Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика избирательного права России и Великобритании 13
1. Избирательное право как один из конституционно-правовых институтов государства 13
2. Избирательное право Российской Федерации и Великобритании: исторические предпосылки становления и современная система источников 38
Глава II. Избирательные системы Российской Федерации и Великобритании 77
1. Общая характеристика избирательных систем Российской Федерации и Великобритании 77
2. Сравнительно-правовой анализ принципов избирательной системы Российской Федерации и Великобритании 111
3. Избирательный процесс в Российской Федерации и Великобритании 146
Заключение 173
Библиографический список 179
Приложение 207
- Избирательное право как один из конституционно-правовых институтов государства
- Избирательное право Российской Федерации и Великобритании: исторические предпосылки становления и современная система источников
- Общая характеристика избирательных систем Российской Федерации и Великобритании
- Сравнительно-правовой анализ принципов избирательной системы Российской Федерации и Великобритании
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Избирательное право по своей природе является неотъемлемой частью любого демократического государства и выступает одним из критериев непосредственной демократии. Демократические преобразования избирательной системы России, как правило, связывают с принятием Конституции РФ 1993 г.1 (далее — Конституция).
Вместе с тем демократизм избирательной системы определяется не столько нормами конституции государства, сколько закрепленными в нормативных правовых актах механизмами реализации избирательного права граждан, обеспечивающими доступность, прозрачность и подлинность выборов, учет мнения основных социальных и политических интересов населения при формировании органов власти.
Первые выборы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, основанные на демократических принципах, проводились на основе Указа Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»2.
После принятия нового Федерального закона от 06.10.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» избирательное законодательство РФ неоднократно подвергалось существенным изменениям и в отдельных случаях было направлено на смену избирательных систем в России. Следует также отметить, что в ныне действующий Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4 (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав) внесено более 40 изменений. Трансформация федерального законодательства неизбежно приводила к существенным изменениям в избирательном законодательстве субъектов РФ. 1 См.: Конституция РФ, принята народным голосованием 12 декабря 1993 г. // РГ. 1993. № 273. 2 См.: Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597. 3 См.: С3 РФ. 1994. № 33. Ст. 3406. 4 См.: Там же. 2002. № 24. Ст. 2253.
Нестабильность избирательного законодательства и избирательной системы России порождает необходимость более глубокого научного исследования процессов, происходящих в политической системе России, что определяет актуальность выбранной темы.
Одним из образцов «состоявшейся», консервативной и стабильной избирательной системы и избирательного права, по мнению автора, является Великобритания. Британское избирательное право не представляет собой совершенной модели с точки зрения построения и закрепления правовых норм, но, тем не менее, является примером стабильности правового регулирования данной сферы правоотношений и избирательной системы в целом. Так, в течение нескольких веков существования британской избирательной системы в избирательное законодательство Великобритании изменения вносились не более десяти раз.
Избирательная система Великобритании является одной из самых «крепких» избирательных систем с точки зрения отрицания внедрения новых правовых норм.
Таким образом, изучение опыта правового регулирования избирательной системы Великобритании является для России интересным и актуальным.
Актуальность проведенного исследования, с учетом современного состояния и накопленного опыта правовой системы Великобритании, заключается также в том, что сравнительный анализ норм избирательного законодательства, процедур проведения выборов, отдельных стадий избирательного процесса стран, имеющих различное историческое развитие, иную правовую систему и порядок решения задач, форм и методов проведения выборов, позволит не только определить тенденции развития избирательного права и избирательной системы России и Великобритании в целом, но и выработать предложения по решению практических задач, возникающих в ходе проведения выборов в Российской Федерации.
Кроме того, актуальность темы диссертационного исследования обусловливается необходимостью совершенствования норм избирательного права Рос- сии. В связи с этим представляется важным сравнение норм динамично развивающегося российского избирательного законодательства с нормами избирательного законодательства Великобритании.
Целью диссертационного исследования является сравнительно-правовой анализ норм избирательного права, а также выявление на его основе тенденций развития избирательного законодательства и пробелов в правовом регулировании, общих и особенных черт избирательного права России и Великобритании, а также выработка теоретических и прикладных положений, направленных на совершенствование избирательного законодательства РФ.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач: провести сравнительно-правовой анализ избирательного права РФ и Великобритании, его норм как конституционно-правового института; комплексно проанализировать источники избирательного права РФ и Великобритании с точки зрения исторических процессов становления и тенденций внесения в них изменений; выявить общие и особенные черты избирательных систем, применяемые при общегосударственных, региональных и местных выборах в Российской Фе-дерации и Великобритании; рассмотреть принципы избирательного права в Российской Федерации и Великобритании, их классификацию; выделить особенности избирательных процессов в Российской Федерации и Великобритании.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере организации и проведения выборов в Российской Федерации и Великобритании на всех уровнях осуществления власти.
