Содержание к диссертации
Введение 3.
Глава I Судебная защита как важнейшая гарантия прав
местного самоуправления 12.
§ 1. Система гарантий местного самоуправления в России и
зарубежных странах (теоретико - правовой анализ) 12.
§ 2. Место судебной защиты в системе гарантий прав местного
самоуправления в России и зарубежных странах 36.
Глава II Судебная защита прав местного самоуправления посредством
конституционного судопроизводства в России и зарубежных странах 66.
§ 1. Факторы, определяющие значение конституционной юстиции в
сфере судебной защиты прав местного самоуправления 66.
§ 2. Компетенция органов конституционной юстиции в сфере защиты прав
местного самоуправления и пути ее совершенствования 80.
§ 3. Значение актов органов конституционной юстиции для правового
регулирования местного самоуправления в России и зарубежных странах 101.
Глава III Судебная защита прав местного самоуправления в судах общей
юрисдикции, арбитражных судах и органах административной юстиции
в России и зарубежных странах 118.
§ 1. Применение различных форм судопроизводства при
осуществлении судебной защиты прав местного самоуправления 118.
§ 2. Регламентация статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в отношениях связанных с
осуществлением судопроизводства 133.
§ 3. Защита публичного интереса как инструмент судебной защиты прав
местного самоуправления 157.
Заключение 173.
Список литературы 178.
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется ее значимостью, как в теоретическом, так и в практическом плане. Современные политические и социально - экономические условия развития местного самоуправления поставили перед юридическими науками конституционного и муниципального права ряд конкретных задач, связанных с необходимостью исследования порядка и возможностей реализации права местного самоуправления на судебную защиту.
Демократические преобразования, происходящие в России в последнее десятилетие, обусловили заметное ускорение процесса создания самоуправленческих институтов и механизмов их правовой защиты. Конституция Российской Федерации 1993 года и Европейская Хартия о местном самоуправлении 1985 года закрепляют в качестве одной из основных гарантий местного самоуправления право на судебную защиту, в связи с чем, в условиях дальнейшего развития институтов местного самоуправления в России, особую значимость приобретают исследования теории и практики судебной защиты прав местного самоуправления. В свете начавшегося реформирования системы местного самоуправления актуальным представляется проведение широкого сравнительно - правового анализа с существующими механизмами судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах, а также исследование нормативного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года.
Судебный процесс важен не только для установления истины. В рассмотрении той или иной коллизии население муниципального образования, являющееся основным субъектом права на местное самоуправление, видит конкретный результат деятельности органов местного самоуправления, поэтому любой выигранный в интересах населения муниципального образования судебный спор наглядно демонстрирует желание и возможность органов и должностных лиц местного самоуправления отстаивать интересы территориальных сообществ.
Кроме того, применение средств судебной защиты может принести ощутимую экономическую пользу территориальным сообществам. В данном случае речь идет прежде всего о конфликтах связанных с бюджетными отношениями. Активная позиция органов и должностных лиц местного самоуправления в бюджетных спорах с субъектами Федерации может дать ощутимые результаты и сохранить значительные средства муниципальных бюджетов.
Существующее на данный момент законодательство о местном самоуправлении зачастую является декларативным и порой возникают пробелы и противоречия в правовом регулировании. Несмотря на тот факт, что в России, согласно превалирующим научным представлениям, судебный прецедент не признается одним из источников права, тем не менее, существующая судебная практика по вопросам местного самоуправления играет важную роль в качестве субсидиарного источника формирования правовой основы местного самоуправления, позволяющего уяснить субъектам права на осуществление местного самоуправления и органам государственной власти толкование противоречий и пробелов в нормах муниципального права. Чем обширней судебная практика и больше обобщений, разъяснений и обзоров судебной практики, сделанных высшими органами судебной власти, тем всесторонней и детальнее будет правовая регламентация деятельности местного самоуправления, тем проще и быстрее вносить изменения и дополнения в существующее законодательство и принимать новые законы как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах Федерации.
