Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и историко-правовые основы городского самоуправления в России 15
§ 1. Теоретические основания выделения городского самоуправления в отдельный институт. Его место в системе местного самоуправления России 15
§ 2. Развитие института городского самоуправления в России до начала 90-х годов XX века 25
§ 3. Конституционно-правовое регулирование института городского самоуправления 77
§ 4. Проблемы и перспективы реформирования городского самоуправления в начале XXI века 84
Глава 2. Особенности правового регулирования городского самоуправления в современной России 101
§ 1. Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления России с основными моделями местного самоуправления. 101
§ 2. Компетенция города: предмет ведения и полномочия 114
§ 3. Организационные формы и средства (структура) осуществления городского самоуправления. 140
§ 4. Самоуправление в городах с особым правовым статусом 173
Заключение 196
Библиография 200
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом объективных предпосылок, важнейшее место среди которых занимают процессы реформирования правовой системы России. К началу текущего столетия стала очевидной существенная неоднородность муниципальных образований России, которая в основе своей имела две составляющих:
- первую, связанную с длительным периодом централизованного административного управления, в результате которого налоговый потенциал распределился по территории России крайне неравномерно, что предопределило неравномерность бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и вторую, связанную с особенностями правоприменительной практики Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате которой сформировалась неоднородная по территориальной организации система муниципальных образований1. С другой стороны, необходимость формирования устойчивых в социально-экономическом отношении муниципальных образований поставили на повестку дня вопрос существенного повышения эффективности системы публичной власти, то есть построения системы властных отношений на новых конституционных принципах, предполагающих развитие партнерских отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Успешное решение этого вопроса в значительной степени определяется эффективностью взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, системой межбюджетных отношений.
В настоящее время реформа местного самоуправления в Российской Федерации вызывает пристальное внимание специалистов различных областей. В связи с принятием нового закона, регулирующего все стороны жизни муниципальных образований, в стране должен начаться процесс формирования совершенно нового, исходя из смысла закона, правового института.
Особое, хотя и не совсем достаточное, внимание авторы закона уделяют законодательному регулированию городского самоуправления — нового правового поля, стремительно развивающегося на наших глазах и в регулировании которого реально существуют значительные пробелы.
Необходимость совершенствования основ организации и функционирования городского самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Можно в полной мере согласиться с Самойленко В.А. в том, что страна уже давно прошла первый этап муниципальных реформ, настало время «собрать воедино все общероссийское многообразие муниципальных проб, успехов и ошибок, подвергнуть его углубленному и самому тщательному изучению и на базе этого совершить крупный шаг в деле построения новой российской государственности».
Данное утверждение в наибольшей степени относится к проблемам формирования системы власти и управления в городах, так как Россия — это высоко урбанизированная страна. Если в начале прошлого века доля городского населения составляла 20%, то спустя столетие — более 70-ти. Город — это общественно-правовой и экономико-политический организм, концентрирующий в себе, как все лучшее к чему стремится человек, так и порождающий сложнейшие аспекты его существования. Ему принадлежит особая роль в проводимых в России преобразованиях.
Становится все более очевидно, что необходимо законодательное разрешение существующих проблем, связанных с правовым обеспечением формирования и деятельности органов городской власти, их предметом ведения и полномочий, в том числе и на внутригородском уровне. Разработка нормативных актов любого уровня непременно должна строиться не только на передовых исследованиях специалистов-правоведов, но и с учетом исторических традиций и сложившейся финансово-хозяйственной действительности.
Местное самоуправление в российских городах, бесспорно, имеет свои особенности. В связи с вышесказанным проведенные исследования по вопросам исторической преемственности современного российского городского самоуправления, определения его роли в политико-государственной системе отношений, предмета ведения и полномочий органов управления городом, определения особенностей городов с особым, а также спорным правовым статусом, в совокупности с глубоким анализом нового закона и изучением опыта зарубежных стран представляются достаточно важными и актуальными.
Степень научной разработанности темы. Исходя из того, что любое правовое поле имеет, по сути, комплексный характер, возникла необходимость в изучении не только работ юристов - государствоведов, но и трудов социологов, политологов, историков и философов.
