Содержание к диссертации
Введение 3—11
Глава I Исторические аспекты становления городского самоуправления в России 12-57
§1. Городское, самоуправление в дореволюционной России 12 — 34
§2. Государственная власть и управление в городах в советский период 34-5?
Глава II Общие основы и полномочия городского самоуправления в Российской Федерации 58—110
§1. Конституционно — правовые основы городского самоуправления 58-80
§2, Полномочия городского самоуправления 80—111
Глава III Система городского самоуправления 112—158
§1. Формы непосредственного участия населения в осуществлении городского самоуправления 112—130
§2. Органы и должностные лица городского самоуправления 130 —148
§3. Организация территориального общественного самоуправления в городе 148—158
Список использованной литературы 159—172
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последнее время в науке и в государственной жизни достаточно широко рассматриваются проблемы самоуправления. Интерес к ним вызван политическими и экономическими процессами, которые происходят сегодня в обществе.
Действующая Конституция нашей страны определила местное самоуправление как один из элементов основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, она закрепила важное положение в отношении местного самоуправления: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти.
Конституционные положения нашли свое дальнейшее развитие в Федеральном законе 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Именно с его принятием
начались формирование правовой основы становления и нормативного регулирования института местного самоуправления и его органов, а также работа по их реализации.
Сегодня крупные города, их представительная и исполнительная власть воспринимаются как политические и экономические конкуренты властей субъектов Федерации. Во многих регионах между этими двумя уровнями власти идет непримиримая борьба. Городское самоуправление в этой ситуации оказывается фактически единственной преградой на пути "подавления городов".
Идет процесс (в России с огромным отставанием) осознания городов не просто как "нижнего", местного уровня самоуправления и планирования, а как особого измерения устойчивого и управляемого общественного развития. Поэтому насущной проблемой становятся исследование изменений функций городов на различных этапах отечественной истории, возможности предоставления городам индивидуального правового статуса.
В связи со сказанным представляется весьма актуальным изучение вопросов городского самоуправления. Это предопределяется, в частности, и тем, что именно в городах в настоящее время проживает большинство населения России, сосредоточена большая часть производственно — экономическою, культурного и научного Пиншциала. Следовательно, от состояния местного самоуправления в данных муниципальных образованиях
зависит жизнь большей Части граждан Российского государства.
Лиалн ! акон \\а ! льс-1-на сугМ К і ! РФ местном г"амоумоацд »иии, уставов город»ж, их реализации показывает своеобразие нормативною
регулирования городского самоуправления, особенностей его осуществления на практике, которое уже достаточно обширно и разнообразно. Таким образом, исследование теоретических вопросов и практики нормативного регулирования и организации городского самоуправления представляют значительный научный интерес.
Рассмотрение соответствующих законодательных и уставных норм позволило показать устройство городского самоуправления в Российской Федерации, выявить его общие черты и особенности в отдельных городах. Анализу подверглись многие законы субъектов РФ, так или иначе обращенные к местному, в том числе городскому самоуправлению. Исследовались также различные нормативные акты органов городского самоуправления.
Проблемы, связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране, включая городское самоуправление, уходят корнями в прошлое, без изучения которого сложно их решать. В связи с этим представляет интерес исторический опыт земских учреждений и общественного управления в городах России, начиная со времен Петра I, при разрешении данными органами социальных проблем, удовлетворении потребностей населения, развития благоустройства городов. Актуальными представляются и организация работы местных, в первую очередь городских Советов в советский период нашей истории.
Таким образом, актуальность темы диссертации обусловлена: недостаточной теоретической разработанностью проблем городского самоуправления; важностью уяснения специфики городского
самоуправления; потребностью совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность городского самоуправления.
Актуальность усиливается и тем, что результаты этой работы в виде научных рекомендаций и предложений могут быть использованы ДА правового обеспечения осуществляемой в стране реформы местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящего
диссертационного исследования состоит в раскрытии мцста городского самоуправления в общей системе местного самоуправдвдия в России, содержания городского самоуправления на основе анализа законодательства, а также практики соответствующих органов.
Поставленная цель определила рЦресновных задач, имеющих научно-практическое и прикладное значение:
1) проследить становление и развитие городского самоуправления на основе изучения опыта общественного управления городов в дореволюционной России, городских Советов в советский период, специфику перехода к современному городскому самоуправлению в РФ;
2) рассмотреть конституционно — правовую основу городского самоуправления путем анализа норм Конституции РФ, федерального законодательства, законов о местном самоуправлении отдельных субъектов РФ и уставов городов;
3) раскрыть содержание городского самоуправления;
4) изучить полномочия городского самоуправления;
5) проанализировать систему и организацию городского самоуправления;
6) исследовать основные проблемы городского самоуправления в России и выработать рекомендации и предложения по их решению.
Методологическая основа исследования. В процессе работы были использованы исторический, сравнительно — правовой и технико — юридический методы научного познания, а также применен комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем.