Предмет исследования составляют нормы законодательных и иных актов РФ и Великобритании, в том числе актов общегосударственного, регионального и местного уровня, регулирующие избирательные отношения, а также правовые обычаи Великобритании, сформировавшиеся в процессе избрания органов власти.
Степень научной разработанности темы исследования. Хотя избирательное право и избирательные системы РФ и Великобритании неоднократно были предметом исследований в научной литературе, сравнительно-правового анализа избирательного права и избирательных систем РФ и Великобритании до настоящего момента не проводилось.
Теоретическая разработка проблем избирательного права, несмотря на свою значимость и высокий практический интерес, осуществлялась в основном по отдельным направлениям развития избирательного законодательства РФ и Великобритании.
По рассматриваемой тематике автор обратился к трудам К. А. Агаларовой (2004 г.), Л. Т. Аглеевой (2006 г.), В. А. Ахлюстина (2002 г.), С. А. Белова (2003 г.), Е. Н. Босовой (2005 г.), А. Г. Головина (2005 г.), Р. Р. Гятова (2007 г.), А. Е. Люба-рева (2004 г.), Д. Б. Сергеева (2003 г.), С. В. Юсова (1999 г.) и др. В 1999 г. С. Д. Князевым была защищена докторская диссертация «Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (проблемы теории и практики)». В области избирательного права Великобритании были защищены диссертации Д. В. Лафитского (2006 г.), Т. Г. Левченко (2008 г.), И. Ю. Шухминой (2004 г.). В указанных исследованиях рассматривались проблемы теории и практики применения избирательного права, особенности избирательного права и процесса. Кроме того, авторами изучался институт выборов и правоприменительная практика в этой области в регионах.
Исследования британского избирательного права не так часто проводились российскими учеными. Однако в работе Д. В. Лафитского «Избирательное право Великобритании (институты и тенденции развития)» достаточно подробно проанализированы избирательное право Великобритании и весь процесс проведения выборов5. 5 См., напр.: ЛафитскийД. В. Избирательное право Великобритании (институты и тенденции развития): ав-тореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2006.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы анализа: формально-логические, в том числе метод анализа и синтеза, индукции и дедукции, обобщения и абстрагирования, а также диалектико-материалистический, исторический и системно-структурный методы.
Помимо общенаучных методов, при проведении исследования применялись частнонаучные: сравнительно-правовой, правового анализа, структурно-функциональный, формально-юридический. Особое значение имеет применение сравнительно-правового и формально-юридического методов исследования, позволяющих выделить общие черты и особенности избирательных правовых норм и их применения на практике в России и Великобритании.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые в отечественной юридической науке сделана попытка осуществить сравнительно-правовой анализ теоретических взглядов на сущность избирательных систем и избирательного права России и Великобритании, принципов избирательного права и законодательного закрепления его основных элементов, нормативного регулирования избирательного процесса с точки зрения принадлежности к различным правовым семьям — романо-германской и англосаксонской. На основе обширной источниковедческой базы, включая ранее не использованные в отечественной юридической литературе английские источники, рассматриваются общие и особенные черты избирательного права двух национально-правовых систем, а также выработаны предложения по совершенствованию избирательного законодательства РФ.
Новизной отличается подход к анализу избирательного права России и Великобритании, основывающийся на изучении этого института с точки зрения исторического пути развития правовых норм, влияющих на весь институт избирательного права в целом, и структуры источников избирательного права, их влияния на избирательную систему и на права граждан.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
Обосновано положение о том, что, несмотря на сущностные отличия национальных правовых систем и различные предпосылки формирования избирательных систем России и Великобритании, в данных государствах сложился в целом единый подход к правовому регулированию выборов, включающий следующие общие черты: тенденции к систематизации избирательного законодательства; наличие большого количества норм-гипотез и норм-диспозиций и незначительного объема абстрактных норм-гипотез; схожесть по содержанию и сфере действия норм-диспозиций; следование основным признакам демократии, а именно соблюдение прав граждан, недопустимость лишения избирательного права по признакам пола, расы, национальности, языка, вероисповедания; единые основания для ограничения избирательного права (избирательных цензов); в том числе лишение пассивного и активного избирательного права душевнобольных лиц и лиц, осужденных за совершение преступлений и находящихся в местах лишения свободы; единство основных принципов избирательного права, в том числе всеобщности,,равенства; обязательности,.периодичности, прямого и тайного голосования; единый порядок;агитации и др.
