Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе Семенова Мария Сергеевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации 15

Глава 2. Теоретические аспекты реформирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

1. Состояние территориальной организации местного самоуправления в России на современном этапе 40

2. Модели перехода от существующей территориальной организации местного самоуправления к предписанной новым законодательством ... 76

3. Некоторые правовые проблемы реализации процедур, обеспечивающих трансформацию существующих моделей территориальной организации местного самоуправления 97

Глава 3. Правовые аспекты реформирования форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления

1. Правовые аспекты реформирования форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления 110

2. Правовые аспекты реформирования некоторых форм участия населения в осуществлении местного самоуправления 153

Заключение 163

Библиографический список 169

• Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации
• Состояние территориальной организации местного самоуправления в России на современном этапе
• Модели перехода от существующей территориальной организации местного самоуправления к предписанной новым законодательством
• Правовые аспекты реформирования форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Введение к работе

Актуальность темы исследования.

На протяжении последних десяти лет такие вопросы, как, например, природа местного самоуправления, его место в системе властеотношений, правовая регламентация его основ, реальная практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации и проблемы ее соответствия конституционным принципам и объективным условиям развития нашего государства, являются предметом не стихающих политических и научных дискуссий.

Интерес этот вызван неоднозначностью и многогранностью феномена местного самоуправления. С одной стороны, будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, с другой стороны, - это общепризнанный институт гражданского общества, с третьей, - механизм реализации общегосударственных задач. В Конституции Российской Федерации 1993 года институт местного самоуправления включен в основы конституционного строя Российской Федерации.

Признавая, что Конституция создала правовую основу для самостоятельного решения местным населением вопросов местного значения, реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, следует констатировать, что в существовавшей до недавнего времени правотворческой и правоприменительной практике присутствовало значительное количество нерешенных проблем. Основными из них являлись следующие: неконкретность многих правовых норм в сфере местного самоуправления, неполное и непоследовательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении и несогласованность его с рядом принятых позднее базовых законов, недостаточная проработанность и как следствие неясность, например, таких важных процедур в сфере местного самоуправления как: учет мнения населения при изменении границ муниципальных образований, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обеспечение ответственности и контроля в сфере местного самоуправления.

Анализ этих и других существующих проблем позволил сделать вывод о наличии глубокого системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации1. На те или иные аспекты этого кризиса, а также на другие проблемы местного самоуправления в последние годы все чаще указывалось в исследованиях, проводимых, в том числе правоведами2.

Вместе с тем, как представляется, проведение фундаментальных научных исследований в сфере местного самоуправления должно быть вызвано не столько необходимостью выявления существующих проблем, сколько обеспечением становления реального местного самоуправления, его динамичного развития, а также взаимодействия всех уровней власти в решении этой приоритетной задачи.

Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает также из углубленного теоретического рассмотрения, с одной стороны, причин возникновения проблем в развитии местного самоуправления, с другой стороны, предложенных путей реформирования местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе, в том числе с точки зрения соответствия их действующей конституционной модели местного самоуправления.

Следует признать, что актуальность исследования обусловлена также тем обстоятельством, что реформа местного самоуправления в России перешла в стадию реализации. Принят Федеральный закон от б октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым уже к 1 января 2005 года субъектами Российской Федерации должны быть приняты законы, определяющие статус территории и границ муниципальных образований по правилам указанного Федерального закона.

Необходимо проведение кропотливой работы по уточнению и приведению в соответствие с ним большого массива законодательства субъектов Российской Федерации, в том числе, например, устанавливающего процедуры подготовки и проведения местного референдума, муниципальных выборов. В очень сжатые сроки субъектам Российской Федерации нужно принять соответствующие законы по таким новым институтам, как голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

В немалой степени именно поэтому рассмотрение теоретических аспектов реформирования территориальных основ местного самоуправления, форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность.

Общий замысел реформы местного самоуправления, ее декларируемые базовые принципы имеют, бесспорно, позитивный характер. В то же время, как во всяком большом деле, их практическая реализация выявляет множество нерешенных проблем, коллизий и недостатков, которые чаще всего прячутся в частностях, в деталях. Эти частности начинают проявляться при первых шагах реализации реформ и могут дать результаты, прямо противоположные изначальным замыслам.