В диссертации проанализированы актуальные как для теоретических исследований, так и для практической реализации права на судебную защиту, внесенные в последние годы существенные изменения в действующее законодательство. Прежде всего в рамках реформы местного самоуправления в 2003 году был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающий в силу в полном объеме 1 января 2006 года, который внес кардинальные изменения в систему гарантий местного самоуправления. Кроме того, вступившие в силу в 2002 и 2003 г.г. новые гражданский и арбитражный процессуальные кодексы, ввели новую категорию дел - дела, вытекающие из
публично — правовых отношений. В силу того, что муниципальная власть является по своей природе публичной властью, значительное количество дел, связанных с судебной защитой прав местного самоуправления нашли новое правовое регулирование в данных кодексах. И, поскольку, нормы процессуального права должны учитывать особенности правового статуса участников судопроизводства и материальных правоотношений, послуживших основанием для спора, данные кодексы подлежат научному осмыслению исследователями не только процессуального права, но и конституционного и муниципального права.
Центральное место в диссертационном исследовании занимает сравнительный анализ института судебной защиты прав местного самоуправления в России и ряде зарубежных стран. Автором проведено исследование механизмов судебной защиты в странах различных правовых систем (общего права (Великобритания и США) и континентальной (Германия и Франция)) имеющих свою специфику. С учетом давних традиций использования института судебной защиты для отстаивания законных прав и интересов граждан в сфере местного самоуправления в зарубежных странах, судебная защита стала наиболее доступной и часто применяемой гарантией прав местного самоуправления. Тщательное изучение и внедрение существующего позитивного опыта нормативного закрепления и применения на практике как гарантий местного самоуправления в целом, так и судебной защиты прав местного самоуправления в частности, может принести неоценимую пользу в ходе реформирования местного самоуправления в России.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проблема судебной защиты прав местного самоуправления не является абсолютно новой для отечественной науки муниципального права. Однако, несмотря на актуальность этой проблемы в условиях развития института местного самоуправления в России, ее научная разработка носила в своей основе фрагментарный характер и осуществлялась, как правило, в связи с исследованием более общих проблем местного самоуправления, либо учеными - цивилистами в связи с исследованием проблем процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления.
В российской правовой доктрине отдельным аспектам проблемы судебной защиты прав местного самоуправления как важнейшей гарантии его прав посвящены работы А.И. Дурова, А.А. Замотаева, В.П. Канищева, В.П. Кашепова, И.А. Кокина, Н.В. Лазебной, A.M. Лимонова, В.А. Пертцика, СО. Харламова, В.И. Червонюка, Е.С. Шугриной.
Целый ряд вопросов судебной защиты прав местного самоуправления, которые послужили теоретической основой для настоящего исследования, рассматривался в контексте исследований посвященных проблемам конституционного судопроизводства в работах таких авторов, как А.С. Авакьян, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиева, В.Б. Евдокимов, Д.Г. Жаромских, В.М. Жуйков, В.И. Иванова, А.А. Клишас, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, В.В. Маклаков, Н.Е. Чепурнова.
Важное значение для изучения проблем судебной защиты местного самоуправления имеют также исследования С.А. Алехиной, В.М. Савицкого, В.П. Сальникова, Е.А. Суханова, Ю.А.Тихомирова, М.К. Треушникова, Л.В. Тумановой, М.С. Шакарян, В.Ф. Яковлева, Ц.А. Ямпольской.
Некоторые проблемы судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах рассматривались в работах В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, А. Бланкенагеля, Д. Гарнера, Е.В. Гриценко, Т. Дая, Ж. Доменак, В.В. Еремяна, А.Б. Зеленцова, Г. Кельзена, К. Осакве, Ж.И. Овсепян, А.С. Прудникова, К. Шульца, Д. Элерса.