На основе анализа общего и особенного в регулировании института избирательного права РФ и Великобритании сделан вывод о том; что к недостаткам российского избирательного права следует отнести частое изменение норм избирательного законодательства, что снижает его качество, значительное количество норм, дублирующих идентичные избирательные процедуры. Недостатками избирательного права демократической: консервативной Великобритании являются: размытость и несистемность'* правового регулирования большинства процедур в избирательном процессе; наличие ограничений избирательного права, обоснованных объективными, в том числе политическими предпосылками формирования избирательной системы, и не отвечающих тенденциям развития социально-политических институтов общества на современном этапе развития.
Выявлены особенности избирательного права РФ и Великобритании. К особенностям избирательного права России относятся: нестабильность изби- рательного законодательства и избирательных систем; принцип альтернативности выборов (исключительный характер проведения безальтернативных выборов); регистрация кандидата (списка кандидатов) на основе сбора подписей избирателей; неограниченность использования каналов СМИ для проведения агитационной кампании. К особенностям избирательного прав Великобритании относятся: стабильность избирательного законодательства и избирательной системы; наличие дополнительных профессиональных цензов избирательного права (активным и пассивным избирательным правом не обладают военнослужащие, судьи (за исключением мировых судей), священники государственной церкви, банкроты (лишаются активного избирательного права на срок от пяти до десяти лет), условно осужденные лица); регулярность безальтернативных выборов; избирательный залог; недопустимость негосударственных СМИ участвовать в избирательной кампании; институт голосования по почте.
Анализ норм избирательного законодательства, направленных на реализацию принципа равного избирательного права, позволил сформулировать и обосновать новые принципы избирательного права в России и Великобритании: принцип справедливой финансовой поддержки со стороны государства (принцип можно применить к избирательной системе РФ); принцип дифференцированной финансовой поддержки со стороны государства (применяется к избирательной системе Великобритании).
Обосновано, что, несмотря на наделение Избирательной комиссии Великобритании в 2009 г. дополнительными полномочиями по расследованию административных нарушений избирательного законодательства и применению административных санкций за правонарушения, данный орган обладает достаточно узким кругом полномочий. Избирательная комиссия Великобритании, в отличие от Центральной избирательной комиссии РФ (далее —- ЦИК России), была создана формально, а не как орган, регулирующий и координирующий все избирательные процессы, в то время как ЦИК России формировался как единый орган, ответственный за все избирательные процессы и обладающий широким объемом полномочий в области избирательного права, что существенно облег- чает все этапы подготовки и проведения выборов, а также обеспечивает последовательный контроль за соблюдением избирательных прав при проведении выборов на всех уровнях осуществления власти.
На основе анализа норм избирательного законодательства показано общее и особенное в регулировании порядка проведения телевизионных дебатов. Существующая в Российской Федерации неопределенность в понятии и порядке определения рейтингового времени может привести к нарушению принципа равенства при проведении дебатов в телевизионном эфире. В этой связи предлагается внести изменения в п. 2 ст. 51 Закона об основных гарантиях избирательных прав в части, касающейся определения понятия рейтингового времени, и в ст. 4 Федерального закона от 12.05.2009 № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» (далее — Закон о гарантиях равенства парламентских партий), дополнив ее нормой, устанавливающей порядок определения статистических данных, подлежащих учету при выделении телерадиокомпаниями эфирного времени как рейтингового (такие статистические данные должны быть доступны всем кандидатам, принимающим участие в дебатах).
На основе сложившегося опыта правового регулирования избирательного законодательства Великобритании в области создания благоприятных условий для людей с ограниченными возможностями (в частности, печать бюллетеней рельефно-точечным шрифтом Брайля для слепых и слабовидящих людей), а также с учетом полученных в ходе диссертационного исследования результатов предложено (de legeferenda) внести изменения в п. 10 ст. 63 Закона об основных гарантиях избирательных прав и предусмотреть печать бюллетеней рельефно-точечным шрифтом Брайля для беспрепятственного личного голосования людей с ограниченными возможностями, поскольку отсутствие данной нормы не способствует созданию благоприятных условий для их присутствия на избирательном участке. 6 См.: СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2392.