Именно поэтому возникает насущная потребность в правовом анализе как норм Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и правотворческой, и правоприменительной деятельности различных субъектов в сфере местного самоуправления на современном этапе его реформирования. Необходимо как можно раньше выявить возникающие проблемы, выработать подходы к их решению, в отдельных случаях внести в действующее законодательство необходимые коррективы и восполнить существующие пробелы. Полагаем, что проведенное нами исследование, сделанные в нем выводы и предложения представляют определенный интерес в рамках разрешения указанных проблем с целью совершенствования законодательства о местном самоуправлении.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на значительное количество правовой монографической и публицистической литературы по вопросам теории, истории и практики местного самоуправления, проблемам эффективности его функционирования, предлагаемым направлениям реформирования системы публичной власти на муниципальном уровне, современным правовым аспектам реформирования территориальной организации местного самоуправления и форм непосредственной демократии в сфере местного самоуправления, как получившие в настоящее время не только нормативное закрепление в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и имеющие уже определенную практику применения, не были подвергнуты тщательному научному исследованию.

Понять сущность и особенности российского местного самоуправления, оценить направление его реформирования невозможно без уяснения его генезиса, а потому особое внимание в диссертационном исследовании уделялось публикациям дореволюционного и послереволюционного периодов, среди которых работы В.П. Безобразова, Л.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, А.Л. Кизеветтера, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б. Нольде, В.И. Семевского, Б.Н. Чичерина.

Теоретико-правовую базу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых-правоведов, в которых анализируются проблемы современной доктрины местного самоуправления в Российской Федерации и совершенствования его основ. Среди них труды: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.В. Бабичева, М.В. Баглая, О.В. Берга, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Ы.С. Власенко, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, В.А. Горожанина, Т.А. Говоренковой, Н.А. Емельянова, А.Р.Еремина, В.В. Ершова, Е.В. Жданова, Н.А. Игнатюка, В.Г. Игнатова, В.Т. Кабышева, А.И. Кима, Т.А. Козловой, А.Н. Кокотова, И.А. Конюховой, М.А. Краснова, А.Н. Костюкова, В.В. Куликова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, В.А. Лебедева, В.М. Лебедева, В.В. Невинского, Л.А. Нудненко, B.C. Нерсесянца, И.И. Овчинникова, В.Н. Постового, В.А. Поцелуева, Л.А. Ревенко, А.А. Сергеева, В.Е. Сафонова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной, Э.С. Юсубова, В.А. Ясюнаса и других.

Источниковедческая база диссертационного исследования.

Естественно, что диссертация на такую тему не может не опираться на солидную нормативно-правовую и источниковедческую базу. Ее составляют: Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 22 мая 2002 года №134-Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 26 ноября 1996 года №138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации», другие нормативные правовые акты Российской Федерации, осуществляющие правовое регулирование в сфере местного самоуправления, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

В диссертации используются материалы обсуждений и аналитические материалы по муниципальной тематике палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии, а также субъектов Российской Федерации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Настоящая диссертационная работа имеет целью анализ сложившейся правовой базы территориальной организации местного самоуправления и форм непосредственной демократии в сфере местного самоуправления, а также практики применения этих норм и проблем их совершенствования.

Исходя из целей, определены следующие основные задачи диссертационного исследования для их достижения:

- проанализировать систему нормативно-правовых актов, регулирующих местное самоуправление на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, структурировать действующую нормативно-правовую базу местного самоуправления, в том числе регулирующую его реформирование на современном этапе;

- рассмотреть на примере проходящего в настоящее время реформирования территориальных основ местного самоуправления, а также форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, динамику и направленность их правового регулирования;

-выработать и обосновать предложения, направленные на совершенствование правовой основы реформирования территориальных основ местного самоуправления и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в процессе реализации общих принципов организации местного самоуправления в сфере правового регулирования реформирования его территориальных основ и некоторых форм непосредственной демократии на современном этапе.

Предметом диссертационного исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации, в частности, основы формирования институтов местного самоуправления, механизмы взаимодействия местного самоуправления с федеральной властью и властью субъектов Российской Федерации, процессы реформирования территориальных основ и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления в современный период, а также правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и решения судов общей юрисдикции по указанным вопросам, правоприменительная практика.