Среди трудов специалистов, под тем или иным углом затрагивавших проблематику местного самоуправления и государства, можно выделить работы Велихова Л.А., Вернадского Г.В., Владимирского-Буданова М.Ф., Дживилегова А.К., Дитятина И.И., Костомарова Н.И., Кизеветтера А.А., Ключевского В.О., Коркунова Н.М., Пажитнова К.А., Петрушевского Д.М., Соловьева СМ., Таболина В.В., Фроянова И.А., Чичерина Б.Н. В этом ряду хотелось бы выделить работу Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», в которой раскрываются базовые положения о местном самоуправлении как специфической форме власти, технологии и методики управления муниципальным городским хозяйством.
Выводы и обобщения этих исследователей на организацию местного самоуправления не всегда совпадали, но все они сошлись во мнении об огромной значимости органов местного самоуправления, без которых не представляется возможным раскрыть способности муниципалитета в деле решения локальных вопросов. Труды названных авторов дают представление об общем характере института местного самоуправления, проблемах его становления, организации, осуществления и лишь отчасти рассматривают особенности и специфику городского самоуправления.
Вместе с тем хотелось бы назвать исследователей, изучающих проблемы городского управления и самоуправления на примере отдельных городов (Москвы, Обнинска, Краснодара и других), а также узких групп городов — это Бакушев В.В., Бондарь В.В., Брячихин A.M., Дряхлов С.К., Ивановский В.А., Молчанова Л.А., Писарькова Л.Ф., Полибина П.А., Сленак В.А., Четвертакова Е.С.
На формирование положений и выводов настоящей работы оказали влияние труды Авакьяна С.А., Автономова А.С., Барабашева Г.В., Васильева В.И., Выдрина И.В., Гильченко Л.В., Глебова И.Н., Григорьева В.Н., Гущина В.В., Емельянова Н.А., Еремяна В.В., Игнатюк Н.А., Кикотя В.Я., Ковешникова Е.М., Кокотова А.Н., Кононова A.M., Корнеева А.В., Кутафина О.Е., Малахова В.П., Митрохина С.С., Овчинникова И.И., Платонова В.М., Постового Н.В., Прудникова А.С., Сергеева С.А., Скуратова Ю.И., Старостиной И.А., Тихомирова Ю.А., Фадеева В.И., Червонюка В.И., Черкасова А.И., Шахрая СМ., Шеремета К.Ф., Шишкина СИ., Щендрыгина Е.Н., Шулеповой И.В., Ясюнуса В.А., посвященные различным историко-правовым, теоретико-методологическим, политико-правовым, финансово-экономическим, а также сравнительно-правовым аспектам местного управления и местного самоуправления в Российской Федерации и в зарубежных странах.
Однако необходимо заметить, что никто из вышеперечисленных авторов, в связи с преследованием иных целей, не анализировал особенности самоуправления в городе в историческом контексте, а также в сопоставлении его с зарубежными аналогами и исследовании новых тенденций в законотворческой практике.
Ряд авторов исследовали отдельные вопросы современного состояния местного самоуправления, связанные с улучшением жизни местного населения за счет повышения их социальной активности и самодеятельности, укрепления гражданского общества и его самоуправленческого потенциала. Среди наиболее интересных современных работ следует отметить труды Гладышева А.Г., Томилова А.В., Черкасова А.И. и Шишкиной Н.Э. Вместе с тем остается до конца не выявленными оптимальные организационно-правовые формы городского самоуправления и формы взаимодействия его органов с государственной властью, властью субъектов федерации, а также внутригородским самоуправлением. Вопросы наделения органов городского самоуправления государственными полномочиями, несмотря на их архиважное значение, остаются до сих пор мало изученными и разработанными.
В научной практике отсутствует всесторонний анализ положений городского муниципального права в разрезе предстоящего реформирования местного самоуправления.
Объектом исследования являются регулируемые конституционным и муниципальным законодательством специфические правоотношения, связанные с формированием и функционированием органов городского самоуправления, теоретические модели организации и деятельности органов местного (в частности городского) самоуправления.
Предметом исследования являются особенности правового статуса городского самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, в сравнительно-правовом контексте исследовались особенности регулирования городского самоуправления / управления в зарубежных странах с акцентом на соответствующее законодательство. При проработке исторического аспекта использовались труды историков - государствоведов, законодательство конкретного периода.
