.
3. Категориальный аппарат российского законодательства содержит принципиальные пробелы, мешающие рациональному распределению полномочий в области внешних связей субъектов РФ. В этой связи в диссертации предлагаются авторские трактовки понятий «международные и внешнеэкономические отношения», «международные и внешнеэкономические связи», «правовые принципы осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей», «самостоятельность», «координация» внешних связей, «эффективность конституционно-правового регулирования».
4. Диссертант определяет правовые принципы осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей как отправные (концептуальные) идеи, воплощенные в нормах права в виде руководящих (императивных) постулатов, позволяющие субъектам Российской Федерации осуществлять, развивать и поддерживать связи с субъектами, административно-территориальными единицами и органами иностранных государств, а также со специальными органами международных организаций при соблюдении суверенитета и государственной (территориальной) целостности Российской Федерации. В этом смысле автор предлагает использование ряда конкретных мер для повышения эффективности реализации правовых принципов осуществления субъектами России внешних связей.
5. Исследование конституционно-правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ вскрывает проблему оценки его эффективности с позиций определенности, однозначности конституционно-правовых предписаний, единообразия формулирования норм конституционного права, полноты охвата средствами конституционно- правового регулирования осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами РФ, степени реализации императивов соответствующих правовых принципов. В данном смысле средства конституционно-правового регулирования внешних связей субъектов РФ (включая федеральные и региональные) нельзя назвать эффективными. Автор подчеркивает насущную потребность не только в систематизации, упорядочивании законодательства (в широком смысле) в сфере внешних связей субъектов Российской Федерации, но и указывает на необходимые меры по формированию юридически чистого, грамотного, однозначного, доступного для восприятия законодательного массива.
6. В диссертации используется комплексный подход к анализу механизма координации, к определению координационных форм. С этой позиции автором, во-первых, сформулировано понятие координации, предложено внести его в Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», во-вторых, обозначены относительно обособленные стадии координационного механизма, а именно: подготовка соглашения, согласование проекта соглашения, заключение, выполнение соглашения. Диссертант применяет подобное деление в целях эффективного поиска и устранения проблем правового и организационного характера, имеющих место в процессе координации внешних связей субъектов РФ. Наряду с этим особое внимание в диссертации уделено мерам ответственности с делением на конституционно-правовую - за несоответствие соглашений субъектов РФ с иностранными партнерами внутреннему конституционному законодательству (отмена нормативно-правового акта субъекта, роспуск законодательного органа субъекта России, предупреждение Президента Российской Федерации, выражение недоверия Главе Администрации, Правительства субъекта России) и отраслевую - за невыполнение или ненадлежащее выполнение указанных соглашений (ответственность Российской Федерации в случае гарантий или с согласия Правительства Российской Федерации, ответственность субъектов России определяется непосредственно в соглашении по договоренности с иностранными партнерами).
7. Отраженные в различных источниках конституционного права практические формы и методы осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей в целях большей наглядности анализа отграничены автором друг от друга. При этом в диссертации обозначены виды методов осуществления внешних связей с точки зрения целесообразности использования, расстановки приоритетов, предпочтений. Наряду с этим диссертант акцентирует внимание на необходимости обеспечения функционирования механизма федеральной поддержки, не имеющего в настоящее время должного применения.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России.
Основные теоретические выводы и положения диссертации получили апробацию в форме:
1) обсуждения на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России;
2) применения в учебном процессе при подготовке и проведении учебных занятии по курсу конституционного права России в ДВЮИ МВД России и ВСИ МВД России;
3) выступлений на межрегиональных и международных конференциях и «круглых столах», в том числе узкой направленности, в Дальневосточном юридическом институте МВД России, Восточно-Сибирском институте МВД России, Дальневосточной академии государственной службы, МГУ им. адм. Г.И. Невельского, во Владивостокском государственном университете экономики и сервиса, в Дальневосточном государственном техническом университете;
4) доклада «Концептуально-правовые основы разграничения полномочий в области международных и внешнеэкономических связей» на межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития федеративных отношений и местного самоуправления» в Правительстве Хабаровского края;
5) публикации научных статей в «Вестнике ДВЮИ МВД России», сборниках научных трудов; публикации тезисов научных докладов в сборниках материалов научно-практических конференций и «круглых столов».
Структура диссертации и ее содержание обусловлены целями и задачами исследования. Работа включает в себя введение, три главы, разделенные на шесть параграфов, заключение, библиографический список литературы и приложения.