Правовой базой диссертации являются: Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положения иных федеральных законов и законов субъектов Федерации о местном самоуправлении. В работе использован основной акт муниципального права — Европейская хартия местного самоуправления, а также нормативные правовые акты городского самоуправления (особенно уставы) различных городов РФ. Важное значение для исследования проблем, затронутых в настоящей работе, имело изучение Городовых положений Российской империи и практики их применения в XIX — начале XX веков. В ходе подготовки диссертации проанализированы нормативные правовые акты высших органов государственной власти СССР, РСФСР, местных Советов и современных органов городского самоуправления.
Степень изученности проблемы. В литературе имеются отдельные труды, касающиеся данной темы. Однако специальных работ, в которых исследовалось бы в целом городское самоуправление, его становление и развитие, пока нет.
В общеисторической литературе в той или иной мере освещается история городского самоуправления в работах Н.А. Нардовой "Городское
самоуправление в России в 60 —х — начале 90 —х годов XIX века" (1984), В.Д.
Калинина "Из истории городского самоуправления в России (17 —начало 20
века)" (1994), Л.Е. Лаптевой "Земские учреждения в России" (1996) и
некоторых других.
Можно воспользоваться делением отечественной литературы по местному самоуправлению на три группы: дореволюционная литература, литература советского периода и современные работы.
Дореволюционная литература достаточно богатая и охватывает широкий круг вопросов по местному самоуправлению. Так, деятельность земских и городских органов общественного управления рассматривалась в работах российских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, А.В. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, С.А. Приклонского, В.О. Тотомианца и др. Их работы представляют большой научный и практический интерес и в настоящее время, так как в них уделяется значительное внимание изучению и решению проблем местного самоуправления, которые не утратили своей актуальности и сегодня.
В советское время проблемы местного самоуправления изучались в основном в аспекте советской государственности, в силу того, что идея местного самоуправления связывалась с Советами, которые являлись органами государственной власти на местах, а рядом ученых характеризовались также и как органы общественного (народного) самоуправления. В работах ученых — юристов С.А. Авакьяна, А.А. Аскерова, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и ряда других рассматривались вопросы организации и деятельности местных органов власти. Однако, надо отметить, что непосредственно научных исследований, относившихся к городским Советам, мало, среди них можно выделить работы Б.Н. Габричидзе "Городской Совет депутатов трудящихся" (1968), К.Ф. Шеремета "Участие населения в управлении городами в СССР" (1974), С.А. Авакьяна "Городской Совет и предприятия вышестоящего подчинения" (1979), "Роль местных Советов в экономическом и социальном развитии городов" под ред. Г.В. Барабашева (1983), В.И. Васильева "Городской Совет: закон и практика" (1984) и некоторые другие. Особо можно выделить работы В.А. Пертцика "Проблемы местного самоуправления в СССР" (1963) и Л.А. Григоряна "Советы —
органы власти и местного самоуправления" (1965) — авторы одними из первых (хотя и с разными подходами) поднимали вопрос об использовании категорий местного самоуправления в характеристике местных органов государственной власти.
С началом муниципальной реформы в 80 —х —90 —х годах отмечается повышенный научный интерес к местному самоуправлению. В трудах таких ученых — государствоведов, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др. рассматривались проблемы самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Эти ученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России. Однако в их трудах рассматривались лишь отдельные аспекты городского самоуправления.
Хотя сейчас имеется большое количество работ по местному самоуправлению, городское самоуправление остается еще мало изученным. До сих пор нет специального монографического исследования, в той или иной мере охватывающего комплекс вопросов, связанных с городским самоуправлением. Вопросам городского самоуправления посвящено
несколько журнальных статей1; кроме того, имеется несколько диссертационных исследований, в той или иной мере, касающихся городского самоуправления2. Все это также повлияло на выбор темы исследования и особенно обусловило при подготовке данной работы использование нормативно — правового материала ряда городов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании проблем городского самоуправления с учетом исторического опыта, действующего законодательства и имеющейся практики городов.
Впервые более или менее полно исследуются мероприятия царского правительства по внедрению системы общественного управления в городах, анализируются соответствующие нормативные акты. Ставится задача выяснить роль городских Советов в советский период в становлении и организации управления городами в нашей стране, выявить достоинства и недостатки. Делается попытка раскрыть особенности современного
городского самоуправления, систему его органов.
Новизна работы проявляется также в подходах к раскрытию темы. Последовательность расположения структурных частей работы предопределяется стремлением логически связать вопросы теории местного самоуправления и практику городского самоуправления, в связи с чем анализируются уставы городов и другие нормативные акты органов городского самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования сделаны выводы и обоснованы положения, которые выносятся на защиту.
1. В настоящее время развитие теории и практики городского самоуправления приобретает новые черты, существенно отличающие его от дореволюционных органов городского общественного управления и городских Советов советского периода. Тем не менее положительный опыт предшествующих периодов следует учитывать как в местном самоуправлении в целом, так и в организации городского самоуправления.