Теоретическая основа диссертации представлена научными трудами в области общей теории права и государства, теории конституционного права, теории избирательного права и процесса А. С. Автономова, Л. В. Андриченко, И. А. Алебастровой, Л. Г. Алехичевой, М. В. Баглая, И. Б. Борисова, С. В. Большакова, Н. С. Бондаря, А. П. Буркова, Ю. А. Веденеева, И. В. Выдрина, В. А. Виноградова, В. В. Гребенникова, А. А. Громыко, Б. В. Завидова, А. В. Зиновьева, Т. Д. Зражевской, Г. И. Иванца, А. В. Иванченко, В. Б. Исраеляна, А. В. Кынева, А. Е. Козловой, Э. Кука, В. В. Лазарева, В. И. Лысенко, В. В. Мак-лакова, М. Н. Марченко, М. С. Матейковича, А. А. Мишина, В. В. Невинского, Д. Олдера, А. Е. Постникова, М. Пинто-Душинского, А. А. Сергеева, В. Н. Си-шокова, А. Б. Страшуна, Л. В. Тихомировой, В. А. Тумановой, Е. Уэйда и др.
Нормативную базу исследования составили: в части характеристики российской правовой системы — Конституция, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления ЦИК России. Кроме того, в исследовании рассматривались нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, решения судов различных инстанций; в части характеристики правовой системы Великобритании — нормативные правовые акты Парламента Великобритании, Королевы Великобритании, приказы органов исполнительной власти Великобритании, региональные акты и акты органов местного самоуправления Соединенного Королевства. Обычаи и традиции, приравнивающиеся к нормам права в Великобритании, также рассматривались в исследовании наравне с инструкциями и разъяснениями по применению норм избирательного права, которые носят нормативный характер.
В исследовании были проанализированы акты ненормативного характера: разъяснения ЦИК России и Избирательной комиссии Великобритании, акты органов местного самоуправления.
В целях проведения наиболее точного анализа правовых норм использовались оригинальные тексты данных актов в собственном переводе автора с английского языка.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы при устранении пробелов и противоречий избирательного законодательства РФ, а также позволяют оценить целесообразность применения пропорциональной и мажоритарной избирательных систем на практике и использовать опыт правового регулирования Великобритании в этой области права.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейшей научной разработке исследуемой тематики по проблемам конституционного и избирательного права, совершенствовании избирательных систем РФ, а также в учебном процессе в ходе преподавания таких дисциплин, как: «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран» и «Избирательное право и избирательный процесс».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации и результаты исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора, а также апробированы в выступлениях на Вторых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 9—10 ноября 2006 г.), Пятых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 15 декабря 2009 г.) и Международной научно-практической конференции «История и современность глазами молодых» (г. Железнодорожный, 10 апреля 2010 г.); при обсуждении и одобрении кафедрой конституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Избирательное право как один из конституционно-правовых институтов государства
При рассмотрении избирательного права как конституционно-правового института России и Великобритании необходимо проанализировать особенности правовых семей, к которым принадлежат государства и которые характеризуются общностью различных признаков и черт, присущих той или иной группе национальных правовых систем7.
Англосаксонская правовая семья, к которой принадлежит Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, характеризуется рядом признаков, отличных от признаков романо-германской правовой семьи, которая наиболее родственна России, несмотря на все особенности ее современной правовой системы.
Принципам англосаксонской правовой семьи, которую часто называют семьей общего права (common law) следует почти треть населения земного шара, включая такие страны, как Канада, Австралия, Новая Зеландия и многие др. Однако ядром данной правовой семьи является английской право, выступающее как определенный эталон, с которого начинается развитие правовой семьи и ее особенностей в отдельных странах.
Одной из основных черт англосаксонской правовой семья является то, что основным источником права является судебный прецедент, на основании которого и выносятся судебные решения. В этой связи ведущая роль в формировании права отводится судам, которые в большинстве случаев формируют не судебный прецедент как таковой, а определяют четкую норму, которая будет действовать для разрешения возникшего судебного дела.
Однако помимо судебных решений широкое развитие в странах англосаксонской правовой семьи получило статутное право, основой которого являются акты представительных органов.
Антиподом англосаксонской правовой семьи выступает романо-германская правовая семья, которая охватывает большое количество стран, включая Африку и континентальную Европу, и считается общепризнанным центром развития романо-германской правовой семьи. Для нее характерна единая иерархически построенная система источников писаного права, доминирующее положение в которой занимают законы. Здесь на первый план выдвинуты нормы права, которые рассматриваются как нормы поведения, отвечающие требованиям справедливости и морали. Определить, какими же должны быть эти нормы, — основная задача юридической науки8.