Особенности международно-правового статуса субъектов Российской Федерации
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами, хотя и не имеет четкой конституционной формулировки1, по справедливому замечанию Э.В. Тадевося-на, выступает единственно разумным и целесообразным путем гармоничного сочетания суверенитета федерации и суверенитетов ее субъектов . Полагаем, при этом особую актуальность и значимость приобретает действенность механизма реализации предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соглашаясь с мнением Н.А. Сыродоева отметим некорректность употребления понятия «совместная компетенция»3, так как компетенция дает представление об объеме юридических прав конкретных органов государственной власти Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации. В этой связи тезис о том, что «практическая реализация полномочий... как и строгое соблюдение их соотношений, составляет основу баланса взаимоотношений и функционирования федеральных органов и орга-нов субъектов федерации» предопределяет общую направленность дальнейшего исследования. На наш взгляд, одним из критериев строгости соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов должно служить соответствие принципам суверенитета России и верховенства Конституции Российской Федерации. С этой позиции реализация предмета совместного ведения России и субъектов Российской Федерации в виде координации международных и внешнеэкономических связей1 субъектов Российской Федерации предстает в проблемном ключе. В этом смысле первоочередной задачей является создание такого конституционно-правового фундамента, который предоставит субъектам Российской Федерации возможность самореализации без выхода за рамки конституционно очерченных полномочий и послужит убедительным аргументом против существующего стремления расширить круг предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации.
Наряду с необходимостью создания механизма правового регулирования осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей следует отметить изначальную неоднозначность конституционных норм в данной сфере, сложность их толкования и применения, что в некоторой степени объясняется инновацией в российскую конституционную практику правовых норм, регулирующих внешние связи субъектов России. Кроме того, вопрос об участии субъектов федерации во внешних связях не имеет однозначного разрешения на уровне международного права. Как правило, субъекты федерации либо полностью лишены права участия в международных отношениях (как, например, в Австрии), либо их компетенция во внешней сфере сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (в частности, в США, Канаде, ФРГ, Швейцарии). В основном сфера деятельности субъектов федерации во внешних сношениях очерчена вопросами, не затрагивающими область политических отношений, например, культурные соглашения между канадской провинцией Квебек и Францией, соглашение между германской землей Нижняя Саксония и Нидерландами о совместных мерах по охране морского побережья, соглашение германской земли Бавария со швейцарскими кантонами об охране природной среды в Альпах и пр.1 Известны отдельные случаи уча-стия членов некоторых федераций в международных конференциях . По замечанию Ю.И. Лейбо, немногочисленные случаи выступления членов тех или иных федераций на международной арене по отдельным второстепенным вопросам не означают, что эти государственные образования являются субъектами международного права .
Принимая во внимание тот факт, что многие федеративные государства (в их числе и Россия) пошли по пути предоставления субъектам возможности осуществлять внешние связи с иностранными партнерами, необходимо акцентировать внимание на терминологии, апелляция к которой необходима для объяснения сущности (содержания) международно-правового статуса субъектов Российской Федерации.
Международная правосубъектность. Примечательно, что непосредственно термин «международная правосубъектность» присущ преимущественно научной терминологии4; он является обобщающим, применяется для обозначения соединения в юридическом статусе, по мнению Г.В. Игнатенко, правоспособности, дееспособности5, а по замечанию ряда авторов еще и деликтоспособно-сти6. Как утверждают Ю.М. Колосов и В.И. Кузнецов, международная правосубъектность одновременно и подчиняемость непосредственному воздействию международного права, и обладание международными правами и обязанностями, и способность участвовать в международных отношениях1.
Международная правоспособность - это способность субъекта международного права иметь субъективные права и юридические обязанности2. Однако, по справедливому замечанию Г.В. Игнатенко, использование термина «международная правоспособность» подчеркивает его «комплексный смысл, подразумевающий способность к самостоятельному осуществлению прав»3.
Международная дееспособность означает «осуществление субъектами международного права самостоятельно, своими осознанными действиями своих прав и обязанностей», тогда как международная деликтоспособность - способность нести юридическую ответственность за совершенные правонарушения4.