Цели и задачи исследования. Автор исходит из понимания научно-правовой и теоретической направленности работы и в этой связи видит цели исследования в следующем:
- исследование вопроса о выделении городского самоуправления и городского права;
- теоретическая проработка вопроса об историческом восстановлении системы городского самоуправления в России;
- разработка концепции городского самоуправления;
- определение систем, форм и моделей городского самоуправления, организации соответствующих органов;
- исследование компетенции (предмета ведения и полномочий) органов городской власти;
- анализ особенностей городов со специфическим правовым статусом: столиц, административных центров, городов федерального подчинения, городов с «конкурирующим» подчинением, закрытых административно-территориальных образований;
- комплексный анализ проводимой реформы местного самоуправления в
Российской Федерации и соответствующих законопроектов. Реализация поставленных целей обусловила постановку и решение следующих задач:
- проанализировать основные теоретические и нормативно-правовые источники по организации местного самоуправления в городах России и зарубежных стран;
- обосновать социально-правовое понятие «городское самоуправление» и показать его значение в системе местного самоуправления и государственно-политического устройства;
- выявить и обосновать сущностные особенности российского городского самоуправления;
- обосновать тезис о восстановлении городского самоуправления в России в результате реформ начала 90-х годов XX в. с учетом исторического опыта;
- установить основные методологические подходы к организации местного самоуправления в российских городах, включая столицы, административные центры, города федерального подчинения, города с «конкурирующим» подчинением, закрытые административно-территориальные образования;
- установить основные предпосылки и условия для становления и совершенствования организационно-правового механизма местного самоуправления в городах;
- сопоставить существующие сегодня модели местного самоуправления, организационно-правовые формы органов городского самоуправления;
- дать оценку современному этапу развития городского самоуправления, действующего законодательства;
- провести сопоставительный анализ закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года;
- выработать рекомендации по организации городского самоуправления и совершенствованию муниципального законодательства. Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую базу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой и историко-политической науке, а также в ряде философских трудов отечественных и зарубежных ученых. Специфику предмета исследования обусловили привлечение материала по общей теории государства и права, административному праву, государственному и муниципальному управлению, социологии, истории, а также некоторых материалов по теории и практике местного самоуправления в зарубежных странах. Для исследовательских целей привлекались материалы научно-теоретических и научно-практических конференций как федерального, так и регионального масштабов, материалы научных и научно-популярных статей, использовались периодические издания и данные социологических исследований. Исследовались нормы Конституции Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие отношения в сфере организации местного самоуправления, Уставы городов и другие нормативные муниципальные акты.
При исследовании правовых основ городского самоуправления в России применялись свойственные для юриспруденции и смежных с ней общественных наук методы исторического, социологического, диалектного, общелогического и общефилософского анализа. Широко использовались сравнительно-правовой, а также системный и формально-юридический подходы.
Большое значение для обобщения теоретических выводов имело изучение опыта функционирования органов городского (муниципального) самоуправления на практике и работа над некоторыми поправками к действующему законодательству.
Метод перехода от частного к общему позволил выявить некоторые тенденции в развитии городского самоуправления и сделать обобщение практики регулирования правового статуса органов городского самоуправления, их взаимоотношений между собой и с органами государственной власти, а также в регулировании территориальной организации городского самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых попыток комплексного исследования городского самоуправления России с использованием исторического и сравнительно-правового подхода в контексте проходящего реформирования местного самоуправления в сочетании с сопоставлением положений федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с нормами действующего муниципального законодательства России и практикой зарубежных стран. Новизна проведенного исследования выражается в круге поставленных и критически рассмотренных общих и частных проблем, имеющих важное научно-теоретическое и политико-прикладное значение; в вьщвинутых определениях и дефинициях; в полученных в процессе исследования результатах, позволяющих сформулировать основы научной концепции организации системы городского самоуправления в условиях современного российского общества.
Выводы, выносимые на защиту. Анализ дискуссионных теоретических вопросов и критическая оценка сложившейся практики местного (в том числе городского) самоуправления с учетом зарубежного муниципального опыта позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования самоуправления в городах России и улучшение практики его реализации:
1. Формулируется и обосновывается вывод о том, что местное (в том числе и городское) самоуправление России конца XX — начала XXI века является необходимым (более того, обязательным) демократическим дополнением центральной (федеральной или региональной) власти, способствующим своей легитимной деятельностью ограничению возможного произвола с ее стороны. Законодательно закрепленная Конституцией 1993 года, муниципальными реформами последних лет передача ряда публично-властных полномочий органам местного самоуправления дала возможность инициировать процесс деконцентрации власти на общегосударственном и региональном уровне, одной из важнейших целей которого в итоге должна стать выравнивание загруженности центральной и региональной администрации местными делами.