Со всех точек зрения английское право весьма отличается от права романо-германской правовой семьи. Действительно, невозможно найти в английском праве деления не только на право публичное и частное, но и на право торговое, административное, конституционное, трудовое и т. д. Однако особенностью английского права является его деление на общее право и право справедливости, которое является определенной правовой системой, действующей в Англии с XIV века. Оно характеризуется тем, что из-за большого количества бюрократических процедур и формальностей граждане не могли обратиться с исками в королевские суды, и в этом случае обращались к королю с просьбой о милости и справедливости9.
Кроме того, англосаксонская правовая семья отличается абсолютно противоположным отношением к самой системе источников права и подходом к нему. Дело в том, что самым существенным в праве являются не сами его нормы, что присуще романо-германской правовой семье, а скорее сама струк- тура этого права — его классификация, концепция, основные понятия, поскольку это то, что является неизменным и стабильным. На таком подходе к праву и основывается англосаксонская система права10.
Однако, на наш взгляд, романо-германская правовая семья может служить примером упорядоченности правовых норм, поскольку кодификация предполагает структурированность, которая подразумевает правовой порядок в источниках права.
Еще одной важной отличительной чертой англосаксонского права от ро-мано-германского является то, что нормы романо-германского права направлены на то, чтобы сформулировать определенное правило поведения на будущее. В то же время норма общего права нацелена на разрешение конкретной проблемы (решения судов). Таким образом, целью применения источников и, соответственно, норм права в Великобритании является результат, основанный на справедливости.
Безусловно, право романо-германской правовой семьи тоже базируется на справедливости. Несмотря на то что общее право на сегодняшний день имеет ту же структуру, что и много веков назад, влияние романо-германской правовой семьи возросло. Это отражается в большем принятии норм права в странах общего права, а также в законодательном закреплении таких норм.
На данный момент правовая картина мира складывается из множества существующих и функционирующих на современном этапе правовых семей. Безусловно, все они взаимосвязаны в той или иной сфере, но, тем не менее, специфические особенности становления права есть в каждом государстве.
Сложившаяся в России система источников права свидетельствует о принадлежности ее к романо-германской правовой семье, для которой характера единая иерархичная система источников писаного права, доминирующее положение в которой занимают нормы правовых актов. Судьи и административные органы призваны лишь четко исполнять данные нормы в соответствии
с законодательством. Также для романо-германской правовой семьи характерно деление права на частное и публичное.
Таким образом, современная правовая система России при всех ее особенностях родственна именно романо-германской правовой семье, одной из ответвления которой является так называемая «славянская правовая семья».
Одними из характерных черт славянской правовой семьи являются такие как: преобладание коллективистских элементов правосознания и тесная связь права с государством. Именно поэтому многие авторы выделяют эту семью как относительно обособленную семью права, несмотря на схожесть ее основных черт с романо-германской правовой семьей .
Тем не менее, на наш взгляд, романо-германская правовая семья более надежна относительно построения системы источников права. Ведь избирательное право как право «конкретных последовательных действий граждан, должностных лиц и органов» касается как выборов должностных лиц, так и прав избирателей, одни из которых будут в будущем наделены властными полномочиями, а благополучие других зависит от выбранных ими лиц, и, соответственно, их действий. Именно поэтому нормы избирательного права должны иметь свое четкое закрепление в системе нормативных правовых актов.
Англосаксонская правовая семья является лучшей, скорее, для стран, в которых доверие традициям переходит из века в век. Хотя зачастую даже устоявшиеся нормы необходимо закреплять законодательно и четко.
Избирательное право Российской Федерации и Великобритании: исторические предпосылки становления и современная система источников
Несомненно, ни одна избирательная система не может стать универсальной для всех, без исключения, государств.
Каждое государство индивидуально в своем политическом и историческом развитии, и в каждой стране происходили свои необратимые процессы и перестройки общественного сознания, которые заставляли менять что-то во внутригосударственном устройстве, избирательном праве, нормах закона и т. д.
Говоря о России, необходимо отметить, что рассмотрение формирования избирательных систем целесообразней начать с характеристики СССР.
Советский Союз представлял собой так называемую «континентальную империю», все страны которой находились рядом на определенной территории. По мнению ряда авторов, основная мощь державы заключалась именно в этом. Однако немаловажную роль играла и политическая идеология государства, которая, скорее, носила объединяющий характер для народов и государств, входивших в состав СССР50.
Социализм, являвшийся долгое время основной идеологией государства, оставил значимый след в истории страны. Смотря на силу социалистических держав, некоторые ученые приходили к мнению, что у западного либерализма, рассматриваемого как антипод социализма, нет больше никакого будущего. Так, известный американский ученый японского происхождения Ф. Факуяма, несколько драматизируя ситуацию, заявил даже о приближающемся конце истории и о том, что у западного либерализма, рассматриваемого как антипод социализма, «не осталось никаких жизнеспособных альтернатив»51.