Эффективность конституционно-правового регулирования осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации
Исследование правовых принципов осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей позволило выявить их координирующую роль в конституционно-правовом регулировании названных связей, под которым следует понимать целенаправленное воздействие на общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств1. В свою очередь механизм конституционно-правового регулирования позволяет судить о степени трансформации правовых принципов (а также норм конституционного права) непосредственно в действия (поведение) субъектов Российской Федерации в процессе осуществления ими внешних связей. Уточним, что рассмотренные ранее правовые принципы оказывают информативное и ценно-стно-мотивационное влияние на субъекты Российской Федерации, в то время как конституционно-правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (как аспект действия права3) характеризует специально-юридическое воздействие права на действия (поведение, деятельность) субъектов России в области внешних связей последних. В этом смысле конституционно-правовое регулирование призвано внедрять в систему социальной регуляции юридические средства организации деятельности субъектов Российской Федерации. Важнейшей составляющей конституционно-правового регулирования осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей выступает специфическая деятельность государства (его нормотворческих органов), связанная с выработкой конституционно-правовых установлений и определением юридических средств обеспечения их действенности, т.е. с формированием юридического инструментария (типов, методов, способов правовой регламентации, соотношения и иерархии применяемых средств и пр.), который объективно необходим в данных социально-экономических и политических условиях. В этой связи с конституционно-правовым регулированием внешних связей субъектов Российской Федерации неразрывно связана категория эффективности конституционно-правового регулирования. Эффективность конституционно-правового регулирования внешних связей субъектов Российской Федерации определяется комплексом слагаемых, в числе которых - состояние экономики, политический режим, качество законодательства, эффективность работы правовых учреждений. Каждый из элементов дополняет и предопределяет другие таким образом, что в зависимости от состояния одного из них применительно к определенной сфере общественных (или федеративных) отношений можно судить об уровне развития, демократичности, справедливости, целесообразности и оправданности другого.
Принимая во внимание, что правовое регулирование может быть проанализировано с позиций «возможности» и «действительности», эффективность конституционно-правового регулирования осуществления субъектами Российской Федерации внешних связей следует понимать как результативность конституционно-правовых средств (правовых норм, нормативных, правоприменительных актов, актов реализации, применения и официального толкования права), их «способность производить необходимый эффект в общественной жизни»1. В контексте оценки эффективности конституционно-правового регулирования осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей первостепенное значение имеет выбор метода правового регулирования1. Это обусловлено необходимостью четкого определения характера правовых норм, с помощью которых осуществляется конституционно правовое регулирование. По нашему мнению, основную нагрузку в конституционно-правовом регулировании внешних связей субъектов Российской Федерации должны нести правовые нормы императивного характера, а оценку эффективности конституционно-правового регулирования в данном ключе надле \v\ жит проводить с позиций определенности, однозначности конституционно правовых предписаний, единообразия формулирования норм конституционного права, полноты охвата средствами конституционно-правового регулирования исследуемой области федеративных отношений.
Особую роль в определении предмета исследования настоящего параграфа сыграло то обстоятельство, что во время существования СССР субъекты федерации (республики) только формально, юридически имели возможность осуществлять внешние связи с иностранными государствами. Полагаем, мнение, в частности, И.П. Блищенко, преувеличивает тот факт, что в условиях СССР все союзные республики были субъектами международного права и с этой точки зрения они беспрепятственно могли участвовать в меж дународном общении и другие государства могли развивать с ними те отношения, которые они сочтут нужными. Автор отмечает: «Другое дело, что центр практически препятствовал этому, а другие государства сами не шли на эти отношения то ли потому, что боялись появления большого числа просоветских государств на международной арене, то ли потому, что не хотели портить отношения с центром»2. Следовательно, кроме догматических утверждений, не было реальных доказательств существования механизма правового (конституционно-правового) регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации.