Методологической основой исследования явился системный подход к изучению и анализу теоретических и конституционных основ местного самоуправления. При проведении диссертационного исследования были применены теория познания, диалектический, системно-структурный, формально-логический, технико-юридический, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой и другие хметоды.

Для анализа законодательных актов, уставов муниципальных образований, судебной практики, соотношения локальных нормативных правовых актов с принципами и требованиями, выдвигаемыми Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, формирования понятий, предложений и выводов в диссертации применялись сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический, социологический методы исследования.

Теоретические обобщения, выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа указанных выше современных конституционно-правовых аспектов реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в рамках работы впервые проведен анализ современного состояния местного самоуправления в период его реформирования, рассмотрены факторы, влияющие на динамику и направление процесса этого реформирования в области территориальной организации местного самоуправления и институтов непосредственной демократии.

Анализ теоретических вопросов, обобщение современной практики местного самоуправления определили ряд выводов и предложений по юридическому обеспечению развития территориальной организации местного самоуправления и форм непосредственной демократии и дальнейшему совершенствованию его правовой основы.

В результате исследования были сделаны следующие выводы, которые выносятся на защиту и являются новыми или содержат элементы новизны:

1.В статье 12 Конституции Российской Федерации речь идет об организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Законодательство о местном самоуправлении и направления его реформирования на современном этапе основаны на органическом единстве местного самоуправления и государственной власти. Социальная и политико-правовая сущность государственной власти и местного самоуправления связаны с народовластием и разными формами его осуществления.

2. Практика применения Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявила существенные пробле мы, препятствующие эффективному функционированию системы местного самоуправления. Был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который может стать добротной законодательной основой местного самоуправления в России лишь при условии его совершенствования. Это было обусловлено тем, что на первом этапе практической его реализации было выявлено множество нерешенных им проблем, коллизий и других его недостатков. Некоторые направления такого совершенствования и конкретные предложения изложены в диссертации.

3. Правовое регулирование территориальной основы местного самоуправления на федеральном уровне до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» носило общий характер, устанавливало только его основные принципы. Предполагалось, что исходя из этих общих норм, основное правовое регулирование должны были осуществлять субъекты Российской Федерации, которым были предоставлены широкие полномочия в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления.

В результате схемы территориальной организации местного самоуправления, избранные в субъектах Российской Федерации, условно разделены на три: поселенческая модель организации местного самоуправления, районная модель (сохранение статуса муниципальных образований только районами и крупными городами) и смешанная модель.

4. Именно модель, которую мы назвали смешанной, в том ее варианте, который предполагает наличие как поселений, так и районов, взята, как показал сегодняшний день, федеральным законодателем за основу при проведении реформы местного самоуправления. Поэтому те субъекты Российской Федерации, на всей территории которых уже существуют муниципальные образования на уровне поселений и районов, в ходе реформирования территориальной основы местного самоуправления должны проверить, соответствуют ли эти существующие муниципальные образования тем требованиям, которые предъявляет Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

5. Исходя из предложенной классификации моделей территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (поселенческая, районная и смешанная модели) сделан вывод о том, что объем и содержание необходимых в рамках проводимой реформы работ по новой организации территориальной основы местного самоуправления в каждом субъекте Российской Федерации находятся в прямой зависимости от того, к какой группе, исходя из существующей в нем модели территориальной организации местного самоуправления, тот или иной субъект Российской Федерации относится.

6. «Автоматическое» признание с 1 января 2006 года статуса городского округа возможно за городским поселением, которое отвечает трем условиям: наличие статуса муниципального образования у городского населенного пункта на 8 октября 2003 года; отсутствие на 30 апреля 2003 года соответствующего разграничения полномочий; не принятие по тем или иным причинам закона субъекта Российской Федерации об ином статусе городского населенного пункта. Поэтому для определения круга городов, которые могут стать 1 января 2006 года городскими округами в силу закона, необходимо из числа городов, имеющих на 8 октября 2003 года статус муниципального образования, исключить города: находящиеся на территориях, где отсутствует такая схема территориальной организации местного самоуправления, при которой в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования; находящиеся на территориях, где вышеуказанная схема применена, но до 30 апреля 2003 года принят соответствующий закон субъекта Российской Федерации о разграничении полномочий между указанными в ней муниципальными образованиями; в отношении которых законом субъекта Российской Федерации до 1 февраля 2005 года установлено, что они не являются городскими округами.