Вместе с тем нельзя не отметить некоторые этапы, предшествующие развитию избирательного права и избирательной системы в России в рассматриваемый период.
Первым избирательным актом в России стало Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1906 г. Данный акт существенно ограничивал избирательные права граждан, не допуская к выборам лиц, состоящих под следствием, признанных судом несостоятельными, а также лиц женского пола и т. д.
Одним из самых демократичных этапов развития избирательного права в России стал этап, при котором проходили выборы в Учредительное собрание в 1917 г. Согласно Положению о выборах в Учредительное собрание избирательные права предоставлялись гражданам без различия пола, отменялись цензы оседлости и имущественные цензы, отсутствовали ограничения по принципам вероисповедания и национальности и др. Выборы проводились при пропорциональной избирательной системе. Голосование было тайным и в основном с использованием избирательных бюллетеней («записок»).
В советский период избирательное право также претерпело определенные изменения.
Так, в отличие от конституций РСФСР 1918 г. и 1925 г., которые лишали избирательных прав отдельные социальные группы, Конституцией СССР 1936 г. впервые было законодательно установлено всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также проведение выборов при тайном голосовании. Выборы проводились с использованием мажоритарной избирательной системы.
Следует отметить, что, несмотря на начавшуюся в этот период демократизацию избирательных прав граждан, одной из основных целей было построение социализма. В преамбуле Конституции СССР, принятой 10 октября 1977 г., провозглашалось, что «высшая цель Советского государства — построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление»52. Статья 6 Конституции СССР 1977 г. устанавливала, что Коммунистическая партия Советского Союза является руководящей и направляющей силой советского общества, тем самым закрепляя привилегии одной единственной партии страны.
Существующая на данный момент избирательная система начала формироваться в России уже после распада СССР. В 1993 г. была принята Конституция РФ, которая закрепила базовые гарантии реализации гражданами своих избирательных прав и права на участие в референдуме, поддерживающиеся федеральным законодательством. Однако всегда после проведения федеральных выборов российская избирательная система подвергалась очередным изменениям.
Необходимо сказать, что до 1993 г. избирательное законодательство, определявшее порядок выборов в региональные органы власти и местного самоуправления, было унифицировано и не представляло самостоятельности субъектам РФ. И только в соответствии с Конституцией РФ субъекты получили право принимать свои законодательные акты и, соответственно, законодательно регулировать порядок проведения выборов на своей территории. Начало процессу реформирования избирательных систем субъектов РФ было положено указами Президента от 27.10.1993 № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»53 и от 19.10.1993 № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления»54. Этими указами субъектам РФ рекомендовалось принять положение о выборах в представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления.
Сравнительный анализ избирательного законодательства РФ и Великобритании с точки зрения формирования избирательных систем двух государств и их исторического становления представляется актуальным. Ведь Соединенное Королевство Великобритания долгое время представляло собой «колониальную империю». Это обуславливалось тем, что многие земли, входившие в состав Британии, находились в достаточной удаленности от центра. Как известно, в состав Британской империи входили земли Индии и части Африки. Что же касается отношений с Ирландией в XIX в., то тут можно говорить о континентальной характеристики империи. Таким образом, Великобритания представляла собой самую большую за всю историю человечества морскую империю, хотя и имела колонии, находящиеся далеко от британского центра55.
Что касается распада Британской империи, то этот процесс растянулся на десятилетия. Он происходил, скорее, в форме «размывания» нежели «взрыва», при котором, к примеру, в результате революции или переворота государство в буквальном смысле за один день теряет территории либо полностью меняет политический строй. Соответственно наблюдается несколько иная картина, нежели была в свое время в СССР56.
Общая характеристика избирательных систем Российской Федерации и Великобритании
Надо отметить, что есть немало точек зрения по поводу определения такого понятия, как «избирательная система», невольно отождествляющих это понятие с понятием «избирательное право». Многие авторы рассматривают избирательное право как таковое в неразрывной связи с избирательной системой, называют ее таким же правовым институтом, как и избирательное право, тем самым уравнивая два понятия145.
В. И. Лысенко, например, рассматривает избирательную систему не с точки зрения уравнивания с избирательным правом, а как «способ организации голосования и подсчета голосов... в той или иной степени влияющие на различные аспекты организации демократического избирательного процесса»146.