Регулирование осуществления международных и внешнеэкономических связей в законодательстве субъектов Российской Федерации
Думается достаточно вольное использование понятий «самостоятельно» и «самостоятельный участник» в конституционных актах субъектов РФ, а также возможность их неоднозначной трактовки провоцируют появление дух типов суждений. «Федералисты» будут апеллировать к Конституции Российской Федерации, в нормах которой нет указаний на самостоятельность и, следовательно, международную правосубъектность субъектов Российской Федерации, а это, в свою очередь, должно означать, что даже наличие спорной терминологии в нормах конституций (уставов) субъектов Российской Федерации не меняет главного - Конституция Российской Федерации обладает верховенством, а субъекты федерации не являются субъектами международного права. «Сепаратисты» же напротив способны усмотреть в использовании понятийного аппарата возможность обособления субъектов федерации, а, следовательно, и полноценных международных отношений как суверенных образований. Данные в этой связи официальные разъяснения Конституционного Суда Российской Фе 95 дерации, однако, не позволяют полностью исключить элемент самостоятельно сти из осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, так как в пределах собственных полномочий (в том числе и в сфере внешних связей) субъекты Российской Федерации в лице их органов государственной власти - самостоятельны. Принимая во внимание позицию Конституционного Суда Российской Федерации, полагаем, в феде ф ральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федера ции следует избегать формулировок о самостоятельности (как признаке сувере нитета). Анализируя нормы конституций (уставов) субъектов Дальневосточно го федерального округа, однако, отмечаем характерную особенность: в шести конституционных актах из десяти содержится однозначное положение о том, что тот или иной субъект Российской Федерации является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей либо самостоя тельно участвует в осуществлении названных связей. Полагаем, отсутствие конституционного и законодательного решения вопроса о самостоятельности субъектов Российской Федерации при осуществлении международных и вивш ій неэкономических связей на федеральном уровне не допускает его урегулирова ния на уровне субъектов Российской Федерации. Кроме того, основываясь на официальных разъяснениях Конституционного Суда Российской Федерации, большинство уставов субъектов Дальневосточного федерального округа содер жат несоответствия положениям Конституции Российской Федерации и феде ральному законодательству. Показателен пример конституционного урегулиро вания вопроса о самостоятельности в Республике Саха (Якутия). Так, в ст. 124 Конституции Республики1 указывается самостоятельность хозяйствующих субъектов при осуществлении внешнеэкономической деятельности (то есть са мостоятельность в гражданско-правовых отношениях, что отмечено и в Граж 96 данском кодексе Российской Федерации1). По замечанию С.С. Собянина, «существует искаженное представление, что субъекты Федерации объективно стремятся к большой самостоятельности»2. В целом, в этом нет ничего опасного для основ федерализма, которые не пошатнутся, «если стремление к самостоятельности субъектов не будет принимать формы сепаратизма и они будут заинтересованы ...в развитии и укреплении всего государства. В этом главная задача сегодняшней государственной федеральной политики»3. Полагаем высказанное мнение в определенной степени справедливо, так как приписывать одним только субъектам Российской Федерации «заслугу» провозглашения самостоятельности в осуществлении внешних связей с иностранными государствами (их административно-территориальными единицами) неверно. Истоки данной тенденции следует искать в нормах Федеративного договора 1992 г., а также заключенных в соответствии с ним внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Так имели место договоры между органами государственной власти России и органами государственной власти республики Саха (Якутия) (1995 г.), Хабаровского края (1996 г.), Сахалинской области (1996 г.). В договоре с Хабаровским краем отмечалось его право выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей (ст. 10) . В отношении Сахалинской области употреблялась формулировка «самостоятельно, а также по поручению органов государственной власти Российской Фе 97 дерации» (ст. 14) . Договор с органами государственной власти республики Саха (Якутия) не называл республику самостоятельным участником внешних связей, говоря лишь об участии в международных и внешнеэкономических связях как предмете ведения органов государственной власти республики (ст.1) (координация же внешних связей республики, согласно норме Конституции Российской Федерации входила в предмет совместного с Российской Федерации ведения, п.«о» ст.2) . Вполне закономерно, что ряд положений указанных договоров впоследствии был имплементирован в номы конституционных актов субъектов Дальневосточного федерального округа.
Если споры о терминологии, используемой в конституционных актах субъектов Российской Федерации, имеют больше концептуальную подоплеку, то конкретное наполнение содержания применяемых понятий имеет важное практическое значение. Это объясняется тем обстоятельством, что в содержание термина в данном случае вкладывается смысловая нагрузка об объеме компетенции субъектов Российской Федерации в области осуществления международных и внешнеэкономических связей. В этом смысле необходимо акцентировать внимание на заданных в конституциях (уставах) Дальневосточных субъектов Российской Федерации пределах объема полномочий.