7. Признается необходимость совершенствования норм Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о территориальной организации местного самоуправления и даются конкретные предложения в этой области, например, в части установления нормативной дефиниции понятия «прилегающая территория» применительно к городскому поселению.

8. В зависимости от характера принимаемых населением решений в работе выделяются две формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: непосредственное осуществление населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Говорить о непосредственном осуществлении гражданами местного самоуправления допустимо в случаях, когда граждане являются тем коллективным субъектом, который решает (окончательно, властно) тот или иной вопрос местного значения. В тех ситуациях, когда решение по существу вопроса принимается другим субъектом, не ставится в прямую зависимость от мнения населения даже тогда, когда этот субъект предварительно обязан выявить это мнение, либо когда само население было инициатором рассмотрения вопроса, следует говорить об участии населения в осуществлении местного самоуправления.

9. Анализ Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показал, что правовое регулирование форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в нем по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширилось и углубилось. На федеральном уровне закреплены новые институты непосредственной демократии в сфере местного самоуправления. В их числе: голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичные слушания, опросы. Проведено разграничение собраний и сходов граждан по месту жительства.

10. Обосновывается необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования форм непосредственной демократии, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации», в том числе с точки зрения корреляции его норм с нормами Федерального закона от 22 мая 2002 года №134-Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В связи с этим предлагается формировать представительный орган муниципального района посредством его делегирования; расширить круг участников публичных слушаний, опросов, субъектов правотворческой инициативы за счет лиц моложе 18 лет, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории соответствующих «муниципальных образований.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно представляет собой первую научную разработку комплексного характера с момента принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важной и малоизученной проблемы конституционного и муниципального права. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о территориальной организации местного самоуправления и формах непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем, возникающих на современном этапе реформирования местного самоуправления, формулировкой конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования территориальных основ местного самоуправления, а также форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Сделанные выводы и предложения касаются проблем повышения качества правового регулирования местного самоуправления, оптимизации процесса его реформирования.

Положения диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании конституционного права Российской Федерации, муниципального права Российской Федерации, спецкурсов в рамках этих юридических дисциплин, а также подготовки проектов федеральных законов в процессе совершенствования законодательства о местном самоуправлении.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования были отражены в статьях и публикациях автора. Материалы и выводы по теме диссертационного исследования изложены на межрегиональных и региональных конференциях, апробированы на научно-практических семинарах в городах Томске, Барнауле, Сочи, Краснодаре, Москве, а также при подготовке «круглого стола» на тему «Проблемы законодательного регулирования форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления», проведенного Комитетом Совета Федерации по вопросам местного самоуправления. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного права Российской академии правосудия.

Структура диссертации и объем диссертации.

Структура диссертации обусловлена выбором темы исследования и состоит из введения, трех глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы. Общий объем диссертации - 195 страниц.

Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации

Исходные положения правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации содержатся в общепризнанных принципах и нормах международного права, которые являются составной частью правовой системы России согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Таким актом следует назвать принятую в 1985 году и ратифицированную Российской Федерацией в 1998 году в форме конвенции Европейскую хартию местного самоуправления . «Принцип местного самоуправления, - гласит статья 2 Хартии, - должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

Европейская хартия, обобщив мировой опыт, определила три главных юридических элемента - природу, предмет и субъект местного самоуправления. Согласно преамбуле Европейской хартии местного самоуправления 1985 года (абзац 5), природу местного самоуправления составляет право граждан участвовать в управлении государственными делами. Под субъектом местного самоуправления подразумеваются органы местного самоуправления, которые являются одной из основ любого демократического строя (преамбула, абзац 4), созданы демократическим путем, имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств (преамбула, абзац 9). Под предметом понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею (пункт 1 статьи 3). Исходя из этого и определено понятие местного самоуправления.

Национальное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на трех уровнях - на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации и самих муниципальных образований.