Б. А. Страшун рассматривает избирательную систему в широком и узком смыслах данного понятия. По мнению автора, в широком смысле избирательная система — это упорядоченные общественные отношения, составляющие порядок выборов органов публичной власти. В основе своей эта система регулируется конституционным правом, но не сводится только к конституционным правоотношениям. Она регулируется и не правовыми нормами — корпоративными нормами общественных объединений, участвующих в выборах (прежде всего уставами и другими документами политических партий), обычаями и традициями, нормами политической морали, этики и др. На практике существуют также связанные с выборами общественные отношения, которые вообще никакими нормами не регулируются и складываются каждый раз по-разному, но они в избирательную систему не входят.
Чаще, однако, термин «избирательная система» употребляется в узком смысле — как способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других управомо-ченных лиц147.
По мнению А. А. Мишина, избирательная система представляет собой совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования .
Однако не стоит забывать, что как избирательное право нельзя рассматривать только с точки зрения наличия источников права, поскольку это определенный конституционно-правовой институт, имеющий более широкое содержание, так и избирательную систему нельзя рассматривать в исключительной связи только с результатами голосования и распределением мандатов.
Избирательное право как институт находит свое воплощение в реальных общественных отношениях. Они составляют предмет правового воздействия (регулирования) со стороны институтов избирательного права, что, в свою очередь, расширяет понимание избирательного права и постепенно выводит это понятие к избирательной системе, которая связана с избирательным правом социальными и правовыми началами149.
Говоря об избирательной системе вообще, необходимо четко оградить данное понятие от понятия «избирательное право». Можно сказать, что избирательная система является основой осуществления избирательного права. Ведь под избирательной системой понимается порядок организации и проведения выборов в представительные учреждения государства, основанный на принципах избирательного права.
На характерные особенности избирательных систем оказывают влияние различные факторы, одним из которых являются исторические предпосылки их формирования.
Касаясь избирательной системы как отражения прав и свобод и, как кажется, отражения политической ситуации в обществе, поскольку именно она отображает государственную политику в области предоставления или не предоставления гражданам свободы выбора, виден очень интересный факт. За всю свою многовековую историю Великобритания никогда не меняла мажоритарную систему на какую-либо форму пропорционального или смешанного представительства (за исключением парламентов Шотландии и Уэльса, Европейского Парламента).
На всеобщих выборах каждый избиратель отдает свой голос за одного кандидата, и кандидат, получивший большее число голосов в избирательном округе, избирается членом Парламента от данного округа. Голоса не могут быть переданы другому кандидату, а партийные списки отсутствуют150.
Мажоритарная избирательная система относительного большинства, которая применяется при выборах в Парламент Великобритании (Палату общин) и органы местного самоуправления — советы, эффективно работала в Великобритании до Второй мировой войны.
Позже на политическом Олимпе стали появляться более мелкие партии, и мажоритарная система относительного большинства перестала отражать реальные предпочтения граждан. Так, на выборах 1945 г. не было ни одной партии, которая получила бы больше 50 % голосов избирателей. И только в 1955 г. консерваторы получили 49,6 % голосов. Однако в 1975 г. консервативная и лейбористская партии получили порядка 97 % голосов избирателей, что говорило о еще сильном влиянии на электорат151. Иначе говоря, все партии имели приблизительно равные шансы на получение их кандидатами мест в Парламенте.
С изменением экономической ситуации в мире резкое социальное деление в обществе начало исчезать. Сглаживались противоречия между очень богатыми и очень бедными. Вследствие этого изменялась и политическая ситуация, поскольку, как правило, каждая партия представляет интересы своего определенного слоя населения, что имеет место и в Великобритании. Политические курсы партии заметно сблизились, и это неудивительно, поскольку большую часть британского общества на данный момент составляет средний класс .
В отличие от Великобритании, имеющей многовековую стабильную избирательную систему, в России избирательная система менялась неоднократно.
Первые выборы в Государственную Думу Российской империи основывались на куриальной системе. В соответствии с утвержденными положениями о выборах в Государственную Думу выборы были непрямые и должны были проходить по куриальной системе: всего было создано четыре курии, которые получили возможность выбирать определенное число выборщиков: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. Избирательная система носила сословно-куриальный характер.
Сравнительно-правовой анализ принципов избирательной системы Российской Федерации и Великобритании
В избирательной системе и избирательном праве существует четыре основных принципа, которые непосредственно характеризуют процесс выборов и закреплены в Конституции РФ: принцип всеобщности; принцип прямых выборов; принцип равных выборов; принцип проведения выборов при тайном голосовании.
Принцип всеобщности. Для приобретения избирательного права допускается установление (и оно имеется) определенных условий — цензов. В то же время существуют ограничения избирательных прав отдельных категорий граждан.