2. Десятилетнее существование городского самоуправления в Российской Федерации, количественное увеличение числа нормативных актов всех уровней, регулирующих самоуправление в поселениях городского типа, их качественное улучшение, разработку модельных уставов и проекта городского кодекса позволяют сделать вывод о процессе формирования в России городского права как одной из научных подотраслей муниципального права;
3. На основе многоаспектного анализа правовой природы и характера институтов городского самоуправления, их исторической обусловленности, генезиса и динамики (как универсального фактора демократизации общества и государства) обосновывается вывод о том, что современное городское самоуправление (как часть местного самоуправления вообще) является результатом реформ 90-х годов XX века восстановивших те традиции управления на местах, которые были утрачены в период жесткой централизации и отказа от многовековой практики городского самоуправления. При этом следует иметь в виду не только городскую реформу Александра II, но и более ранние периоды отечественной истории (например, самоуправление древнерусских городов-государств). Для генезиса городского самоуправления России свойственно волнообразное развитие, связанное с усилением или ослаблением централизационных и децентрализационных тенденций в управлении страной в целом;
4. Выдвигается и обосновывается вывод о том, что с учетом сложившихся реалий следует говорить о формировании в России комбинированной (смешанной или гибридной) системы местного самоуправления с преобладанием англосаксонского (несмотря на общую близость правовых институтов с континентальной системой права) подхода к самостоятельности и независимости муниципальных образований и их органов. При этом необходимо учитывать наметившиеся тенденции к усилению государственного контроля в муниципальной сфере, особенно в области местных финансов;
5. Ключевым моментом предстоящей муниципальной реформы является создание более четкой системы бюджетного финансирования организации и деятельности муниципальных органов. Важным является и то, что комплексная реформа муниципального, налогового и бюджетного законодательства с последующим приведением в соответствие с ним региональных нормативных актов позволит создать в Российской Федерации практически новую систему местного (в том числе и городского) самоуправления. Однако, для введения новых институтов, предусмотренных новым законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (например, временных финансовых администраций), необходимо проведение кропотливой повседневной работы по разграничению полномочий органов публичной власти разных уровней;
6. Оценивая опыт проведения муниципальной реформы, констатируется, что необходимо увеличить количество делегируемых полномочий при сохранении основополагающего принципа обособленности местных органов власти от государственных, не забывая о необходимости создания взвешенной системы контроля со стороны государства за их исполнением, без перерастания ее в тотальную зависимость. Анализ российского законодательства и исследование муниципального опыта зарубежных стран указывают на целесообразность выделение в предмете ведения самостоятельных полномочий муниципального образования, носящих обязательный характер, а также широкое применение принципа субсидиарное™.
Научно-практическая и теоретическая значимость исследования. Выводы и предложения настоящего исследования позволяют использовать их для разработки форм организации органов городского (муниципального) самоуправления, включая внутригородской уровень, определения их компетенции (предмета ведения и полномочий), а также соотношения последней с государственной компетенцией. Обобщения и рекомендации могут быть использованы при практическом решении отдельных вопросов и проблем местного самоуправления, а также востребованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Выносимые на защиту положения имеют самостоятельное значение, как для совершенствования теории, так и практики местного самоуправления.
Положения настоящей работы могут быть использованы в преподавании курса «Муниципальное право», а также при чтении специальных курсов об организации городского (муниципального) управления и самоуправления России и/или зарубежных стран.
Апробация и внедрение результатов исследования. Работа заслушана и одобрена на кафедрах конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов и Московского Университета МВД России.
Отдельные разработки, лежащие в основе диссертационной работы, использовались в учебном процессе на юридическом факультете Российского университета дружбы народов. Некоторые обобщения и выводы были представлены в качестве доклада на Научной конференции аспирантов юридического факультета РУДН «Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования» в 2002 году. Материалы исследования рекомендованы для учебного процесса в Московском Университете МВД России.
Материалы диссертации являлись основой при проведении экспертизы нормативных правовых актов, касающихся разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, по запросам физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и при работе над проектами нормативных правовых актов (разработка поправок в законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», вносимых депутатом Государственной Думы РФ (2000 год)).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, структурированных на параграфы, заключения, библиографии.