2. Местное (городское) самоуправление не отделено от государства, несмотря на наличие конституционной нормы, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данная норма означает гарантию самостоятельности местного, в том числе и городского самоуправления в пределах своих полномочий. Местное (городское) самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства при его поддержке и государственных гарантиях. НеобА димо учЛывать, что территория города — это часть государственной территории, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных ц общегосударственных интересов. Т.е. в местном, в том числе городском
самоуправлении сочетаются два начала — государственное и общественное,
иными словами, общественное самоуправление выполняет определенные
государственные полномочия. Государство может устанавливать надзор за
местным самоуправлением, который направлен на обеспечение его
соответствия праву и конституционным принципам.
3. Городское самоуправление является составной частью местного самоуправления, обладает специфическими чертами и собственной нормативной базой. На основе анализа положений Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законов субъектов РФ о местном самоуправлении, уставов городов и существующих в научной литературе определений местного самоуправления в диссертации дано следующее определение: городское самоуправление — это право и реальная способность населения и создаваемых им органов городского самоуправления под свою ответственность и в интересах города осуществлять управление и контроль в отношении переданной государством в их ведение части общественных дел, исходя из исторических и иных местных традиций. При этом государство обязуется создавать необходимые условия и гарантии для осуществления переданных дел. Городское самоуправление должно быть вписано в структуру организации власти в Российской Федерации, действовать в интересах как государства, так и населения. С другой стороны, оно должно быть некоторым противовесом вертикали государственного механизма.
4. Развитие федерального и формирование регионального законодательства о местном самоуправлении обусловило становление городского самоуправления, регулируемого на своем уровне уставами и другими правовыми актами органов городского самоуправления. При этом рядом субъектов Федерации нарушаются интересы городов. Например, в республиках города республиканского значения лишаются права на осуществление местного самоуправления путем упразднения органов самоуправления или подчинения их органам государственной власти. Города районного значения лишаются статуса муниципальных образований в силу того, что в ряде субъектов РФ низшей единицей местного самоуправления определены районы в сельской местности. Поэтому необходимо на федеральном уровне закрепить, что же является низшей единицей местного самоуправления, чтобы города районного значения не лишались статуса муниципальных образований. Кроме того, требуется приведение в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов
субъектов Федерации и уставов городов, дальнейшее развитие и совершенствование федерального и регионального законодательства.
5. На федеральном уровне еще не принят закон о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, несмотря на то, что он крайне необходим, Между тем, некоторые субъекты Федерации уже приняли подобные законы (например, Ставропольский край, Томская область), хотя было бы логичней сначала принять такой закон на федеральном уровне.
6. В городском самоуправлении разделение властей не применяется, но все-таки должно быть разграничение полномочий, обусловленых правом населения города на самоуправление. Наиболее удачным для системы городского самоуправления молено считать вариант, при котором сохранится приоритет представительных органов над исполнительными, выражающийся не только в подотчетности администрации города представительному органу самоуправления, но и в его участии в формировании администрации. Кроме того, следует определить крут вопросов городского значения, которые решаются либо населением города на местных референдумах, либо органами городского самоуправления, но с обязательным выявлением мнения горожан или в порядке реакции на правотворческую инициативу населения.
7. Каждый город самостоятельно определяет систему органов местного самоуправления. На наш взгляд, наиболее удачной представляется система органов городского самоуправления, при которой глава города включен в представительный орган и председательствует на его заседаниях, а кроме того руководит деятельностью администрации. При такой системе наиболее полно соотносятся непосредственные и представительные формы участия населения в городском самоуправлении с элементами единоначалия, с возможностями осуществления руководства городом на основе принципов профессионализма и персональной ответственности. Поэтому в уставах городов необходимо закрепить, с одной стороны, широкие возможности населения и образуемого им органа городского самоуправления, и, с другой, признание и последовательную реализацию принципа единоначалия, профессионализма и персональной ответственности при решении городских вопросов.
8. При характеристике полномочий органов городского самоуправления сделан вывод о том, что их деление на собственные полномочия самоуправления и государственные условно, т.к. по сути перед органами
государственной власти и органами местного самоуправления стоят одни и те
же задачи и они вместе должны нести ответственность за их выполнение.
Деятельность органов городского самоуправления не может быть полностью выделена из решения общих государственных вопросов, она должна осуществляться в рамках, заданных федеральным законодательством. Вопросы имеют местное (городское) значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данным субъектом местного самоуправления, а так они все-таки являются частью вопросов государственного значения.
9. К формам непосредственного участия населения в осуществлении городского самоуправления относятся референдум, выборы, собрания, сходы граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан, опросы, отзыв депутатов и выборных должностных лиц городского самоуправления. К данным формам следует добавить такой важный институт непосредственной демократии как наказы избирателей, который действовал в советское время, но не утратил своей актуальности и сегодня.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных и еще малоизученных тем науки конституционного и муниципального права. Результаты работы могут быть использованы для углубленного исследования и решения задач городского самоуправления, а также при изучении курса "Муниципальное право России" в юридических вузах. Диссертация может быть полезной в законопроектной работе субъектов Федерации, правотворческой деятельности муниципальных органов, практике применения соответствующих нормативных актов.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена на кафедре конституционного права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Отдельные выводы и предложения диссертационного исследования изложены в публикациях по теме.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на семь параграфов и списка литературы. Основные выводы проведенного исследования, представлены в диссертации по параграфам.