Возрастной ценз. В Великобритании в выборах могут участвовать лица, являющиеся либо правомочными гражданами Содружества, либо гражданами Республики Ирландия188. Данным субъектам предоставляется право участвовать в выборах по достижении 18 лет189. Практически те же основания участия в выборах граждан установлены и в Российской Федерации. Лицо должно достичь 18 лет, чтобы принимать участие в выборах, и должно являться гражданином Российской Федерации (п. 1 ст. 4 Закона об основных гарантиях избирательных прав).
Пассивным избирательным правом в Великобритании обладают лица, достигшие 21 года.
В Российской Федерации для реализации пассивного избирательного права установлен определенный возраст для некоторых категорий выборных должностей. Что касается выборов депутатов, то кандидатом в депутаты Государственной Думы в соответствии с Законом о выборах депутатов Государственной Думы может быть гражданин, достигший на день голосования 21 года. Данный возраст также предусмотрен для кандидатов при выборах в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.
Кандидатом на пост Президента РФ может быть гражданин, достигший возраста 35 лет.
Таким образом, в Российской Федерации и Великобритании практически полностью совпадает возраст для реализации избирательных прав гражданами.
Ценз гражданства. Активным и пассивным избирательным правом в Российской Федерации обладают граждане Российской Федерации.
Не обладают как пассивным, так и активным избирательным правом лица без гражданства, а также иностранные граждане, за исключением случая, когда на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном зако-ном, иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, предоставлено право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
В соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»190 постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. Это же регламентировано п. 10 ст. 4 Закона об основных гарантиях избирательных прав.
Таким образом, иностранные граждане в Российской Федерации ограничены в избирательных правах, но в то же время в соответствии с п. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации могут избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. В этой связи возникает некая коллизия норм. Если ограничения правового положения иностранных граждан, касающиеся избирательного права, предусмотрены федеральным законодательством, то это должно быть отражено в Конституции РФ как Основном законе, который должен определять положение иностранных граждан или в данном случае отсылать к нормам федерального законодательства.
Таким образом, действующее федеральное законодательство наделило постоянно проживающих в России иностранцев (имеющих вид на жительство) «урезанным» избирательным правом (на уровне муниципального образования), т. е. в некоторой степени приравняло их в избирательных правах к российским гражданам. Данный правовой подход уже нашел отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Пассивное избирательное право в Российской Федерации имеет более жесткие ограничения.
Так, в соответствии с п. 3.1 ст. 4 Закона об основных гарантиях избирательных прав не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства191. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ.
В Соединенном Королевстве активным и пассивным избирательным правом обладают граждане Содружества и Республики Ирландия.
До принятия Акта о народном представительстве 1985 г. запрещалось принимать участие в выборах гражданам Содружества, проживающим в других странах. Данное положение регулируется прил. 2 «Регистрация: избиратели находящиеся за рубежом» к Акту о народном представительстве 1985 г. Лицо вправе принимать участие в голосовании в качестве избирателя на парламентских выборах в любом избирательном округе, если оно квалифицировано как избиратель, находящийся за рубежом. Данная категория граждан имеет право голосовать в том избирательном округе, где были зарегистрированы непосредственно перед выездом за границу. В п. 2 прил. 2 сказано, что учетная запись в реестре избирателей должна быть сделана на том основании, что данное лицо постоянно проживало или признавалось в целях регистрации лицом, постоянно проживающим по конкретному адресу.
Однако гражданин лишается избирательного права, если прожил за границей более пяти лет. Также в соответствии с данным приложением лицо, проживающее за границей, обязательно должно подать заявление о внесении его в реестр избирателей. Кроме того, напротив имен лиц, которые не могут голосовать на выборах, ставятся определенные буквы, которые классифицируют та-ких избирателей, как не имеющих право голосовать (например, напротив избирателей, голосовавших по почте, ставится буква «А», что говорит о том, что избиратель уже не может голосовать на избирательном участке).
Принцип всеобщности реализуется также тогда, когда гражданин Российской Федерации находится на территории иностранного государства на момент проведения выборов в Российской Федерации. Лицо, которое является гражданином Российской Федерации, может проголосовать через представительство РФ на территории иностранного государства, что, в свою очередь, также является одним из явных проявлений стабильности избирательных прав граждан Российской Федерации (ст. 17 Закона об основных гарантиях избирательных прав).
Ценз оседлости. В Российской Федерации в отношении активного избирательного права как таковой ценз оседлости не применяется. Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа.
Похожие диссертации на Сравнительный анализ избирательного права Российской Федерации и Великобритании