Первостепенное значение имеет система правовых актов федерального уровня и в первую очередь - Конституция Российской Федерации. Она, определяя Российское государство как правовое демократическое, закрепляет важнейшие принципы демократизма: народовластие, разделение властей, идеологический и политический плюрализм, местное самоуправление. О значимости местного самоуправления в качестве основы конституционного строя свидетельствуют нормы статей 3, 12 и главы 8 «Местное самоуправление» Конституции Российской Федерации.

Статья 3 Конституции Российской Федерации определяет первичность власти народа, а одной из форм реализации народа принадлежащей ему власти является местное самоуправление. Статья 12 Конституции Российской Федерации содержит главные гарантии местного самоуправления в России: признание, гарантированность, самостоятельность и автономное построение.

Отдельные нормы, регламентирующие институт местного самоуправления, содержатся также в других главах Конституции Российской Федерации (статьи 8, 9, 15, 18, 24, 71, 72). В соответствующих нормах Конституции Российской Федерации дается характеристика общей конституционной модели российского местного самоуправления, возможные формы его осуществления, фиксируются гарантии местного самоуправления. Государственные полномочия (ведение Российской Федерации и совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) закреплены в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, в том числе они касаются местного самоуправления.

В юридической литературе выделяется два представления о роли Конституции Российской Федерации в регулировании местного самоуправления. Согласно первому, в Конституции можно было «не определять общий статус местного самоуправления, а лишь признать, что государство гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы»1. В соответствии со вторым, местное самоуправление в России является весьма хрупким и уязвимым институтом и поэтому «необходимы достаточные гарантии его утверждения и развития, нужна его общая конституционная модель»1, которые были заложены в главе 8 Конституции Российской Федерации.

Учитывая отсутствие местного самоуправления на протяжении семидесяти лет советской власти, введение местного самоуправления в России посредством реформ, проводимых «сверху», его важности для становления и развития гражданского общества, представляется верным мнение о необходимости в Конституции Российской Федерации отдельной главы о местном самоуправлении. По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова,2 необходимость закрепления в российской Конституции модельной конструкции местного самоуправления, являющейся базовой для субъектов Российской Федерации, объясняется еще и тем, что согласно пункту «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации за федеральным центром осталось право на совместное с субъектами Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления. Развернутое же правовое регулирование деятельности муниципальных образований входит в компетенцию субъектов Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, наличие в главе 8 Конституции Российской Федерации только четырех статей, на наш взгляд, является результатом недостаточной проработанности на день принятия Конституции Российской Федерации проблем местного самоуправления.

Состояние территориальной организации местного самоуправления в России на современном этапе

Проводимая реформа местного самоуправления предусматривает поэтапное принятие необходимых правовых актов на всех уровнях публичной власти, а также поэтапное осуществление предписанных Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» действий как государственными органами Российской Федерации и ее субъектов, так и органами местного самоуправления, а также населением.

Положения статьи 85 указанного Федерального закона регулируют вопросы обеспечения реализации его норм. Задача субъектов Российской Федерации, поставленная этой нормой, - это установление в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границ муниципальных образований и наделение соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, должна быть решена до 1 января 2005 года. После решения задачи реформирования территориальной организации местного самоуправления, субъекты могут приступать к решению иных задач в рамках проводимой реформы. Таким образом, эта задача является первоочередной на нынешнем этапе проводимой реформы.

Ключевым понятием в части территориальной организации местного самоуправления является термин «муниципальное образование».

Впервые в российском законодательстве он появляется в части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, который относит муниципальные образования, наряду с Российской Федерацией и субъектами

Российской Федерации, к так называемым специальным субъектам гражданского права, поскольку их участие в гражданско-правовых отношениях имеет определенные особенности. Однако в Гражданском кодексе Российской Федерации определение термину «муниципальное образование» не дано.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается определение муниципального образования как городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержательное определение термина «муниципальное образование» как таковое отсутствует. Имеющееся определение производно от типов муниципальных образований, предусмотренных этим Федеральным законом (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения) и сводится к их перечню.