Вместе с тем авторами исследовались отдельные механизмы реализации судебной защиты прав местного самоуправления: конституционное, административное и гражданское судопроизводство, а целый ряд таких проблем, как проблемы процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления, защиты публичных интересов населения и др. исследовались с точки зрения науки частного права. Кроме того, развитие законодательства, принятие новых процессуальных кодексов обуславливает пересмотр положений некоторых уже имеющихся работ и потребность в дальнейших исследованиях.
Объектом диссертационного исследования является специфическая область общественных отношений, складывающихся в процессе реализации населением муниципальных образований и органами местного самоуправления
важнейшей гарантии прав местного самоуправления - конституционного права на судебную защиту в России, Великобритании, Германии, США и Франции.
Предметом исследования являются Конституции Российской Федерации и зарубежных стран, нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти, акты органов конституционной юстиции и органов судебной власти, составляющие нормативную основу и оказывающие влияние на реализацию права местного самоуправления на судебную защиту в России, Великобритании. Германии, США и Франции, пути совершенствования этих нормативных основ и повышения их эффективности, а также статистические данные о деятельности органов судебной власти в сфере судебной защиты прав местного самоуправления.
Вводится следующее ограничение предметной области: при рассмотрении правового регулирования института судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах исследовались указанные институты лишь некоторых государств - Великобритании, Германии, США и Франции, что обусловлено невозможностью рассмотрения в рамках одного диссертационного исследования институтов судебной защиты прав местного самоуправления стран всех правовых систем.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе положений юридической науки в области конституционного и муниципального права и анализа существующей судебной практики определить роль судебной защиты в системе гарантий прав местного самоуправления, исследовать механизм реализации права местного самоуправления на судебную защиту, выявить существующие механизмы реализации права на судебную защиту прав местного самоуправления, провести сравнительный анализ данных механизмов в Российской Федерации и избранных в качестве объектов сравнительно - правового анализа зарубежных странах, выработать новые предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства в данной сфере.
В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:
- анализ гарантий местного самоуправления и определение места судебной защиты в системе гарантий прав местного самоуправления; - рассмотрение теории и практики судебной защиты прав местного самоуправления посредством конституционного судопроизводства;
исследование компетенции органов конституционной юстиции в сфере местного самоуправления;
- определение процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления;
- исследование понятия публичного интереса населения и его защиты как инструмента судебной защиты прав местного самоуправления;
- проведение сравнительного анализа судебной защиты прав местного самоуправления в России и ряде зарубежных стран (Великобритания, Германия США, Франция);
- на основе разработанных положений сформулировать предложения и рекомендации для повышения эффективности судебной защиты прав местного самоуправления
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов анализа и обобщения нормативно -правовых и практических материалов. При исследовании и анализе института судебной защиты прав местного самоуправления и его правовой природы, раскрытии его сущности использовались такие общенаучные методы познания, как анализ, синтез, логический метод, восхождение от абстрактного к конкретному. В работе использованы системный, структурный, формально -юридический и историко - правовой методы, а также отдельные частно -научные методы исследования. При анализе судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах широко использовался сравнительно -правовой метод.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды перечисленных выше отечественных и зарубежных государствоведов, юристов и ученых по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному праву и гражданскому процессу. Положения диссертации соотнесены с мнениями, суждениями известных ученых, проиллюстрированы ссылками на действующее законодательство, судебную практику и проекты законодательства России, Великобритании, Германии, США и Франции.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного суда РФ, конституции и уставы субъектов РФ, а также конституции, нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти, акты судебных органов зарубежных стран.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, характером и особенностями избранного объекта исследования. В диссертации предпринято комплексное исследование института судебной защиты местного самоуправления посредством конституционного, административного и гражданского судопроизводства в России и ряде зарубежных стран. В работе проведен межотраслевой сравнительный анализ и рассмотрены существующие противоречия отраслевого законодательства регулирующего вопросы судебной защиты местного самоуправления, которые не нашли своего должного научного разрешения. Диссертантом проведено исследование новелл законодательства в сфере местного самоуправления, а также учтены существенные изменения внесенные в процессуальное законодательство с принятием новых процессуальных кодексов. Кроме того, автором проанализированы существующие механизмы судебной защиты местного самоуправления в ряде зарубежных стран (Великобритании, Германии, США и Франции) и проведен сравнительный анализ данных институтов. В научный оборот введены новые источники и оригинальные монографические исследования, а также статьи в периодических изданиях зарубежных стран.