Координационный механизм осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей
Для логического объяснения положений Конституции Российской Федерации, примиряющего смысл координации со смыслом предмета совместного ведения, полагаем, следует исходить из возможности существования двух аспектов координации: персонального и объективного. В первом случае налицо двухзвенное отношение: государственные органы Российской Федерации (координатор) - координирующее воздействие - государственные органы субъекта Российской Федерации (координируемый) (см. Приложение 4). В данной ситуации действительно невозможно говорить о совместном ведении. Во втором же случае дело обстоит иначе: координируемым выступает не конкретный государственный орган или частное лицо, а сами регламентируемые общественные отношения, и число координирующих субъектов увеличивается до двух. Первый координатор, федеральный орган власти, воздействует на общественные отношения в сфере международных и внешнеэкономических связей опосредованно, через воздействие на второго координатора (орган власти субъекта Российской Федерации). Последний, обладая определенной самостоятельностью в пределах своей компетенции и в нормативно-правовых рамках, установленных федеральным органом власти, упорядочивает эти общественные отношения. Следовательно, от органа власти субъекта Российской Федерации исходят два вида воздействия: 1) опосредующее волю федерального органа власти, 2) самостоятельное (см. Приложение 2). Причем волеизъявление органа власти субъекта не является второстепенным, как это имеет место в отношениях руководства, когда руководимый субъект «связан» волеизъявлением руководящего. Напротив, зачастую упорядочивающее воздействие органа власти субъекта Российской Федерации превышает воздействие со стороны федерального органа власти. Федеральный орган всегда руководствуется абстрактным интересом и определяет лишь общую экономическую, политическую, социальную направленность общественных отношений, орган власти субъекта Российской Федерации определяет их реальное содержание. Кроме того, федеральный орган власти нередко вообще лишен возможности влиять на конкретные общественные отношения, а действует только в правотворческих формах, тогда как орган власти субъекта Российской Федерации полностью решает вопросы возникновения, изменения и прекращения конкретного правоотношения.
Из изложенного следует, что объективная координация соответствует признакам функции государственной власти, целью которой выступает воздействие на общественные отношения. Очевидно, в п.«о» ст.72 Конституции Российской Федерации в предметах совместного ведения имелась в виду именно объективная координация, хотя такое ее понимание не вполне традиционно для российской юридической техники: нормативно-правовым актам свойственно понятие персональной координации1. Интересна точка зрения, согласно которой отнесение координации внешних связей субъектов Российской Федерации к совместному ведению не означает расширения полномочий субъектов Российской Федерации в этой в сфере и гарантированности учета субъектами Российской Федерации интересов России в целом. При этом утверждается, что координационные мероприятия, их количественные и качественные характеристики, их эффективность не меняются в зависимости от того, как сформулирована норма в конституции2. Не отрицая логичности утверждений и принимая во внимание все ранее предложенные теоретические конструкции, отметим ряд принципиальных моментов и вытекающих из них вариантов разрешения неоднозначной ситуации.
Первый вариант - конституционные изменения. Здесь возможно два пути. Во-первых, внести изменения в ст.71 Конституции Российской Федерации, обозначив в качестве исключительного предмета ведения Российской Федерации координацию внешних связей субъектов Российской Федерации. В этом случае смысл объективной координации теряется, так как законодательно закрепленные и практически используемые формы объективной координации невозможно осуществлять только силами федеральных органов государственной
119 власти, потому как иначе координация приобретет персональную окраску, традиционное понимание, устранив из этой области действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Правильнее, и это - во-вторых, в п.«о» ст.72 Конституции Российской Федерации изменить «координацию» на «взаимодействие», так как второе понятие содержит в себе ряд элементов, в том числе и координацию в объективном понимании и предполагает взаимоотношения по принципу обратной связи без руководства, не допускающего инициативы одного из участников отношений. Скоординированные действия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по осуществлению последними международных и внешнеэкономических связей означают в первую очередь согласованные действия, а не основанные на принципе власте-подчинения.
Второй вариант - законодательные изменения, представляется менее трудоемким, а потому более обоснованным и логичным. Применение данного подхода предполагает формулирование понятие координации в объективном смысле, то есть с позиции взаимодействия, и внесение соответствующего дополнения в статью 1 Федерального закона от 04.01.1999г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»1. Предлагаем следующее содержание статьи: «Пункт 2 статьи 1 после слов «Для целей настоящего закона» дополнить абзацем, начинающимся с «а)», после слов «указанными в пункте 1 настоящей статьи» дополнить следующим абзацем: «б) под координацией международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации следует понимать управленческое воздействие уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормативно-правовое воздействие органов государственной власти Российской Федерации на общественные отношения в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».