Следует отметить, что хотя в Федеральном законе от 28 августа 1995 года №154-ФЗ содержалось словосочетание «населенная территория», базовым в этом словосочетании являлось слово «территория». Многие юристы указывали1, что реальным субъектом деятельности по осуществлению местного самоуправления может и должно быть население, объединенное общими интересами, связанными с совместным проживанием на данной территории, то есть территориальный коллектив, достаточно часто называя его местным сообществом . Однако в действующем федеральном законодательстве это понятие отсутствует, и формально именно территория выступает субъектом отношений3.

Дефиниции понятий «населенная территория», «населенный пункт» также отсутствует в действующем законодательстве. Термины «поселение» и «населенный пункт», используемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов.

Поэтому, когда речь заходит о нескольких населенных пунктах, объединенных общей территорией, то закономерно возникает проблема населенности межселенных территорий. Особенно это касается малонаселенных районов Сибири и Крайнего Севера. Постоянно возникает вопрос о правомерности существования муниципальных образований, состоящих из нескольких населенных пунктов, стоящих друг от друга на сотни километров.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии «поселение», придавая ему иное, нежели Градостроительный кодекс Российской Федерации, наполнение и решая вышеуказанную проблему: - сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; - городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Через понятие «поселение» в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется такой тип муниципального образования как муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, из анализа содержащихся в указанном Федеральном законе определений каждого из перечисленных типов муниципальных образований можно сделать вывод, что в состав территории муниципальных образований (в зависимости от того, к какому типу они относятся) могут входить не только населенные территории (населенные пункты), но и межселенные территории, а также территории, прилегающие к городу или поселку. Однако следует отметить, что понятие «территория, прилегающая к городу или поселку» в этом Федеральном законе отсутствует, а понятие «межселенная территория» как территория, находящаяся вне границ поселений, как нам представляется, слишком неопределенно.

Модели перехода от существующей территориальной организации местного самоуправления к предписанной новым законодательством

Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает новые принципы территориальной организации местного самоуправления. Он также содержит важнейшее требование о том, что территории всех субъектов Российской Федерации, за исключением территорий субъектов Российской Федерации (либо территорий районов субъектов Российской Федерации) с низкой плотностью населения, должны быть разграничены между поселениями. Это требование в совокупности с нормами статей 2, 10, 15 и другими данного Федерального закона предопределяет обязательность создания, так называемой, двухуровневой структуры1 территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

Неизменным в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осталось право субъектов Российской Федерации своими законами устанавливать и изменять границы территорий муниципальных образований. Однако существовавшая в Федеральном законе от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» практически безусловная свобода реализации этого права теперь ограничена теми требованиями и критериями, которые установлены в тексте Федерального закона от 6 октября 2003 года.

Определяя по-новому территориальную основу местного самоуправления, субъект Российской Федерации должен исходить из того, что теперь обязательным является наличие как поселенческого уровня местного самоуправления, так и районного уровня. Как указывалось ранее, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает следующие типы муниципальных образований: городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Те субъекты Российской Федерации, на территории которых уже существуют муниципальные образования на уровне и поселений, и районов, должны проверить, соответствуют ли эти существующие муниципальные образования тем требованиям, которые предъявляет Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3. Остальные субъекты Российской Федерации должны наделить статусом соответствующего муниципального образования существующие муниципальные образования и населенные пункты (либо несколько населенных пунктов).

Исходя из классификации, которую мы предложили в предыдущем параграфе (поселенческая, районная и смешанная модели), существующих моделей территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и сделанного вывода о том, что объем и содержание необходимых в рамках проводимой реформы работ по новой организации территориальной основы местного самоуправления в каждом субъекте Российской Федерации находятся в прямой зависимости от того, к какой группе, исходя из существующей в нем модели территориальной организации местного самоуправления, тот или иной субъект относится, можно для каждой из этих групп выделить свои особенности по проведению территориальной реформы. Тем самым можно попытаться выделить несколько моделей перехода от существующей территориальной организации местного самоуправления к предписанной Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако начать, как представляется, необходимо с общих для всех субъектов Российской Федерации положений изучаемого Федерального закона. В соответствии с его главой 12 до 1 января 2005 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны установить границы хмуниципальных образований и наделить муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района1.

С учетом ограниченного времени на проведение всех работ по установлению границ допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описашпо и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 года.