В диссертации сформулированы теоретические и практические выводы и обобщения, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:
1. В качестве обобщающего авторского понятия гарантий местного
самоуправления выделяется «вся совокупность объективных и субъективных факторов, которые направлены на полную реализацию и всестороннюю охрану прав местного самоуправления и объединены в сложную многоуровневую систему». 2. Автором концептуально установлено, что значение конституционного правосудия в сфере защиты прав местного самоуправления определяется рядом факторов. Это: особенности конституционного регулирования местного самоуправления, специфика государственного устройства и компетенция органов конституционной юстиции.
3. На основе анализа федерального законодательства и актов органов судебной власти автором предметно доказывается, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» необходимо дополнить, в частности:
- ч. 2 ст. 3 пунктом «г», предусматривающим в качестве полномочия Конституционного Суда Российской Федерации разрешение споров по защите конституционного права на местное самоуправление. Субъектами права на обращение в Конституционный Суд должны стать органы местного самоуправления, а также ассоциации и союзы муниципальных образований, что обусловлено непосредственно целями их деятельности. В качестве объектов жалобы на нарушение конституционного права на местное самоуправление представляется обоснованным выделить федеральные нормативные акты, а в случае отсутствия органов конституционного контроля в субъектах Федерации - нормативно - правовые акты субъектов Федерации.
4. В работе научно обосновывается необходимость законодательно признать субъектами спорных отношений по вопросам местного самоуправления в административном и гражданском судопроизводстве муниципальные образования. Органы же местного самоуправления в соответствии с их правовым статусом и компетенцией должны выступать всегда лишь в качестве представителей муниципального образования.
5. В результате исследования автором доказано, что выявление публично-правового интереса как предмета судебной защиты имеет решающее значение для отнесения той или иной категории дел к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Гражданско-процессуальное законодательство исходит из более узкого понимания публично-правовых отношений, не относя к этой сфере те отношения в сфере местного самоуправления, в которых с очевидностью присутствует публично-правовой интерес, нуждающийя в судебной защите. Защита же публичного интереса, как особая процессуальная форма защиты прав местного самоуправления, должна быть полноценно представлена в каждой из разновидностей юрисдикционного процесса.
Практическая значимость настоящего исследования связана с тем, что проблема судебной защиты прав местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Выводы, обобщения и рекомендации автора по дальнейшему совершенствованию нормативно -правовой базы судебной защиты прав местного самоуправления могут позволить гражданам, органам и должностным лицам местного самоуправления более эффективно реализовать право на судебную защиту.
Проведенный автором анализ норм Конституции РФ 1993 года, федерального и регионального законодательства, судебной практики Российской Федерации и законодательства зарубежных стран по соответствующей проблематике позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе и правоприменительной деятельности. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной литературе, в преподавании курса муниципального права и спецкурсов в юридических вузах.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения исследования апробированы в процессе проведения диссертантом учебных занятий по курсу «Муниципальное право России» в качестве преподавателя кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Российского Университета Дружбы Народов, в выступлениях автора на Всероссийской научно - практической конференции, научных конференциях аспирантов РУДН и в научных статьях. Работа обсуждена и рекомендована на кафедрах конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов и Московского университета МВД России.
Структура диссертации. Цели и задачи, поставленные автором, определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, актов органов судебной власти и научной литературы.