Как уже указывалось, вместо существующих наименований муниципальных образований, таких как город, поселок, сельский округ (волость), район (уезд) и другие, Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводятся свои термины, употребление которых должно соответствовать смыслу, который Федеральный закон в них вкладывает.

Поэтому важнейшим условием для проведения реформы, создающим правовые условия для обеспечения стабильности и непрерывности осуществления местной власти, является требование статьи 85 рассматриваемого Федерального закона о распространении действия положений о процедурах преобразования, изменения границ и статуса «новых» муниципальных районов, городских и сельских поселений на существующие муниципальные образования (города, поселки, сельские округа, районы).

Исходя из этого, можно сделать вывод, что нормы статей 11, 12 и 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», хотя и содержат новые наименования муниципальных образований, относятся, на начальном этапе реформы, прежде всего, к существующим муниципальным образованиям. При этом исключение частью 3 статьи 84 для существующих муниципальных образований требований, установленных пунктами 6, 7, 10 части 1 статьи 11, также направлено на обеспечение стабильности границ и территорий существующих муниципальных образований при проведении реформы.

Правовые аспекты реформирования форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Для Российской Федерации (как совершенно верно отмечают многие авторы1) характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления. Это обусловлено такими причинами, как влияние федеративного устройства Российской Федерации, наличием субъектов Российской Федерации, отличающихся самобытностью, особенностью исторических и местных традиций в силу, в том числе, и многонационального состава населения нашей страны, а также разнообразием основных типов населенных пунктов.

Местное самоуправление согласно Конституции Российской Федерации (статья 130) осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. От этих форм осуществления гражданами местного самоуправления следует, на наш взгляд, отграничивать формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Как представляется, вопрос такого отграничения до настоящего времени не привлек к себе должного внимания.

На наш взгляд, говорить в рассматриваемом контексте о непосредственном осуществлении населением местного самоуправления допустимо в случаях, когда граждане являются тем коллективным субъектом, который решает (окончательно, властно) тот или иной вопрос местного значения.

В тех же случаях, когда решение по существу вопроса принимается другим субъектом, не ставится в прямую зависимость от мнения населения даже в тех случаях, когда этот субъект предварительно обязан выявить это мнение либо когда само население было инициатором рассмотрения вопроса, следует говорить об участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Далее мы проведем сравнительный анализ Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части норм, регулирующих формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. При этом термины «осуществление населением местного самоуправления» и «участие населения в осуществлении местного самоуправления» будут пониматься нами исходя из сформулированного ранее в работе подхода.

Конституция Российской Федерации, названные федеральные законы предусматривают, что перечень как форм осуществления населением местного самоуправления, так и перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, содержащиеся в них, не являются исчерпывающими. Как специально указано в статье 33 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункте 2 статьи 27 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, названные федеральные законы предусматривают следующие формы непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления: местный референдум; муниципальные выборы; сходы граждан; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. При этом последняя форма является новой для нашего законодательства. Местный референдум.

Конституция Российской Федерации (статья 131) на первое место среди всех остальных форм непосредственной демократии ставит референдум, тем самым, признавая его значимость в осуществлении местного самоуправления.

Однако местный референдум, в отличие от муниципальных выборов, рассматривается как факультативный инструмент осуществления местного самоуправления. Проведение местных референдумов в нашей стране всегда считалось возможным, но не обязательным. В уставах муниципальных образований не выделялись вопросы, которые могут решаться только на местном референдуме и запрещается решать органам местного самоуправления. К полномочиям, осуществляемым исключительно прямым волеизъявлением населения, но не органами местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит лишь введение и использование средств самообложения граждан (часть 2 статьи 56). Такое же решение ранее было предусмотрено Федеральным законом от 25 сентября 1997 года №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1 (пункт 3 статьи 8). Нельзя не согласиться с мнением2, что такой подход продиктован не особой значимостью вопроса о самообложении, а желанием избежать коллизии с налоговым законодательством: добровольные платежи не должны обладать качествами налогов и сборов, следовательно, они не могут устанавливаться иначе, как самим населением. Таким образом, в целом прежнее и новое федеральное законодательство предполагает инициативное использование института местного референдума - по мере необходимости. В большинстве муниципальных образований местный референдум не проводился ни разу.